組織學(xué)視角下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革的內(nèi)在邏輯、實(shí)踐問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

羅 鵬

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

職務(wù)與職級(jí)并行的改革的主要目的是為基層公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，解決基層公務(wù)員的工作報(bào)酬較低與晉升困難等問(wèn)題。當(dāng)前相關(guān)研究主要集中在公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革的激勵(lì)效果［1］、政策邏輯［2］、存在問(wèn)題［3］以及演進(jìn)歷程［4］等方面，都比較缺乏通過(guò)組織學(xué)中人事結(jié)構(gòu)視角對(duì)改革的分析。周雪光與劉建軍等從組織學(xué)的視角分別提出了公務(wù)員群體的“層級(jí)分流”模式與“群體三分”模式，本文試圖從以上組織學(xué)視角對(duì)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行分析與研究。

一、公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革的制度淵源

職務(wù)與職級(jí)并行改革經(jīng)歷了從試點(diǎn)到全面推行的過(guò)程，同時(shí)該項(xiàng)改革也與以往制度存在一定延續(xù)性關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)其除了吸收部分企業(yè)中的人事管理經(jīng)驗(yàn)，還存在一定的傳統(tǒng)公務(wù)員制度淵源。改革前我國(guó)的公務(wù)員制度就存在一定職務(wù)與職級(jí)并行的制度痕跡，例如從1993 年就實(shí)行了公務(wù)員的職務(wù)工資與級(jí)別工資相結(jié)合，這意味著級(jí)別會(huì)影響公務(wù)員的工資報(bào)酬，但該制度在實(shí)踐中并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)計(jì)的效果，因?yàn)閷?shí)踐中多數(shù)基層公務(wù)人員在其職業(yè)生涯中的級(jí)別晉升機(jī)會(huì)很少，且職務(wù)工資在工資報(bào)酬中起決定性作用，故級(jí)別工資并不能對(duì)基層公務(wù)員產(chǎn)生良好的激勵(lì)效果。以上傳統(tǒng)制度內(nèi)涵的直接問(wèn)題是級(jí)別的設(shè)置缺乏科學(xué)性以及實(shí)踐中仍舊以職務(wù)為公務(wù)員工資和養(yǎng)老保障等其他福利待遇的核心決定因素，所以雖然在制度中存在級(jí)別工資，但在實(shí)踐中并沒(méi)有起到相應(yīng)作用，這就亟需新的制度改革來(lái)改善這一情況。

二、組織學(xué)視角下“層級(jí)分流”與“群體三分”模式及其與公務(wù)員制度的聯(lián)系

周雪光從組織學(xué)角度提出了公務(wù)員人事制度的“層級(jí)分流”模式［5］，他認(rèn)為在歷史上中國(guó)的人事制度在魏晉時(shí)期形成了“官吏分途”模式，意思是地方行政長(zhǎng)官更多地由中央直接任命，同時(shí)行政長(zhǎng)官與“吏”在制度上進(jìn)行了分離。從隋唐時(shí)期開(kāi)始這一分途更加明顯，魏晉時(shí)期的九品中正制被廢除，地方行政長(zhǎng)官多數(shù)由考試產(chǎn)生［6］并由中央政府任免，這一模式是為了應(yīng)對(duì)中國(guó)古代地方政府與中央政府的權(quán)力關(guān)系存在的“委托與代理”組織方式［7］。“官吏分途”模式在現(xiàn)代表現(xiàn)為“層級(jí)分流”模式，該模式認(rèn)為當(dāng)代公務(wù)員的流動(dòng)模式是少數(shù)公務(wù)員在特定區(qū)域的上下層級(jí)流動(dòng)。在這一模式基礎(chǔ)上有學(xué)者提出群體三分［8］的觀點(diǎn)，即公務(wù)員體系中存在的官僚群體、派生群體與雇傭群體。

