高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金利益形態(tài)的規(guī)范構(gòu)造*

趙 謙

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一類針對“特定區(qū)域耕地展開標(biāo)準(zhǔn)化田間工程建設(shè)的地域化、特色化土地整治活動”①趙謙、陳祥：《領(lǐng)導(dǎo)小組功能適當(dāng)化：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范要義》，《中國土地科學(xué)》2019年第3期，第9頁。，圍繞項(xiàng)目工程的推進(jìn)可將所涉建設(shè)資金界分為項(xiàng)目工程資金與項(xiàng)目管護(hù)資金。在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給、明確國家財(cái)政投入占據(jù)相關(guān)資金主導(dǎo)地位的前提下，該類資金應(yīng)根據(jù)“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、管理、利用”①鄭偉元、陳原：《統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)范高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)——〈高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則〉解讀之一》，《中國國土資源報(bào)》2014年7月8日，第2版。的功能定位，充分考量“地區(qū)資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)主體義務(wù)與責(zé)任、建設(shè)目標(biāo)以及資金來源”②曾福生：《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的理論框架與模式選擇》，《湖湘論壇》2014年第4期，第68頁。等因素，圍繞不同的階段劃分與用途定位來實(shí)施必要的差異化配置。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款即指依循“組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員”③張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，《比較法研究》2018年第3期，第153頁。最優(yōu)化的功能適當(dāng)考量，就所涉項(xiàng)目工程、管護(hù)資金的差異化配置事項(xiàng)予以約束的相關(guān)規(guī)范設(shè)定。在“整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金”④葉慧、陳敏莉：《國家級貧困縣整合財(cái)政涉農(nóng)資金的問題及對策——基于湖北省A縣的案例研究》，《中國行政管理》2017年第9期，第101頁。、“提高財(cái)政農(nóng)業(yè)支出效率”⑤王銀梅、劉丹丹：《我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出效率評價》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第8期，第49頁。的過程中，有必要基于確立“法律規(guī)范體系理想典型”⑥［德］馬克斯·韋伯：《社會科學(xué)方法論》，李秋零、田薇譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999年，第35頁。的價值考量，厘清該類條款對相關(guān)公權(quán)力主體、社會性投資組織和產(chǎn)權(quán)主體彼此間利益形態(tài)予以科學(xué)設(shè)定的規(guī)范構(gòu)造命題。

探究高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的利益形態(tài)即是立足于“以利益為法律價值、以目的為導(dǎo)向”⑦徐冬根：《法律社會學(xué)語境下新三板市場投資者準(zhǔn)入限制制度的社會利益目標(biāo)分析》，《比較法研究》2016年第4期，第36頁。的基本立場，依循相關(guān)規(guī)范設(shè)定，從理念層面的利益目標(biāo)與行為層面的利益表達(dá)入手，來嘗試?yán)迩甯黝惛邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程、管護(hù)資金投入的利益制約與影響事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)對各類建設(shè)資金所表征的整序化公共利益和資本化私人利益的平衡保護(hù)。在相應(yīng)建設(shè)資金的利益形態(tài)解構(gòu)過程中，應(yīng)基于“在簡化的領(lǐng)域內(nèi)部建立起緊密耦合”⑧［德］尼克拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會學(xué)》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020年，第133頁。的方向性考量，從提供彰顯“邏輯性和價值性統(tǒng)一”⑨郭曄：《法理：法實(shí)踐的正當(dāng)性理由》，《中國法學(xué)》2020年第2期，第139頁。的主觀識別工具準(zhǔn)則角度，來明晰在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域的公私互動事項(xiàng)，進(jìn)而對可能的利益多元化恣意風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性規(guī)制。最終在“描述-經(jīng)驗(yàn)、邏輯-分析和規(guī)范-實(shí)踐”⑩［德］羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，北京：中國法制出版社，2002年，第311頁。的維度內(nèi)，來解析所涉資金條款的利益目標(biāo)和利益表達(dá)要義，以探尋該類條款契合于科學(xué)配置表征之“條文背后實(shí)踐理性”?彭錞：《八二憲法土地條款：一個原旨主義的解釋》，《法學(xué)研究》2016第3期，第36頁。要求的規(guī)范設(shè)定路徑。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的利益目標(biāo)要義

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的利益目標(biāo)旨在通過相關(guān)“制度設(shè)計(jì)的價值預(yù)設(shè)”?池忠軍：《突破理性官僚制倫理困境的基本邏輯》，《南京社會科學(xué)》2006第1期，第54頁。之價值性評判，來為該類條款的規(guī)范設(shè)定提供一種資金逐利層面的“理想的、永恒的、精神性的普遍范型”?中國大百科全書總編輯委員會《哲學(xué)》編輯委員會、中國大百科全書出版社編輯部：《中國大百科全書哲學(xué)Ⅰ》，北京：中國大百科全書出版社，1987年，第465頁。。應(yīng)圍繞相關(guān)條款蘊(yùn)含的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金利益目標(biāo)的屬性定位和態(tài)度傾向，從“預(yù)設(shè)性、前提性和方法論功能”①張沁源：《自然科學(xué)中的普遍性原理》，《自然辯證法研究》1998年第1期，第16頁。方面予以基準(zhǔn)化設(shè)定，進(jìn)而嘗試劃定所涉資金配置活動的邊界，為相應(yīng)建設(shè)資金的標(biāo)準(zhǔn)化、有序化投入提供必要的方向性指引。

（一）利益目標(biāo)的體系化規(guī)范識別

依循《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）第31條之規(guī)定，可從“保障糧食安全”的角度出發(fā)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)乃至相應(yīng)資金的利益目標(biāo)更多地定位為一種“耕地保護(hù)制度”舉措。《中華人民共和國土地管理法》第33條之規(guī)定，則進(jìn)一步將“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”列入“永久基本農(nóng)田”范圍予以嚴(yán)格保護(hù)?；诖?，《國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國家標(biāo)準(zhǔn)委關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的具體行為規(guī)范依據(jù)，則分別在其“指導(dǎo)思想”中規(guī)定應(yīng)“加強(qiáng)資金整合，加大投入力度”與“統(tǒng)籌整合資金，加大投入力度”。

圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金利益目標(biāo)的屬性定位和態(tài)度傾向，上述規(guī)范確立了較為明確的體系化設(shè)定進(jìn)路。兩件法律中的相關(guān)規(guī)定作為一種淵源性原則指引，嘗試將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)定位為一種“無條件公共利益優(yōu)位”②童之偉：《權(quán)利本位說再評議》，《中國法學(xué)》2000年第6期，第55頁。屬性的公共服務(wù)活動，并凸顯“不可再生的、有限的、稀缺的自然資源”③韓松：《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，《法學(xué)研究》2014年第6期，第73頁。屬性要義之耕地保護(hù)制度面向下的績效化利用。兩件規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定則作為一種具象化實(shí)施指引，具體到建設(shè)資金領(lǐng)域，皆明確了通過資金整合來加大投入的基本傾向。應(yīng)在確保國家財(cái)政投入不減的前提下來積極吸引社會投資，在實(shí)現(xiàn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有序提升的同時，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、質(zhì)量、水平，提供凸顯“制度、價值體系融貫性”④宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，《中國社會科學(xué)》2017年第10期，第154頁。的必要資金規(guī)制工具保障。

相關(guān)規(guī)范大體上明晰了以財(cái)政投入為引導(dǎo)性主要來源、社會資本投入為鼓勵性輔助來源、項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)權(quán)主體自籌投入為自愿性補(bǔ)充來源的建設(shè)資金渠道，以及項(xiàng)目平臺整合、規(guī)劃區(qū)域平臺整合、使用部門整合的建設(shè)資金整合路徑。但因?qū)Ξ?dāng)前“利益主體多元化、利益分配差距擴(kuò)大化、利益關(guān)系復(fù)雜化”⑤薛一飛：《馬克思主義利益觀與社會主義和諧社會建設(shè)研究》，成都：四川大學(xué)出版社，2015年，第256頁。等利益觀轉(zhuǎn)變現(xiàn)實(shí)缺乏充分考量，使得對所涉資金旨在營利、低營利或非營利的多元化利益立場沒有予以清晰識別，進(jìn)而在相應(yīng)的利益回饋機(jī)制方面缺乏必要的細(xì)化規(guī)定。一方面，就社會資本投入而言?？v使“耕地資源表現(xiàn)出更加多元的價值潛力”⑥吳萌、任立、甘臣林、陳銀蓉：《城市近郊區(qū)農(nóng)戶土地投入行為績效評價及障礙因子診斷——耕地多功能價值視角下的多群組對比分析》，《中國土地科學(xué)》2020年第2期，第42頁。，但若投資主體面對項(xiàng)目“金融流動性和盈利性需求、嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件與評估體系”⑦高沛星、王修華：《我國農(nóng)村金融排斥的區(qū)域差異與影響因素——基于省際數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011第4期，第94頁。等排斥、異化困境時，亦會步履維艱。另一方面，就項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)權(quán)主體自籌投入而言。在農(nóng)村“金融有效供給不足、資金外流嚴(yán)重”⑧張偉：《現(xiàn)代農(nóng)村金融理論及我國農(nóng)村金融制度模式的演進(jìn)探索》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第10期，第20頁。的現(xiàn)實(shí)背景下，既掣肘于所涉主體本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，亦在其有限資源投放上會面臨實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展與突出重點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)生存維系與遠(yuǎn)期發(fā)展投入等矛盾，從而躑躅不前。

（二）利益目標(biāo)的個殊營利性規(guī)范設(shè)定

應(yīng)首先對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的營利性進(jìn)行評估。該類項(xiàng)目作為一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，有必要圍繞預(yù)設(shè)的項(xiàng)目建成后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度，來判斷項(xiàng)目的營利性。其一，若項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目區(qū)域農(nóng)田的權(quán)屬關(guān)系與經(jīng)營方式主要維持現(xiàn)狀、僅作零星個別調(diào)整，則該類項(xiàng)目應(yīng)定性為非營利項(xiàng)目。其二，若項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目區(qū)域農(nóng)田的權(quán)屬關(guān)系主要維持現(xiàn)狀、僅作零星個別調(diào)整，但經(jīng)營方式卻調(diào)整為專業(yè)合作社等集約化經(jīng)營方式，則該類項(xiàng)目應(yīng)定性為低營利項(xiàng)目。其三，若項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目區(qū)域農(nóng)田的權(quán)屬關(guān)系發(fā)生重大變化，特別是其經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了成片區(qū)的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，則該類項(xiàng)目應(yīng)定性為營利項(xiàng)目。

進(jìn)而根據(jù)不同建設(shè)項(xiàng)目的營利屬性，來明晰不同渠道建設(shè)資金的比例結(jié)構(gòu)與利益目標(biāo)。其一，非營利項(xiàng)目的利益目標(biāo)應(yīng)定性為義務(wù)非營利性，不追求利潤獲取。建設(shè)資金則應(yīng)以財(cái)政投入為主體渠道，所占比例不低于80%。積極推動項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民以自主籌勞的方式來配套投入，并鼓勵社會資本通過公益捐贈的方式來參與項(xiàng)目建設(shè)。其二，低營利項(xiàng)目的利益目標(biāo)應(yīng)定性為凸顯體系化、集合式利益訴求價值觀的集體營利性，強(qiáng)調(diào)伴隨集約化經(jīng)營的“產(chǎn)業(yè)聯(lián)帶效應(yīng)和對農(nóng)民增收的特殊影響力”①何廣文：《中國農(nóng)村金融供求特征及均衡供求的路徑選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第10期，第43頁。，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織層面的公共利潤獲取與個體收益的間接保障。建設(shè)資金則應(yīng)以財(cái)政投入為引導(dǎo)渠道，所占比例不低于50%。積極推動項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民以自主籌資的方式來配套投入，并鼓勵社會資本通過投資入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的方式來參與項(xiàng)目建設(shè)。其三，營利項(xiàng)目的利益目標(biāo)應(yīng)定性為凸顯“個案中當(dāng)事人利益”②鄒海林：《私法規(guī)范文本解釋之價值判斷》，《環(huán)球法律評論》2013年第5期，第57頁。的私主體營利性，強(qiáng)調(diào)保障投資方與產(chǎn)權(quán)人的合理利潤獲取。建設(shè)資金則應(yīng)以財(cái)政投入為配套渠道，所占比例不超過50%。積極推動社會資本通過獨(dú)立出資、股權(quán)投資、項(xiàng)目法人等市場性融資途徑來主導(dǎo)投入，并鼓勵項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自主籌資入股的方式來參與項(xiàng)目建設(shè)。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的條件前置型利益表達(dá)要義

