農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理機(jī)制研究

李國強(qiáng) 朱曉慧

內(nèi)容提要:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對內(nèi)協(xié)調(diào)農(nóng)民集體成員關(guān)系，對外連接市場、村委會和國家，是一個(gè)關(guān)系主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)行使主體是集體所有制在私法上的表達(dá)。只有協(xié)調(diào)運(yùn)用個(gè)人主義方法論和整體主義方法論，才能理清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的權(quán)利主體規(guī)范邏輯，進(jìn)而確定合理的法人治理機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人內(nèi)部治理機(jī)制以保障農(nóng)民集體成員的民主參與權(quán)利、保障成員的權(quán)益分配公平、保障成員對集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營的監(jiān)督為重點(diǎn)。外部治理機(jī)制包含三個(gè)方面：應(yīng)厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會之間公共職能和經(jīng)營職能的關(guān)系；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接受國家公權(quán)力介入而構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制；以集體資產(chǎn)集中交易平臺為中心建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他市場主體之間的關(guān)系。

一、引 言

《民法典》第96條、第99條確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，特別法人并不在傳統(tǒng)大陸法系法人分類的框架之內(nèi)，為我國立法首創(chuàng)，但其組織結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等更具體的內(nèi)容，尚無特別法予以規(guī)定。(1)參見郭潔：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的營利法人地位及立法路徑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(以下稱《示范章程》)，從法人自治的角度對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)安排作出指引示范。依據(jù)功能定位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅要完成集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的管理和權(quán)益分配，還要處理好與村委會、政府以及外部市場的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的行使主體，需要協(xié)調(diào)農(nóng)民集體和外部市場主體的關(guān)系，不能完全脫離農(nóng)民集體存在，某種意義上可以說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)關(guān)系主體。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的建構(gòu)不是法人自治邏輯的簡單展開，不能局限于內(nèi)部自治的結(jié)構(gòu)安排，還要具有外部關(guān)系的處理機(jī)制。只有明確了集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的目的和功能的特別性，并協(xié)調(diào)運(yùn)用民法傳統(tǒng)的個(gè)人主義方法論和公有制所要求的整體主義方法論為研究路徑，才能符合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“鞏固公有制”的目標(biāo)。(2)2016年12月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》)指出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制的必然要求，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是以社會主義公有制為依托并以此為出發(fā)點(diǎn)的。

二、作為關(guān)系主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

根據(jù)《民法典》第262條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)?！按砑w行使”的表述也使農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬產(chǎn)生了較多爭論。(3)有學(xué)者認(rèn)為集體所有權(quán)的主體即集體經(jīng)濟(jì)組織，但是更多的學(xué)者主張農(nóng)民集體才是所有權(quán)主體。參見高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第230頁；王利明：《物權(quán)法研究》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第515頁。這些爭論觀點(diǎn)各有其道理，但很難簡單形成定論。在社會主義公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，很難簡單地從單一邏輯上區(qū)分歸屬主體、行使主體和利益主體，任何試圖簡單化回答集體所有權(quán)主體的方案都是不準(zhǔn)確的。本文試圖從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為關(guān)系主體的角度解讀，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體的關(guān)系。

(一)從“關(guān)系主體”的角度解釋集體資產(chǎn)的歸屬

集體資產(chǎn)的核心是土地等資源性資產(chǎn)。土地是農(nóng)民生存保障的根本，是集體成員最基本的生產(chǎn)和生活資料。(4)參見戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期。生存保障是集體土地所有權(quán)制度的基本功能。(5)參見韓松、姜戰(zhàn)軍、張翔：《物權(quán)法所有權(quán)編》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第119頁。在公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，農(nóng)民就其所依賴的土地形成了具有地域性的社群共同體，這一社群共同體的穩(wěn)定性在于土地歸屬的確定性。這種確定性至少要有兩個(gè)層次的考量。其一，確保土地所連接的關(guān)系的穩(wěn)定性。土地與國家之間的關(guān)系，關(guān)涉國家治理和所有制的性質(zhì)；土地與市場的關(guān)系，決定土地利用的市場化程度；土地與農(nóng)民集體的關(guān)系，涉及利益分配問題。這三個(gè)方面的關(guān)系形成了土地秩序，土地秩序本身具有關(guān)系性。其二，維護(hù)公有制的底線。尊重歷史，集體土地所有權(quán)的歸屬自農(nóng)業(yè)社會主義改造完成后應(yīng)當(dāng)具有延續(xù)性和穩(wěn)定性，不得突破公有制的底線。(6)參見宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2021年第3期。公有制的底線才能確保土地秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)土地利用有序地市場化。以上這兩個(gè)層次內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，均需要一個(gè)關(guān)系連接的主體，這個(gè)主體充當(dāng)土地連接國家、市場和農(nóng)民集體內(nèi)部權(quán)益分配的紐帶。何種主體既是利益歸位的主體，又能夠承擔(dān)連接關(guān)系的主體？在農(nóng)用地領(lǐng)域，“三權(quán)分置”政策區(qū)分集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及“兩種土地經(jīng)營權(quán)”(7)兩種土地經(jīng)營權(quán)分別是：家庭承包方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)、其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)。參見李國強(qiáng)：《〈民法典〉中兩種“土地經(jīng)營權(quán)”的體系構(gòu)造》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》第5期。三個(gè)層次的權(quán)利，而無論農(nóng)民集體、農(nóng)戶、土地經(jīng)營權(quán)人都難以擔(dān)當(dāng)重任。農(nóng)民集體缺乏組織性；享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶生產(chǎn)力和經(jīng)營方式有限，雖然具備農(nóng)村集體成員的身份性，但不具有任何行使公共職能的能力；土地經(jīng)營權(quán)的主體雖然很多是市場化、規(guī)?；?、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，具備組織能力，但其不具備穩(wěn)定性和延續(xù)性，與農(nóng)民、國家的關(guān)系不具有天然性，亦無法承擔(dān)歸屬和管理等職能。集體所有權(quán)需要一個(gè)關(guān)系主體，其既要成為民事主體，又要具備與國家和農(nóng)民集體的天然聯(lián)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)該是這樣的主體。

關(guān)于集體所有權(quán)的主體，國家相關(guān)政策文件在表述集體土地所有和地方農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐中，都存在“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”混用的情形；在民法學(xué)說上，也呈現(xiàn)了觀點(diǎn)紛呈、論證路徑多樣的局面。(8)參見前引〔6〕，宋志紅文。從《憲法》到《民法典》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》，關(guān)于土地權(quán)利的相關(guān)條款表述也不盡一致，更使人迷惑，到底是農(nóng)民集體所有還是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有？本文認(rèn)為，至少可以明確以下三個(gè)問題：