在進(jìn)行職務(wù)與職級(jí)并行改革之前，“官吏分途”的部分特征仍舊存在于我國(guó)的公務(wù)員的制度中，這里的制度包括正式制度以及實(shí)踐中實(shí)際運(yùn)行的制度。具體來(lái)說(shuō)在改革前的公務(wù)員制度中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以被類比為“官”與“吏”，存在的區(qū)別只是從1994 年國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定實(shí)行開(kāi)始，我國(guó)逐步建立了相對(duì)比較完善的通過(guò)考試進(jìn)入公務(wù)員體系的制度。在“官吏分途”中，地方行政長(zhǎng)官多通過(guò)科舉制產(chǎn)生，而“吏”則不是通過(guò)考試制度產(chǎn)生，而在公務(wù)員制度中，幾乎所有職位的準(zhǔn)入門(mén)檻都是統(tǒng)一的公務(wù)員考試制度或者類似的選拔制度。對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)講，能夠擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的是極少數(shù)，多數(shù)則是從事非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在公務(wù)員特別是基層公務(wù)員中的職業(yè)發(fā)展路徑與激勵(lì)機(jī)制存在較大差異。同時(shí)對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)來(lái)講，多數(shù)只能在某一行政區(qū)域以及極為有限的行政層級(jí)之內(nèi)流動(dòng)，只有少數(shù)人能夠晉升到更高的行政層級(jí)并獲得跨區(qū)域流動(dòng)的機(jī)會(huì)，而對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基層公務(wù)員來(lái)講，晉升與跨區(qū)域流動(dòng)的概率則相對(duì)更小，也就是說(shuō)多數(shù)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基層公務(wù)員處在一種“吏”的位置上。公務(wù)員體系的三分模式則相對(duì)強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員體系之外的事業(yè)編制與合同雇傭制工作人員，其晉升與流動(dòng)機(jī)會(huì)比之基層公務(wù)員則更小。公務(wù)員制度并沒(méi)有在正式制度中體現(xiàn)分流或者三分，但在公務(wù)員實(shí)際的職業(yè)發(fā)展過(guò)程中這種區(qū)分是存在的，這種區(qū)分也是基層公務(wù)員存在職業(yè)發(fā)展困難及缺乏激勵(lì)等問(wèn)題的原因之一。

三、組織學(xué)視角下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革的內(nèi)在邏輯

（一） 為無(wú)法向更高行政層級(jí)流動(dòng)的基層公務(wù)員提供激勵(lì)

職務(wù)與職級(jí)并行改革的核心之一是給予職級(jí)晉升路徑更多的激勵(lì)，即直接可以使得處在較低的行政層級(jí)且沒(méi)有機(jī)會(huì)向更高行政層級(jí)流動(dòng)的公務(wù)員憑借職級(jí)獲得合理的工資報(bào)酬激勵(lì)。在公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革之前，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與部分條件艱苦地區(qū)基層公務(wù)員遭遇的職業(yè)障礙主要是工資性收入較低，同時(shí)晉升難度很大的問(wèn)題，以至于有研究者認(rèn)為改革前公務(wù)員制度存在一定程度的公務(wù)員職業(yè)倦怠現(xiàn)象［9］，在基層地區(qū)這種缺乏激勵(lì)的職業(yè)倦怠現(xiàn)象則相對(duì)更加嚴(yán)重。在原有的公務(wù)員管理制度下大量的基層公務(wù)員的物質(zhì)性激勵(lì)缺失，從而影響到基層公務(wù)員的工作績(jī)效，改革的核心邏輯簡(jiǎn)單來(lái)講就是處于較低行政層級(jí)的公務(wù)員也可以獲得合理的激勵(lì)，其與工資制度改革相配合，直接帶來(lái)的就是公務(wù)員工資報(bào)酬的增長(zhǎng)，從而提升基層公務(wù)員的工作滿意度。

（二） 把職業(yè)能力作為非領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員管理的重要標(biāo)準(zhǔn)

