經(jīng)由大數(shù)據(jù)的警察執(zhí)法與公民個(gè)人信息保護(hù)

歐順芳

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530029）

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能在警察執(zhí)法過程中的廣泛運(yùn)用以及“金盾”工程、天網(wǎng)工程、雪亮工程與智慧警務(wù)的建設(shè)，警察在執(zhí)法過程中可以及時(shí)預(yù)防并有力打擊違法犯罪行為，有效提高執(zhí)法的效率。不過，科技的發(fā)展是一把雙刃劍，在不斷提升警察執(zhí)法效能的同時(shí)，大規(guī)模監(jiān)控、DNA 比對(duì)、犯罪預(yù)測(cè)等警務(wù)數(shù)據(jù)的運(yùn)用，導(dǎo)致公民個(gè)人信息權(quán)益被無形侵害的問題越發(fā)突出[1]。警察權(quán)和公民個(gè)人信息權(quán)益具有密切關(guān)聯(lián)，因智慧警務(wù)引起的警察權(quán)與公民個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)之間的失衡，亟需法治天平的再平衡。

一、大數(shù)據(jù)在警察執(zhí)法中的運(yùn)用

（一）公安自建數(shù)據(jù)庫(kù)的大數(shù)據(jù)

目前，在我國(guó)涉及公民個(gè)人信息所進(jìn)行的社會(huì)治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，“金盾”工程、天網(wǎng)工程與雪亮工程可謂其中的典型代表，但是，它們各自在數(shù)據(jù)收集的程度與類型上有所不同?！敖鸲堋惫こ?，又名公安通信網(wǎng)絡(luò)與計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)建設(shè)工程，主要用于從整體上對(duì)公安機(jī)關(guān)信息化進(jìn)行建構(gòu)。一期工程的建設(shè)主要針對(duì)公安網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與基礎(chǔ)通信設(shè)施；二期工程主要集中于數(shù)據(jù)資源庫(kù)的建設(shè)，以信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，對(duì)信息資源進(jìn)行管理和共享?！敖鸲堋惫こ?，建設(shè)了包含八大主要信息庫(kù)與上千類子信息庫(kù)的全國(guó)類數(shù)據(jù)庫(kù)，使得信息化系統(tǒng)得以更廣更深地應(yīng)用，其核心目標(biāo)是服務(wù)于基層實(shí)戰(zhàn)。天網(wǎng)工程，則是為了預(yù)防和打擊犯罪而安裝的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，以便獲得實(shí)時(shí)的影像資料，并實(shí)現(xiàn)對(duì)影像的顯示、監(jiān)控和傳輸?shù)?。雪亮工程，相?dāng)于天網(wǎng)工程向農(nóng)村地區(qū)的延伸，主要覆蓋農(nóng)村地區(qū)。公安自建的數(shù)據(jù)庫(kù)，為警察執(zhí)法提供了大量的數(shù)據(jù)信息[2]。

（二）其他政府部門共享的數(shù)據(jù)

除了公安機(jī)關(guān)，其他政府部門建立的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)，均可成為公安機(jī)關(guān)共享并進(jìn)行警務(wù)挖掘的重要對(duì)象。例如，統(tǒng)計(jì)部門在2020 年的人口普查中，統(tǒng)計(jì)了涵蓋大量個(gè)人信息內(nèi)容的信息（姓名、年齡、性別、民族、婚姻、房產(chǎn)、社會(huì)保障等），這些都是警務(wù)挖掘的很好的數(shù)據(jù)來源。隨著“實(shí)名制”越來越嚴(yán)格，政府各職能部門對(duì)個(gè)人信息的收集也越來越精準(zhǔn)可靠。這極大滿足了警察執(zhí)法過程中對(duì)數(shù)據(jù)挖掘的需求和基礎(chǔ)。