第一，集體所有不是農(nóng)民共有?！睹穹ǖ洹返?61條第1款規(guī)定了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的本集體成員所有。但集體成員不能獨(dú)立對集體財(cái)產(chǎn)行使權(quán)利，離開集體時(shí)也不能請求分割集體財(cái)產(chǎn)。(9)參見高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第6期。集體所有權(quán)缺乏共有制度所要求的特定的權(quán)利人，農(nóng)民集體成員是具有身份性的群體，會因?yàn)槟承l件的改變而發(fā)生變化，但集體所有權(quán)卻不會隨之發(fā)生變化。而且如果理解為共有，無論是按份共有還是共同所有，都可能導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)完全私有化以及集體財(cái)產(chǎn)的不穩(wěn)定性。(10)參見王利明、周友軍：《論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，載《中國法學(xué)》2012年第1期。完全私有化不僅與我國公有制的政治制度相悖，也無法實(shí)現(xiàn)土地秩序的關(guān)系處理。公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度在民法上的轉(zhuǎn)化，就是需要不同層次關(guān)系的維系。強(qiáng)調(diào)成員集體所有正是密切集體成員和集體財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系，(11)參見前引〔10〕,王利明、周友軍文。共有的主體關(guān)系無法解釋這樣的制度安排。

第二，集體所有也不宜解釋為總有。源自日耳曼法傳統(tǒng)的總有更側(cè)重于其團(tuán)隊(duì)內(nèi)部成員資格的享有同權(quán)利享有的關(guān)系，所有權(quán)屬于特定的共同體，團(tuán)體成員享有的權(quán)利不能離開成員資格而存在，不具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)。(12)參見謝在全：《民法物權(quán)論》，新學(xué)林出版股份有限公司2020年版，第335頁。若單純從組織與組織內(nèi)部成員的關(guān)系來看，總有的成員與權(quán)利的關(guān)系同集體土地所有權(quán)的主體內(nèi)部成員與土地的關(guān)系很接近。但總有為封建社會的制度，其身份屬性也是封建的身份依附關(guān)系，而集體所有權(quán)中成員的身份屬性源自平等的成員共同體，其內(nèi)部關(guān)系需要貫徹國家政策、接受國家公權(quán)力監(jiān)督，同時(shí)還需要有相應(yīng)組織作為市場主體激發(fā)土地活力?？傆袃A向于一種封建社會的地域性自治團(tuán)體的結(jié)構(gòu)安排，具有較強(qiáng)的封閉性，這種封閉性使其無法處理外部關(guān)系?？傊?，“‘總有’本身是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不明晰的產(chǎn)權(quán)安排，并不適應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革背景下產(chǎn)權(quán)明晰的要求”(13)前引〔6〕，宋志紅文，第174頁。。

第三，集體所有權(quán)應(yīng)充分表達(dá)集體所有制的內(nèi)涵，能夠連接公私法的主體關(guān)系。根據(jù)《憲法》第6條的規(guī)定，生產(chǎn)資料的公有制包含全民所有制和勞動群眾集體所有制，即集體所有制是公有制的范疇，集體所有的核心財(cái)產(chǎn)——土地——是農(nóng)民的基本生產(chǎn)和生活資料，土地的集體所有權(quán)當(dāng)然包含公法內(nèi)容。民法的所有權(quán)是基于個(gè)人主義方法論構(gòu)建的，所有權(quán)的含義是體現(xiàn)個(gè)人利益的。(14)參見李國強(qiáng)、李雨佳：《公私法接軌的自然資源國家所有權(quán)的規(guī)制邏輯》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第5期。集體所有權(quán)要實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)民群體的整體利益，或者說是集體成員的共同利益，這與私法上單純追求個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的所有權(quán)并不相同，與私法上所有權(quán)所體現(xiàn)的私法關(guān)系也不同?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的集體所有權(quán)歸屬當(dāng)然不能與《憲法》表達(dá)的公有制相違背，同時(shí)，集體所有權(quán)又要在民法視域內(nèi)尋找應(yīng)有的位置，這就是集體所有在私法上的表達(dá)。按照傳統(tǒng)民法所有權(quán)的表達(dá)邏輯，集體所有權(quán)的主體應(yīng)該是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的共同體概念，同國家所有權(quán)一樣。國家無法實(shí)際作為支配主體對國有財(cái)產(chǎn)行使權(quán)利，只能由國務(wù)院代表行使，這種代表行使是一種私法上的表達(dá)，集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使，亦是集體所有的公法理念在私法上的表達(dá)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體，依法代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)，同時(shí)還需要對其在立法上加以特殊規(guī)定。(15)參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典釋義》，法律出版社2020年版，第193頁。

(二)需要超越個(gè)人主義方法論解釋作為“關(guān)系主體”的集體經(jīng)濟(jì)組織

《民法典》第96條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列入特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從立法上語焉不詳?shù)母拍钭優(yōu)榈湫兔袷轮黧w，當(dāng)然其作為法人與營利法人、非營利法人相比具有很強(qiáng)的特別性。因襲傳統(tǒng)民法而來的營利法人和非營利法人，是“為實(shí)現(xiàn)各自的目的，成員以不同方式加入團(tuán)體，團(tuán)體的生成是成員理性選擇的結(jié)果”(16)蔡立東、田堯、李海平：《團(tuán)體法制的中國邏輯》，法律出版社2018年版，第33頁。。利己主義是以私人目的的存在和私人利益最大化的價(jià)值目標(biāo)為核心，探討團(tuán)體存在的目的，(17)See Dani Rodrik,When Ideas Trump Interests:Preferences,Worldviews,and Policy Innovations,28 Journal of Economic Perspectives，191(2014).正是因這種共同的目的，以合同為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了成員或財(cái)產(chǎn)的聯(lián)合。同這些純粹的私法團(tuán)體不同，《民法典》雖然未對特別法人的特別性予以進(jìn)一步規(guī)定，但從《村民委員會組織法》第1條、第3條的規(guī)定可以看到，同樣作為特別法人的村民委員會與傳統(tǒng)的私法團(tuán)體差異極為明顯：如設(shè)立目的是保障村民實(shí)行自治，設(shè)立、撤銷和范圍調(diào)整由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府提出，村民討論同意后報(bào)縣政府設(shè)立。特別法人很難按照傳統(tǒng)民法的個(gè)人主義方法論去闡釋，因?yàn)閭€(gè)人主義盡管承認(rèn)超越自然人個(gè)體的結(jié)構(gòu)的存在，但是個(gè)人主義方法論同時(shí)認(rèn)為制度、集團(tuán)等集體性概念只不過是個(gè)人追求利益的產(chǎn)物，無法限制和控制個(gè)人的行為和自由。(18)參見胡玉鴻：《法學(xué)方法論導(dǎo)論》，山東人民出版社2002年版，第190頁。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是個(gè)人追求利益的產(chǎn)物，而是國家基于集體所有制和創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)共同富裕而設(shè)置的特殊民事主體。當(dāng)然，既然作為民事主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就需要遵循個(gè)人主義方法論的要求，同時(shí)其也是為了讓每一個(gè)農(nóng)民個(gè)體獲得改革紅利，這與個(gè)人主義對個(gè)體利益的保護(hù)一致。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的研究方法應(yīng)是包含個(gè)人主義又超越個(gè)人主義。具體來說：

