歐盟《阻斷法》的適用困境及其對(duì)我國(guó)的啟示
——以伊朗梅利銀行訴德國(guó)電信案為例

漆 彤

內(nèi)容提要:許多國(guó)家出臺(tái)了反制裁立法以應(yīng)對(duì)外國(guó)法律的不當(dāng)域外適用，但實(shí)際效果存疑。2021年5月12日，在伊朗梅利銀行訴德國(guó)電信案中歐洲法院佐審官首次就歐盟《阻斷法》的具體適用澄清立場(chǎng)。結(jié)合對(duì)立法宗旨和文本的嚴(yán)格解釋，佐審官肯定了《阻斷法》第5條的效力，同時(shí)亦指出《阻斷法》的制度設(shè)計(jì)將導(dǎo)致當(dāng)事人處于兩難境地，需要立法機(jī)構(gòu)反思。我國(guó)近期密集出臺(tái)了一系列反外國(guó)制裁法律法規(guī)，引入了與歐盟類似的禁止遵守、損害賠償、例外豁免等項(xiàng)制度，但實(shí)踐中可能面臨同樣的難題。合理界定禁止遵守義務(wù)的范圍，進(jìn)一步明確行使追償權(quán)的主體、對(duì)象與條件，細(xì)化例外豁免申請(qǐng)的實(shí)體與程序規(guī)則，落實(shí)完善補(bǔ)償機(jī)制，將是落實(shí)、完善我國(guó)反制裁立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

一、序 言

美國(guó)單邊制裁尤其是次級(jí)制裁，給各國(guó)帶來巨大的負(fù)面影響?；趯?duì)其合法性的質(zhì)疑，為保護(hù)本國(guó)或本地區(qū)實(shí)體免受制裁影響，平衡甚至反制美國(guó)及其他國(guó)家的治外法權(quán)，一些國(guó)家出臺(tái)了反制裁立法。歐盟《應(yīng)對(duì)第三國(guó)法案域外適用的保護(hù)條例》(第2271/96號(hào)條例)(以下簡(jiǎn)稱《阻斷法》)即為此類立法的典型。2021年5月12日，歐洲法院(European Court of Justice，ECJ)佐審官(Advocate General)(以下簡(jiǎn)稱“佐審官”)(1)歐洲法院(ECJ)由27名法官和11名佐審官組成，其職能之一是應(yīng)成員國(guó)法院的請(qǐng)求解釋歐盟法律。See Court of Justice of the European Union,available at https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/en/,last visited on Aug.8,2021.霍根(Hogan)在“伊朗梅利銀行(Bank Melli Iran)訴德國(guó)電信(Telekom Deutschland GmbH)案”(2)Case C-124/20,Bank Melli Iran v.Telekom Deutschland GmbH,Request for a preliminary ruling from the Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg(Germany),available at https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=227415&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7453098,last visited on Aug.8,2021.中就漢堡漢薩高等地區(qū)法院(Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg)的先決裁決申請(qǐng)發(fā)布意見，回答了與歐盟《阻斷法》第5條第1款理解與適用相關(guān)的四個(gè)問題。本案是歐洲法院佐審官首次就歐盟《阻斷法》的適用澄清立場(chǎng)，不僅將影響該法第11條所列的5類歐洲經(jīng)營(yíng)者如何處理與受美國(guó)制裁對(duì)象之間的交易，而且對(duì)我國(guó)2021年1月9日出臺(tái)的《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》(以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》)及2021年6月10日通過的《反外國(guó)制裁法》如何具體實(shí)施具有重要參考意義。本文擬首先介紹歐盟《阻斷法》的立法背景、沿革與機(jī)制設(shè)計(jì)，然后結(jié)合伊朗梅利銀行訴德國(guó)電信案解讀歐洲法院佐審官對(duì)該法的理解，進(jìn)而討論本案對(duì)中國(guó)反制裁法具體實(shí)施的啟示。

二、歐盟《阻斷法》的立法背景、沿革與機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)歐盟《阻斷法》的立法背景

自20世紀(jì)初期開始，美國(guó)逐步構(gòu)建了一個(gè)以《聯(lián)合國(guó)憲章》為名義支撐，以成文法、總統(tǒng)決議及部門規(guī)章為核心，以州政府法規(guī)為補(bǔ)充的對(duì)外制裁法律體系。冷戰(zhàn)結(jié)束后，憑借強(qiáng)大的政治外交、經(jīng)濟(jì)金融及軍事實(shí)力，美國(guó)對(duì)制裁的運(yùn)用日益頻繁，制裁主體、形式越來越多樣化，單邊制裁逐漸成為美國(guó)霸權(quán)主義的代名詞。在美國(guó)的制裁法體系中，除了通過“初級(jí)制裁”(primary sanction)限制本國(guó)實(shí)體和個(gè)人與被制裁對(duì)象的經(jīng)濟(jì)往來，也通過“次級(jí)制裁”(secondary sanction)限制非美國(guó)企業(yè)和個(gè)人與被制裁對(duì)象進(jìn)行交易，并對(duì)違反規(guī)定的第三國(guó)企業(yè)或個(gè)人施加處罰，從而迫使之脅從其制裁政策，以此在實(shí)質(zhì)上達(dá)到多邊制裁的效果。從初級(jí)制裁發(fā)展到次級(jí)制裁，本質(zhì)上是一國(guó)憑借其國(guó)際優(yōu)勢(shì)地位將制裁的范圍擴(kuò)張到與原目標(biāo)國(guó)有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的第三方國(guó)家，屬于制裁法的域外適用和管轄權(quán)的域外行使。(3)參見楊永紅：《次級(jí)制裁及其反制——由美國(guó)次級(jí)制裁的立法與實(shí)踐展開》，載《法商研究》2019年第3期。美國(guó)頻頻利用單邊次級(jí)制裁充當(dāng)法律工具，脅迫、打壓他國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)，破壞國(guó)際間的商業(yè)秩序，給各國(guó)企業(yè)帶來沉重的合規(guī)負(fù)擔(dān)，在國(guó)際上遭到普遍反對(duì)，美國(guó)國(guó)內(nèi)亦有學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑。(4)See Cedric Ryngaert,Extraterritorial Export Controls(Secondary Boycotts),7 Chinese Journal of International Law，625(2008);Meyer,Jeffrey A.,Second Thoughts on Secondary Sanctions,30 University of Pennsylvania Journal of International Law，905(2009);Tom Ruys，Cedric Ryngaert,Secondary Sanctions:A Weapon out of Control?The International Legality of,and European Responses to,US Secondary Sanctions,British Yearbook of International Law, 1(2020).早在1980年即有學(xué)者指出，美國(guó)過去25年的三大出口就是“搖滾樂、牛仔褲和美國(guó)法律”。(5)See V.Rock Grundman,The New Imperialism:The Extraterritorial Application of United States Law,14 International Lawyer,257(1980).基于對(duì)單邊域外次級(jí)制裁合法性的質(zhì)疑，為保護(hù)本國(guó)或本地區(qū)實(shí)體免受制裁影響，阻斷外國(guó)法律的不當(dāng)域外適用，許多國(guó)家和地區(qū)紛紛出臺(tái)反制裁立法或采取相應(yīng)的反制措施，甚至美國(guó)也制定了自己的反制裁法。

各國(guó)反制裁立法和措施可分為對(duì)抗型、規(guī)避型、抵消型三類。

對(duì)抗型的典范包括俄羅斯和伊朗近期的一些立法和措施。2018年6月4日俄羅斯總統(tǒng)普京簽署《關(guān)于影響(反制)美國(guó)和其他國(guó)家不友好行為的措施》，賦予了總統(tǒng)針對(duì)外國(guó)制裁行為采取相應(yīng)反制措施的權(quán)力，如停止或暫停與不友好國(guó)家或?qū)嶓w在特定領(lǐng)域的國(guó)際合作，禁止從其進(jìn)口或向其出口特定產(chǎn)品和原材料，禁止其參與國(guó)家、地方工程或采購(gòu)項(xiàng)目或私有化進(jìn)程等。(6)See Alexander Anichkin,Russian Countersanctions:What’s Going on in Law and Practice,2019,available at https://www.aebrus.ru/upload/iblock/21b/russian-countersanctions_october_2019-aeb.pdf,last visited on Aug.8,2021.為應(yīng)對(duì)美歐制裁，俄羅斯財(cái)政部還專門成立反制裁司，負(fù)責(zé)制定和落實(shí)相關(guān)反制措施并在降低外國(guó)制裁帶來的危害方面與各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。2020年12月伊朗通過《反制裁戰(zhàn)略法》，通過增加生產(chǎn)濃縮鈾的比例、大量增裝離心機(jī)以復(fù)興伊朗的核工業(yè)，進(jìn)而對(duì)抗西方國(guó)家的制裁。