（三）來自非政府部門的第三方機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面，形成了不同形式的大數(shù)據(jù)源，它們也是警察執(zhí)法的信息和線索來源。例如，隨著各種形式的平安社區(qū)的建設(shè)，大量的社區(qū)安裝了監(jiān)控系統(tǒng)。同時(shí)，各商業(yè)單位和個(gè)人對(duì)監(jiān)控?cái)z像頭的需求也日益增加。此外，電信運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)公司、電子商務(wù)公司等企業(yè)，也儲(chǔ)存了海量的用戶信息。這些信息涵蓋了個(gè)人基本信息、家庭信息，各類交友和職業(yè)信息等，據(jù)此可以勾勒出個(gè)體的生活、職業(yè)等方面的圖像。這些社會(huì)面的大數(shù)據(jù)，都可能成為警務(wù)數(shù)據(jù)挖掘的重要對(duì)象[3]。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代警察執(zhí)法與公民個(gè)人信息的關(guān)系

（一）個(gè)人信息概述

法律規(guī)范中與個(gè)人信息內(nèi)容相關(guān)的有一百多部。其中，對(duì)個(gè)人信息的概念進(jìn)行明確規(guī)定的有《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第四條①《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第四條規(guī)定：個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。，《中華人民共和國(guó)民法典》第一千零三十四條第二款，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條第五款等。其他的法律、法規(guī)、司法解釋也對(duì)“個(gè)人信息”做了界定，例如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條對(duì)《中華人民共和國(guó)刑法》第二百五十三條之一規(guī)定的“公民個(gè)人信息”的具體解釋，《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》第十一條，《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》第3.2 款，《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》第四條等。綜合我國(guó)有關(guān)個(gè)人信息的法律定義，可以發(fā)現(xiàn)，界定“個(gè)人信息”的兩個(gè)核心要件為“可識(shí)別性”與“關(guān)聯(lián)性”。“可識(shí)別性”，指通過單獨(dú)信息或結(jié)合其他信息可以識(shí)別自然人的身份?！瓣P(guān)聯(lián)性”則指?jìng)€(gè)人信息應(yīng)和特定自然人的身份有關(guān)聯(lián)性?？梢詥为?dú)直接識(shí)別信息主體身份的信息有個(gè)人身份證號(hào)碼、個(gè)人肖像、社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)、電子郵件地址等，其他不可以單獨(dú)識(shí)別但可以和其他信息相結(jié)合并能間接識(shí)別身份的信息有網(wǎng)絡(luò)協(xié)議（IP）地址、移動(dòng)終端號(hào)等。

憲法視域下，個(gè)人信息已被納入保障范圍?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十八條不僅保護(hù)關(guān)聯(lián)人格價(jià)值的那些不被侵犯的權(quán)利，如隱私權(quán)即所謂狹義的人格權(quán)，還保護(hù)生命、精神、身體和那些與個(gè)人生活密切相關(guān)的權(quán)利與利益②《中華人民共和國(guó)憲法》第三十八條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。。從國(guó)家視角看，個(gè)人信息具有的公共價(jià)值與公民在國(guó)家生活與社會(huì)秩序里的定位息息相關(guān)，并直接影響個(gè)人基本權(quán)利行使的資格與方式，例如勞動(dòng)權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)。換句話說，個(gè)人要想在國(guó)家中生存，離不開一定個(gè)人信息的傳輸、流通，否則，國(guó)家將很難對(duì)公民進(jìn)行身份標(biāo)識(shí)與利益分配，相對(duì)應(yīng)的，個(gè)人也很難在一個(gè)對(duì)自己什么都不知道的共同體中做出理智的判斷。從社會(huì)視角看，一些個(gè)人信息可以折射出相應(yīng)信息主體的個(gè)體特征，從而讓一些獨(dú)立的個(gè)人信息可以流通并被使用，進(jìn)而具有一定的財(cái)產(chǎn)性的價(jià)值。從個(gè)人視角看，個(gè)人信息的核心價(jià)值內(nèi)涵乃立足于其精神性的人格價(jià)值。個(gè)人信息建構(gòu)了人在自我表達(dá)與社會(huì)交往中的人格圖像，影響到公民的自我評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)與理性的自主發(fā)展。從憲法的文本來看，憲法條文中的“人格尊嚴(yán)”規(guī)定與個(gè)人信息中的精神性人格具有很大的關(guān)聯(lián)，保護(hù)個(gè)人信息正是立足于個(gè)人信息之精神性人格價(jià)值，因此，有正當(dāng)?shù)囊?guī)范基礎(chǔ)與充分的價(jià)值基礎(chǔ)，將個(gè)人信息納入人格尊嚴(yán)條款的保障范圍[4]。正因如此，有學(xué)者也主張“個(gè)人信息保護(hù)發(fā)端于個(gè)人基本權(quán)利（人權(quán)）保護(hù)，保護(hù)的是人的尊嚴(yán)所派生出的個(gè)人自治、身份利益、平等利益”[5]。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，不論警務(wù)數(shù)據(jù)是來源于公安自建數(shù)據(jù)庫(kù)，還是來自其他政府部門的數(shù)據(jù)庫(kù)，抑或是來自非政府部門的第三方機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)，警察執(zhí)法過程中會(huì)涉及大量個(gè)人信息的收集和運(yùn)用，例如人口信息、指紋、足印、人像、在逃人員信息、DNA、金融賬戶、醫(yī)療信息、空間位置數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)、射頻（RFID）數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等。