從組織學(xué)的視角理解職務(wù)與職級(jí)改革的一般意義，其就是一種基于職務(wù)的管理與基于職級(jí)的管理，前者可以保證良好的行政動(dòng)員能力，后者則保證了基層行政系統(tǒng)中的公務(wù)員的積極性?；诼殑?wù)的改革是制度改革重要的一環(huán)，其與職級(jí)相配合為公務(wù)員提供系統(tǒng)化的激勵(lì)措施，但在行政組織中能夠上升到較高級(jí)別行政職務(wù)的人是相對(duì)少數(shù)，而多數(shù)人的職務(wù)變化較少，所以職級(jí)的作用更加凸顯。傳統(tǒng)公務(wù)員的職務(wù)晉升標(biāo)準(zhǔn)更多是以個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)能力為基準(zhǔn)，有學(xué)者據(jù)此提出晉升錦標(biāo)賽模式［10］，在錦標(biāo)賽模式中多是選拔領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其選拔標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較單一。同時(shí)晉升錦標(biāo)賽只是針對(duì)“流動(dòng)的官”，很難打破“分流”結(jié)構(gòu)，而職務(wù)與職級(jí)并行在某種程度上可以作為突破結(jié)構(gòu)的一個(gè)著力點(diǎn)。有研究者認(rèn)為職級(jí)是一個(gè)等級(jí)系列，職業(yè)能力和資歷的提升的同時(shí)可以獲得職級(jí)的提升［11］，職級(jí)的確定因?yàn)橹贫壬系囊螅怨珓?wù)人員之間的競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)較小，更加關(guān)乎職業(yè)能力要求。基層公務(wù)員通過(guò)努力工作雖然提升職務(wù)行政層級(jí)的概率較小，但其職業(yè)能力的提升可以幫助其獲得職級(jí)的提升，從而擁有具有一定發(fā)展空間的職業(yè)發(fā)展路徑。在新規(guī)之下，同一職位的公務(wù)員，其職級(jí)可能不同，職業(yè)能力的要求也更加多元化，同時(shí)新的規(guī)定把職級(jí)晉升與職業(yè)能力考核相掛鉤，并存在一定的禁止規(guī)定，從而使得真正有職業(yè)能力的人得到晉升。

（三） 為基層公務(wù)員提供充分的職業(yè)發(fā)展空間

職務(wù)與職級(jí)并行改革試圖解決具有“吏”的特點(diǎn)的部分基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展問(wèn)題，這一部分公務(wù)員處于較低的行政層級(jí)但工作年限較長(zhǎng)。制度改革的直接效果在于從制度上構(gòu)建了獨(dú)立于職務(wù)之外的晉升體系，從而為基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展提供了更多空間，并為處于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專業(yè)性人才提供合理的激勵(lì)，以公務(wù)員的實(shí)際需求為中心，滿足多元化的職業(yè)發(fā)展需求。

四、組織學(xué)視角下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一） 職級(jí)晉升缺乏對(duì)基層公務(wù)員的多元化激勵(lì)與激勵(lì)的無(wú)效性

總體上看，職務(wù)與職級(jí)并行改革實(shí)踐的問(wèn)題在于激勵(lì)的有效性較低，僅有的工資性激勵(lì)的激勵(lì)效果較弱，缺乏多元化的激勵(lì)措施。從“層級(jí)分流”模式看，當(dāng)前職級(jí)晉升的激勵(lì)有限性在于職級(jí)晉升無(wú)法使得公務(wù)員獲得跨區(qū)域流動(dòng)的機(jī)會(huì)，跨區(qū)域流動(dòng)一定程度上只限于職務(wù)晉升路徑，區(qū)域流動(dòng)的可能性則更多在一些垂直管理?xiàng)l塊上的部門(mén)及地方政府的主要部門(mén)中，而區(qū)域流動(dòng)則在客觀上是部分公務(wù)員的需求。故在職級(jí)與職務(wù)并行模式下，公務(wù)員仍舊只能在特定行政部門(mén)內(nèi)部或者特定區(qū)域流動(dòng)，受到地域的限制。同時(shí)職級(jí)晉升相對(duì)于職務(wù)晉升的實(shí)際激勵(lì)效果仍舊處于相對(duì)較低的狀態(tài)，更多的只能對(duì)處于基層的公務(wù)員起到激勵(lì)作用。最后職級(jí)在實(shí)踐中存在只升不降的情況，缺乏基于“負(fù)反饋”的激勵(lì)性。