規(guī)避型突出表現(xiàn)為部分國(guó)家單獨(dú)或聯(lián)合創(chuàng)立的獨(dú)立于“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)”(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，SWIFT)之外的金融結(jié)算系統(tǒng)。通過建立獨(dú)立的支付清算系統(tǒng)、減少美元儲(chǔ)備等方式降低對(duì)美元為核心的國(guó)際金融體系的依賴，抗衡美國(guó)基于美元霸權(quán)地位而在國(guó)際金融體系中的“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”(structural power)，從而規(guī)避美國(guó)制裁對(duì)本國(guó)正常貿(mào)易投資的消極影響。2019年1月31日，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)創(chuàng)建“貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制”(INSTEX)，伊朗則建立了“特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)”(STFI)與之對(duì)接。(7)See Esfandyar Batmanghelidj，Ellie Geranmayeh,Trading with Iran via the special purpose vehicle:How it can work,2019,available at https://ecfr.eu/article/commentary_trading_with_iran_special_purpose_vehicle_how_it_can_work/,last visited on Aug.8,2021;Alexandra Brzozowski,Six European countries join EU-Iran financial trading mechanism INSTEX,2019,available at https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/six-european-countries-join-eu-iran-financial-trading-mechanism-instex/,last visited on Aug.8,2021.該系統(tǒng)以“記賬”方式規(guī)避美元和美國(guó)金融系統(tǒng)，歐盟與伊朗的進(jìn)出口商之間無需發(fā)生直接的資金結(jié)算，即可實(shí)現(xiàn)與伊朗的經(jīng)濟(jì)交往。俄羅斯采取了建立本國(guó)獨(dú)立的金融信息傳輸系統(tǒng)(SPFS)作為SWIFT系統(tǒng)的替代方案、減少美元儲(chǔ)備、降低美元使用等多種手段規(guī)避美國(guó)制裁。

抵消型則是直接針對(duì)他國(guó)具有域外適用效果的制裁立法或措施，制定抵消性的反制裁法，以阻斷外國(guó)制裁法對(duì)本國(guó)國(guó)民的適用，保護(hù)本國(guó)國(guó)民免受次級(jí)制裁立法的不利影響。歐盟《阻斷法》即是這方面的典型。

(二)歐盟《阻斷法》的立法沿革

歐盟歷來反對(duì)美國(guó)的域外制裁主張，認(rèn)為其構(gòu)成一種過度的管轄權(quán)，違背了國(guó)際公法的一般原則。(8)See Case C-124/20,Opinion of Advocate General,delivered on 12 May 2021,§4.歐洲工商界也反對(duì)這類制裁立法，因?yàn)樵趯?shí)踐中它幾乎只針對(duì)外國(guó)公司。(9)See De Vauplane,Iran:Sanctions américaines contre les banques européennes,hypocrisie ou arnaque?,2012,available at http://archives.lesechos.fr/archives/cercle/2012/08/23/cercle_52524.htm,last visited on Aug.8,2021.基于上述立場(chǎng)，為了回應(yīng)美國(guó)有關(guān)古巴、伊朗和利比亞的域外制裁立法，抵消其《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法》(The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act 1996)、(10)又稱《赫爾姆斯—伯頓法》(Helms-Burton Act)?！兑晾逝c利比亞制裁法》(The Iran and Libya Sanctions Act 1996)(11)又稱《達(dá)馬多—肯尼迪法》(D’Amato-Kennedy Act)。等法律的域外制裁效力，1996年11月22日歐盟通過了《阻斷法》。同年5月，歐盟還向世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提出控訴，指責(zé)美國(guó)《赫爾姆斯—伯頓法》以及對(duì)古巴的禁運(yùn)措施侵害了歐盟根據(jù)《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》所享有的自由貿(mào)易權(quán)。(12)See Request for Consultations by the European Communities(WT/DS38/1).最終，雙方達(dá)成協(xié)議，(13)See European Union-United States:Memorandum of Understanding Concerning the US Helms-Burton Act and the US Iran and Libya Sanctions Act(April 11,1997).美國(guó)同意暫時(shí)擱置《赫爾姆斯—伯頓法》第三編(Title III)對(duì)歐盟成員國(guó)的執(zhí)行。(14)1996年通過的《赫爾姆斯—伯頓法》旨在尋求對(duì)卡斯特羅政府領(lǐng)導(dǎo)下的古巴進(jìn)行制裁，從而支持古巴通過過渡政府的形式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鬟x舉政府。其中最為著名的即為其第三編。根據(jù)該編，美國(guó)公民均有權(quán)對(duì)以交易方式與被古巴政府征收的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生牽連的任何人提起訴訟。由于各國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)政府從1996年開始，通過每六個(gè)月簽發(fā)一次豁免令，一直推遲第三編的執(zhí)行而并未實(shí)際啟用，此前美國(guó)法院亦從未有過第三編項(xiàng)下的爭(zhēng)議案件。2019年4月17日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明稱，特朗普政府將自2019年5月2日起全面執(zhí)行《赫爾姆斯—伯頓法》第三編。此后美國(guó)歷任總統(tǒng)每六個(gè)月簽發(fā)一次豁免令擱置第三編的執(zhí)行。因此，《阻斷法》長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，并未真正得到實(shí)施。(15)參見前引〔4〕，Tom Ruys等文，第81頁(yè)。

2018年5月8日，美國(guó)宣布單方面退出《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》，(16)《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》(JCPOA)又稱《伊核協(xié)議》，旨在控制伊朗的核計(jì)劃，解除對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁。重啟對(duì)伊朗的制裁，包括具有域外適用性的次級(jí)制裁措施。為阻斷并抵消美國(guó)制裁對(duì)歐盟經(jīng)營(yíng)者的不利影響，歐盟委員會(huì)于2018年6月6日通過第2018/1100號(hào)授權(quán)條例(delegated regulation)，重新激活《阻斷法》并更新了附錄部分的阻斷對(duì)象以納入更多美國(guó)制裁立法。2018年8月3日，歐盟又出臺(tái)了配套的2018/1101號(hào)實(shí)施條例，就《阻斷法》第5條第2款的適用作出了進(jìn)一步的解釋。(17)See Commission Implementing Regulation(EU) 2018/1101 of 3 August 2018,EUR-Lex,2018,available at https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AL%3A2018%3A199I%3AFULL,last visited on Aug.8,2021.此外歐盟還出臺(tái)了《指導(dǎo)說明—問答：阻斷法更新的通過》，就《阻斷法》的理解與實(shí)施進(jìn)行闡釋。(18)See Guidance Note Questions and Answers:adoption of update of the Blocking Statute(2018/C 277),EUR-Lex,2018,available at https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2018%3A277I%3AFULL,last visited on Aug.8,2021.