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立具有歷史延續(xù)性和一定的政治目的，不是集體成員為達(dá)到共同的私法目的而設(shè)立的，不基于成員的合意而形成人的聯(lián)合和財(cái)產(chǎn)的聯(lián)合。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是國家的政策使然，但并不是為這樣的政策目標(biāo)達(dá)成而創(chuàng)設(shè)的法律概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“互助組—初級社—高級社人民公社—鄉(xiāng)村恢復(fù)”的歷史。(19)參見李永軍：《集體經(jīng)濟(jì)組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，載《比較法研究》2017年第4期。集體經(jīng)濟(jì)組織是根據(jù)我國土地制度改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要延續(xù)而來，私法團(tuán)體的秩序無法為中國社會變遷的背景提供合理的支撐。陳甦教授將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歸類為“籍合組織”，認(rèn)為其雖然是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的的組織，但成員是基于當(dāng)?shù)貞艏B結(jié)在一起的。(20)參見陳甦：《籍合組織的特性與法律規(guī)制的策略》，載《清華法學(xué)》2018年第3期。陳甦教授提出的“籍合組織”是指因戶籍、房籍、地籍等連結(jié)要素而集合成員所形成的社會組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)目的同私法上的經(jīng)濟(jì)目的并不同，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的管理帶有公法上的財(cái)富分配意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立還帶有一定的政治目的，是實(shí)現(xiàn)國家鄉(xiāng)村治理的重要方式，是落實(shí)公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的私法形式。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要平衡其所連接的各方利益關(guān)系，個(gè)體主義方法論無法在公私法的主體關(guān)系中找到支點(diǎn)。如果說傳統(tǒng)的私法團(tuán)體就是由存在于當(dāng)事方之間復(fù)雜的利益安排構(gòu)成的“關(guān)系之網(wǎng)”，(21)參見前引〔16〕，蔡立東等書，第35頁。那么集體經(jīng)濟(jì)組織的“關(guān)系之網(wǎng)”則更為復(fù)雜，涉及的利益群體更為廣泛。不僅涉及農(nóng)民個(gè)體的利益分配，更涉及產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行、國家政策的實(shí)施等涵蓋公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的關(guān)系。對這些關(guān)系的處理，單純以個(gè)人主義方法論為研究路徑是極為單薄的。個(gè)人主義強(qiáng)調(diào)對個(gè)體意志的尊重和對個(gè)體利益的維護(hù)，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的真實(shí)存在，否認(rèn)社會整體的實(shí)在性，(22)參見易軍：《個(gè)人主義方法論與私法》，載《法學(xué)研究》2006年第1期。奉行“個(gè)人先于整體”的研究立場，認(rèn)為社會系統(tǒng)及其變遷產(chǎn)生于個(gè)人的行為。(23)參見前引〔16〕，蔡立東等書，第23頁。傳統(tǒng)的私法主體涉及的關(guān)系，包含出資人之間的關(guān)系、出資人與公司債權(quán)人的關(guān)系、出資人與代理人之間的關(guān)系以及內(nèi)部各參與者之間的關(guān)系，是由合同聯(lián)結(jié)的，(24)參見前引〔16〕，蔡立東等書，第34-35頁。只要合同不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定且不違背公序良俗就是有效的，個(gè)人主義的研究方法是符合私法秩序的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，保障成員權(quán)益和農(nóng)民個(gè)體利益是應(yīng)有之義，但過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人先于整體，將導(dǎo)致農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的私有化。而個(gè)人逐利是沒有上限的，集體成員可能因?qū)€(gè)體利益的盲目追逐而要求國家政策讓位于內(nèi)部決議。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的研究必須超越個(gè)人主義的研究立場，協(xié)調(diào)采用整體主義的方法論才能明確這個(gè)關(guān)系主體和其所連接的關(guān)系。而整體主義并不是不顧其成員的個(gè)體利益，農(nóng)民是集體中的個(gè)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)站在超越個(gè)體的高度去處理各層次關(guān)系。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依附于農(nóng)民集體而存在，農(nóng)民集體成員具有資格性和身份性，集體外的個(gè)人或組織自愿加入和退出的個(gè)體自由無法完全實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體成員資格的獲得、退出和轉(zhuǎn)讓是農(nóng)民集體內(nèi)部關(guān)系，其產(chǎn)生和終結(jié)同公司等傳統(tǒng)私法團(tuán)體不同。由于傳統(tǒng)私法團(tuán)體是以其個(gè)人財(cái)產(chǎn)投資行為而獲得的身份，除章程的嚴(yán)格限制外可以自由退出，這是個(gè)人主義下對自身財(cái)產(chǎn)處分的自由和自己意志的充分尊重。農(nóng)民集體成員資格的取得或喪失則不同，只要符合法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，即可以成為農(nóng)民集體成員或退出集體。雖然存在規(guī)則多元難題，但其根源基于血緣和婚姻的村落社會身份以及戶籍歸屬。(25)參見方志全：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第7期。而有關(guān)農(nóng)民集體成員的規(guī)范更無法用個(gè)人主義方法論去解釋。

(三)“關(guān)系主體”的法人治理機(jī)制不宜簡單參照營利法人構(gòu)建

“治理是特定治理主體之間的協(xié)調(diào)活動”(26)陳靖：《解析集體：制度通道與治理實(shí)踐》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第3期，第97頁。，集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)包含內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)和外部關(guān)系協(xié)調(diào)：內(nèi)部要協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體成員的關(guān)系，協(xié)調(diào)成員之間和法人機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；外部要協(xié)調(diào)與農(nóng)村基層自治組織的關(guān)系，與國家的關(guān)系，以及與其他市場主體的關(guān)系。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同其他團(tuán)體一樣，需要有必要的法人機(jī)構(gòu)，只有通過法人機(jī)構(gòu)，才能形成統(tǒng)一的“總意思”進(jìn)行活動，特別是法律交往。(27)參見〔德〕卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》，王曉曄等譯，法律出版社2013年版，第209頁。這些法人機(jī)構(gòu)的設(shè)置與關(guān)系協(xié)調(diào)，形成了決策、權(quán)益分配、執(zhí)行和監(jiān)督等內(nèi)部治理機(jī)制。參照企業(yè)法人的通常治理機(jī)構(gòu)安排是一個(gè)選項(xiàng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人從靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)安排、表決和收益分配原則看，無疑體現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)核，集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)參照營利法人組織框架。(28)參見吳昊：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制建構(gòu)》，載《河南社會科學(xué)》2021年第2期。郭潔教授進(jìn)一步指出，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)定位為營利法人的類型，在專門立法上應(yīng)該選擇企業(yè)法的立法模式。(29)參見前引〔1〕，郭潔文。這種觀點(diǎn)很大程度上忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立基礎(chǔ)，傳統(tǒng)私法團(tuán)體為了共同目的而聯(lián)合，基礎(chǔ)在于合同，集體經(jīng)濟(jì)組織卻并非基于合同設(shè)立。目前試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織確有以公司制形式作為具體呈現(xiàn)的載體，但這種參照適用并不能說明集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制就應(yīng)然適用營利法人的模式。

