“五個體系”維度下易地扶貧搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理研究

周 舟

（中共黔西南州委黨校，貴州 興義 562400）

一、問題的提出

“十三五”以來，我國用5年時間通過易地扶貧搬遷使近1 000萬建檔立卡貧困人口離開了“一方水土養(yǎng)不好一方人”的地方，幫助其徹底擺脫貧困，在生存、生產(chǎn)、生活條件較好的地方開始新的生活，這有助于全面推進鄉(xiāng)村振興、有助于推動新型城鎮(zhèn)化進程、有助于回應人民對美好生活的期盼。

貴州是全國易地扶貧搬遷的主戰(zhàn)場，是全國易地扶貧搬遷規(guī)模最大、任務最重的省份，“十三五”期間共計有192萬人搬出了大山，搬遷人口規(guī)模約占全國的1/6。“十四五”期間，在“搬得出”的基礎上，如何讓搬遷群眾“穩(wěn)得住”？如何讓易地扶貧搬遷安置社區(qū)實現(xiàn)有效治理？如何增強搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感？如何讓搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感更充分、可持續(xù)、有保障？這些都是亟待思考、探索、研究的問題。為此，貴州易地扶貧搬遷工作的重心轉向了搬遷群眾的后續(xù)幫扶及易地扶貧搬遷安置社區(qū)的后續(xù)治理，全力做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”，全面推進易地扶貧搬遷安置區(qū)的“五個體系”建設，著力解決搬遷群眾“急難愁盼 ”問題。

二、易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的主要問題和困難

（一）基本公共服務方面

1.外部的資源依附性較強

易地扶貧搬遷安置社區(qū)面臨著資源力量的重組、社區(qū)格局的重構、理念價值的重塑、人際關系的重建等情況。然而，改變、適應、融入、發(fā)展是梯次漸進的過程，在這個過程的初期，搬遷群眾仍然較多地依賴于政府的政策扶持，對于外部資源表現(xiàn)出較強的依附性。加之一些易地扶貧搬遷安置社區(qū)對于后續(xù)治理缺乏深入地思考和系統(tǒng)性的謀劃，導致搬遷群眾作為社區(qū)治理的直接參與者和受益者，其自主意識和內生動力尚未被充分激發(fā)，亟待在黨委政府的引導和幫扶之下，推動易地扶貧搬遷安置社區(qū)從被動型治理走向主動型治理，從路徑依賴的治理模式走向共建共治共享的治理模式。

2.內部的人員結構較不穩(wěn)定

大多易地扶貧搬遷安置社區(qū)干部職工的工資福利水平不高，特別是社區(qū)公益性崗位人員工資低、待遇差，導致社區(qū)職工的工作積極性不高、社區(qū)公益性崗位人員變動較大。社區(qū)人員的頻繁流動，不利于保持人員結構的穩(wěn)定性、不利于保持工作的連貫性，進而影響社區(qū)基本公共服務的優(yōu)質性、高效性。

3.物業(yè)管理費用可能引發(fā)的問題

目前，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的搬遷群眾不用繳納物業(yè)管理費用，社區(qū)物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)綠化等外包給相關公司負責。由于政府引導群眾搬遷，不少搬遷群眾習慣于政策優(yōu)惠、依賴于政府包攬，加之，部分搬遷群眾思想覺悟較低，較難接受新的事物和新的改變，如果在后期，讓這部分搬遷群眾繳納這筆費用，增加生活支出，就極易使其產(chǎn)生不滿情緒，引發(fā)矛盾問題。

（二）培訓和就業(yè)服務方面

1.搬遷群眾長期充分就業(yè)存在困難

一方面，大多搬遷群眾文化程度較低，缺乏一技之長，自主就業(yè)存在困難，而政府提供的公益性崗位數(shù)量有限，難以滿足大量搬遷群眾的就業(yè)需求。另一方面，易地扶貧搬遷安置社區(qū)附近雖然引進了相關企業(yè)、設置了就業(yè)車間、發(fā)展了有關產(chǎn)業(yè)來滿足搬遷群眾的就業(yè)需求，但由于生產(chǎn)規(guī)模不大、運營機制不完善、收入水平不理想、事業(yè)發(fā)展受限制等因素影響，較難保證搬遷群眾長期、充分就業(yè)。