目前，法律對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，已經(jīng)涵蓋民事、行政和刑事領(lǐng)域，基本形成了個(gè)人信息保護(hù)的體系化立法格局。其中，有《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)居民身份證法》等法律，有《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《中華人民共和國(guó)電信條例》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等行政法規(guī)，有《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》《國(guó)家統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)管理暫行規(guī)定》《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》等部門規(guī)章，有《最高人民法院關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》等司法解釋。還有《互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息安全保護(hù)指南》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展App 違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理的公告》，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室秘書局、工業(yè)和信息化部辦公廳、公安部辦公廳、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公廳印發(fā)的《App 違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息行為認(rèn)定方法》等其他規(guī)范性文件以及相關(guān)警務(wù)政策文件，這些一起形成了警察收集、運(yùn)用個(gè)人信息的規(guī)范體系。

（二）警察執(zhí)法中運(yùn)用公民個(gè)人信息的授權(quán)性規(guī)定

大數(shù)據(jù)背景下的警察執(zhí)法過程中，運(yùn)用公民個(gè)人信息具有憲法上的規(guī)范依據(jù)。首先，從警察權(quán)行使的角度看，根據(jù)警察權(quán)的理論，警察權(quán)蘊(yùn)含著在行使警察權(quán)時(shí)具有收集、運(yùn)用一定個(gè)人信息的權(quán)力。所以，警察在落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》第二十八條①《中華人民共和國(guó)憲法》第二十八條規(guī)定：國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子。規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)時(shí)，肯定離不開對(duì)個(gè)人信息的收集與運(yùn)用。其次，《中華人民共和國(guó)憲法》第五十一條②《中華人民共和國(guó)憲法》第五十一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。，作為一個(gè)“概括限制條款”，從規(guī)范體系的角度看，上承相關(guān)權(quán)利條款，下啟有關(guān)義務(wù)規(guī)范，可以對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行一般性限制。這一條不但具有禁止濫用權(quán)力和限制基本權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)功能，而且還在保護(hù)公民基本權(quán)利的大框架里，進(jìn)一步明確規(guī)范方向，同時(shí)具備約束公權(quán)力和限定個(gè)人自由“交互效果”的功能。根據(jù)憲法學(xué)通說，這條規(guī)定意指對(duì)基本權(quán)利予以限制的前提條件是防止公共利益遭受侵害，以平衡利益主體間的權(quán)利。當(dāng)然，立法者也不能以公共利益之名隨意限制基本權(quán)利，其內(nèi)在具備“限制的限制”功能[4]78-98。再次，部分法律也對(duì)警察在執(zhí)法過程中收集、運(yùn)用公民個(gè)人信息做了授權(quán)規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第三十四條①《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第三十四條：國(guó)家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)處理個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行，不得超出履行法定職責(zé)所必需的范圍和限度。，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第三十五條，《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第五十條，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第五十二條，都規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)基于法定職責(zé)，依據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限與程序依法采集、處理個(gè)人信息。最后，部分行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等對(duì)警察在執(zhí)法過程中采集、運(yùn)用公民個(gè)人信息也做了相應(yīng)規(guī)定。如《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》第三條，就規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人收集、調(diào)取電子數(shù)據(jù)；《中華人民共和國(guó)電信條例》第六十六條規(guī)定公安機(jī)關(guān)基于國(guó)家安全或偵查工作需要，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)﹄娦艃?nèi)容進(jìn)行檢查。所以，大數(shù)據(jù)背景下運(yùn)用公民個(gè)人信息的警務(wù)實(shí)踐具有合法性。