職務(wù)與職級(jí)的分離還存在激勵(lì)的無(wú)效性問(wèn)題，因?yàn)閺目陀^上來(lái)講職務(wù)晉升與職級(jí)晉升給予公務(wù)員的待遇存在一定程度的區(qū)別，這也就產(chǎn)生兩種無(wú)效激勵(lì)的現(xiàn)象。一種是部分公務(wù)員的工作實(shí)踐呈現(xiàn)出責(zé)任規(guī)避的特征，更愿意取得職級(jí)的晉升，在職級(jí)晉升之后再去尋求職務(wù)晉升的機(jī)會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的激勵(lì)表現(xiàn)出不足，形成反向的削弱；另外一種是職級(jí)晉升仍舊無(wú)法滿足公務(wù)員的個(gè)人發(fā)展要求，公務(wù)員仍舊存在職務(wù)晉升的焦慮。無(wú)效激勵(lì)還體現(xiàn)在部分地區(qū)的地方財(cái)政相對(duì)比較緊張，可能無(wú)法為基層公務(wù)員提供相應(yīng)的工資激勵(lì)措施。

（二） 職級(jí)晉升制度的產(chǎn)生的協(xié)同困難

職級(jí)晉升制度的協(xié)同困難體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是職級(jí)晉升制度在不同行政組織中存在協(xié)同困難。首先對(duì)于處于主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要官員來(lái)講，其進(jìn)行跨區(qū)域流動(dòng)的可能性較大，但這一流動(dòng)過(guò)程中的職級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，產(chǎn)生不同行政區(qū)域官員流動(dòng)過(guò)程中的協(xié)同問(wèn)題，即跨區(qū)域職級(jí)晉升過(guò)程中的銜接問(wèn)題。同時(shí)不同行政層次行政組織的職務(wù)與職級(jí)晉升程序都存在一定區(qū)別，在職務(wù)調(diào)動(dòng)時(shí)也會(huì)存在銜接性的問(wèn)題，不同業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)際運(yùn)行的晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求也存在差異，這種差異的背后與不同部門(mén)的業(yè)務(wù)邏輯，組織構(gòu)成以及績(jī)效考核方式等直接相關(guān)。最后由于各地存在各種形式的選調(diào)生等獨(dú)立于統(tǒng)一的公務(wù)員考試之外的制度，選調(diào)生分布于各個(gè)行政組織中，職級(jí)晉升制度如何實(shí)現(xiàn)這種情況下的有序協(xié)同運(yùn)行也存在困難。二是職級(jí)公務(wù)員與職務(wù)公務(wù)員協(xié)同困難。基于組織學(xué)的視角，職級(jí)晉升所產(chǎn)生的特定組織的穩(wěn)定性，會(huì)形成特定單位內(nèi)部職級(jí)晉升路線公務(wù)員為核心的非正式關(guān)系以及職級(jí)晉升中積累的職務(wù)性權(quán)力，從而形成與職務(wù)晉升路徑公務(wù)員的協(xié)同困難。具體來(lái)說(shuō)職級(jí)在制度上雖然只與個(gè)人的待遇掛鉤，但事實(shí)上在部分行政組織中非領(lǐng)導(dǎo)職位也會(huì)具有一定權(quán)力，而這種權(quán)力可能會(huì)隨著職級(jí)的增長(zhǎng)從而獲得增長(zhǎng)。即職級(jí)的增長(zhǎng)在實(shí)踐中并不意味著不存在職務(wù)性質(zhì)的權(quán)力，同時(shí)也會(huì)生成大量的非正式關(guān)系與非正式權(quán)力，當(dāng)職級(jí)公務(wù)員掌握了一定權(quán)力與非正式關(guān)系，那么與職務(wù)公務(wù)員就會(huì)產(chǎn)生工作中的協(xié)同問(wèn)題。