(三)歐盟《阻斷法》的機(jī)制設(shè)計(jì)(19)下文對(duì)歐盟《阻斷法》具體內(nèi)容及佐審官意見的翻譯僅供參考，詳以原文為準(zhǔn)。

《阻斷法》由序言、正文及附件組成。序言第1段至第7段指明立法背景，并開宗明義地闡述了對(duì)美國(guó)制裁法域外適用的堅(jiān)決反對(duì)立場(chǎng)：(1)歐洲共同體的目標(biāo)是促進(jìn)世界貿(mào)易的和諧發(fā)展和逐步取消對(duì)國(guó)際貿(mào)易的限制；(2)盡最大努力實(shí)現(xiàn)成員國(guó)和第三國(guó)之間資本自由流動(dòng)的目標(biāo)，包括取消對(duì)直接投資(含房地產(chǎn)投資)的任何限制，提供金融服務(wù)或允許證券進(jìn)入資本市場(chǎng)；(3)第三國(guó)頒布了某些旨在規(guī)范成員國(guó)管轄下的自然人和法人活動(dòng)的法律、法規(guī)和其他立法文件；(4)這些法律、法規(guī)和其他立法文件的域外適用違反了國(guó)際法，妨礙了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；(5)這些法律、法規(guī)和其他立法文件，以及基于此或由此產(chǎn)生的行動(dòng)，影響或可能影響已建立的法律秩序，并對(duì)共同體的利益以及根據(jù)建立歐洲共同體的條約行使權(quán)利的自然人和法人的利益產(chǎn)生不利影響；(6)在這些特殊情況下，有必要在共同體層面采取行動(dòng)，保護(hù)已建立的法律秩序、共同體的利益以及上述自然人和法人的利益，特別是消除、中和、阻止或以其他方式對(duì)抗有關(guān)外國(guó)立法的影響；(7)根據(jù)本法要求提供信息并不妨礙成員國(guó)要求向該國(guó)當(dāng)局提供同類信息。(20)See Council Regulation(EC) No 2271/96,preamble 1-7.

《阻斷法》的附件則列舉了應(yīng)予阻斷的“法律、法規(guī)和其他立法文件”，即美國(guó)具有域外效力的相關(guān)制裁立法。《阻斷法》正文共12條，規(guī)定了該法的適用范圍和阻斷對(duì)象，建立了報(bào)告和信息提供、禁止承認(rèn)與執(zhí)行、禁止遵守、豁免、追償?shù)染唧w阻斷制度，以便為歐盟公民和企業(yè)提供有力的法律保護(hù)。如美國(guó)對(duì)別國(guó)的制裁殃及歐盟企業(yè)，涉事企業(yè)無需遵守相關(guān)制裁法案，還可索賠損失及抵消外國(guó)法院基于制裁法案所做判決的影響。

三、歐洲法院佐審官對(duì)《阻斷法》第5條的解釋與批判

歐盟《阻斷法》在成員國(guó)適用的案例很少，伊朗梅利銀行訴德國(guó)電信案則是歐洲法院佐審官首次對(duì)《阻斷法》發(fā)表官方意見，(21)在2018年《阻斷法》重新激活以前，僅有2007年奧地利政府曾援引歐盟《阻斷法》對(duì)BAWAG銀行進(jìn)行調(diào)查，理由是該銀行為了遵守美國(guó)對(duì)古巴的制裁令而取消了一家古巴公司的賬戶。但后來美國(guó)政府授予該銀行特別豁免權(quán)之后，奧地利政府也撤回了調(diào)查。See European Parliament,Updating the Blocking Regulation:The EU’s answer to US extraterritorial sanctions,2018,available at https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/623535/EPRS_BRI(2018)623535_EN.pdf,last visited on Aug.8,2021.因此對(duì)于如何理解《阻斷法》的具體適用具有十分重要的指導(dǎo)意義。本案案情如下：

原告伊朗梅利銀行在德國(guó)漢堡設(shè)有分行，其核心業(yè)務(wù)是與伊朗進(jìn)行外貿(mào)結(jié)算。被告德國(guó)電信(Telekom Deutschland GmbH)是德國(guó)最大的電信服務(wù)提供商德國(guó)電信集團(tuán)的子公司。該集團(tuán)在全球擁有超過27萬名員工，其中5萬多人在美國(guó)，其營(yíng)業(yè)額的50%來自美國(guó)。原告與被告簽有一份框架合同，委托被告向其位于德國(guó)的所有機(jī)構(gòu)提供通信服務(wù)。2018年5月8日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普決定美國(guó)退出《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》，重啟對(duì)伊朗的制裁。2018年8月6日，伊朗梅利銀行再次被列入美國(guó)外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)編制的特別指定國(guó)民清單(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，以下簡(jiǎn)稱“SDN清單”)，新制裁于2018年11月5日生效。2018年11月16日，德國(guó)電信向梅利銀行發(fā)出了終止所有合同的通知。

2018年11月28日，梅利銀行向一審法院漢堡地方法院(the Regional Court of Hamburg)提起訴訟，認(rèn)為被告的行為違反《阻斷法》中不得認(rèn)可美國(guó)對(duì)伊制裁的規(guī)定，請(qǐng)求法院命令被告繼續(xù)履行合同義務(wù)。一審法院認(rèn)為，德國(guó)電信的終止通知符合合同規(guī)定，并未違反《阻斷法》。梅利銀行不服一審法院的判決，向漢薩高等地區(qū)法院提起上訴，聲稱因?yàn)楸桓娴膭?dòng)機(jī)是試圖遵守該法附件所列的一項(xiàng)外國(guó)制裁立法，所以被告發(fā)出的終止通知違反《阻斷法》第5條第1款，應(yīng)被認(rèn)定無效。被告則援引《指導(dǎo)說明—問答：阻斷法更新的通過》辯稱，《阻斷法》第5條并未改變一方合法終止合同的權(quán)利，這一終止是否合法也不取決于終止的理由，合同和德國(guó)法律都沒有要求其披露終止合同的原因，因此其終止合同的動(dòng)機(jī)無關(guān)緊要。漢薩高等地區(qū)法院認(rèn)為，歐洲法院對(duì)《阻斷法》第5條的解釋是解決當(dāng)前爭(zhēng)端的先決條件，因此決定中止訴訟程序，并根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》(Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU)將以下四個(gè)問題提交給歐洲法院進(jìn)行先決裁決：

1.《阻斷法》第5條第1款是否僅適用于歐盟經(jīng)營(yíng)者直接或間接獲得美國(guó)官方或法院命令的情況，或同樣適用于沒有任何此類制裁命令但以遵守次級(jí)制裁為前提的情形？

《阻斷法》第5條第1款規(guī)定：“第11條所述任何人不得直接或通過子公司或其他中間人，主動(dòng)或故意忽略地，遵守直接或間接地基于附件中規(guī)定的法律或由相關(guān)法律產(chǎn)生的、包括外國(guó)法院要求在內(nèi)的任何要求或禁令?！弊魧徆俜謩e從文義、上下文和目的三方面對(duì)該條進(jìn)行了分析。(22)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第56段。從條文表述來看，《阻斷法》第5條第1款僅將“外國(guó)法院的要求”稱為該法附件所列法律規(guī)定的多項(xiàng)“要求或禁止”(requirements or prohibitions)中的一項(xiàng)，且該法第11條所指的任何人都應(yīng)被禁止遵守。這意味著，《阻斷法》第5條不僅適用于事實(shí)上已由司法當(dāng)局發(fā)出請(qǐng)求或指示的情況，其禁止遵守的范圍也包括《阻斷法》附件所列法律的任何“要求”(requirement)，而“要求”一詞在法律上是指任何類型的法律文件所施加的義務(wù)，無論它是條約、公約、法規(guī)或司法判決。(23)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第55段。基于此，《阻斷法》第5條第1款的措辭顯然支持這一解釋：即使是在沒有行政或司法當(dāng)局的指示或請(qǐng)求的情況下，這一禁止遵守規(guī)定也得以適用。

《阻斷法》序言所載明的立法目標(biāo)，也印證了第5條的適用范圍應(yīng)作廣義解釋。序言第4段到第6段表明，《阻斷法》是針對(duì)其附件所列法律產(chǎn)生的影響而頒布的。正是這些法律本身，而不僅僅是在其基礎(chǔ)上采取的行動(dòng)，有可能影響到已確立的國(guó)際法律秩序，而歐盟則將維護(hù)這一秩序作為其使命。第7段表明，《阻斷法》旨在保護(hù)那些利益受到前述法律影響的自然人和法人。《阻斷法》第1條也指明該法所追求的目標(biāo)，即保護(hù)歐盟經(jīng)營(yíng)者不受其附件所列法律的影響，而不僅僅是在行政或司法當(dāng)局發(fā)出指示時(shí)適用這些法律。