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的條件前置型利益表達(dá)旨在凸顯公權(quán)力主體通過設(shè)定面向不同地區(qū)、不同項(xiàng)目的差異化財(cái)政投入下達(dá)方式，來引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等相關(guān)資源的流向，以切實(shí)提升“激勵金融資源均衡配置的農(nóng)村資金配置效率”③溫濤、熊德平：《“十五”期間各地區(qū)農(nóng)村資金配置效率比較》，《統(tǒng)計(jì)研究》2008年第4期，第89頁。。相關(guān)條款立足于條件前置型功能定位，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財(cái)政投入作為項(xiàng)目啟動資金的引導(dǎo)作用，并初步確立資金杠桿、以獎代補(bǔ)與專項(xiàng)扶持這三類財(cái)政投入引導(dǎo)激勵舉措，以有效提升社會資本和項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)權(quán)主體自籌參與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的積極性，從而嘗試劃定所涉財(cái)政投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達(dá)的杠桿式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為條件前置型利益表達(dá)的邏輯起點(diǎn)，主要設(shè)定于資金杠桿規(guī)范中。其旨在通過積極開展PPP模式等新型融資渠道的試點(diǎn)探索，來切實(shí)發(fā)揮財(cái)政投入的引導(dǎo)作用，從而為其他渠道資金的投入與收益回報(bào)提供必要的基礎(chǔ)環(huán)境。例如，《財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于創(chuàng)新投融資模式加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的PPP創(chuàng)新投融資試點(diǎn)，設(shè)定了“主體自籌、銀行貸款、財(cái)政貼息”的貼息運(yùn)行模式和“主體墊資、銀行貸款、財(cái)政補(bǔ)助”的補(bǔ)助運(yùn)行模式。該類舉措嘗試通過財(cái)政貼息、補(bǔ)助的方式來降低項(xiàng)目實(shí)施主體投資與金融機(jī)構(gòu)信貸支持的風(fēng)險(xiǎn)，以增強(qiáng)社會資本投入的信心。

但是受“行政科層化財(cái)政關(guān)系和資金使用效率”①渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期，第124頁。的影響，所涉財(cái)政支農(nóng)引導(dǎo)資金在帶動社會資金數(shù)量及相關(guān)資源配置效率等方面發(fā)揮的作用仍顯局促。特別是囿于傳統(tǒng)資金管理體制下的“規(guī)劃規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制、信息規(guī)制等社會性規(guī)制”②皮俊鋒、陳德敏：《農(nóng)村人居環(huán)境整治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、問題檢視與制度建構(gòu)——以重慶市地方實(shí)踐為切入視角》，《中國行政管理》2020年第10期，第153頁。策略，尚未形成相對完備的PPP規(guī)范體系，從而在一定程度上制約了PPP模式參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的活躍程度與可持續(xù)發(fā)展水平。基于此，應(yīng)圍繞“政企的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制、財(cái)政規(guī)則與會計(jì)準(zhǔn)則、政府監(jiān)管與公眾參與制度”③孫學(xué)工、劉國艷、杜飛輪、楊娟：《我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2015年第2期，第29—30頁。等主要規(guī)范事項(xiàng)，來嘗試明晰所涉PPP模式的適用范圍以及相應(yīng)的審批、管理規(guī)程，以推動完善相關(guān)資金杠桿規(guī)范體系。

（二）利益表達(dá)的獎勵式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為條件前置型利益表達(dá)的關(guān)鍵手段，主要設(shè)定于以獎代補(bǔ)規(guī)范中。其旨在通過對所涉產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目完成投資后的進(jìn)階式獎勵措施，來鼓勵實(shí)效性規(guī)?；顿Y，從而為其他渠道資金的投入與收益回報(bào)提供選擇性方向指引。例如，《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》明確了針對不同檔次投資規(guī)模的“300萬元、500萬元、800萬元”之三級獎勵標(biāo)準(zhǔn)，并將獎勵資金定向用于替代“項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等項(xiàng)目全生命周期過程中的各項(xiàng)財(cái)政支出”。該類舉措嘗試通過確立法定原則、明晰項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展與既定標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)程化設(shè)定，來促進(jìn)傳統(tǒng)財(cái)政投入下達(dá)方式的革新，以達(dá)致彰顯必要“管理水平、化債效果、產(chǎn)出結(jié)果、示范效應(yīng)”的資金使用績效。