（三）警務(wù)大數(shù)據(jù)運(yùn)用與個(gè)人信息保護(hù)的沖突

一方面，警務(wù)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用可以有效保護(hù)公民個(gè)人信息。大數(shù)據(jù)背景下，警察在執(zhí)法過程中，既具有公民個(gè)人信息收集和使用者的身份，同時(shí)也有保護(hù)公民個(gè)人信息安全的職責(zé)。警察開展執(zhí)法活動(dòng)，不僅要保障公民個(gè)人信息安全，督促相關(guān)個(gè)人、組織合法收集與使用個(gè)人信息，維護(hù)信息主體的基本權(quán)利，還要合法地對(duì)個(gè)人信息安全進(jìn)行保護(hù)，監(jiān)控各種違法犯罪信息的來源，打擊侵害公民個(gè)人信息權(quán)益的違法犯罪行為。

另一方面，警務(wù)大數(shù)據(jù)的收集、使用與個(gè)人信息保護(hù)存在一定的沖突。公安機(jī)關(guān)作為主要的數(shù)據(jù)使用權(quán)力主體之一，大規(guī)模的集聚與運(yùn)用個(gè)人信息開展相應(yīng)執(zhí)法活動(dòng)的行為，成為個(gè)人信息最主要的侵害風(fēng)險(xiǎn)源之一。首先，警務(wù)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用往往伴隨監(jiān)控個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人信息極易被警察過度挖掘。以公安機(jī)關(guān)在偵查過程中匯總手機(jī)基站信息為例，通過強(qiáng)化大數(shù)據(jù)時(shí)代的留痕能力與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，警察可以描摹完整的數(shù)字人格，解析相關(guān)主體化信息如社會(huì)關(guān)系、宗教信仰、性取向等信息，很容易對(duì)信息自主和人性尊嚴(yán)造成侵害。其次，個(gè)人信息的聚沙成塔引發(fā)“數(shù)據(jù)壟斷”背景下的信息處理者和個(gè)體間極度不對(duì)稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)，讓作為主要信息處理機(jī)構(gòu)之一的公安機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)體形成的壓迫感越來越強(qiáng)烈，民眾極易陷入被“老大哥”窺探的焦慮，增強(qiáng)了個(gè)人的無力感，極有可能引發(fā)“寒蟬效應(yīng)”。再者，這種數(shù)據(jù)累積性效應(yīng)，一方面導(dǎo)致個(gè)人很難判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)、后續(xù)效應(yīng)和危害程度，另一方面導(dǎo)致事后的損害認(rèn)定極為困難，個(gè)人通常難以獨(dú)自開展相應(yīng)的救濟(jì)程序。最后，在技術(shù)條件和制度環(huán)境不完善的當(dāng)下，警務(wù)數(shù)據(jù)處理過程中的疏忽、泄露等相關(guān)的信息安全風(fēng)險(xiǎn)和伴隨的衍生損害也逐漸增加，個(gè)體的不安全感逐漸上升[6]。近年來，公安民警、輔警非法查詢、泄露、出售公民個(gè)人信息的案件屢見不鮮，威脅到公民個(gè)人信息的安全②例如，江西省某市公安局交管大隊(duì)某中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)高某，長(zhǎng)期將自己及中隊(duì)民警李某某的數(shù)字證書放置在該中隊(duì)一樓接處警電腦旁邊的辦公抽屜內(nèi)，供該中隊(duì)輔警工作使用。2016 年11 月至2017 年4 月期間，該中隊(duì)輔警陳某某利用在中隊(duì)值班期間，趁人不備多次使用高某和李某某的數(shù)字證書，查詢車輛檔案信息及駕駛員信息，并先后多次在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行販賣，非法獲利6 萬余元。后陳某某被人民法院依法判處相應(yīng)刑罰。。