如果將第5條第1款解釋為僅涵蓋歐盟經(jīng)營(yíng)者已收到法院或行政當(dāng)局正式指示的情況，則無法實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。(24)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第58-63段。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)自發(fā)地遵守法律約束以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，即使沒有這方面的任何指示，也會(huì)傾向于遵守外國(guó)制裁立法，以降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。附件所列的法律客觀上并不要求行政或司法當(dāng)局在實(shí)施制裁以前必須向受制裁企業(yè)的合作伙伴發(fā)出明確的指示或通知，這些法律從生效之時(shí)起，就對(duì)歐盟經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生了司法風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了抵消這種立法的影響并保護(hù)歐盟公司，《阻斷法》第5條第1款不應(yīng)被解釋為僅適用于行政或司法當(dāng)局直接或間接發(fā)出指示的情況，即使在不存在這類指令的情況下歐盟經(jīng)營(yíng)者自發(fā)地遵守附件所列外國(guó)制裁立法，《阻斷法》第5條第1款仍得以適用。具體到本案中，無論德國(guó)電信是否收到美國(guó)司法或行政命令，只要其為遵守次級(jí)制裁而采取了行動(dòng)，即構(gòu)成對(duì)《阻斷法》第5條第1款的違反。(25)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第65段。

2.《阻斷法》第5條第1款是否應(yīng)被解釋為凌駕于允許無正當(dāng)理由終止合同的國(guó)內(nèi)法之上？

德國(guó)合同法(與許多成員國(guó)的法律制度一樣)通常允許運(yùn)營(yíng)商終止與客戶的開放式合同，而無需給出決定的理由。如果將《阻斷法》第5條第1款理解為賦予當(dāng)事人依賴該條款對(duì)合同終止提出質(zhì)疑的權(quán)利，可能會(huì)對(duì)合同領(lǐng)域的一般商業(yè)自由構(gòu)成干涉。因此，佐審官認(rèn)為，該條首先應(yīng)作限制性解釋，否則就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)迫德國(guó)電信必須與客戶開展業(yè)務(wù)的效果。(26)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第70段。不過，雖有上述考慮，基于歐盟立法機(jī)構(gòu)在《阻斷法》序言和實(shí)質(zhì)性條款中所使用的“毫不妥協(xié)和最嚴(yán)厲的措辭”，佐審官最終得出截然相反的結(jié)論，即《阻斷法》第5條第1款必須被解釋為將此類權(quán)利授予第三方，如本案中的梅利銀行。

《阻斷法》第5條第1款開頭的強(qiáng)制性語言，表明歐盟立法機(jī)構(gòu)在確?！蹲钄喾ā肪哂谐浞中ЯΨ矫娌扇×藞?jiān)定且絕對(duì)的立場(chǎng)。上述政策目標(biāo)在序言部分得到進(jìn)一步闡述：序言第3至第5段闡明這種域外立法違反國(guó)際法并損害國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有效運(yùn)作的理念；第6段指出有必要通過“消除、中和、阻止或以其他方式對(duì)抗外國(guó)立法的影響”來保護(hù)“既定法律秩序，歐盟利益以及行使條約權(quán)利的自然人和法人的利益”。反過來說，如果不承認(rèn)有利于伊朗梅利銀行的行動(dòng)權(quán)，其最終效果將是，某些不愿執(zhí)行《阻斷法》的當(dāng)事方如德國(guó)電信，就可以通過終止與伊朗梅利銀行的合同來積極遵守美國(guó)的制裁制度，這種間接遵守外國(guó)制裁的悄然決定將會(huì)破壞《阻斷法》所代表的歐盟整體公共政策并使后者成為“一紙空文”。(27)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第71段。

因此，佐審官認(rèn)為，歐盟《阻斷法》必須被解釋為凌駕于允許無正當(dāng)理由終止此類義務(wù)的國(guó)內(nèi)法(如合同自由)之上，而且德國(guó)電信這樣的歐盟主體有義務(wù)說明理由以表明其終止與受美國(guó)制裁對(duì)象間商業(yè)關(guān)系的正當(dāng)性。盡管《阻斷法》并未明確規(guī)定這一義務(wù)，但這種義務(wù)仍可以從該法所追求的目標(biāo)中推斷出來。因?yàn)椋绻贿@樣理解，相關(guān)主體就可以悄然地遵守美國(guó)的制裁立法，并通過保持模糊的沉默，讓人無法得知其行動(dòng)(如終止合同)的真正原因，《阻斷法》序言部分和第5條第1款中闡明的整體政策目標(biāo)將受到破壞甚至徹底無法實(shí)現(xiàn)。(28)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第97-99段。

3.違反第5條的行為必須被確認(rèn)無效，還是可以施加替代處罰(如罰金)來實(shí)現(xiàn)《阻斷法》的目的？

漢薩高等地區(qū)法院所提出的問題是，違反第5條第1款的行為(如終止合同)是否自動(dòng)視為無效(即合同將繼續(xù)有效)；是否可以通過其他懲罰方式(如罰金)來實(shí)現(xiàn)阻斷法案的目的，或者說，成員國(guó)法院是否必須命令該法第11條所指的歐盟經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)維持合同關(guān)系。《阻斷法》第5條第1款沒有具體說明第11條所指的歐盟經(jīng)營(yíng)者違反該款規(guī)定作出決定將產(chǎn)生何種后果，但第9條規(guī)定成員國(guó)應(yīng)制定適用于違反《阻斷法》的處罰措施，且此類處罰應(yīng)當(dāng)“有效、成比例且具有勸阻性”。鑒于《阻斷法》是直接可執(zhí)行的，成員國(guó)法院必須確保該法在其國(guó)內(nèi)的效力。(29)歐盟《阻斷法》第12條規(guī)定：“本條例應(yīng)整體具有約束力，并直接適用于所有成員國(guó)?！?/p>

佐審官認(rèn)為，這意味著成員國(guó)法院必須命令侵權(quán)人終止違法行為，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)其處以罰款。只有這樣，其非法行為的持續(xù)影響才能終止，《阻斷法》才能得到充分實(shí)施。次級(jí)制裁禁止任何非美國(guó)公司與受到主要制裁的人進(jìn)行交易，因此，這是一項(xiàng)普遍禁止的規(guī)定。不遵守這一規(guī)定意味著，除非依據(jù)該法第5條第2款規(guī)定成功申請(qǐng)例外豁免，歐盟經(jīng)營(yíng)者在任何時(shí)候都不得以美國(guó)制裁立法的存在為理由拒絕維持商業(yè)關(guān)系。否則《阻斷法》第5條第1款中明確規(guī)定的禁令將因此而被扭曲，歐盟公共政策目標(biāo)即抵消和中和美國(guó)制裁立法的影響，將無法實(shí)現(xiàn)。(30)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第110段。

4.如果歐盟經(jīng)營(yíng)者遵守《阻斷法》會(huì)對(duì)其造成重大經(jīng)濟(jì)損失，是否可以予以例外處理？

漢薩高等地區(qū)法院認(rèn)為，根據(jù)《德國(guó)民法典》第134條，違反《阻斷法》第5條第1款的合同終止行為無效，除應(yīng)處以罰款之外，還要求被告繼續(xù)與原告保持合同關(guān)系。鑒于被告在美國(guó)市場(chǎng)的營(yíng)業(yè)額占比達(dá)50%，被告可能面臨遭受重大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，這是否違反《阻斷法》第9條規(guī)定的處罰相稱性原則？佐審官指出，《阻斷法》序言表明，其立法目的之一為保護(hù)歐盟經(jīng)營(yíng)者，然而這一目標(biāo)似乎不可能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，《阻斷法》?條所規(guī)定的追償要求和獲得賠償?shù)目赡苄裕⒉蛔阋缘窒麑?duì)其美國(guó)市場(chǎng)造成的經(jīng)濟(jì)損害風(fēng)險(xiǎn)?！蹲钄喾ā返?條第2款賦予歐盟經(jīng)營(yíng)者尋求豁免授權(quán)以克減該條第1款義務(wù)，然而這一機(jī)制僅限于迫在眉睫的“嚴(yán)重?fù)p害”，當(dāng)事人可能無法提供尋求豁免的充分理由。(31)參見前引〔4〕，Tom Ruys等文，第87頁(yè)。歐盟委員會(huì)不合理地拒絕授予此類豁免亦可能受到質(zhì)疑。很明顯，委員會(huì)在將第三國(guó)頒布的立法添加到附件中時(shí)，還必須確保列入內(nèi)容符合歐盟《阻斷法》目標(biāo)，并且這種列入所產(chǎn)生的后果是合理的，并且與《阻斷法》產(chǎn)生的效果成比例。(32)參見前引〔8〕，Case C-124/20案，第135段。