（三） 制度實(shí)踐過(guò)程的異化與公平性缺失

在制度實(shí)踐過(guò)程中存在對(duì)制度的異化執(zhí)行問(wèn)題，這與當(dāng)前制度要求本身的模糊性以及各單位的實(shí)際情況存在關(guān)聯(lián)。例如在實(shí)踐中產(chǎn)生的職級(jí)晉升的實(shí)踐模式向職務(wù)化的轉(zhuǎn)變，即在實(shí)踐中雖有職級(jí)規(guī)定，但具體的操作邏輯卻與職務(wù)晉升相似，存在一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力，職業(yè)能力外的其他因素甚至成為決定因素，本質(zhì)上遵循了職務(wù)晉升的部分邏輯。制度的競(jìng)爭(zhēng)邏輯客觀上與職務(wù)晉升存在相似性，但并不是否認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)性制度的合理性，只是競(jìng)爭(zhēng)性會(huì)使得制度執(zhí)行更容易產(chǎn)生異化，故雖然職級(jí)晉升在制度層面以職業(yè)能力為導(dǎo)向，一定程度構(gòu)建了較為科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)模式，但在實(shí)踐中也會(huì)存在各種問(wèn)題，從而形成異化。同時(shí)制度改革的本質(zhì)是對(duì)公務(wù)員創(chuàng)建一種科學(xué)的激勵(lì)模式，但縣以下的職級(jí)晉升在一些情況下實(shí)際成為兜底性的激勵(lì)措施，在部分單位所有人都可以憑借年限獲得晉升，從而削弱制度的激勵(lì)性，因?yàn)槎档仔缘闹贫葓?zhí)行在一定程度會(huì)弱化其本身的激勵(lì)性質(zhì)，是對(duì)制度的異化執(zhí)行。

制度異化執(zhí)行必然會(huì)產(chǎn)生公平問(wèn)題，公平性缺失的問(wèn)題體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，實(shí)踐中職級(jí)晉升的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中存在照顧性的論資排輩，在這基礎(chǔ)上甚至產(chǎn)生加速退休的現(xiàn)象［12］，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擠占職級(jí)晉升的名額，最終造成職級(jí)晉升機(jī)會(huì)的不公平。同時(shí)當(dāng)職級(jí)晉升成為保障性措施，則其激勵(lì)效果就會(huì)下降，最終成為熬資歷的渠道，形成對(duì)年輕人的晉升歧視，這也是一種不公平。第二，職級(jí)序列的設(shè)置缺乏科學(xué)性也會(huì)導(dǎo)致不公平。從當(dāng)前制度實(shí)踐來(lái)看，職級(jí)序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等不同的公務(wù)員職位類別進(jìn)行設(shè)置，不同的職位類別根據(jù)職位特點(diǎn)設(shè)置不同的職位序列。但職級(jí)序列設(shè)置較少的考慮到基層公務(wù)員的激勵(lì)的實(shí)際需求，在基層設(shè)定的序列較少，因?yàn)槁毤?jí)晉升存在比例限制，而基層公務(wù)員人數(shù)多，行政級(jí)別低，競(jìng)爭(zhēng)則會(huì)更加激烈，甚至出現(xiàn)符合條件的公務(wù)員過(guò)多導(dǎo)致排隊(duì)晉升的情況，從而導(dǎo)致部分公務(wù)員無(wú)法晉升到相應(yīng)的職級(jí)而產(chǎn)生不公平感。第三，不公平性還體現(xiàn)從“群體三分”模式引申出的一種現(xiàn)象，即基層政府中存在事業(yè)編制與公務(wù)員編制并行的制度狀態(tài)，職務(wù)與職級(jí)并行的出現(xiàn)在一定程度上形成了群體的四分，即在官僚群體中的職務(wù)公務(wù)員、職級(jí)公務(wù)員、事業(yè)編制以及雇傭合同編制。在長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中多類型編制的激勵(lì)措施本身就存在一定區(qū)別，而職級(jí)晉升這一新的基層公務(wù)員的激勵(lì)措施可能會(huì)對(duì)處于其他編制的政府工作人員產(chǎn)生負(fù)面的影響。第四，有學(xué)者指出在不同層級(jí)但同樣規(guī)模的行政組織可能造成職級(jí)晉升的失衡，同時(shí)個(gè)別行政部門(mén)自身的改革邏輯與職級(jí)改革邏輯形成沖突，不同職位類型的晉升要求也存在區(qū)別，以上情況形成的對(duì)比都會(huì)產(chǎn)生不公平，從而形成部門(mén)間的不公平狀態(tài)。