但若該類舉措缺乏體系性規(guī)劃和明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，僅僅只是“對特定行業(yè)或政策目標(biāo)采取‘一刀切’式激勵”④柳光強(qiáng)：《稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策的激勵效應(yīng)分析——基于信息不對稱理論視角的實(shí)證研究》，《管理世界》2016年第10期，第63頁。，則會弱化可能的激勵示范效應(yīng)，并掣肘相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量和項(xiàng)目驗(yàn)收的可操作性，使得以獎代補(bǔ)難以發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。此外，囿于我國農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系在“主體功能、供給方式和保障體系”⑤官波、謝奇灼、陳娉婷、羅治情：《中國農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系建設(shè)問題研究》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第20期，第201頁。方面存在的可達(dá)性、針對性與精細(xì)化等問題，政府與以獎代補(bǔ)的目標(biāo)群體之間往往存在獲取信息的能力與社會分工專業(yè)化程度方面的差異。在以獎代補(bǔ)信息不對稱的情況下，易誘發(fā)目標(biāo)群體與實(shí)際相脫節(jié)以及“逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、危及交易安全”⑥邢會強(qiáng)：《信息不對稱的法律規(guī)制——民商法與經(jīng)濟(jì)法的視角》，《法制與社會發(fā)展》2013年第2期，第112頁。等問題?；诖耍葢?yīng)圍繞以獎代補(bǔ)的目標(biāo)范圍、對象、獎勵評價標(biāo)準(zhǔn)與方式以及事后考核評價等主要規(guī)范事項(xiàng)，來嘗試?yán)迩逡元劥a(bǔ)規(guī)范的體系性規(guī)劃方向特別是縣級基層部門的相關(guān)規(guī)劃編制要求，以確保所涉不同層級規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。還應(yīng)暢通以獎代補(bǔ)信息的溝通渠道，通過加強(qiáng)定向宣傳力度來提升受獎目標(biāo)群體對相關(guān)信息的認(rèn)知水平。并結(jié)合不同地域、產(chǎn)業(yè)或具體項(xiàng)目的特殊性，針對相關(guān)激勵舉措來展開差異化、具象化的規(guī)范設(shè)定，試圖通過類型化、梯次性的激勵事項(xiàng)配置，來達(dá)致實(shí)施定向、精準(zhǔn)調(diào)控考量下的理想效益預(yù)期。

（三）利益表達(dá)的扶持式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為條件前置型利益表達(dá)的兜底保障，主要設(shè)定于專項(xiàng)扶持規(guī)范中。其旨在通過對所涉項(xiàng)目中的農(nóng)田水利設(shè)施等子工程提供專項(xiàng)補(bǔ)助資金，來形成相應(yīng)的建設(shè)投入長效機(jī)制，從而為其他渠道資金的投入與收益回報(bào)提供補(bǔ)充性基準(zhǔn)回饋。例如，《福建省省級水利專項(xiàng)資金管理辦法》將所涉水利專項(xiàng)資金予以“農(nóng)村水利建設(shè)、水利工程建設(shè)、水資源管理與保護(hù)、水利防災(zāi)減災(zāi)、水土保持”五個方面的類型化界分，并明晰了相應(yīng)的補(bǔ)助等級與標(biāo)準(zhǔn)。該類舉措嘗試通過確立法定原則、推行項(xiàng)目式管理、實(shí)施專項(xiàng)績效考核等規(guī)程化設(shè)定，來確立相應(yīng)的財(cái)政投入補(bǔ)助長效機(jī)制，進(jìn)而推動補(bǔ)助資金規(guī)模與扶持范圍適度擴(kuò)張，以切實(shí)提升所涉資金的使用效益。

但因該類專項(xiàng)資金往往“金額大、項(xiàng)目多、使用范圍廣、涉及部門多”①寧波市審計(jì)學(xué)會課題組、何小寶、徐榮華：《財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)研究》，《審計(jì)研究》2014年第2期，第3頁。，使得其在擴(kuò)大扶持范圍的規(guī)模與相關(guān)資源配置公平性等方面發(fā)揮的作用仍顯偏狹。特別是囿于傳統(tǒng)財(cái)政支出績效評價面臨的“頂層規(guī)劃不足、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、外部主體發(fā)育不完善”②鄭方輝、廖逸兒、盧揚(yáng)帆：《財(cái)政績效評價：理念、體系與實(shí)踐》，《中國社會科學(xué)》2017年第4期，第106頁。等現(xiàn)實(shí)困境，則在一定程度上掣肘了所涉主體合理、功能明確之績效評價體系的整體型建構(gòu)?；诖?，有必要圍繞“績效評價主體、功能定位、責(zé)任邊界、對象范圍與指標(biāo)體系”③鄭方輝、廖逸兒：《財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價的基本問題》，《中國行政管理》2015年第6期，第46頁。等主要規(guī)范事項(xiàng)，來嘗試?yán)迩逅尕?cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金績效評價體系的規(guī)范結(jié)構(gòu)。此外，還應(yīng)分別凸顯公眾滿意導(dǎo)向下的評價程序之過程控制要義，以及結(jié)果導(dǎo)向下的評價結(jié)果之類型化適用要義。進(jìn)而在有序評價體系的推動下，來逐步推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的廣度與強(qiáng)度。

三、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的規(guī)模參與型利益表達(dá)要義

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的規(guī)模參與型利益表達(dá)旨在凸顯社會性投資組織“不斷推進(jìn)市民社會自主性和建立市民社會與國家的良性互動關(guān)系”④嚴(yán)明、馬長山：《多元權(quán)利基礎(chǔ)、公權(quán)力權(quán)威與良法之治》，《求是學(xué)刊》2002年第1期，第71頁。的目標(biāo)導(dǎo)向，從不同形式或范圍角度來全面投資各類高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。相關(guān)條款立足于規(guī)模參與型功能定位，強(qiáng)調(diào)基于彌合“政府與社會組織之間的權(quán)力平衡與權(quán)力差距”⑤郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學(xué)研究》2001年第1期，第15頁。的信賴?yán)婵剂?，嘗試從準(zhǔn)入平臺、信息公開與身份保障這三個方面，來推動社會資本在各種營利項(xiàng)目、低營利項(xiàng)目乃至非營利項(xiàng)目中出資比例的有序擴(kuò)張，以切實(shí)彌補(bǔ)可能的財(cái)政投入缺口并積極實(shí)現(xiàn)相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目資金效益最大化，從而嘗試劃定所涉社會資本投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達(dá)的準(zhǔn)入式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為規(guī)模參與型利益表達(dá)的前提要件，主要設(shè)定于準(zhǔn)入平臺規(guī)范中。其往往從重點(diǎn)領(lǐng)域鼓勵社會投資和投資項(xiàng)目在線監(jiān)管等上位范疇角度，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的準(zhǔn)入平臺事項(xiàng)予以淵源性、方向性原則指引。進(jìn)而通過設(shè)定合理的社會性投資組織的投資準(zhǔn)入途徑，為社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)確立前提性的基礎(chǔ)制度平臺。例如，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》圍繞“社會資本投資運(yùn)營”事項(xiàng)，從“支持投資建設(shè)、允許持有和管護(hù)、鼓勵多種形式參與建設(shè)運(yùn)營、保障投資合理收益”等方面予以了激勵式規(guī)定，嘗試通過放寬市場準(zhǔn)入來鼓勵社會資本投資?！度珖顿Y項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺運(yùn)行管理暫行辦法》則就所涉項(xiàng)目“通過在線平臺實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、并聯(lián)審批、信息公開、協(xié)同監(jiān)管”予以了系統(tǒng)規(guī)定，嘗試通過透明化、規(guī)程化的項(xiàng)目核準(zhǔn)、監(jiān)管設(shè)定，來為社會資本投資合作項(xiàng)目提供必要的技術(shù)環(huán)境保障。此外，《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域的專門規(guī)定，其第18條還特別將“項(xiàng)目法人制”設(shè)定為農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行方式，從而為社會性投資組織以平等主體身份實(shí)現(xiàn)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的全過程、規(guī)模化參與，提供了必要的合作、運(yùn)行平臺。