佐審官對(duì)上述問題的結(jié)論意見如下：

1.《阻斷法》第5條第1款所載的禁止規(guī)定，應(yīng)解釋為在歐盟經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)外國(guó)行政或司法機(jī)構(gòu)命令而遵守此類制裁的情況下也適用。

2.如果根據(jù)德國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，歐盟經(jīng)營(yíng)者可終止與列入SDN名單的當(dāng)事方的持續(xù)合同義務(wù)，而無需證明其終止合同決定的正當(dāng)性，《阻斷法》第5條第1款應(yīng)理解為具有排除上述國(guó)內(nèi)法解釋的效力。

3.《阻斷法》第5條第1款應(yīng)解釋為，如果歐盟經(jīng)營(yíng)者未能遵守該法有關(guān)規(guī)定，受主要制裁的當(dāng)事方所在國(guó)法院應(yīng)命令歐盟經(jīng)營(yíng)者維持既有合同關(guān)系。

佐審官指出:“就德國(guó)法院所提交的四個(gè)問題得出的結(jié)論并不完全令人滿意，但法官的任務(wù)只是為正式頒布的法律語言賦予效力。正如本案的事實(shí)所凸顯的那樣，《阻斷法》是一個(gè)非常生硬的工具，旨在消除美國(guó)制裁在歐盟內(nèi)部的域外影響。這種‘滅菌方法’將不可避免地造成傷亡。許多人可能認(rèn)為，德國(guó)電信將首先遭受損失，尤其是考慮到其在美國(guó)的業(yè)務(wù)規(guī)模之大。這些都是歐盟立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深思和考慮的?！?33)前引〔8〕，Case C-124/20案，第136段。

四、本案所揭示的歐盟《阻斷法》適用困境

伊朗梅利銀行訴德國(guó)電信案的相關(guān)事實(shí)生動(dòng)地表明，歐盟《阻斷法》的實(shí)施客觀上存在一系列尚待解決的法律問題。《阻斷法》的設(shè)計(jì)初衷是希望通過索賠機(jī)制形成所有歐盟經(jīng)營(yíng)者一致抵制美國(guó)制裁的效果，然而現(xiàn)實(shí)情況并不樂觀，其顯然未能從實(shí)質(zhì)上改變歐盟經(jīng)營(yíng)者自愿遵守美國(guó)制裁的現(xiàn)狀。究其原因，主要源自以下幾個(gè)方面：

第一，《阻斷法》與次級(jí)制裁之間的制度對(duì)立，令當(dāng)事人陷入“矛盾”的選擇困境。在面對(duì)外國(guó)次級(jí)制裁域外效力的法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟經(jīng)營(yíng)者合法終止合同可能被視為減少責(zé)任的最佳途徑，但《阻斷法》的存在使受制裁主體可以在歐盟成員國(guó)法院對(duì)終止合同提出質(zhì)疑?；诰S護(hù)《阻斷法》所代表的歐盟整體公共政策的需要，成員國(guó)法院必須限制國(guó)內(nèi)法上的合同自由，命令當(dāng)事人繼續(xù)相關(guān)的合同安排，而這可能給歐盟經(jīng)營(yíng)者帶來違反美國(guó)次級(jí)制裁的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。因此，《阻斷法》顯而易見的局限在于它可能令當(dāng)事人陷入“矛盾”之中：既面臨不遵守美國(guó)次級(jí)制裁的法律風(fēng)險(xiǎn)，又面臨違反歐盟《阻斷法》而引發(fā)的處罰和賠償風(fēng)險(xiǎn)?！蹲钄喾ā繁举|(zhì)上是以歐盟企業(yè)的損失為代價(jià)而對(duì)美國(guó)施加反向壓力，其實(shí)質(zhì)效果是讓相關(guān)企業(yè)在美國(guó)法與歐盟法之間“選邊站”。歐盟經(jīng)營(yíng)者甚至不能向美國(guó)申請(qǐng)?jiān)S可證以免于適用所列的域外制裁，因?yàn)橄蛎绹?guó)當(dāng)局申請(qǐng)豁免將等同于遵守后者。歐盟經(jīng)營(yíng)者只能依據(jù)《阻斷法》第5條第2款，要求委員會(huì)授權(quán)他們向美國(guó)當(dāng)局申請(qǐng)此類許可，但是取得這類授權(quán)并非易事。(34)參見前引〔18〕，EUR-Lex，問題 23。因此，次級(jí)制裁與反制裁法之間直接對(duì)立的緊張關(guān)系，構(gòu)成本案先決裁決的核心。這兩個(gè)制度之間的沖突，不僅涉及主權(quán)和地緣政治，而且涉及歐盟和美國(guó)相互競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管壁壘。立法者將這種國(guó)家間矛盾與對(duì)立轉(zhuǎn)移到私人身上，令其面臨兩難選擇。因此，佐審官提出，歐盟立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)反思這一困境的存在及其影響，并就實(shí)施《阻斷法》可能導(dǎo)致的重要法律問題提供明確的指導(dǎo)。

第二，當(dāng)事人在面對(duì)具體情形時(shí)，主要考慮違反美國(guó)次級(jí)制裁或歐盟《阻斷法》各自所產(chǎn)生的不利后果孰重孰輕。美國(guó)對(duì)于違反制裁的處罰措施包括對(duì)金融資產(chǎn)和交易的凍結(jié)、限制甚至剝奪，禁止通過美國(guó)金融系統(tǒng)進(jìn)行交易，禁止進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)甚至追究企業(yè)管理層的刑事責(zé)任。(35)美國(guó)對(duì)違反制裁行為的處罰非常嚴(yán)格，違反制裁是嚴(yán)格責(zé)任犯罪，OFAC罰款可高達(dá)250000美元，故意違反制裁令一經(jīng)定罪最高可判處30年監(jiān)禁。See Sara Elizabeth Dill,A Powerful Tool for Human Rights,Wrongly Used Against the ICC:The Actual Impact of Sanctions,2021,available at http://opiniojuris.org/2021/04/02/a-powerful-tool-for-human-rights-wrongly-used-against-the-icc-the-actual-impact-of-sanctions/,last visited on Aug.8,2021.面對(duì)這種壓力，很多公司可能會(huì)選擇違反《阻斷法》，即便為此受到歐盟成員國(guó)的金錢處罰。而《阻斷法》固然措辭嚴(yán)厲，但鑒于美國(guó)的實(shí)際控制力和影響力，對(duì)于許多全球性公司而言，屈從于美國(guó)的壓力可能仍是最終的“合理”選擇。因此，在阻斷國(guó)與美國(guó)之間的實(shí)力、手段和籌碼存在客觀差距的情況下，《阻斷法》并不能從根本上改善被制裁企業(yè)的處境，當(dāng)事人選擇遵守美國(guó)制裁法律的現(xiàn)實(shí)可能性更大。

