執(zhí)政黨建設(shè)引領(lǐng)下參政黨建設(shè)問題研究

孫 軍

政黨是現(xiàn)代政治的基本構(gòu)成要素和行為主體，也是特定階級利益的代表。任何政黨都有政治屬性，有自己的政治使命、政治目標和政治追求。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，為實現(xiàn)自身的政治利益和政治追求，百年來始終高度重視自身建設(shè)并為此進行了不懈探索，在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了關(guān)于自身建設(shè)的理論體系和制度安排。相較于執(zhí)政黨建設(shè)，參政黨建設(shè)則是一個相對新的課題。中國政黨關(guān)系的特點以及政黨制度的內(nèi)在規(guī)定，決定了加強參政黨建設(shè)需要執(zhí)政黨和參政黨持續(xù)不斷地雙向發(fā)力、相向而行，不斷激發(fā)制度效能。在中國共產(chǎn)黨堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、持續(xù)推進黨的建設(shè)背景下，作為新型政黨制度重要主體的參政黨，所處的歷史方位和承擔的歷史使命也在發(fā)生相應(yīng)變化，自身建設(shè)必然面臨新的發(fā)展態(tài)勢。本文對執(zhí)政黨建設(shè)引領(lǐng)下參政黨建設(shè)問題進行初步探討。

一、執(zhí)政黨建設(shè)與參政黨建設(shè)互相促進

從中國新型政黨制度的內(nèi)部構(gòu)成來看，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和作為參政黨的各民主黨派共同構(gòu)成這一制度的兩大主體要素。[1]實踐表明，合作是這項制度的內(nèi)在規(guī)定和主要特征。多黨合作制度的效能能否充分發(fā)揮，在很大程度上取決于政黨制度主體的建設(shè)情況，即執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)能否有機互動、互相促進，這是我國社會主義民主政治和多黨合作事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗，對于堅持好、發(fā)展好、完善好中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度尤為關(guān)鍵。從這個意義上說，執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)互相促進、良性互動，既是彰顯新型政黨制度效能優(yōu)勢的必然要求，也是確保我國多黨合作事業(yè)行穩(wěn)致遠的內(nèi)生動力。

2005年2月，胡錦濤同志在黨外人士迎春座談會上首次提出“執(zhí)政黨建設(shè)與參政黨建設(shè)互相促進”，并將其作為進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的五點要求之一。2006年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》，首次在執(zhí)政黨文件中正式提出“執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)互相促進”[2]。應(yīng)當看到，執(zhí)政黨和參政黨作為構(gòu)成新型政黨制度的兩大要素，雖然是兩個平等的政治行為主體，但從作用發(fā)揮角度來看，執(zhí)政黨肩負更重大的政治責任。執(zhí)政黨要自覺承擔起對參政黨建設(shè)的示范和引領(lǐng)作用，將自身建設(shè)的成果和經(jīng)驗毫無保留地與參政黨分享，并憑借自身的領(lǐng)導(dǎo)地位和政治資源對參政黨建設(shè)給予具體的指導(dǎo)和幫助。2005年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確提出，要把支持民主黨派加強自身建設(shè)作為中國共產(chǎn)黨的一項“重要政治責任”?；厮輾v史不難看出，改革開放以來，參政黨建設(shè)經(jīng)歷的每一個重要發(fā)展階段，都離不開執(zhí)政黨頒布的重要法規(guī)文件的直接推動。

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央著眼于堅持和完善中國新型政黨制度，在執(zhí)政黨建設(shè)與參政黨建設(shè)互相促進方面，進行了有效探索，取得了諸多重要成果。一是在重申民主黨派參政黨地位基礎(chǔ)上，明確了各民主黨派是與中國共產(chǎn)黨通力合作的中國特色社會主義參政黨。二是將完善多黨合作制度與加強參政黨建設(shè)緊密聯(lián)系起來，提出了“四新”“三好”這一新時代加強多黨合作和參政黨建設(shè)的總要求。三是提出了新時代參政黨建設(shè)的總目標。明確了參政黨建設(shè)的目標原則和五大任務(wù)，提出了一系列適應(yīng)新時代新形勢的新要求，形成了參政黨建設(shè)新的任務(wù)體系，將中國特色社會主義參政黨建設(shè)提到新的高度，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對參政黨建設(shè)的高度重視。