但是囿于“市場準(zhǔn)入限制、國家財(cái)政補(bǔ)貼和國家投資”①王曉曄：《非公有制經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入與反壟斷法》，《法學(xué)家》2005年第3期，第29頁。所表征的傳統(tǒng)國家壟斷經(jīng)營模式下固有的市場準(zhǔn)入障礙，使得社會性投資組織在準(zhǔn)入資格方面往往都是被動意義的主觀遴選對象。在缺乏專門性、系統(tǒng)性招投標(biāo)與投融資指標(biāo)規(guī)范的清晰、明確約束背景下，通常依循是否有良好的合作經(jīng)驗(yàn)、稔熟的人脈關(guān)系等主觀因素來進(jìn)行遴選。從而在一定程度上掣肘了社會性投資組織對照指標(biāo)規(guī)范主動改善自身資質(zhì)狀況的參與積極性，使得基于客觀因素的效益最優(yōu)化篩選往往流于形式?；诖耍斜匾獓@“準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的市場競爭機(jī)制、市場環(huán)境、招投標(biāo)程序、統(tǒng)一的參與競爭標(biāo)準(zhǔn)”②付金存、龔軍姣：《政府與社會資本合作視域下城市公用事業(yè)市場準(zhǔn)入規(guī)制政策研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第31頁。等主要規(guī)范事項(xiàng)，來嘗試破除社會性投資組織實(shí)現(xiàn)參與的身份歧視問題、逐步消解隱形的市場準(zhǔn)入壁壘、營造有序的招投標(biāo)市場競爭環(huán)境。進(jìn)而在構(gòu)建必要“規(guī)模經(jīng)營的合作利益空間”③郭繼：《宏觀調(diào)控下的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼制度之路徑選擇——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)與法社會學(xué)的交叉分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第1期，第40頁。的共識引領(lǐng)下，確立精準(zhǔn)、高效的社會資本合作者培育與遴選機(jī)制，以推動完善相關(guān)準(zhǔn)入平臺規(guī)范體系。

（二）利益表達(dá)的公開式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為規(guī)模參與型利益表達(dá)的環(huán)境要件，主要設(shè)定于信息公開規(guī)范中。其往往從涉農(nóng)資金、政府和社會資本合作等上位范疇角度，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的信息公開事項(xiàng)予以淵源性、方向性原則指引。進(jìn)而通過拓寬社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所涉信息公開的廣度和深度，來切實(shí)保障社會性投資組織在相關(guān)活動中的知情權(quán)與參與權(quán)，以營造必要的交互式合作環(huán)境。例如，《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》從方案聽取意見、公告公示、信息化監(jiān)管、村務(wù)監(jiān)督等方面，就涉農(nóng)資金信息公開事項(xiàng)予以了體系化的原則性規(guī)定?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》從“確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)”的角度，就“建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺”相關(guān)職責(zé)事項(xiàng)予以了原則性規(guī)定?；诖耍敦?cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》和《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》，則分別就“PPP綜合信息平臺運(yùn)行”、“PPP綜合信息平臺項(xiàng)目的識別入庫與清理出庫”和“已納入PPP綜合信息平臺的PPP項(xiàng)目信息公開”等具體規(guī)程予以了實(shí)施性、可操作性規(guī)定。

但因“PPP項(xiàng)目在招標(biāo)階段的‘逆向選擇’問題與簽約后的‘道德風(fēng)險(xiǎn)’問題”①袁競峰、賈若愚、劉麗：《網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)PPP模式應(yīng)用中的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題研究》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2013年第12期，第113頁。，加之缺乏指向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中社會性投資組織所欲知曉或參與事項(xiàng)的針對性規(guī)定，使得既有相關(guān)規(guī)定在推動社會資本積極參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面不夠聚焦，可能的“信息公開雙重限制”②章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，《中國法學(xué)》2008年第4期，第150頁。仍較為明顯?；诖?，有必要展開針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域信息公開事項(xiàng)的實(shí)施性類型化設(shè)定。一方面，應(yīng)將所涉項(xiàng)目概覽信息和社會資本參與資格、申報(bào)程序等信息列為項(xiàng)目發(fā)布方的依職權(quán)主動公開信息。項(xiàng)目概覽信息主要包括項(xiàng)目建設(shè)原則、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)區(qū)域、建設(shè)條件、建設(shè)內(nèi)容與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、管理要求等事項(xiàng)，以方便社會性投資組織獲取相關(guān)信息后展開投資可行性與風(fēng)險(xiǎn)評估，從而激發(fā)其潛在的參與意愿。另一方面，應(yīng)將不涉及國家秘密與商業(yè)秘密的項(xiàng)目運(yùn)營信息列為社會性投資組織的依申請被動公開信息。項(xiàng)目運(yùn)營信息主要包括項(xiàng)目的計(jì)劃出資比例、收益回報(bào)相關(guān)的土地權(quán)屬調(diào)整與績效評價、建后管護(hù)與利用等事項(xiàng)，以方便社會性投資組織完成投資決斷，從而具體參與項(xiàng)目建設(shè)。