營利法人為典型的傳統(tǒng)私法團(tuán)體，其治理模式已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，也是個(gè)人主義方法論研究路徑的典型代表。營利法人治理機(jī)制的終極目的是營利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部主體的權(quán)益分配。以公司為例，表決權(quán)上的資本多數(shù)決是公司內(nèi)部成員話語權(quán)的重要表達(dá)，是行使公司權(quán)力和獲取利益分配的主要依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部更加注重分配的公平和權(quán)利行使的平等，這就使得資本多數(shù)決的原則不能適用于集體經(jīng)濟(jì)組織中。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有制在私法上的表達(dá)，盡管借鑒營利法人的治理結(jié)構(gòu)是可行道路，但不宜完全借鑒，主要有四個(gè)方面的考慮：其一，集體經(jīng)濟(jì)組織的研究路徑需要超越個(gè)人主義的方法論，營利法人的治理模式仍未脫離個(gè)人主義的指導(dǎo)。其二，集體經(jīng)濟(jì)組織具體呈現(xiàn)的載體不同，“公司法人模式”(30)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、市場化程度高的直接改制為公司，如北京部分區(qū)(縣)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。參見管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與未來進(jìn)路》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。不是唯一的形式，全國各地根據(jù)自身發(fā)展情況還探索了“合作社法人模式”(31)如山東省《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)(社區(qū))股份合作社辦理工商登記有關(guān)問題意見》第2條中直接規(guī)定了“農(nóng)民專業(yè)合作社法人”。和“股份合作制法人模式”(32)如《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第4條直接規(guī)定鼓勵實(shí)行股份合作制；《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社也明確了股份合作的形式。等，集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制要因地制宜，不能一刀切。其三，集體經(jīng)濟(jì)組織作為關(guān)系主體，其治理機(jī)制已不能局限于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，還要建立與村委會等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)職能的外部治理機(jī)制。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的外延遠(yuǎn)比治理結(jié)構(gòu)廣泛。治理機(jī)制不僅關(guān)注法人機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分配，更關(guān)注權(quán)力運(yùn)行以及均衡機(jī)制的設(shè)計(jì)；不僅關(guān)注法人內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)，而且關(guān)注法人利益相關(guān)者的利益。(33)參見管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人治理機(jī)制立法建構(gòu)的基本思路》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制問題需要以全面、整體的思維進(jìn)行分析。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制

《示范章程》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置了成員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會的結(jié)構(gòu)，一方面此種靜態(tài)結(jié)構(gòu)脫離地域差異性的設(shè)計(jì)，不能建立實(shí)際有效的集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制；另一方面僅有這種靜態(tài)結(jié)構(gòu)也不足以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部有效治理，更重要的是實(shí)際運(yùn)行規(guī)則所體現(xiàn)的動態(tài)治理機(jī)制。(34)參見前引〔33〕，管洪彥文。因此，需要協(xié)調(diào)適用整體主義方法論，從集體經(jīng)濟(jì)組織的決議機(jī)制、權(quán)益分配機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面對其內(nèi)部治理機(jī)制進(jìn)行梳理。

(一)決議機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的自治管理，保障農(nóng)民集體成員的權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依附于農(nóng)民集體而存在，農(nóng)民集體決策即映射為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思。因此，通過農(nóng)民集體民主決策實(shí)現(xiàn)自治，集體成員通過民主決策參與集體所有權(quán)的行使(即行使參與管理權(quán))來實(shí)現(xiàn)其受益權(quán)?！皡⑴c管理權(quán)也稱為民主管理權(quán)，其核心是農(nóng)民集體成員在集體決議過程中所行使的表決權(quán)?！?35)王雷：《農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)民集體決議與鄉(xiāng)村治理體系的健全》，載《中國法學(xué)》2019年第2期，第134頁。集體成員的表決權(quán)是參照團(tuán)體成員表決權(quán)而存在，傳統(tǒng)法人中的表決權(quán)是團(tuán)體成員的共益權(quán)，是社員資格所生的權(quán)利。(36)參見前引〔27〕，卡爾·拉倫茨書，第222頁。農(nóng)民集體成員通過表決權(quán)的行使，形成的農(nóng)民集體決議可以拘束集體經(jīng)濟(jì)組織，從而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織對重大事項(xiàng)的決策，對外表達(dá)團(tuán)體的意志。在農(nóng)民集體意志形成的過程中，起決定作用的是依多數(shù)決得出的意思表示，(37)參見前引〔35〕，王雷文。通常不是參與者的意思表示一致，而是多數(shù)決原則(38)Werner Flume,Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts:Zweiter Band:Das Rechtsgesch?ft,4.Auflage,Springer Verlag Berlin 1992,S.602.轉(zhuǎn)引自前引〔35〕，王雷文。。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按照其特性進(jìn)行決議機(jī)制的建構(gòu)。

第一，決議的多數(shù)決原則不能實(shí)行資本多數(shù)決，而應(yīng)貫徹“一人一票”或“一戶一票”的平均主義。集體經(jīng)濟(jì)組織的決議平等注重每一位成員的意志表達(dá)，集體的意志源于每個(gè)成員的意思又高于每個(gè)成員的意思，不是簡單的每個(gè)成員意志的加總。對少數(shù)人的個(gè)人意志置而不問，是團(tuán)體決議的規(guī)則，并不是對少數(shù)成員意志的不尊重。集體中每個(gè)成員都有其個(gè)人目的和意愿，很難就同一事項(xiàng)達(dá)成一致，但集體必須做出決議，使其對全部成員發(fā)生效力。雖然決議是依據(jù)表決權(quán)的多數(shù)作出的，但這個(gè)多數(shù)是成員數(shù)量的多數(shù)，不是資本的多數(shù)。企業(yè)法人的資本多數(shù)決原則導(dǎo)致誰擁有的股權(quán)多，誰就在公司中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，但集體經(jīng)濟(jì)組織無法采用這一原則。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒有財(cái)產(chǎn)投資，折股量化僅為收益分配機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是公平，沒有資本多數(shù)決的基礎(chǔ)；其次，集體經(jīng)濟(jì)組織依附的農(nóng)民集體成員的表決權(quán)是平等的，保障農(nóng)民集體成員的平等地位是民主決策的應(yīng)有之義，資本多數(shù)決的基礎(chǔ)在于資本決定表決權(quán)的多少，其背后的邏輯是資本的平等而不是民主管理權(quán)利的平等。