二、新時代執(zhí)政黨建設(shè)新特點

執(zhí)政黨自身建設(shè)的理論和實踐既是重大命題，也是永恒課題。中國特色社會主義進入新時代，中國共產(chǎn)黨通過提升執(zhí)政水平，堅持以偉大的自我革命引領(lǐng)社會革命，開創(chuàng)了黨的建設(shè)新局面。新時代黨的建設(shè)總體布局更加合理，問題導(dǎo)向更加突出，制度建設(shè)不斷推進，呈現(xiàn)出新的特點。

（一）政治建設(shè)擺在首位

政治性是政黨的根本屬性。旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的根本要求，決定了黨的建設(shè)的方向和效果。注重政治建設(shè)始終是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。在革命、建設(shè)、改革的各個歷史時期，中國共產(chǎn)黨都高度重視黨的政治建設(shè)，形成了講政治的優(yōu)良傳統(tǒng)。中共十八大以來，中國共產(chǎn)黨把政治建設(shè)擺在更加突出位置。中共十九大進一步明確提出黨的政治建設(shè)這一重大命題，強調(diào)黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，首次將黨的政治建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局，強調(diào)要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。這是馬克思主義黨建理論的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的深謀遠慮。

（二）紀律建設(shè)挺在前面

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。中國共產(chǎn)黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。正是依靠嚴明的紀律，中國共產(chǎn)黨才能不斷取得革命、建設(shè)和改革事業(yè)的勝利?？梢哉f，嚴格的紀律是執(zhí)政黨創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要保障。中共十八大以來，中共中央堅持打鐵必須自身硬，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，形成了系統(tǒng)完備的全面從嚴治黨思想體系、制度體系和工作體系，探索出依靠黨的自我革命跳出“歷史周期率”的成功路徑。中共十九大第一次把紀律建設(shè)與政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)并列，共同納入黨的建設(shè)總體布局，黨章也充實完善了紀律建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，標志著中國共產(chǎn)黨對堅持黨要管黨、全面從嚴治黨的認識達到了一個新境界。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)落實在國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)

國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，核心是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在國家治理體系中居于中樞地位。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須牢牢把握中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義最本質(zhì)的特征、中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。更好地發(fā)揮這一最大優(yōu)勢，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，必須借助國家治理得以實現(xiàn)。這決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理存在密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，必須準確把握兩者之間的契合點，對標國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。基于此，中共十九屆四中全會把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求體現(xiàn)在各方面制度安排之中，落實在國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義制度的堅定自信，以及對國家治理的關(guān)鍵和根本的深刻把握。

（四）制度建設(shè)貫穿其中

“經(jīng)國序民，正其制度”（漢代荀悅《前漢紀·孝武皇帝紀一》）。隨著自身建設(shè)實踐的深入發(fā)展，新時代中國共產(chǎn)黨對制度建設(shè)的思考更加理性和系統(tǒng)，更加突出制度建設(shè)的托底和治本功能。[3]在中國共產(chǎn)黨看來，制度建設(shè)是最可靠、最有效、最持久的治黨方式，具有根本性、長期性和穩(wěn)定性特征。中共十八大以來，中國共產(chǎn)黨著力推進制度治黨、依規(guī)治黨，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)，修訂了黨章，制定出臺了包括3 部準則、42 部條例、111 部規(guī)定以及127 部辦法、規(guī)則、細則等在內(nèi)的280 多部黨內(nèi)法規(guī)制度性文件，推動黨的制度建設(shè)取得重大進展和顯著成效，為新時代加強黨的建設(shè)提供了根本保障。[4]截至2021年7月，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615 部，以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系趨于完善。