（三）利益表達(dá)的保障式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為規(guī)模參與型利益表達(dá)的過程要件，主要設(shè)定于身份保障規(guī)范中。其往往從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資等上位范疇角度，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的身份保障事項(xiàng)予以淵源性、方向性原則指引。進(jìn)而通過強(qiáng)化契約自由的基準(zhǔn)考量，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)所涉公權(quán)力主體與社會性投資組織之間的平等協(xié)商身份保障，以維護(hù)有序的合意型運(yùn)作過程。例如，《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》從“公開競爭性方式”和“平等協(xié)商基礎(chǔ)”這兩方面，明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作過程中各類參與主體“自由平等地通過‘契約’選擇、建構(gòu)，或改變‘身份’”③亓同惠：《法治中國背景下的“契約式身份”：從理性規(guī)制到德性認(rèn)同》，《法學(xué)家》2015年第3期，第6頁。來實(shí)現(xiàn)“合作共贏”的身份定性?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》進(jìn)一步厘清了“政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等”的平等身份表達(dá)要旨，并凸顯了“重諾履約”的原則導(dǎo)向?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》則從“合作模式”和“運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制”這兩方面，厘清了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程中各類參與主體實(shí)現(xiàn)“合作運(yùn)營”與“合理回報(bào)”的核心事項(xiàng)。

但因上述規(guī)范設(shè)定所表征的“相關(guān)法律規(guī)則均為法律位階較低的政策性立法”④喻文光：《PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期，第77頁。，加之往往“行政合同中的契約精神與權(quán)力因素構(gòu)成了行政合同的‘悖論’”⑤孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質(zhì)到現(xiàn)代行政法功能的再解釋》，《比較法研究》1997年第3期，第322頁。。從而使得所涉身份保障的規(guī)范效力穩(wěn)定性流失，囿于相對薄弱的政府契約精神，更多地流于規(guī)范宣示表象，且容易因“長官意志”變更而扭曲、異化?；诖耍诟邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)所涉參與主體的平等協(xié)商身份保障，應(yīng)“特別謹(jǐn)防行政合意轉(zhuǎn)化為行政主體的單方意志性或者雙方的恣意性”①張澤想：《論行政法的自由意志理念——法律下的行政自由裁量、參與及合意》，《中國法學(xué)》2003年第2期，第182頁。。有必要在明晰各方主體法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的前提下，設(shè)定相關(guān)權(quán)利義務(wù)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的公平分擔(dān)機(jī)制。并通過厘清“政府部門的職責(zé)及其違約判定、懲罰與契約精神指標(biāo)考核”②周正祥、張秀芳、張平：《新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策》，《中國軟科學(xué)》2015年第9期，第92頁。等主要規(guī)范事項(xiàng)，來確立整體性地、可操作性地控權(quán)規(guī)程。進(jìn)而在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)或?qū)ｉT的高位階規(guī)范性法律文件中，就上述規(guī)范事項(xiàng)予以體系性統(tǒng)合，并科學(xué)固化所涉政府契約精神培育機(jī)制與社會性投資組織的合理收益機(jī)制，以切實(shí)提升各方主體在平等協(xié)商身份方面的信賴感與共識度。

四、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)要義

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)旨在凸顯所涉項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民基于“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”③《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，《人民日報(bào)》2003年10月22日，第1版。的產(chǎn)權(quán)意識考量，以各種方式來積極自籌投入各類高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。相關(guān)條款立足于產(chǎn)權(quán)中心型功能定位，強(qiáng)調(diào)凸顯“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和保護(hù)農(nóng)民利益的權(quán)利本位思維”④陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期，第4頁。，嘗試從利益表達(dá)平臺、自籌投入形式與投入收益分配這三個方面，來推動相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的充分、有序投入，使得其在獲取必要的投入收益同時亦發(fā)揮對相應(yīng)財(cái)政投入、社會資本投入的參與監(jiān)督功能，從而嘗試劃定所涉項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)權(quán)主體自籌投入資金配置活動的行為邊界。

（一）利益表達(dá)的平臺式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)的載體要件，主要設(shè)定于利益表達(dá)平臺規(guī)范中。其往往立足于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)和農(nóng)村基層矛盾預(yù)防化解等上位范疇設(shè)定的相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體利益表達(dá)方向要義，并結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的籌資籌勞管理規(guī)程，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的利益表達(dá)平臺事項(xiàng)予以體系化、可行性實(shí)施指引。進(jìn)而通過明晰相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的利益表達(dá)載體，來凸顯其必要的利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障、參與監(jiān)督等功能發(fā)揮。例如，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興法》第12條和《中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的措施的通知》分別將“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”和“黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系農(nóng)村基層制度”、“黨員干部直接聯(lián)系群眾制度”設(shè)定為相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的主要利益表達(dá)載體，并將“確保受益”和“理性合法表達(dá)利益訴求”各自確立為利益表達(dá)的基本原則。《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》第35條和《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》則分別將“以工代賑、農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員”和“一事一議籌資籌勞”設(shè)定為具體的利益表達(dá)載體，并從范圍和對象、管理以及操作程序等方面予以了實(shí)施性規(guī)定。