第二，決議效力既要判定決議事項(xiàng)是否對外，還要在對外關(guān)系的決議效力判定中進(jìn)行利益衡量。《民法典》第85條規(guī)定，決議撤銷后，營利法人依據(jù)該決議與善意相對人形成的民事法律關(guān)系不受影響。對外交易中，集體經(jīng)濟(jì)組織同營利法人的地位一樣，農(nóng)民集體形成的決議的效力判定也是相同的，法理依據(jù)都是善意第三人的信賴保護(hù)。農(nóng)民集體決議具有內(nèi)部性，外部主體不了解決議作出的過程。如果決議的內(nèi)容已經(jīng)為相對人接受，相對人是善意的并且基于對決議的信賴而作出了特定行為，這樣的信賴應(yīng)予以保護(hù)。(39)參見前引〔27〕，卡爾·拉倫茨書，第58-60頁。但是，如果決議行為不僅侵害了集體成員的民主參與權(quán)，而且造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的減少或流失，是否仍應(yīng)保護(hù)第三人的信賴?yán)?？對這個(gè)問題的回答，在于信賴保護(hù)原則背后利益保護(hù)的方向。保護(hù)的正當(dāng)性源于多數(shù)相關(guān)利益中，優(yōu)先保護(hù)那種“明顯比較重要”的，(40)參見〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第28頁。即法益保護(hù)的正當(dāng)性為相比較后更重要的那個(gè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與市場主體進(jìn)行交易時(shí)，行為效力判定的依據(jù)在于是否違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，是否違背公序良俗。一旦涉及集體資產(chǎn)，其背后的利益為更高層次的政治秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，即公有制的維持和保障。善意第三人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行交易時(shí)，承擔(dān)比一般交易更為嚴(yán)格的審查義務(wù)和更為審慎的預(yù)期，因?yàn)榧w財(cái)產(chǎn)的流失是對公有制經(jīng)濟(jì)的破壞，違反了《憲法》確定的國家經(jīng)濟(jì)秩序。此時(shí)決議雖然涉及對外交易關(guān)系，但有更為重要的利益需要保護(hù)，應(yīng)屬無效，交易相對人不應(yīng)予以保護(hù)。

由此可知，雖然決議機(jī)制為集體經(jīng)濟(jì)組織依附的農(nóng)民集體的內(nèi)部治理規(guī)則，需要通過章程對決議規(guī)則、決議事項(xiàng)作出任意性規(guī)定，但由于集體經(jīng)濟(jì)組織本身具有互助與公共的雙重面向，(41)參見宋天騏：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立的特別性》，載《求索》2020年第5期。決議的規(guī)則、事項(xiàng)都不能背離集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)和職能，有必要設(shè)置一定的強(qiáng)制性規(guī)范對決議行為進(jìn)行約束。

(二)權(quán)益分配機(jī)制

權(quán)益的分配是農(nóng)民集體成員最為關(guān)切的內(nèi)容，因?yàn)檗r(nóng)民集體成員是以集體資產(chǎn)為基本生存保障的，權(quán)益分配機(jī)制必須貫徹權(quán)益保障和公平原則。正如管洪彥教授指出的：“權(quán)益保障原則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的根本目標(biāo)所決定的，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人自身權(quán)益的需要，也是形成有效維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利治理體系的需要?！?42)前引〔33〕，管洪彥文，第57頁。權(quán)益分配機(jī)制就是平衡集體組織成員的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，既要能夠調(diào)動農(nóng)民個(gè)體的勞動積極性，又要向弱勢群體進(jìn)行傾斜性保護(hù)。因此，要基于成員構(gòu)成設(shè)計(jì)合理的分配機(jī)制，在不同的分配機(jī)制中貫徹權(quán)益保障原則和公平原則。權(quán)益保障原則既要考慮全體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，又要考慮不同群體需要特殊保護(hù)的力度，還要保留農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的儲備。

集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，上述權(quán)益分配目標(biāo)需要通過“折股量化”的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)?！罢酃闪炕钡脑O(shè)計(jì)是為了實(shí)現(xiàn)集體成員的權(quán)益保障，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，而且農(nóng)民集體成員的股份獲得本身不是資本投資的對價(jià)，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“折股量化”結(jié)構(gòu)更多的是按照股份量化的方式形成一種集體資產(chǎn)收益的分配方式。在《示范章程》中，將農(nóng)村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)劃分為“成員股”“集體股”，成員股又劃分為“人口股”“勞齡股”“扶貧股”“敬老股”等。集體股指向的利益不屬于特定的農(nóng)民集體成員，不是根據(jù)農(nóng)民集體成員設(shè)立的，所以不是對成員權(quán)益的具體分配。但設(shè)置集體股的目的主要是“滿足公共物品和成員福利的需要”(43)房紹坤、任怡多：《論農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的集體股：存廢之爭與現(xiàn)實(shí)路徑》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期，第63頁。，解決產(chǎn)權(quán)改制中的歷史遺留問題，補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用和支付一些必要的社會性支出。(44)參見劉彥：《農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社法律問題研究——從北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革制度實(shí)踐談起》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。從目的上看，集體股的設(shè)置雖然不是直接為集體成員進(jìn)行權(quán)益分配，但實(shí)質(zhì)上仍是為集體成員謀求福利，不管是留出集體股為鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)提供資金，還是支出維護(hù)非經(jīng)營性資產(chǎn)的費(fèi)用，最終還是集體成員受益。雖然在目的上集體股的設(shè)置具有合理性，但從法律解釋上來看，仍然有一些問題需要進(jìn)一步闡釋清楚。一是集體股雖名為股份但并不是公司法意義上的股權(quán)，這是收益分配機(jī)制中的量化標(biāo)準(zhǔn)，所以并不存在所謂的股權(quán)主體是誰的問題，而應(yīng)該將其視為一種將集體資產(chǎn)收益回歸集體的根據(jù)。二是要區(qū)分集體股與公積公益金的功能。集體股對應(yīng)的集體資產(chǎn)收益歸屬于集體所有，而公積公益金歸屬于作為獨(dú)立法人的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以用于償還集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史債務(wù)，彌補(bǔ)虧損，以及擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等，在終極目的上也可以實(shí)現(xiàn)集體公共事業(yè)和成員福利保障。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為并沒有必要設(shè)置集體股，以公積公益金制度予以替代。(45)參見前引〔43〕，房紹坤等文。但是從農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)分的角度看，集體股和公積公益金制度實(shí)現(xiàn)的直接利益是不同的，二者的分別設(shè)置既能保障產(chǎn)權(quán)明晰又能保障成員權(quán)益分配的公平。