總的來看，個(gè)人信息不單單僅有個(gè)人主義的面向，同時(shí)也具有公共價(jià)值。信息社會(huì)的發(fā)展，要求對(duì)公民個(gè)人信息積極合理利用，也要充分、審慎保護(hù)。平衡政府監(jiān)控和個(gè)人信息保護(hù)間的關(guān)系，從宏觀層面看，合理利用個(gè)人信息對(duì)一國(guó)發(fā)展大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有重大意義。于大數(shù)據(jù)在警察執(zhí)法中的運(yùn)用而言，公安機(jī)關(guān)有效開展治安管理與打擊違法犯罪工作的基礎(chǔ)，必然建立在對(duì)大量個(gè)人信息掌握的基礎(chǔ)上。無法想象，如果公安機(jī)關(guān)對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的公民一無所知，又如何有效開展治安管理與犯罪預(yù)防工作？此外，無序、過度收集和運(yùn)用公民個(gè)人信息將導(dǎo)致公民主體資格的喪失，容易使公民淪為信息社會(huì)的客體，將嚴(yán)重抑制創(chuàng)新開放的社會(huì)發(fā)展動(dòng)能。從微觀層面看，個(gè)人信息權(quán)益作為一種新型權(quán)利，日益成為一種重要的應(yīng)對(duì)現(xiàn)代信息社會(huì)的法律規(guī)范工具[7]。因此，在警察執(zhí)法過程中收集、運(yùn)用公民個(gè)人信息，不僅需要科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，還要對(duì)制度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，以平衡對(duì)個(gè)人信息的收集運(yùn)用與保護(hù)之間的關(guān)系。

三、警察大數(shù)據(jù)執(zhí)法與個(gè)人信息保護(hù)沖突的原因分析

（一）實(shí)體法規(guī)定不完善

以現(xiàn)行法律規(guī)范看，主要通過個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)的有關(guān)立法對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理行為予以規(guī)范。例如，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息法》規(guī)定了對(duì)個(gè)人信息處理應(yīng)遵循最小必要原則，禁止過度收集個(gè)人信息、處理敏感信息，還特別針對(duì)公共場(chǎng)所的生物特征信息與國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息等方面做了特別規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定了個(gè)人信息自決、不得過度使用、個(gè)人信息合法正當(dāng)與必要原則等?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)基于維護(hù)國(guó)家安全或偵查的需要，有權(quán)調(diào)取數(shù)據(jù)，有關(guān)組織、個(gè)人應(yīng)該予以配合；應(yīng)在法定職責(zé)的范圍內(nèi)，根據(jù)法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行；同時(shí)，還應(yīng)履行好數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)，對(duì)在履職過程中知悉的個(gè)人信息，應(yīng)依法保密，不得泄露或向他人非法提供?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》也規(guī)定，在依法搜集涉及國(guó)家安全的情報(bào)信息的過程中，不得超越與濫用職權(quán)，也不得侵犯?jìng)€(gè)人與組織的合法權(quán)益。