三、新時代參政黨建設(shè)的著力方向

實踐發(fā)展和歷史方位的顯著變化，中國特色社會主義參政黨性質(zhì)定位的明確，在為參政黨履職盡責創(chuàng)造更大政治空間的同時，也對參政黨加強自身建設(shè)、提高參政能力提出了相應(yīng)要求。作為中國特色社會主義參政黨，各民主黨派也面臨新的發(fā)展態(tài)勢，加強自身建設(shè)的任務(wù)更加繁重緊迫，更有必要主動向執(zhí)政黨看齊，借鑒執(zhí)政黨加強自身建設(shè)的經(jīng)驗和做法。中國特色社會主義參政黨建設(shè)，應(yīng)以思想政治建設(shè)為核心、組織建設(shè)為基礎(chǔ)、履職能力建設(shè)為支撐、作風(fēng)建設(shè)為抓手、制度建設(shè)為保障。基于新時代執(zhí)政黨建設(shè)的新特點，參政黨建設(shè)的著力方向體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）著力深化思想政治建設(shè)

政治建設(shè)作為新時代執(zhí)政黨建設(shè)的突出特點，為參政黨建設(shè)起到了明確的示范和引領(lǐng)作用。對參政黨而言，政治建設(shè)是其根本性建設(shè)，決定了參政黨建設(shè)的方向和成效。當前，參政黨的思想建設(shè)已經(jīng)調(diào)整為思想政治建設(shè)?！八枷胝谓ㄔO(shè)”概念的提出，既體現(xiàn)了政治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)地位，也有利于政治建設(shè)和思想建設(shè)相互融合、協(xié)調(diào)推進。

在新時代，以執(zhí)政黨政治建設(shè)為參照，參政黨深化思想政治建設(shè)，要做好三方面工作。

一要抓好理論武裝，加強思想政治引領(lǐng)。一方面，參政黨要把深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務(wù)，團結(jié)引領(lǐng)各級組織和廣大成員準確把握其精神實質(zhì)、核心要義和豐富內(nèi)涵，始終在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的中共中央保持高度一致。另一方面，參政黨還要結(jié)合統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作特點，深入學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等有關(guān)法規(guī)文件精神，切實加強思想政治建設(shè)。

二要鞏固政治共識，做好政治交接。鞏固政治共識是參政黨思想政治建設(shè)的核心目標。2022年，各民主黨派中央和省級組織將完成新一輪換屆。換屆既是組織人事上的更替，也是思想、傳統(tǒng)和作風(fēng)上的延續(xù)，更是政治上的交接，做好政治交接是參政黨建設(shè)的本質(zhì)要求。鞏固政治共識，做好政治交接，重點是繼承和發(fā)揚民主黨派老一輩人士與中國共產(chǎn)黨長期團結(jié)合作形成的政治信念、優(yōu)良傳統(tǒng)和高尚風(fēng)范，關(guān)鍵是增強接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的自覺性和堅定性，最終目的是加強參政黨思想政治建設(shè)，推動和實現(xiàn)我國統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三要強化政黨意識，樹牢政黨觀念。在我國，參政黨不是一般的政治組織，而是有著明確的政治綱領(lǐng)和政治路線的政黨，享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等。但由于歷史和現(xiàn)實原因，參政黨的政黨意識不強，一定程度上弱化了多黨合作的實踐成效和社會影響力。因此，參政黨著力深化思想政治建設(shè)，必須強化政黨意識，立足于對新型政黨制度內(nèi)在規(guī)律的把握，在自身建設(shè)和履職實踐中努力保持政黨特色，樹牢政黨觀念，自覺承擔起新時代中國特色社會主義參政黨的歷史使命和政治責任。

（二）著力抓好作風(fēng)建設(shè)