但因農(nóng)民的利益表達(dá)與“有限的政治能力、表達(dá)的個體性、運(yùn)作的低效性”①盧春雷、丁躍：《當(dāng)代中國農(nóng)民民意表達(dá)存在的問題及其對策思考》，《理論與改革》2004年第3期，第71頁。之間存在著固有的矛盾，使得所涉利益表達(dá)平臺在推動相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的理性化、規(guī)范化表達(dá)與可能的項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)督方面實(shí)效不彰。特別是在一事一議籌資籌勞的“議事主體、制度供給與結(jié)果執(zhí)行”②楊弘、郭雨佳：《農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境與對策——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角》，《政治學(xué)研究》2015年第6期，第20頁。等方面，往往存在支撐性資源相對匱乏、組織化程度不高、利益表達(dá)平臺專門性不強(qiáng)等問題?；诖?，有必要在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域嘗試依托“符合農(nóng)民自愿聯(lián)合利益訴求的‘股份制’+‘合作制’構(gòu)建模式”③許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期，第83頁。等形式，從“建構(gòu)遏制公權(quán)、建構(gòu)農(nóng)民團(tuán)結(jié)權(quán)”④鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國法學(xué)》2014年第2期，第152—153頁。的相關(guān)土地與項(xiàng)目權(quán)屬的確權(quán)與登記程序等制度入手，在明晰不同類型產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)前提下，來切實(shí)保障農(nóng)民的個體化利益表達(dá)，以避免其被集體產(chǎn)權(quán)主體的虛化利益表達(dá)所被遮蔽。同時也應(yīng)依托農(nóng)民專業(yè)合作社、村民民主議事機(jī)制等組織化途徑，通過明晰相應(yīng)的組織性質(zhì)、法律地位、組織形式、活動方式及相關(guān)政策優(yōu)惠與財(cái)稅支持等規(guī)范事項(xiàng)，來推動農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“‘積極的權(quán)利’或‘主動的權(quán)利’”⑤崔智友：《中國村民自治的法學(xué)思考》，《中國社會科學(xué)》2001年第3期，第137頁。面向的民主參與，從而依托組織化途徑實(shí)現(xiàn)更為全面的整合化、專業(yè)型利益表達(dá)。此外，還應(yīng)厘清一事一議籌資籌勞的事務(wù)范圍、議事程序、議事主體能力建設(shè)、比例標(biāo)準(zhǔn)、籌集資金的監(jiān)管、籌資籌勞的責(zé)任量化、監(jiān)督檢查方式等主要規(guī)范事項(xiàng)，以設(shè)定更為明確、可行的具體操作規(guī)程，并有序發(fā)揮其可能的項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)督作用。

（二）利益表達(dá)的自主式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)的形式要件，主要設(shè)定于自籌投入形式規(guī)范中。其往往從農(nóng)民籌資籌勞的上位范疇角度，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的自籌投入形式事項(xiàng)予以羈束性實(shí)施指引。進(jìn)而通過厘清農(nóng)民籌資籌勞的限額比例和操作程序等事項(xiàng)，在充分尊重農(nóng)民自主自愿并切實(shí)減輕可能負(fù)擔(dān)的前提下，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)積極自籌投入提供必要的形式規(guī)范。例如，《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理暫行規(guī)定的通知》（已失效）第13條從籌資投勞“折資總額達(dá)到項(xiàng)目資金70%”、“籌資和投勞折資比例報(bào)省級政府批準(zhǔn)”這兩個方面予以了明確的量化規(guī)定?！秶肄r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于降低農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞比例的通知》（已失效）為了“減輕農(nóng)民籌資投勞壓力”，則進(jìn)一步將“農(nóng)民籌資投勞比例”分類降至“20%”與“10%”?！洞迕褚皇乱蛔h籌資籌勞管理辦法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》則具體厘清了籌資籌勞的限額標(biāo)準(zhǔn)、范圍、運(yùn)作與管理環(huán)節(jié)、監(jiān)督救濟(jì)等事項(xiàng)。

但因我國的“村民自治具有國家賦權(quán)的特點(diǎn)”⑥徐勇：《村民自治的成長：行政放權(quán)與社會發(fā)育——1990年代后期以來中國村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2005年第2期，第2頁。，村民會議或村民代表會議等一事一議籌資籌勞制度平臺的效能發(fā)揮，往往受制于所在基層政府的權(quán)力行使方式與相應(yīng)資源配置狀況。則在一定程度上易誘發(fā)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域中的行政攤派風(fēng)險(xiǎn)，從而使得農(nóng)民自主自愿籌資籌勞可能異化為非自愿的甚至是強(qiáng)制性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。此外，籌資籌勞項(xiàng)目的審核程序雖然明確規(guī)定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府-縣級人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門”的“初審-復(fù)審”二級審批流程，但審核要點(diǎn)與審核方式有待進(jìn)一步細(xì)化。特別是應(yīng)在《農(nóng)業(yè)部關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上具體厘清復(fù)審事項(xiàng)，以更好地發(fā)揮其農(nóng)民負(fù)擔(dān)審查監(jiān)督之責(zé)?；诖?，應(yīng)圍繞強(qiáng)化村民自治意識、健全村民選舉競爭性程序、鞏固村委會的獨(dú)立法律地位、落實(shí)基層政府與村委會的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系等主要規(guī)范事項(xiàng)，來切實(shí)開展相應(yīng)的一事一議籌資籌勞制度平臺建設(shè)。嘗試推動所涉公共產(chǎn)品的選擇與供給，逐步由命令-服從式的單向度政府決策事項(xiàng)，轉(zhuǎn)進(jìn)為參與-互動式的多向度公共決策事項(xiàng)。但在農(nóng)村空心化發(fā)展問題掣肘下，特別是人口流出區(qū)域農(nóng)民的自主投入能力往往是有限的。有必要根據(jù)前述高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的營利、低營利和非營利之屬性定位，來設(shè)置差異化的、與承受能力相協(xié)調(diào)的項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入比例，并明晰相應(yīng)的利潤獲取事項(xiàng)，從而在降低其負(fù)擔(dān)心理與現(xiàn)實(shí)壓力前提下，有效調(diào)動農(nóng)民自主籌資籌勞的積極性。此外，還應(yīng)進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)施初審所涉的四類材料審核重點(diǎn)事項(xiàng)和三類實(shí)地考察事項(xiàng)①2012年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》規(guī)定的四類材料審核重點(diǎn)事項(xiàng)：項(xiàng)目是否符合籌資籌勞適用范圍、方案是否履行村民民主議事程序、籌資籌勞的數(shù)額是否在省級人民政府規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)、財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目是否符合立項(xiàng)要求；三類實(shí)地考察事項(xiàng)：會議召開和表決情況是否真實(shí)、向農(nóng)民籌勞是否按項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需要、捐資捐物是否自愿。的要點(diǎn)與審查指標(biāo)；并厘清縣級人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門實(shí)施復(fù)審所涉“項(xiàng)目方案是否符合政策規(guī)定”的具體標(biāo)準(zhǔn)，以及“書面答復(fù)”和“糾正意見”的體例形式與結(jié)構(gòu)要件。最終通過兼具形式審查與實(shí)質(zhì)審查的整體型審查機(jī)制設(shè)定，來實(shí)現(xiàn)對所涉籌資籌勞建設(shè)項(xiàng)目合法性、合理性的全面有效監(jiān)督。