2.搬遷群眾創(chuàng)造新生活的動力不足

部分搬遷群眾懶惰思想嚴重、依賴意識較強，落后的觀念以及被動的行為導致其難以適應新生活。加之，搬遷后傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與現(xiàn)有社會發(fā)展需要不相適應，部分搬遷群眾在短時間內不能掌握某種謀生技能，技能的缺乏以及信心的缺失導致其創(chuàng)造新生活的內生動力不足。部分搬遷群眾缺少收入來源、生計沒有保障，以致滿腹牢騷、酗酒鬧事，影響社區(qū)正常秩序，埋下社區(qū)穩(wěn)定隱患。

（三）文化服務方面

1.供給方式較為單一

目前，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的文化服務主要以相關部門、組織為搬遷群眾送電影、送書籍、送演出、舉辦聯(lián)誼活動為主，文化服務的供給方較為缺乏，文化服務的供給方式比較單一，文化服務的內容不夠豐富，文化服務的水平和質量也有待進一步提高。

2.文化融合存在困難

貴州易地扶貧搬遷安置社區(qū)大多為搬遷群眾來源于不同地方、有不同民族、跨區(qū)域安置的異質型多民族互嵌式安置社區(qū)。易地扶貧搬遷安置社區(qū)的搬遷群眾在過往惡劣生存環(huán)境、生活經(jīng)歷和現(xiàn)今身份變化、環(huán)境改善上具有同質性，但在民族風俗、民族文化方面也表現(xiàn)出異質性，不同的文化難以在短時間內相互交融、相互促進，文化融合仍然存在困難。

（四）社區(qū)治理方面

1.民生需求導向有待加強

部分易地扶貧搬遷安置社區(qū)的干部職工，在服務搬遷群眾的過程中，主動服務意識不強，被動等待群眾上門反映問題，對于群眾需求掌握不透，工作中主要以考核為導向、以結果為導向，尚未充分做到以民生需求為導向，對搬遷群眾的實際困難、迫切需求，關切、回應不夠。加之社區(qū)經(jīng)費多來源于財政撥付，在社區(qū)治理需求加大、資金支持不足的情況下，社區(qū)干部容易出現(xiàn)畏首畏尾、互相推諉的情況，對社區(qū)的后續(xù)服務、建設發(fā)展帶來一定困難。

2.搬遷群眾自治程度仍待提升

調研中發(fā)現(xiàn)，一些易地扶貧搬遷安置社區(qū)尚未建立業(yè)主委員會、樓主委員會，搬遷群眾反映的問題，主要通過樓長和社區(qū)干部調解、社區(qū)綜治中心及上級部門進行處理，搬遷群眾在社區(qū)治理中的主動性和能動性的發(fā)揮缺少空間和平臺，尚不能充分實現(xiàn)自我組織、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的自治功能。另外，大多社區(qū)建立的搬遷群眾議事組織、協(xié)商組織、理事會等自治組織，尚未走入制度化軌道，實際作用的發(fā)揮也較為有限。

（五）基層黨建方面

1.黨員作用發(fā)揮不夠

易地扶貧搬遷安置社區(qū)普遍存在搬遷群眾多、但黨員少的情況，而且社區(qū)的黨員仍然存在文化素質偏低、年齡結構偏大的現(xiàn)象，加之社區(qū)的黨員干部工作繁多瑣碎、工作壓力較大，難以做到凡事帶頭表率，對于社區(qū)治理事務存在心有余而力不足的現(xiàn)象，導致黨員先鋒模范作用發(fā)揮不夠。

2.及時發(fā)展黨員不夠

受到思想觀念、文化素質、發(fā)展動力、宣傳教育等因素的影響，易地扶貧搬遷安置社區(qū)申請入黨的搬遷群眾不多，符合發(fā)展條件成為黨員的更是甚少。易地扶貧搬遷安置社區(qū)的黨組織，在提高搬遷群眾素質，鼓勵動員、及時發(fā)展符合條件的搬遷群眾加入基層黨組織方面還有較大的空間。

三、推進易地扶貧搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理的對策建議

（一）提高基本公共服務質量

1.明確目標價值

易地扶貧搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理的目標價值就體現(xiàn)于：不斷滿足搬遷群眾的美好生活需要，回應其美好生活期盼。實現(xiàn)這一目標價值就要堅持以基層黨建為引領、以資源整合為契機、以多元協(xié)同為關鍵、以能力提升為突破、以發(fā)展治理為重點。有效整合政府、市場、社會的各類資源，通過資源大整合、環(huán)境大提升、推動高質量發(fā)展，滿足搬遷群眾的美好生活需要，增強搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.加強政策引導