成員股的設(shè)置除了《示范章程》中列舉的類別，各試點(diǎn)地區(qū)配置不一：北京市分為人口股、勞齡股、資源股、獨(dú)生子女獎勵股、現(xiàn)金股等；上海市原則上只配置勞齡股；廣州市荔灣區(qū)則分為人口股與勞齡股，人口股又分為社員股和社會股，戶口未遷出的成員配置社員股，因外出讀書、工作等原因遷出的人員只配置社會股，可以參與分紅，但不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。(46)參見張洪波：《論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中的折股量化》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期。縱觀這些股權(quán)類別的設(shè)置，其實(shí)都是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員的不同需求、為了激發(fā)集體成員的勞動熱情、為了保障成員利益而設(shè)置的。成員股的具體設(shè)置應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展的不同特點(diǎn)劃分不同類別，但為保障每一個(gè)集體成員都能公平享受到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)帶來的發(fā)展，應(yīng)以人口股為基礎(chǔ)，再根據(jù)集體成員的需要予以其他類別的設(shè)置。另外，獨(dú)生子女獎勵股已經(jīng)不再符合政策的趨勢，為了鼓勵生育，不應(yīng)再設(shè)置獨(dú)生子女獎勵股，而應(yīng)設(shè)置生育獎勵股。一胎以上家庭的養(yǎng)育成本本來就高，屬于應(yīng)予關(guān)注和幫助的家庭，如果在能夠分配的情況不多予以分配，不僅違背國家生育政策，還無法保障集體成員的權(quán)益。最后，仍應(yīng)注重農(nóng)民集體內(nèi)弱勢群體折股量化的特殊設(shè)置，如特別貧困家庭、留守老人、孤寡老人等均需要集體的特別關(guān)照，應(yīng)為這些家庭設(shè)置扶貧股和老人股，保障這些群體的利益?？傊r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益分配主要根據(jù)農(nóng)民集體成員股的設(shè)置，在保障農(nóng)民集體成員獲得公平分配的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)發(fā)展程度有效配置不同的類別。

(三)監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該具有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制才能確保集體的財(cái)產(chǎn)由成員共享。這是對農(nóng)民利益全面的保障，是集體成員權(quán)利行使的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員關(guān)系協(xié)調(diào)制衡的主要手段。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要的是不能將集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際控制權(quán)力、財(cái)產(chǎn)利益集中在少數(shù)人手中，因此這個(gè)監(jiān)督機(jī)制要比傳統(tǒng)私法團(tuán)體中的監(jiān)督更為嚴(yán)格，信息的透明度甚至要比肩公眾公司。為此，監(jiān)督機(jī)制至少要從三個(gè)維度予以建構(gòu)：集體成員的知情權(quán)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的信息披露、專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

第一，保障農(nóng)民集體成員的知情權(quán)是構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)。知情權(quán)是農(nóng)民集體成員民主參與管理內(nèi)部事務(wù)的基礎(chǔ)。根據(jù)對信息的了解，對所參與決議的事項(xiàng)有所思考和判斷，從而達(dá)到監(jiān)督的效果。如果農(nóng)民集體成員喪失了知情權(quán)，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就會成為個(gè)人控制的法人，甚至淪為某些個(gè)人牟利的工具。

第二，有效、及時(shí)且完整的信息披露是構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵。集體經(jīng)濟(jì)組織雖然具有封閉性的特征，(47)參見趙萬一、張長?。骸墩摷w經(jīng)濟(jì)組織法權(quán)關(guān)系的創(chuàng)新——以社區(qū)型股份合作制法人組織的建構(gòu)為研究對象》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2012年第6期。但是信息披露上必須要求公開、透明，不能像有限公司一樣，其財(cái)務(wù)信息不對外公開。農(nóng)民集體成員大多不如公司股東那樣，在公司經(jīng)營方面具有專業(yè)化的素養(yǎng)，也無法在自身權(quán)利維護(hù)上具有積極的主張。為了保障農(nóng)民集體成員對集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行情況的了解，必須及時(shí)公開資產(chǎn)管理信息等重大信息，定期公開財(cái)務(wù)信息、經(jīng)濟(jì)活動信息，以確保信息的對稱性，接受農(nóng)民集體成員的監(jiān)督。如《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》若干條款涉及了重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)公開的內(nèi)容，并在第42條、第43條規(guī)定了信息公開和披露的形式，采取固定公示欄的方式，按季度公開財(cái)務(wù)情況，重大事項(xiàng)隨時(shí)公開，接受成員監(jiān)督，監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并形成監(jiān)督報(bào)告，監(jiān)督報(bào)告予以公開。(48)參見《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第27—28條、第33條、第42—45條。這種信息公開的規(guī)定很大程度上采納了上市公司的信息披露制度：重大事項(xiàng)隨時(shí)公開和財(cái)務(wù)信息定期公開相結(jié)合的機(jī)制。這種信息披露的機(jī)制有必要規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)范。

第三，農(nóng)民集體成員的民主監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)構(gòu)設(shè)置是構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制的保障。農(nóng)民集體成員的監(jiān)督是行使其民主權(quán)利的體現(xiàn)，但集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)制不能僅僅依靠農(nóng)民集體成員的監(jiān)督，農(nóng)民集體成員對經(jīng)濟(jì)活動和財(cái)務(wù)信息的監(jiān)督受其專業(yè)程度的限制，只能對一些表面問題予以監(jiān)督。對集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督必須是實(shí)質(zhì)的、真正的監(jiān)督，這就需要專業(yè)的監(jiān)督。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，形式上設(shè)置的監(jiān)事會不一定是有效的專業(yè)監(jiān)督，有條件的地區(qū)仍需要設(shè)置由專業(yè)的財(cái)會、審計(jì)人員組成的財(cái)務(wù)相關(guān)的委員會，對其監(jiān)督的問題向集體成員進(jìn)行釋明。在權(quán)利行使和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)施上，形成共同監(jiān)督和限制，使集體組織的資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)運(yùn)行更加透明化。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的外部治理機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)關(guān)系主體，且是公法上的所有制在私法上表達(dá)的主體，集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制要處理和平衡好內(nèi)外部主體之間的關(guān)系。除了內(nèi)部機(jī)制的建構(gòu)，在外部關(guān)系的平衡中既要實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離的目標(biāo)，又要接受國家介入的必要管控，建構(gòu)起集體經(jīng)濟(jì)組織在私法上對集體資產(chǎn)的交易機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外部機(jī)制的協(xié)調(diào)，可以概括為“處理兩對關(guān)系、建構(gòu)一個(gè)市場”：兩對關(guān)系中一是厘清與村委會之間的職能，二是處理好政府公權(quán)力介入的合理干預(yù)；一個(gè)市場是建構(gòu)集體資產(chǎn)的集中交易市場。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的職能劃分