（三）利益表達(dá)的分配式規(guī)范設(shè)定

所涉利益事項(xiàng)作為產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)的保障要件，主要設(shè)定于投入收益分配規(guī)范中。其往往從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目回報(bào)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資收益分配的上位范疇角度，就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金領(lǐng)域中的投入收益分配事項(xiàng)予以淵源性、框架性原則指引。進(jìn)而通過明晰所涉自主籌資籌勞項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與收益分配事項(xiàng)，來充分保障合理的項(xiàng)目投資收益回報(bào)。例如，《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》從“按項(xiàng)目績效考核結(jié)果向社會資本支付對價”和“訂單帶動、利潤返還、股份合作等模式完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”這兩方面，設(shè)定了對價支付型與利益分享型的收益分配方式?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》則根據(jù)所涉工程的不同投入結(jié)構(gòu)與規(guī)模狀況，分別設(shè)定了差異化的權(quán)屬配置及相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)型收益分配方式。

但這三種收益分配方式皆為淵源性、框架性的原則指引。在“風(fēng)險(xiǎn)識別及其責(zé)任的分配是公私合作合同重要內(nèi)容設(shè)計(jì)”②鄧敏貞：《公用事業(yè)公私合作合同的法律屬性與規(guī)制路徑——基于經(jīng)濟(jì)法視野的考察》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第3期，第76—77頁。的基本共識引領(lǐng)下，有必要依循所涉農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目回報(bào)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資收益分配過程中面臨的不同類型、比例風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任配置，來設(shè)定更為具體可行、穩(wěn)定可預(yù)期的收益分配實(shí)施細(xì)則。特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目作為一種農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，往往具有較強(qiáng)的非營利性與公益性，加之項(xiàng)目回報(bào)周期相對較長且多為間接、隱性回報(bào)，從而使得可能的商業(yè)性、營利性投融資收益趨于弱化，則進(jìn)一步掣肘了社會性投資組織和產(chǎn)權(quán)主體參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性?；诖耍斜匾獓@考核方式、績效標(biāo)準(zhǔn)、支付途徑、合同范本、權(quán)屬界分、分配手段等主要規(guī)范事項(xiàng)，來明晰對價支付型、利益分享型與產(chǎn)權(quán)型收益分配方式的實(shí)施細(xì)則。此外，還應(yīng)在“充分調(diào)動各要素主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性”①唐遠(yuǎn)華、蔣小曼：《中國共產(chǎn)黨人民利益觀邏輯生成與實(shí)踐創(chuàng)新——兼論精準(zhǔn)扶貧》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)）》2020年第2期，第156頁。前提下，圍繞社會性投資組織的投融資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)主體的自籌投入結(jié)構(gòu)、差異化的項(xiàng)目屬性及相應(yīng)權(quán)屬配置狀況、資金到位率、項(xiàng)目運(yùn)營績效歸責(zé)等主要規(guī)范事項(xiàng)，通過“政府可用性付費(fèi)、使用量支付，使用者定價介入、超額利潤限制，投資補(bǔ)助、價格補(bǔ)助”②李明：《PPP模式介入公共體育服務(wù)項(xiàng)目的投融資回報(bào)機(jī)制及范式研究——對若干體育小鎮(zhèn)的考察與思考》，《體育與科學(xué)》2017年第4期，第88頁。等方式，來設(shè)定必要的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目收益保底（或缺口補(bǔ)助）機(jī)制。

結(jié) 語

利益事項(xiàng)解構(gòu)是一種彰顯邏輯性和價值性統(tǒng)一的主觀識別工具表達(dá)，旨在為系統(tǒng)性規(guī)制可能的利益多元化恣意風(fēng)險(xiǎn)提供必要的線索指引。其作為一種利益分析方法的踐行進(jìn)路，可嘗試圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款來探究相應(yīng)的利益形態(tài)規(guī)范構(gòu)造命題，以完成必要的范式檢視。一方面，厘清該類條款的利益目標(biāo)應(yīng)通過相關(guān)價值性評判，來探究所涉利益目標(biāo)的體系化識別與個殊營利性設(shè)定，從而為相應(yīng)規(guī)范設(shè)定提供資金逐利理念層面的普遍范型。另一方面，明晰該類條款的利益表達(dá)則應(yīng)通過相關(guān)邏輯性評判，分別厘清所涉條件前置型利益表達(dá)的杠桿式、獎勵式與扶持式設(shè)定，規(guī)范參與型利益表達(dá)的準(zhǔn)入式、公開式與保障式設(shè)定，產(chǎn)權(quán)中心型利益表達(dá)的平臺式、自主式與分配式設(shè)定，從而推動相應(yīng)規(guī)范設(shè)定在資金逐利行為層面實(shí)現(xiàn)必要的規(guī)范整合?；诖?，通過解析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的利益目標(biāo)和利益表達(dá)要義，可以為完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金整合、投入體制提供必要的主觀識別工具，進(jìn)而為我國涉農(nóng)資金依法整合乃至鄉(xiāng)村振興法治建設(shè)創(chuàng)制可行的規(guī)范設(shè)定典型引領(lǐng)。