近年來，貴州省委、省政府相繼印發(fā)了《關于加強和完善易地扶貧搬遷后續(xù)工作的意見》《關于加強和完善易地扶貧搬遷安置點基本公共服務體系的實施意見》等文件，貴州各個市州也相繼出臺了做好易地扶貧搬遷后續(xù)工作的相關文件，出臺了做好易地扶貧搬遷后續(xù)工作的相關政策，為易地扶貧搬遷后續(xù)治理提供了有力支撐。當下，在易地扶貧搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理當中，貴州各地還應在掌握已有相關政策的基礎上，加強政策的宣傳、引導，把政策內容轉化為服務能力，提高與搬遷群眾切實利益相關的住房保障、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本就業(yè)創(chuàng)業(yè)等服務質量。針對物業(yè)管理后續(xù)費用、搬遷群眾就業(yè)困難、社區(qū)服務滯后等治理難題，進行意見收集、疏導化解、風險評估以及專業(yè)咨詢。

3.探索職業(yè)化路徑

針對社區(qū)人員變動較大的問題，亟待探索貴州易地扶貧搬遷安置社區(qū)專職工作者的職業(yè)化路徑。按照有關政策規(guī)定，學習借鑒其他地方的先進經(jīng)驗，結合本地實際，從加大資金保障、豐富專職工作者內涵、鮮明隊伍建設導向、開辟多元參與渠道、破解人才發(fā)展瓶頸、建立人員退出機制、完善職業(yè)發(fā)展體系等方面制定相應措施。

（二）擴寬培訓和就業(yè)服務途徑

1.分類幫助搬遷群眾就業(yè)

要實現(xiàn)搬遷群眾長期充分就業(yè)，既要確保已就業(yè)的搬遷群眾不失業(yè)，又要不斷為未就業(yè)的搬遷群眾提供崗位和機會。一方面，對于已就業(yè)的搬遷群眾，要加大學習、培訓力度，提高其就業(yè)的能力和本領，使其適應工作需求，實現(xiàn)自身價值。另一方面，對于未就業(yè)的搬遷群眾，要做到因人而異、分類幫扶：針對社區(qū)的青壯年勞動力，可以通過有組織的勞務輸出、發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶動、支持自主創(chuàng)業(yè)等方式，幫助其就業(yè)；針對社區(qū)的老人、婦女，由于其勞動力較弱，創(chuàng)業(yè)意愿不強，就業(yè)要求兼顧家庭與工作，可以針對上述特點，為其提供保潔、保安等公益性崗位、社區(qū)車間、附近企業(yè)等就業(yè)崗位，帶動其就業(yè)，并加大對刺繡、家政服務等就業(yè)培訓力度。

2.完善“行為積分管理”

針對搬遷群眾內生動力不足問題，可以通過建立或完善已有的“行為積分管理”模式，激發(fā)搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造新生活的內生動力。將社區(qū)干部職工、社區(qū)共建單位、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)組織以及搬遷群眾等不同治理主體，在公共服務、志愿服務、就業(yè)培訓、社區(qū)文明、社區(qū)維護等方面的內容均納入“行為積分管理”。并且，明確量化標準、細化問題清單、優(yōu)化獎懲措施、健全管理機制，增強“行為積分管理”的吸引力和有效性。

（三）加大文化服務力度

1.滿足文化服務需求

在實踐中，結合地方實際和民族特色，增加文化服務的供給主體，豐富文化服務的內容，擴寬文化服務的渠道，運用“互聯(lián)網(wǎng)+文化服務”的方式，用好、用活新媒體以及線上平臺。并且完善文化服務的設施，完善搬遷群眾文化服務需求征詢反饋機制、資金技術支持機制、多方參與機制、評價反饋機制等配套的相關制度機制，提高文化產(chǎn)品和文化服務的質量，不斷滿足搬遷群眾對于文化服務的多樣化、個性化需求。

2.傳承保護民族文化

貴州易地扶貧搬遷安置社區(qū)多為異質型多民族互嵌式安置社區(qū)，搬遷群眾從少數(shù)民族地區(qū)搬遷至城市、城鎮(zhèn)之后，不同民族的文化表現(xiàn)形式、文化傳承方式等都存在差異，注重民族文化的傳承與保護，也是文化服務中的一項重要任務。

（四）構建社區(qū)治理共同體

1.探索建設“三共”社區(qū)，打造社區(qū)治理樣板

推動“共建共治共享”的理念深入人心并落于實踐，在易地扶貧搬遷安置社區(qū)的后續(xù)治理中，應將“共建共治共享”的價值內涵轉變?yōu)閷嵺`要點，將共建作為前提、共治作為關鍵、共享作為目標，選取基礎條件較好、治理成效較為明顯的易地扶貧搬遷安置社區(qū)作為試點，探索建設“共建共治共享”的“三共社區(qū)”，打造社區(qū)治理的樣板。