（四） 傳統(tǒng)績(jī)效管理模式無(wú)法適應(yīng)職級(jí)晉升的要求

傳統(tǒng)的績(jī)效管理模式缺乏對(duì)職業(yè)能力水平進(jìn)行管理的能力。原有粗放的績(jī)效考評(píng)模式與模糊的考評(píng)結(jié)果不能實(shí)現(xiàn)精確的衡量公務(wù)員的職業(yè)能力，從而無(wú)法對(duì)職業(yè)能力進(jìn)行評(píng)估，基于職業(yè)能力的職級(jí)晉升就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。同時(shí)績(jī)效考評(píng)結(jié)果與職級(jí)改革的配合也存在問(wèn)題，職級(jí)與職務(wù)晉升過(guò)程中職級(jí)的晉升一定程度上超越了行政發(fā)包制［13］的邏輯，職務(wù)晉升的制度邏輯可以用行政發(fā)包制描述，但職級(jí)晉升則難以以此邏輯描述。在績(jī)效評(píng)估中缺乏科學(xué)化的考核內(nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)績(jī)效管理模式更加難以在此基礎(chǔ)上為職級(jí)晉升制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中就產(chǎn)生下面的問(wèn)題，即職級(jí)晉升的能力標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員在其職業(yè)生涯按照程序可以到達(dá)的職級(jí)的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)缺乏制度化規(guī)定。最后，客觀上處于職級(jí)序列的基層公務(wù)員的績(jī)效考核是困難的，會(huì)形成大量的考核成本，現(xiàn)有的考核結(jié)果也很難作為確定公務(wù)員職業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)，故傳統(tǒng)績(jī)效管理模式無(wú)法適應(yīng)職級(jí)晉升的要求。