第三，《阻斷法》所規(guī)定的損害賠償機(jī)制可實(shí)現(xiàn)性存疑。盡管《阻斷法》第6條授權(quán)歐盟經(jīng)營(yíng)者向“任何直接或間接導(dǎo)致其損失的個(gè)人或法人，或代表其行事的中間人”追償“因?qū)嵤└郊兄付ǖ姆苫蚧诟郊扇〉男袆?dòng)或由此引起的任何損害，包括法律費(fèi)用”，但是此類訴訟存在一系列的難題有待解決。例如，索賠是基于侵權(quán)還是違約？該條所指的《布魯塞爾公約》僅適用于歐盟國(guó)家，法院能否及如何確保對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)及判決執(zhí)行？即使案件僅涉及歐盟經(jīng)營(yíng)者，類似前文所述梅利銀行訴德國(guó)電信案，由于《阻斷法》長(zhǎng)期被擱置，現(xiàn)實(shí)中也欠缺成功的先例。

第四，《阻斷法》的定位究竟是僅限于政治施壓，還是賦予其法律上的實(shí)際意義，歐盟立法機(jī)關(guān)態(tài)度曖昧且不乏矛盾。一方面，《阻斷法》引入了禁止承認(rèn)、禁止遵守、損害賠償乃至成員國(guó)實(shí)施等一系列具有強(qiáng)烈法律意義的保障機(jī)制；另一方面，正如《指導(dǎo)說明—問答：阻斷法更新的通過》中所載明，相對(duì)于單純對(duì)企業(yè)予以處罰，歐盟更傾向于基于《阻斷法》來使美國(guó)通過對(duì)話明確制裁法下合規(guī)的邊界，進(jìn)而保護(hù)歐盟企業(yè)的利益。(36)參見前引〔18〕，EUR-Lex，問題23。換言之，歐盟立法機(jī)構(gòu)的本意，更多是將《阻斷法》作為歐盟與美國(guó)的談判籌碼。但從受影響企業(yè)的角度看，這種象征價(jià)值高于實(shí)際價(jià)值的立法并無助于緩解其面臨的法律和經(jīng)濟(jì)困境。(37)參見廖凡：《比較視角下的不可靠實(shí)體清單制度》，載《比較法研究》2021年第1期。立場(chǎng)的模糊毫無疑問也給法院帶來了極大的現(xiàn)實(shí)困擾，一旦真正實(shí)施，正如梅利銀行訴德國(guó)電信案所示，《阻斷法》的這些不確定性就立即暴露出來。

有鑒于此，本案的結(jié)果可能產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響：首先，佐審官的觀點(diǎn)，雖然對(duì)歐洲法院沒有約束力，但將為其決定提供參考依據(jù)，進(jìn)而對(duì)相關(guān)企業(yè)行為和司法實(shí)踐產(chǎn)生重要影響；其次，佐審官意見中包含對(duì)歐盟《阻斷法》的有力批評(píng)，即這種立法規(guī)定可能被認(rèn)為以一種不尋常和侵入性的方式凌駕于普通商業(yè)自由之上，且將“不可避免地造成傷亡”，這些意見可能引起歐盟立法機(jī)關(guān)的反思并影響此后立法。(38)在《歐洲經(jīng)濟(jì)和金融體系：增強(qiáng)開放性、實(shí)力和韌性》戰(zhàn)略草案中，歐盟委員會(huì)已經(jīng)宣布將修訂《阻斷法》，簡(jiǎn)化現(xiàn)有規(guī)則，降低歐盟公民與企業(yè)之合規(guī)成本。See The European Economic and Financial System:Fostering Openness,Strength and Resilience,2021,available at https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13129-Unlawful-extra-territorial-sanctions-a-stronger-EU-response-amendment-of-the-Blocking-Statute-_en,last visited on Aug.8,2021.

五、對(duì)完善我國(guó)反制裁相關(guān)立法的啟示

歐盟《阻斷法》的適用困境表明，在參考借鑒他國(guó)立法的同時(shí)，我國(guó)需要結(jié)合自身國(guó)情進(jìn)行制度創(chuàng)新。結(jié)合前文對(duì)歐盟《阻斷法》及梅利銀行訴德國(guó)電信案的分析，在落實(shí)《反外國(guó)制裁法》和《阻斷辦法》的制度配套方面，以下問題應(yīng)得到妥善處理：

(一)合理界定禁止遵守義務(wù)的范圍

《反外國(guó)制裁法》和《阻斷辦法》的阻斷對(duì)象，亦即禁止遵守義務(wù)的范圍是什么？這不僅是反制裁立法的核心所在，也是有關(guān)主體尤其是各類企業(yè)最為關(guān)注的問題。歐盟禁止遵守義務(wù)的范圍是“附件中規(guī)定的法律或基于此或由此產(chǎn)生的行動(dòng)”，為此歐盟《阻斷法》在附件中以清單方式明確列舉了應(yīng)予阻斷的美國(guó)制裁立法。我國(guó)并未明確列舉外國(guó)的具體立法或措施，禁止遵守義務(wù)的范圍按《阻斷辦法》規(guī)定為“禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律與措施”，按《反外國(guó)制裁法》第12條規(guī)定為“歧視性限制措施”。中歐立法之間的主要差異在于，中國(guó)并未采取“一刀切”的方式徹底否定外國(guó)制裁的正當(dāng)性，而是將應(yīng)予反對(duì)的范圍與主管機(jī)關(guān)的認(rèn)定程序相掛鉤?！蹲钄噢k法》第7條第1款規(guī)定：“工作機(jī)制經(jīng)評(píng)估，確認(rèn)有關(guān)外國(guó)法律與措施存在不當(dāng)域外適用情形的，可以決定由國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施的禁令(以下簡(jiǎn)稱禁令)?！薄斗赐鈬?guó)制裁法》第4條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、組織列入反制清單?！钡?2條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施。組織和個(gè)人違反前款規(guī)定，侵害我國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，我國(guó)公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。”

上述規(guī)定引發(fā)的問題是，《反外國(guó)制裁法》第12條規(guī)定的“歧視性限制措施”是否應(yīng)當(dāng)與該法第4條結(jié)合加以解釋，禁止遵守并可予索賠的范圍是否僅限于“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門決定列入反制清單”的“歧視性限制措施”。對(duì)于上述問題的理解，相關(guān)評(píng)論頗有分歧。本文認(rèn)為，《反外國(guó)制裁法》第12條應(yīng)結(jié)合第4條加以解釋，即可訴至法院的措施僅限于經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)定的“歧視性限制措施”。首先，如此理解可以與《阻斷辦法》第9條第1款保持一致；(39)《阻斷辦法》第9條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人遵守禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律與措施，侵害中國(guó)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，中國(guó)公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當(dāng)事人賠償損失；但是，當(dāng)事人依照本辦法第八條規(guī)定獲得豁免的除外?！逼浯?，將禁止遵守的對(duì)象限定于“歧視性限制措施”且須經(jīng)特別認(rèn)定程序，有助于“精準(zhǔn)”反擊，相比歐盟“一刀切”地徹底否定美國(guó)國(guó)內(nèi)制裁法正當(dāng)性的做法，顯得更為有理有據(jù)有節(jié)；再次，通過特別認(rèn)定程序的控制，可以避免法院直接對(duì)是否構(gòu)成“歧視性限制措施”加以判斷，為法院立案提供門檻，通過謹(jǐn)慎地賦予追償權(quán)，有效地防止出現(xiàn)濫訴失控現(xiàn)象；最后，企業(yè)遵守未被認(rèn)定為“歧視性限制措施”并加入禁止清單的外國(guó)制裁，并不違反《反外國(guó)制裁法》，這將很大程度上避免企業(yè)在遵守制裁和反制裁法時(shí)陷入兩難。