從《民法典》第96條的規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會是并列的不同類別的特別法人，從文義上看，不應(yīng)存在職能的交叉和人員的混同?！洞迕裎瘑T會組織法》明確村委會是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛的基層群眾自治組織，僅僅是一個(gè)“行政性”的機(jī)構(gòu)。(49)參見前引〔19〕，李永軍文。而根據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位，其是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，具有市場主體的地位?！睹穹ǖ洹穼⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為具有獨(dú)立地位的法人，就是要使集體經(jīng)濟(jì)組織更加明確地與作為行政組織的村委會脫離，避免政府利用行政手段支配集體財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的弊端。(50)參見前引〔19〕，李永軍文。但由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史發(fā)展進(jìn)程的原因和地方實(shí)踐發(fā)展的不同，依然有很多“政社合一”“政經(jīng)不分”的地區(qū)。這種情況的徹底消除仍然需要時(shí)間，即便《民法典》對集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的確立使這一現(xiàn)狀已有較大改變，但由于各地區(qū)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異，仍然無法將其徹底消除是客觀事實(shí)。這種現(xiàn)狀的存在更要求厘清村委會的職能和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，兩者職能的厘清要考慮三個(gè)方面。

第一，加快集體經(jīng)濟(jì)組織特別法的立法工作。村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的嚴(yán)格區(qū)分需要有法律依據(jù)，《村民委員會組織法》已經(jīng)先行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專門法尚未出臺，缺少法律的規(guī)制，則很難在強(qiáng)制性規(guī)范的層面去限制“兩套牌子、一套班子”(51)馬曉河：《中國農(nóng)村50年：農(nóng)業(yè)集體化道路與制度變遷》，載《當(dāng)代中國史研究》1999年第5-6期，第71頁。的局面。實(shí)現(xiàn)真正的“政社分離”“政經(jīng)分離”需要有法律的保障。已經(jīng)具備條件的地區(qū)，在法律上要嚴(yán)格區(qū)分仍然是“一套人馬”的村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的管轄權(quán)限，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)掃清障礙。

第二，明確村委會對集體財(cái)產(chǎn)是補(bǔ)充性的管理和代表行使，而非基于所有權(quán)主體地位的支配?！睹穹ǖ洹泛汀锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會代表行使所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營管理，村委會可以依法代行村集體的職能。村委會行使所有權(quán)是代表行使，并不是作為權(quán)利主體的實(shí)際支配。這種代表行使與民法上的代理不同，民法上的代理必須存在代理人和被代理人，本人授予代理權(quán)，代理人作出以意思表示為內(nèi)容的法律行為并由本人承擔(dān)法律后果，代理人和被代理人是法律上已經(jīng)存在的實(shí)體。(52)參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2014年版，第422-426頁。村委會的代表行使更類似于行使公法上的職能，村委會行使集體所有權(quán)是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織尚未設(shè)立，由村委會代行該職能。這雖然會導(dǎo)致政經(jīng)不分的局面，但僅僅是對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異的回應(yīng)和現(xiàn)實(shí)處理方式。待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立，村委會必須將集體資產(chǎn)全部移交至集體經(jīng)濟(jì)組織，不能再代表行使集體所有權(quán)。

第三，區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的經(jīng)濟(jì)職能與村委會的公共事務(wù)服務(wù)職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會都是《民法典》中的特別法人，二者雖然都存在于農(nóng)村的場域，但在職能上各司其職。集體所有制的歷史發(fā)展軌跡容易混淆村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各自的職能，但在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，兩者的職能完全不在一個(gè)層面，更不需在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)將彼此職能列入其中。村委會的公共職能在于行政性，而集體經(jīng)濟(jì)組織職能在于經(jīng)濟(jì)性。根據(jù)《村民委員會組織法》第二章對村委會職責(zé)的規(guī)定，村委會主要進(jìn)行人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育、文化建設(shè)、政策宣傳等，只有依據(jù)法律規(guī)定才可以管理本村的集體財(cái)產(chǎn)。而集體經(jīng)濟(jì)組織的職能在于管理農(nóng)民集體資產(chǎn)，主要是經(jīng)營性資產(chǎn)，也涉及用于公共服務(wù)的科教文衛(wèi)體等非經(jīng)營性資產(chǎn)。兩者方向完全不同，以往兩者的職能交叉不過是歷史遺留問題的延續(xù)。

(二)妥善處理政府公權(quán)力介入的合理干預(yù)

私法上的團(tuán)體治理具有較強(qiáng)的自治性，適用私法自治原則，在私法關(guān)系的處理上不受國家的直接干預(yù)。集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)作為私法團(tuán)體，也應(yīng)遵守私法自治原則。但集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)作為連接國家與農(nóng)民集體的中間樞紐，即便設(shè)立的目的也是為了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的管理自治，但生產(chǎn)生活資料的集體所有為公有制的內(nèi)涵，加之管理能力尚不具備較強(qiáng)的市場競爭力，為防止集體資產(chǎn)的不當(dāng)管理造成損失和流失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治仍然應(yīng)受到國家的干預(yù)，接受政府的指導(dǎo)。但這種干預(yù)必須堅(jiān)持“合理干預(yù)原則”，防止公權(quán)力的過度干預(yù)損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私法上的自治權(quán)利。(53)參見前引〔33〕，管洪彥文。政府的合理干預(yù)至少涉及兩個(gè)方面。

第一，政府規(guī)范性文件對集體經(jīng)濟(jì)組織章程的干預(yù)。各地區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)組織專項(xiàng)立法外，宜根據(jù)自身情況單獨(dú)制定規(guī)范性文件，對集體經(jīng)濟(jì)組織的章程內(nèi)容予以指導(dǎo)?！妒痉墩鲁獭房梢砸暈閷w經(jīng)濟(jì)組織章程的干預(yù)，但是這種干預(yù)并不是強(qiáng)制性的干預(yù)。對于一些專業(yè)能力不強(qiáng)，但是還要發(fā)展地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)特色或者對股權(quán)流轉(zhuǎn)、股權(quán)類別設(shè)置、收益分配有自身考量的集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)?shù)卣芍贫▍⒖夹晕募?，對集體經(jīng)濟(jì)組織章程的內(nèi)容予以框架性的指導(dǎo)和干預(yù)。集體經(jīng)濟(jì)組織章程應(yīng)根據(jù)規(guī)范性文件的規(guī)定制定，不能通過集體決議突破。但是這個(gè)干預(yù)必須要有適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，集體自治的內(nèi)容不能全部由地方規(guī)范性文件規(guī)定。