五、公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

（一） 優(yōu)化完善職級(jí)晉升制度與提供多維度的激勵(lì)措施

第一，職務(wù)與職級(jí)并行改革最主要的目的是改善基層公務(wù)員工作激勵(lì)缺乏的問(wèn)題，所以職級(jí)的設(shè)定應(yīng)該更加傾向于基層公務(wù)員，結(jié)合基層工作的實(shí)際情況，在基層公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展過(guò)程中盡量賦予合理范圍內(nèi)更多的職級(jí)序列。第二，在不同財(cái)力條件下的基層地區(qū)，公務(wù)員的待遇客觀上存在差異，基層公務(wù)員所面臨的職業(yè)發(fā)展問(wèn)題也不同，故制度需要充分照顧不同地區(qū)的實(shí)際情況及與其他地方制度的適應(yīng)性。第三，職務(wù)與職級(jí)并行制度的完善，還需要職務(wù)與職級(jí)兩個(gè)序列的相互配合，在充分發(fā)揮二者專有功能的基礎(chǔ)上，推進(jìn)二者的協(xié)同與融合，同時(shí)完善職級(jí)改革的配套制度，完善包括工資制度改革在內(nèi)的其他制度措施，在激勵(lì)措施上進(jìn)一步構(gòu)建職務(wù)與職級(jí)二者互相轉(zhuǎn)化的通道，打通職務(wù)與職級(jí)轉(zhuǎn)化渠道。第四，同一職務(wù)可以擁有多職級(jí)，同一職級(jí)的待遇可以根據(jù)地方特色進(jìn)一步細(xì)分工資待遇與其他待遇，同時(shí)可以探索構(gòu)建職級(jí)的程序化外的晉升機(jī)制，例如根據(jù)貢獻(xiàn)可以一次晉升多個(gè)職級(jí)。第五，為職級(jí)設(shè)立除工資之外的更多待遇獎(jiǎng)勵(lì)，職級(jí)的科學(xué)化制度所要求的不僅僅是工資上的物質(zhì)激勵(lì)，也要求完善物質(zhì)激勵(lì)之外的精神激勵(lì)。

（二） 構(gòu)建適應(yīng)于制度改革的績(jī)效管理模式與實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行公平

需要構(gòu)建適合職務(wù)與職級(jí)并行改革的科學(xué)化績(jī)效管理模式，其中如何構(gòu)建可持續(xù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是核心問(wèn)題。建立適合職級(jí)制度的績(jī)效考評(píng)模式，應(yīng)實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的多維度立體化，但要符合基層的實(shí)際工作情況。在科學(xué)績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，需要設(shè)立精確化的晉升標(biāo)準(zhǔn)，把年限與考核標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，使得晉升標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)需要注意防止公務(wù)員刻意的提高被標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的相關(guān)績(jī)效，從而營(yíng)造出虛假的職業(yè)能力。最后可以充分運(yùn)用人工智能以及大數(shù)據(jù)等新技術(shù)推動(dòng)精確化的績(jī)效評(píng)估工作。在改革過(guò)程中需要保證制度的執(zhí)行是公平的同時(shí)也是有效的，也就是說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)具有一定職業(yè)能力的公務(wù)員能夠達(dá)到相應(yīng)的職級(jí)，而不會(huì)產(chǎn)生不公平感，如果在制度執(zhí)行的過(guò)程存在不公平因素，那么就不能產(chǎn)生預(yù)估的激勵(lì)效果。故需要根據(jù)各地具體制度執(zhí)行情況，不斷調(diào)整制度與制度的實(shí)施方法，重點(diǎn)對(duì)制度的執(zhí)行過(guò)程構(gòu)建監(jiān)督體系。

（三） 實(shí)現(xiàn)職級(jí)晉升競(jìng)爭(zhēng)性與保障性的平衡

從激勵(lì)理論出發(fā)，競(jìng)爭(zhēng)性是維持激勵(lì)有效性的必備要求之一，當(dāng)職級(jí)晉升達(dá)到一定程度，職級(jí)的晉升就不可避免出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，而在不同地區(qū)不同行政層級(jí)，競(jìng)爭(zhēng)壓力與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系都是不同的，需要調(diào)整好這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在競(jìng)爭(zhēng)性中體現(xiàn)一定保障性。具體存在兩種可行方式，第一種方式是在不同的行政層級(jí)設(shè)置不同的比例限制，針對(duì)基層比例限制適當(dāng)放松，從而維持科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)壓力；第二種方式是延長(zhǎng)基層的晉升時(shí)間，但同時(shí)保證時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確執(zhí)行，即時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到且其他條件滿足的情況下必須實(shí)現(xiàn)晉升，一定程度凸顯保障性。綜合來(lái)說(shuō)職級(jí)晉升制度應(yīng)該具有保障性與激勵(lì)性雙重特征，也就是說(shuō)其不能完全偏向于保障性，也不能完全偏向于基于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的激勵(lì)性，需要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性與保障性的平衡。●