(二)進(jìn)一步明確行使追償權(quán)的主體、對(duì)象與條件

對(duì)比中歐反制裁相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，二者所賦予追償權(quán)的主體亦有所不同。中國(guó)將之限定為“中國(guó)公民、法人或者其他組織”，歐盟《阻斷法》第11條則采取了非常明確的列舉方式，列舉了5類“歐盟經(jīng)營(yíng)者”，既包括國(guó)民也包括居民，并由此而產(chǎn)生如本案中的第三國(guó)企業(yè)(伊朗梅利銀行)告歐盟本土企業(yè)(德國(guó)電信)的情況。相比而言，中國(guó)將“居民”排除在外，看似限縮了索賠主體的范圍，但該條還將“其他組織”包括在內(nèi)，而“其他組織”一詞含義廣泛，在我國(guó)通常是指“合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織”，(40)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問題的意見》，其他組織指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。外國(guó)實(shí)體在華的非法人分支機(jī)構(gòu)亦可能涵蓋在內(nèi)。因此，規(guī)定中所稱的“中國(guó)公民、法人或其他組織”如何界定，仍有待進(jìn)一步明確。例如，“中國(guó)公民、法人”是否包括在境外工作的中國(guó)人及中國(guó)公司在海外的子公司？“其他組織”是否包括非法人的分支機(jī)構(gòu)？此外，從法律公平的角度來說，無論中國(guó)企業(yè)因遵守某外國(guó)歧視性限制措施而終止與外方合同，還是外國(guó)企業(yè)因遵守某外國(guó)歧視性限制措施而終止與中方合同，另一方當(dāng)事人均應(yīng)有權(quán)索賠。但從法的保護(hù)對(duì)象來說，在追償權(quán)的賦予問題上采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，將索賠主體限于具有“中國(guó)國(guó)籍”的公民、法人和其他組織，可能更有利于保護(hù)本國(guó)相關(guān)實(shí)體的利益，避免出現(xiàn)類似梅利銀行訴德國(guó)電信案這樣的置本土企業(yè)于不利地位的尷尬情形。當(dāng)然，這種做法顯而易見的弊端是在中外企業(yè)之間形成歧視性待遇，不利于創(chuàng)造公平公正的營(yíng)商環(huán)境。

行使追償權(quán)的對(duì)象，即前述行使追償權(quán)的主體可以向誰索賠，誰可能成為索賠的對(duì)象？歐盟《阻斷法》第6條規(guī)定，歐盟運(yùn)營(yíng)者可以從“造成損害的自然人或法人或任何其他實(shí)體或代表其行事的任何人或中間人”處獲得損害賠償，從而為歐盟運(yùn)營(yíng)者提供了更廣泛的保護(hù)范圍。(41)參見前引〔18〕，EUR-Lex，問題13。例如，歐盟《阻斷法》也適用于中國(guó)在歐盟設(shè)立的子公司,在處理與受美國(guó)制裁對(duì)象的交易時(shí)，在歐盟設(shè)立的中資公司也需要遵守歐盟《阻斷法》的規(guī)定。(42)See Sophia Tang,Can China’s New “Blocking Statute” Combat Foreign Sanctions? 2021,available at https://conflictoflaws.net/?s=Can+China%E2%80%99s+New+%E2%80%9CBlocking+Statute%E2%80%9D+Combat+Foreign+Sanctions,last visited on Aug.8,2021.在這一問題上我國(guó)立法與歐盟非常類似，可以向違反第12條第1款的“任何組織和個(gè)人”索賠，即不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行歧視性限制措施義務(wù)的主體不限于我國(guó)境內(nèi)的組織和個(gè)人，也包括外國(guó)組織和個(gè)人。但是，由于在禁止遵守義務(wù)的范圍問題上中國(guó)采取了更為謹(jǐn)慎的立場(chǎng)，這對(duì)于潛在的索賠可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。如當(dāng)事人因遵守禁令范圍外的制裁措施而造成損失，不能索賠。只能針對(duì)那些遵守禁令范圍內(nèi)制裁措施的組織和個(gè)人進(jìn)行索賠。因此，哪些措施被列入禁令范圍將十分關(guān)鍵，而這將受到認(rèn)定程序和標(biāo)準(zhǔn)的影響。(43)《阻斷辦法》第9條規(guī)定：“當(dāng)事人遵守禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律與措施，侵害中國(guó)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，中國(guó)公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當(dāng)事人賠償損失……根據(jù)禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律作出的判決、裁定致使中國(guó)公民、法人或者其他組織遭受損失的，中國(guó)公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當(dāng)事人賠償損失……”

關(guān)于追償權(quán)行使的范圍和條件，亦有一系列問題需要明確。首先，關(guān)于索賠范圍，根據(jù)《阻斷法》第6條，歐盟運(yùn)營(yíng)者可以追償“因適用其附件中規(guī)定的法律或基于該法律的行動(dòng)或由此產(chǎn)生的任何損害，包括法律費(fèi)用”。 因此，可以要求的損害賠償范圍非常廣泛，符合《阻斷法》的保護(hù)目標(biāo)。當(dāng)然，索賠只構(gòu)成違法成本的一部分，違法者還可能受到第9條規(guī)定的來自成員國(guó)的處罰，如罰款等。其次，梅利銀行案表明，就境外法律的禁止遵守義務(wù)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行到何種地步，對(duì)于索賠具有重要影響。例如，何謂“執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行”，是以知道或應(yīng)當(dāng)知道相關(guān)規(guī)定的發(fā)布為準(zhǔn)，還是以業(yè)務(wù)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中具體遇到相關(guān)限制規(guī)定為準(zhǔn)？除了在合規(guī)制度、合同等書面文件中明示遵守他國(guó)“歧視性限制措施”的情形，當(dāng)事人以默示的方式遵守他國(guó)“歧視性限制措施”是否也構(gòu)成違法？上述問題關(guān)系到當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配。正如梅利銀行案所示，合理懷疑德國(guó)電信是為執(zhí)行美國(guó)制裁立法而終止合同，即導(dǎo)致舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移，是否過于嚴(yán)格？企業(yè)終止合同需要提供并證明非制裁因素以外的正當(dāng)理由，是否違背合同自由？這些都是今后我國(guó)在執(zhí)法和司法層面可能遇到的問題，有待在實(shí)踐中不斷摸索完善。

鑒于歐盟《阻斷法》在設(shè)計(jì)上并不完美，且相關(guān)索賠機(jī)制在實(shí)踐中亦未曾真正得到有效實(shí)施，我國(guó)僅靠借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)是不足夠的，還需要合理的制度突破與創(chuàng)新。解決索賠機(jī)制有效性問題的關(guān)鍵在于厘清“執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行歧視性限制措施”與“合理遵守開展業(yè)務(wù)所需適用的外國(guó)法律”之間的界限。如前所述，依我國(guó)立法，當(dāng)事人能否索賠的先決條件是相關(guān)措施是否列入禁令范圍，未列入禁令范圍的外國(guó)制裁措施及其遵守行為所帶來的損失則無法進(jìn)行索賠，這與歐盟《阻斷法》下的索賠范圍存在本質(zhì)差別?？梢?，潛在索賠對(duì)象所遵守的措施是否被列入禁令將顯得十分關(guān)鍵。從我國(guó)立法來看，一項(xiàng)立法或措施是否被列入禁令，需要根據(jù)《反外國(guó)制裁法》第3條第2款的規(guī)定加以認(rèn)定。(44)《反外國(guó)制裁法》第3條第2款規(guī)定了四類我國(guó)有權(quán)采取相應(yīng)反制措施的情形，即“外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”“以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓”“對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施”“干涉我國(guó)內(nèi)政”。但對(duì)于上述四類情形屬于分別列舉還是需要同時(shí)滿足，目前缺乏權(quán)威解釋。這一方法的缺點(diǎn)是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍較為模糊，但在實(shí)際操作過程中可以相對(duì)靈活。因此，中歐阻斷和索賠制度的一個(gè)重要區(qū)別就是，根據(jù)中國(guó)立法，主管機(jī)關(guān)掌握主動(dòng)，而根據(jù)歐盟立法，索賠的主動(dòng)權(quán)在企業(yè)手里，相關(guān)訴訟案件的數(shù)量國(guó)家無法控制。