2.以“還權賦能歸位”，實現(xiàn)治理提質增效

（1）以政府“還權”賦予社區(qū)自治的權利和責任，通過實踐探索，將社區(qū)能夠承接的權利交給社區(qū)，如，對小型公共設施進行民主管理、調處更多社區(qū)矛盾糾紛等。進一步發(fā)揮搬遷群眾自我管理、自我服務、自我監(jiān)督等作用。

（2）以“賦能”提升社區(qū)干部以及搬遷群眾的能力，賦能可具化于組織動員、激發(fā)參與、矛盾調解、社區(qū)維護等多個方面的能力。

（3）以“歸位”厘清政社的邊界，明確政府和社會主體的權責，破除全部責任歸于政府，社會主體責任缺位的困境。通過支持社會組織成立和發(fā)展、健全社工隊伍、扶持社區(qū)企業(yè)等，注重培育基層社區(qū)的社會屬性。

（五）推動基層黨建與基層治理深度融合

1.發(fā)揮“四個覆蓋”的治理優(yōu)勢

在易地扶貧搬遷后續(xù)治理中，要把更多的資源、服務、管理下沉到基層，堅持以黨建為引領，不斷建強基層黨組織，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，通過樹典型、促參與、強治理、重成效等方式，發(fā)揮出易地扶貧搬遷安置社區(qū)黨的組織覆蓋、黨的工作覆蓋、黨員服務覆蓋、群眾參與覆蓋的“四個覆蓋”優(yōu)勢，進而將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢等轉化為方式科學、過程民主、成效明顯的治理效能。

2.提高“四化水平”的現(xiàn)實路徑

（1）提高社會化水平。通過加強指導、整合資源、建立隊伍、健全機制、完善制度、規(guī)范行為等舉措，解決易地扶貧搬遷安置社區(qū)普遍存在的社會化程度較低的問題，解決多地社會組織培育起步晚、速度慢、成效弱以及社會工作者隊伍不健全、機制不完善、參與不主動等問題。在實踐中，推動社區(qū)、社會組織、社會資源、社會工作者、志愿者等逐步實現(xiàn)深度互聯(lián)和良性互動。

（2）提高法治化水平。通過加大學習宣傳、定期開展法律咨詢、切實發(fā)揮法律顧問和公共法律服務工作室的作用、建立線上法律服務平臺等方式，解決易地扶貧搬遷安置社區(qū)在后續(xù)治理中存在的法治表面化、碎片化等問題。

（3）提高專業(yè)化水平。易地扶貧搬遷安置社區(qū)后續(xù)治理，復雜性、跨界性、聯(lián)動性都不斷增強，亟待通過引進和培養(yǎng)相關人才、建立專家聯(lián)系機制、建立專家信息庫等方式，推動社區(qū)治理朝著專業(yè)化方向發(fā)展。

（4）提高智能化水平。針對易地扶貧搬遷安置社區(qū)智慧化程度較低、精細化水平不夠、數(shù)據(jù)共享不足、信息標準缺乏、系統(tǒng)平臺分散等問題。結合搬遷群眾的實際需求，整合不同部門資源，通過開發(fā)“社區(qū)通”“云上家園”等線上平臺，提高社區(qū)后續(xù)治理的智能化水平。同時，設立系統(tǒng)引導、智能評價、自動反饋的信息系統(tǒng)，通過信息的采集、分類、共享，更好地解決問題、化解矛盾。

3.推動“三重融入”的具體措施

（1）化解生活融入沖突?；鶎狱h組織要適時地發(fā)動社區(qū)干部、黨員對搬遷群眾家庭實際情況進行摸排，掌握部分家庭出現(xiàn)收支失衡、生活壓力增大等問題的原因，找到解決問題的方法，化解搬遷群眾生活融入的沖突。

（2）縮短交往融入距離?；鶎狱h組織應通過交心談心、共商共議、信任構建等方式幫助搬遷群眾重建人際關系網(wǎng)絡，縮短搬遷群眾與搬遷群眾之間、搬遷群眾與遷入城鎮(zhèn)居民之間的兩個層面的交往融入距離。

（3）破除心理融入障礙?；鶎狱h組織和基層黨員干部應通過教育宣傳、就業(yè)幫扶、心理疏導等方式，引導搬遷群眾形成正確的思想認知、文明的行為方式、良好的生活習慣，強化對新身份的自我認同、對新環(huán)境的適應融入、對新生活的創(chuàng)造憧憬，破除心理融入的障礙。