2019年中共中央印發(fā)的關(guān)于參政黨建設(shè)的文件，在參政黨建設(shè)內(nèi)容體系中提出作風(fēng)建設(shè)，這在新中國成立以來是第一次，凸顯了作風(fēng)建設(shè)在參政黨建設(shè)中的地位和作用。在新型政黨制度運行框架下，參政黨成員通過實職安排和政治安排實際掌握和使用著部分公權(quán)力，特別是在政府和司法機關(guān)中擔任實職領(lǐng)導(dǎo)的參政黨成員，本身即是國家工作人員，掌握著較大的公共權(quán)力。社會上形形色色的意識形態(tài)、生活方式和價值觀念都會影響參政黨的干部和組織，加強作風(fēng)建設(shè)比以往任何時候都更加重要和緊迫。隨著新時代參政黨地位作用的日益突出、黨管干部原則的日益凸顯和國家監(jiān)察體制改革的全面持續(xù)深化，以及黨外代表人士安排使用力度的不斷加大，參政黨更要自覺樹立接受監(jiān)督的意識，把紀律和規(guī)矩挺在前面。

以內(nèi)部監(jiān)督為例，這是參政黨加強作風(fēng)建設(shè)，借鑒執(zhí)政黨全面從嚴治黨經(jīng)驗的必然要求。參政黨的內(nèi)部監(jiān)督，是指參政黨對其組織、成員遵守黨派章程、履行黨派職責情況的自我監(jiān)督。2007年底，各民主黨派相繼將內(nèi)部監(jiān)督機制寫入新修訂的章程。之后，各民主黨派在中央全會上審議通過了內(nèi)部監(jiān)督條例。各民主黨派中央還成立了以黨派常務(wù)副主席為主任的中央監(jiān)督委員會，作為參政黨內(nèi)部監(jiān)督工作的專責機構(gòu)。參政黨的省級組織陸續(xù)成立了省級監(jiān)督委員會，一些符合條件的地市級組織也在探索設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。這為健全參政黨內(nèi)部監(jiān)督機制奠定了堅實基礎(chǔ)。參政黨要立足自身特色，積極借鑒執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督的成功經(jīng)驗，通過明確監(jiān)督職責和內(nèi)容、規(guī)范監(jiān)督形式、實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督有效銜接等方式，不斷完善內(nèi)部監(jiān)督制度。

（三）著力參與國家治理

中國社會的歷史傳統(tǒng)和當代實踐證明，治理好中國這樣一個實行社會主義制度的超大規(guī)模國家，不僅要發(fā)揮好中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢，還要有機吸納和積極整合來自社會各方面的政治力量，構(gòu)建具有廣泛代表性和巨大包容性的國家治理體系。國家治理現(xiàn)代化目標的提出為參政黨建設(shè)提供了發(fā)揮作用的巨大空間。參政黨要把自身建設(shè)主動納入推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來統(tǒng)籌謀劃。

從實踐來看，參政黨參與國家治理主要體現(xiàn)在參政議政、民主監(jiān)督和參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商等履職實踐方面，這也是參政黨在國家政治生活中發(fā)揮作用的主要方式，是參政黨政黨功能的集中體現(xiàn)。健全和完善上述履職工作機制，是參政黨參與國家治理的切入點和關(guān)鍵。

一要健全參政議政機制。參政議政是民主黨派的基本職能之一，是民主黨派直接介入國家政治生活的方式，是衡量參政黨在國家政治生活中的地位和作用、自身素質(zhì)能力和社會影響力最重要的標準。作為參政黨履行職能的組織行為，參政議政必須有健全的工作機制作為保障。要進一步完善專題調(diào)研機制，形成包括選題確定、組織調(diào)研、成果報送和跟蹤反饋等一系列閉環(huán)工作流程。作為參政黨，分析問題還要有獨特視角，善于從不同角度看問題，多從“不可行性”方面論證。[5]關(guān)注議題也不必局限在經(jīng)濟社會領(lǐng)域，可以在諸如制度性建設(shè)等政治議題上有更多關(guān)注，努力實現(xiàn)參政議政精準有效。