第二，國家介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行。作為自治性團(tuán)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民集體資產(chǎn)的行使、管理和利用按照集體經(jīng)濟(jì)組織的章程進(jìn)行，但其自身的不完備性要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行必須有國家公權(quán)力的直接介入，通過行政管理手段使集體經(jīng)濟(jì)組織貫徹實(shí)施國家政策，是維護(hù)公有制的必然要求。集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、權(quán)益分配的內(nèi)容、集體財(cái)產(chǎn)的交易方式設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式都應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)通過行政管理的手段進(jìn)行必要的審查，不得通過集體決議與國家的政策方向相背離。

(三)以集體資產(chǎn)交易平臺為中心建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他市場主體之間的關(guān)系

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要處理好與市場的關(guān)系，這既能充分利用市場有效配置資源的作用，也能充分激發(fā)集體財(cái)產(chǎn)的活力創(chuàng)造更多的財(cái)富，還能保障集體財(cái)產(chǎn)不流失，不為私人權(quán)利所利用。這要求集體資產(chǎn)的交易具有公開、透明的交易方式和程序標(biāo)準(zhǔn)，具備有準(zhǔn)入資格的交易場所和可供監(jiān)督、信息對稱的市場化平臺，建立地區(qū)性的市場集中交易平臺是較為妥善的方式。集體資產(chǎn)的交易同國有資產(chǎn)的交易一樣，應(yīng)設(shè)置產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，進(jìn)場交易，使交易有章可循、有程序可依。

農(nóng)民集體資產(chǎn)主要包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)如土地、森林、山嶺等，經(jīng)營性資產(chǎn)如用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備等，非經(jīng)營性資產(chǎn)則包含用于公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施等。(54)參見《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》第1條。非經(jīng)營性資產(chǎn)是向集體成員提供公共服務(wù)的，該類資產(chǎn)不應(yīng)用于交易，用于交易的主要是資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。并非所有集體資產(chǎn)都具有較大規(guī)模，且進(jìn)場交易需要較多的成本，從交易效率上來講，對進(jìn)入集中交易平臺的資產(chǎn)交易需要限制在一定金額以上。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化程度越來越高，集體資產(chǎn)也會像國有資產(chǎn)的發(fā)展方向一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織所投資的企業(yè)越來越多，農(nóng)民集體的企業(yè)產(chǎn)權(quán)隨之增多。因此，可參照國有資產(chǎn)交易的類別設(shè)置集體資產(chǎn)的交易類別，包含產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等部分。(55)參見《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第二章至第四章的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資均對應(yīng)的是集體資產(chǎn)中的“集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額”，而資產(chǎn)單指除股權(quán)之外的集體經(jīng)濟(jì)組織的不動產(chǎn)、動產(chǎn)。集體資產(chǎn)進(jìn)場交易前，應(yīng)確保已經(jīng)符合交易的前提條件。如通過農(nóng)民集體成員大會的決議，符合國家法律法規(guī)和政策指導(dǎo)，符合當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件等。

集體資產(chǎn)進(jìn)場交易，除了程序標(biāo)準(zhǔn)化、價(jià)格公開、交易透明之外，還能為信息貧乏的農(nóng)村和農(nóng)民提供充分的市場信息，為專業(yè)化程度不高的集體經(jīng)濟(jì)組織提供充分的市場資源，減少“代理成本”(56)聘任、解任和監(jiān)督公司管理層的成本屬于公司的代理成本。參見〔美〕弗蘭克·伊斯特布魯克、丹尼爾·費(fèi)希爾：《公司法的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)》，羅培新、張建偉譯，北京大學(xué)出版社2014版，第171頁。，為熟悉集體資產(chǎn)的交易模式并快速市場化提供了契機(jī)。一方面，對于集體經(jīng)濟(jì)組織來說，信息的缺乏導(dǎo)致其在市場中總是處于交易的不利地位，“單個(gè)農(nóng)民很難得到較完整的市場信息，市場中也存在著對農(nóng)民的信息壟斷，信息不對稱的狀況加劇資源分布的扭曲”(57)前引〔3〕,高飛書，第182頁。，集中交易平臺則能夠?yàn)閰⑴c交易的農(nóng)民集體成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供充分的土地交易信息，緩解信息不對稱的情況。另一方面，缺少職業(yè)經(jīng)理人使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很難專業(yè)化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于市場化程度高的公司，很難吸引職業(yè)經(jīng)理人的加入，往往是組織內(nèi)部選舉人員進(jìn)行管理。因此，無論是在內(nèi)部管理上還是外部市場資源上，都處于缺少競爭力的地位。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織想吸引職業(yè)經(jīng)理人加入，則需要提供更高的薪酬和其他條件，這就增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理成本。通過國家設(shè)立統(tǒng)一的集體資產(chǎn)交易平臺，則將集體資產(chǎn)直接推向市場，即便是沒有專業(yè)的管理人，亦能使集體資產(chǎn)按照既定程序完成交易。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在連接市場的方面，建立統(tǒng)一的集體資產(chǎn)交易平臺具有重要意義。

五、結(jié) 語

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為《民法典》上的特別法人，同傳統(tǒng)私法上以意思自治為基礎(chǔ)成立的團(tuán)體不同，其設(shè)立具有政治性，連接公法與私法，是公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在私法上的表達(dá)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人既要協(xié)調(diào)農(nóng)民集體以及農(nóng)民集體成員之間的關(guān)系，又要平衡與村民委員會的職能關(guān)系、政府的干預(yù)關(guān)系和作為市場主體的交易關(guān)系，是一個(gè)名副其實(shí)的“關(guān)系主體”。這造就了其治理機(jī)制要協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部的關(guān)系。而個(gè)人主義的方法論所追求的個(gè)人利益、個(gè)人先于整體的思路就無法建構(gòu)這樣全面的法人治理機(jī)制，因此必須采用兼顧個(gè)人主義和整體主義的方法論。在此方法論的指導(dǎo)下，集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制從三個(gè)維度建構(gòu)，即農(nóng)民集體成員多數(shù)決機(jī)制、保證權(quán)益分配公平下的多種權(quán)益分配并存機(jī)制、保障信息充分披露的監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動農(nóng)民集體成員民主參與管理集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的熱情，使農(nóng)民集體成員的利益得到充分保障。外部治理機(jī)制要處理好三對關(guān)系，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會、政府和市場的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已是私法上的團(tuán)體，未來充分的市場化對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義，但各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，市場化的道路尚遠(yuǎn)。然而，市場化不意味著集體資產(chǎn)的減少或流失，更不意味著私有化。建立統(tǒng)一的市場交易平臺，使集體資產(chǎn)的交易標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、公開化、透明化，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化并保證集體資產(chǎn)的保值增值具有深遠(yuǎn)意義。