(三)細(xì)化例外豁免申請(qǐng)的實(shí)體與程序規(guī)則

在化解制裁與反制裁法律制度沖突方面，申請(qǐng)例外豁免是當(dāng)事人可選的重要救濟(jì)途徑之一。為此，歐盟《阻斷法》第5條第2款規(guī)定了例外豁免制度，當(dāng)不遵守外國(guó)制裁可能嚴(yán)重?fù)p害歐盟經(jīng)營(yíng)者利益或者歐盟利益時(shí)，允許歐盟經(jīng)營(yíng)者根據(jù)第7條和第8條規(guī)定的程序申請(qǐng)例外授權(quán)，進(jìn)而獲準(zhǔn)遵守《阻斷法》列明的域外法。2018年8月3日，歐盟還出臺(tái)了配套的2018/1101號(hào)實(shí)施條例，進(jìn)一步規(guī)定了相關(guān)的具體程序要求。此外還出臺(tái)了《指導(dǎo)說明—問答：阻斷法更新的通過》，就與申請(qǐng)例外授權(quán)有關(guān)的問題予以解答。根據(jù)實(shí)施條例第3條，申請(qǐng)應(yīng)包括申請(qǐng)人的姓名和聯(lián)系方式，應(yīng)指明所列出的域外立法或隨后所涉行動(dòng)的確切規(guī)定，并應(yīng)說明所請(qǐng)求的授權(quán)范圍；申請(qǐng)人應(yīng)在其申請(qǐng)中提供足夠的證據(jù)，證明不遵守規(guī)定將對(duì)至少一項(xiàng)受保護(hù)的利益造成嚴(yán)重?fù)p害；必要時(shí)，委員會(huì)可以要求申請(qǐng)人提供補(bǔ)充證據(jù)，申請(qǐng)人應(yīng)在委員會(huì)規(guī)定的合理期限內(nèi)提供。實(shí)施條例第4條規(guī)定了除前述“受保護(hù)利益造成嚴(yán)重?fù)p害”以外的一系列非累積評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。例如，申請(qǐng)人是否可以合理地采取措施避免或減輕損害，是否會(huì)影響歐盟及成員國(guó)戰(zhàn)略商品或服務(wù)的供應(yīng)安全等。委員會(huì)應(yīng)在域外立法委員會(huì)(Committee on Extra-territorial Legislation)的協(xié)助下逐案審查是否授予例外授權(quán)并將最終決定通知申請(qǐng)人。(45)See Council Regulation(EC) No 2271/96,Article 5.

我國(guó)《阻斷辦法》第8條規(guī)定了類似的例外豁免制度：“中國(guó)公民、法人或者其他組織可以向國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門申請(qǐng)豁免遵守禁令。申請(qǐng)豁免遵守禁令的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門提交書面申請(qǐng)，書面申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)豁免的理由以及申請(qǐng)豁免的范圍等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決定；情況緊急時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決定?！痹撘?guī)定聚焦于程序方面，缺少實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，既未以是否對(duì)企業(yè)或國(guó)家利益造成“嚴(yán)重?fù)p害”為申請(qǐng)的前提條件，也未規(guī)定具體考量因素，即商務(wù)主管部門在評(píng)估中以什么為標(biāo)準(zhǔn)來決定是否批準(zhǔn)例外豁免。從提高行政決策透明度和可預(yù)測(cè)性的角度，這些細(xì)節(jié)在今后的實(shí)踐操作中需要加以補(bǔ)充完善。從反制裁立法的目的宗旨來看，為了避免企業(yè)過度遵循外部制裁合規(guī)義務(wù)，例外豁免的申請(qǐng)條件必須相對(duì)嚴(yán)格，這也是為什么歐盟《阻斷法》要求以“嚴(yán)重?fù)p害”為前提的原因所在。換言之，豁免申請(qǐng)只是作為一種例外制度而存在，不宜大范圍的適用，否則就違背了反制裁立法的初衷。此外，嚴(yán)格的豁免申請(qǐng)條件，還可能產(chǎn)生一種良好的外部效應(yīng)，防止企業(yè)采取對(duì)外部制裁的過度合規(guī)策略。實(shí)踐中，企業(yè)在制裁合規(guī)方面通常存在“過度合規(guī)”的傾向，即迫于對(duì)外部制裁的忌憚，主動(dòng)采取最大化程度的合規(guī)行為以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。然而，這些合規(guī)行為并非都是適度的，企業(yè)往往會(huì)因?yàn)榻灰咨婕爸撇脟?guó)或被制裁主體而以內(nèi)部合規(guī)政策為由拒絕交易。通過在豁免機(jī)制中設(shè)置申請(qǐng)門檻，迫使企業(yè)對(duì)合規(guī)采取相對(duì)保守的態(tài)度，而那些采取過度合規(guī)策略的企業(yè)則不得尋求豁免救濟(jì)，有助于防止企業(yè)過度合規(guī)，避免企業(yè)轉(zhuǎn)嫁制裁風(fēng)險(xiǎn)。

(四)落實(shí)完善補(bǔ)償機(jī)制

如前所述，阻斷法的實(shí)施會(huì)使本國(guó)當(dāng)事人陷入兩國(guó)法律義務(wù)履行的“兩難困境”，如何在兼顧當(dāng)事人合法權(quán)益的情況下有效阻斷外國(guó)制裁，是立法者需要著重思考的問題。正如梅利銀行訴德國(guó)電信案所示，后者因遵守歐盟《阻斷法》可能遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，而這一困境嚴(yán)格說來并非企業(yè)過錯(cuò)，而是因?yàn)闅W盟與美國(guó)在制裁與反制裁立法上的制度沖突所引起。要保證《阻斷法》的效力，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的潛在經(jīng)濟(jì)損失有所考慮。鑒于索賠和豁免機(jī)制在實(shí)踐中可能受到多種因素制約，我國(guó)《阻斷辦法》還引入了專門的“政府補(bǔ)償機(jī)制”?！蹲钄噢k法》第11條規(guī)定：“中國(guó)公民、法人或者其他組織根據(jù)禁令，未遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施并因此受到重大損失的，政府有關(guān)部門可以根據(jù)具體情況給予必要支持?！边@一制度的引入，反映了我國(guó)立法機(jī)關(guān)在平衡企業(yè)合法權(quán)益方面給予了必要的考慮。從廣義上講，反制裁措施包括面對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)的國(guó)內(nèi)自救措施和對(duì)外進(jìn)攻性措施。我國(guó)《阻斷辦法》所規(guī)定的政府補(bǔ)償，性質(zhì)上應(yīng)屬于國(guó)內(nèi)自救措施，是對(duì)因遵守禁令而遭受外部損失的當(dāng)事人所進(jìn)行的一種利益再平衡。

盡管《阻斷辦法》對(duì)政府補(bǔ)償機(jī)制作出了原則性規(guī)定，但這種“支持”應(yīng)當(dāng)以什么方式來實(shí)現(xiàn)？“必要的支持”是否應(yīng)涵蓋當(dāng)事人的所有經(jīng)濟(jì)損失，還是視“具體情況”靈活掌握？這些問題尚有待下一步的政策配套。從實(shí)際操作的需要來看，設(shè)立較高級(jí)別的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制裁與反制裁立法的落實(shí)，出臺(tái)相關(guān)配套實(shí)體與程序細(xì)則，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著重考慮的任務(wù)。

六、結(jié) 語

對(duì)于制裁與反制裁立法的效果與作用，應(yīng)予辯證看待。一方面，作為表達(dá)態(tài)度與立場(chǎng)的國(guó)家政治工具之一，在很多時(shí)候其象征意義大于實(shí)際意義。另一方面，以法律為表現(xiàn)形式的制裁與反制裁，又必須有法可依、有章可循。制裁與反制裁立法確實(shí)會(huì)令私主體陷入法律義務(wù)履行上的“兩難困境”，但這并不代表阻斷法或反制裁法在制定完成后就注定會(huì)淪為被束之高閣的宣誓性立法。從當(dāng)前中美關(guān)系和國(guó)際格局來看，構(gòu)建一套行之有效的制裁與反制裁法律體系，對(duì)于我國(guó)而言確實(shí)十分必要。在相關(guān)制度構(gòu)建中，既要借鑒外部經(jīng)驗(yàn)，更要有所創(chuàng)新，通過合理設(shè)計(jì)禁止遵守、索賠、例外豁免、政府補(bǔ)償?shù)染唧w機(jī)制，使相關(guān)立法在實(shí)踐中真正發(fā)揮抵御外部不當(dāng)干涉的積極作用，為中國(guó)的強(qiáng)大保駕護(hù)航。