二要完善民主監(jiān)督機制。從制度設(shè)計看，民主監(jiān)督是中國新型政黨制度的題中應(yīng)有之義，最能體現(xiàn)參政黨的政治功能。但是長期以來，民主監(jiān)督卻始終是參政黨履行職能的短板。近年來，執(zhí)政黨圍繞支持參政黨做好民主監(jiān)督工作印發(fā)專門文件，實踐中也有很多創(chuàng)新性做法，如圍繞國家和地方的重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和重要約束性指標開展專項監(jiān)督。參政黨要主動激活新型政黨制度中的這一積極因子，準確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)定位，發(fā)出民主黨派聲音，把新型政黨制度的監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的有效助力。

三要規(guī)范政治協(xié)商機制。政黨合作的本質(zhì)是政治合作，這決定了作為政黨合作基本形式的政黨協(xié)商，不是一般工作性、事務(wù)性協(xié)商，也不同于普通的提意見、作批評，而是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨同作為參政黨的民主黨派的協(xié)商，本質(zhì)上屬于政治協(xié)商，要求參政黨從大局出發(fā)，提出具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的意見和建議。對參政黨來說，不論何種形式的協(xié)商，除了要強化協(xié)商責任、提升協(xié)商能力之外，還要完善協(xié)商機制。參政黨通過規(guī)范機制，融合資源，不斷提高協(xié)商議政能力，努力在政治協(xié)商中踐行職責使命。

（四）著力加強制度建設(shè)

現(xiàn)代政治是政黨政治，也是法治政治，要求政黨的一切政治行為都要制度化、規(guī)范化、法治化。[6]參政黨也不例外。相比于其他方面建設(shè)，制度建設(shè)貫穿參政黨建設(shè)各個方面，影響著參政黨建設(shè)的整體成效，是參政黨全面加強自身建設(shè)的重要保障。新時代加強參政黨自身建設(shè)，必須注重規(guī)范建黨，制度治黨，逐步構(gòu)建適合自身特點、系統(tǒng)規(guī)范、運行有效的制度體系。

一要完善民主決策制度。民主集中制是執(zhí)政黨的根本組織原則，也應(yīng)是參政黨要堅持的根本組織原則。參政黨要按照民主集中制原則和各自章程規(guī)定，進一步完善包括主委會會議、常委會會議、全委會會議和代表大會等在內(nèi)的議事決策制度，建立健全議事辦事規(guī)則和決策程序。既要強化集體領(lǐng)導(dǎo)觀念，又要努力創(chuàng)造民主氛圍，在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上實施正確的集中，這是各級領(lǐng)導(dǎo)班子都必須嚴格遵守的政治紀律和組織原則。

二要完善民主生活會制度。民主生活會制度是執(zhí)政黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部旨在開展批評與自我批評的組織生活制度，也是參政黨加強自身建設(shè)、增進領(lǐng)導(dǎo)班子團結(jié)、提高解決自身問題能力的有效抓手，對加強參政黨自身建設(shè)具有重要意義。建立健全參政黨民主生活會制度，要堅持以黨派章程為依據(jù)，嚴格規(guī)范會議程序，明確會議主題，注重實際效果，并抓好整改落實。

三要完善理論學(xué)習(xí)制度。執(zhí)政黨歷來重視學(xué)習(xí)并善于學(xué)習(xí)，自成立之日起就注重學(xué)習(xí)制度建設(shè)，形成了一整套關(guān)于黨內(nèi)學(xué)習(xí)的制度規(guī)范。參政黨也要與時俱進，加強學(xué)習(xí)，這是保持和增強參政黨進步性的重要保障和必然要求。尤其要把理論學(xué)習(xí)作為一項制度確立并堅持下來，不斷完善各級領(lǐng)導(dǎo)班子理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度，建立健全各級組織、機關(guān)干部理論學(xué)習(xí)制度，努力建設(shè)學(xué)習(xí)型參政黨。