從立法層面看，上述規(guī)定的內(nèi)容是規(guī)范警察執(zhí)法中的數(shù)據(jù)行為的主要依據(jù)。但是，這類法律規(guī)范更多地是站在保護(hù)個(gè)人信息數(shù)據(jù)的角度，確立保護(hù)個(gè)人信息的相應(yīng)原則和規(guī)則，就警察數(shù)據(jù)行為中警察權(quán)的運(yùn)行而言，法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定相對(duì)寬泛，即僅寬泛地規(guī)定警察具有數(shù)據(jù)收集、運(yùn)用的權(quán)限，屬于概括性授權(quán)，而用專門法律比如《中華人民共和國(guó)警察法》對(duì)警察數(shù)據(jù)行為進(jìn)行專門規(guī)定的情形非常少。也有部分其他法律的規(guī)定有助于公民個(gè)人信息的保護(hù)，例如《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第四十五條的規(guī)定①《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第四十五條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，因反恐怖主義情報(bào)信息工作的需要，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施。依照前款規(guī)定獲取的材料，只能用于反恐怖主義應(yīng)對(duì)處置和對(duì)恐怖活動(dòng)犯罪、極端主義犯罪的偵查、起訴和審判，不得用于其他用途。，在我國(guó)法律體系里第一次明確了將技術(shù)偵查措施應(yīng)用于情報(bào)信息工作中，并明確限定了被收集的各類信息在情報(bào)信息工作中的特定用途。但是，此規(guī)定僅可以視為概括性授權(quán)，原因在于僅僅依靠一條規(guī)定，難以細(xì)化在情報(bào)信息收集過程中的秘密監(jiān)控，應(yīng)該適用哪些對(duì)象與范圍，可以使用何種救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)制等。而“根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定”究竟是哪些規(guī)定，也值得進(jìn)一步思考。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，此“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”即《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》等本法以及與其他法律、行政法規(guī)、有關(guān)國(guó)家規(guī)定。該列舉并沒有清晰界定“有關(guān)規(guī)定”的范圍，是一種不完全列舉，在警察執(zhí)法實(shí)踐中，技術(shù)偵查部門遵照的諸多不對(duì)外公開的政策性文件、內(nèi)部規(guī)范性文件貌似也屬于“有關(guān)規(guī)定”，而很多此類文件處于保密狀態(tài)，社會(huì)公眾無法知曉，違反了合法性原則，與法治社會(huì)的基本要求相違背，極易造成對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)益的干預(yù)，并導(dǎo)致大規(guī)模、無節(jié)制的濫用。

（二）相關(guān)程序法的缺失

首先，現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)警察執(zhí)法過程中如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)缺乏詳盡的程序性規(guī)范，容易導(dǎo)致警察執(zhí)法不規(guī)范，最終不利于對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)。以個(gè)人信息保護(hù)的專項(xiàng)立法《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》來看，盡管第三十四條規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)基于法定職責(zé)的履行，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限與程序處理個(gè)人信息，但對(duì)于公安機(jī)關(guān)作為主要的個(gè)人信息處理者之一，如何設(shè)定其與個(gè)人權(quán)利義務(wù)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，如何落實(shí)程序性保障，目前相應(yīng)的程序性規(guī)定較少，尚需立法予以回應(yīng)。從特別授權(quán)規(guī)范角度看，現(xiàn)有的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件電子數(shù)據(jù)取證規(guī)則》等?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律規(guī)范都已將電子數(shù)據(jù)當(dāng)作一類獨(dú)立證據(jù)，但相對(duì)應(yīng)的警察實(shí)施的對(duì)信息、數(shù)據(jù)的收集、處理等治安調(diào)查或法定偵查措施并不清晰。以現(xiàn)有的法律規(guī)范看，搜查、扣押、技術(shù)偵查等措施是和信息、數(shù)據(jù)的收集、處理有關(guān)的主要程序措施。若進(jìn)一步思考，搜查乃針對(duì)特定人的住處、身體、物品等實(shí)施的搜索，在這一過程中，若發(fā)現(xiàn)有關(guān)證據(jù)，則實(shí)施扣押行為。就信息、數(shù)據(jù)的收集、處理而言，其針對(duì)的對(duì)象是信息和數(shù)據(jù)，與搜集、扣押有所區(qū)別的是，它很難達(dá)到被搜查人或見證人應(yīng)在場(chǎng)的要求，對(duì)于數(shù)據(jù)收集處理行為，相關(guān)數(shù)據(jù)主體在大多數(shù)情況下，是不知情的。就技術(shù)偵查的類型而言，其措施更為注重偵查手段的即時(shí)性與技術(shù)性，與數(shù)據(jù)處理行為亦有不同。此外，也是非常重要的一點(diǎn)，無論是一般的犯罪行為還是行政案件，都無法適用技術(shù)偵查，只有特定的犯罪行為才能適用。因此，刑事偵查以外的信息、數(shù)據(jù)的收集、處理也沒法被納入技術(shù)偵查的范圍。不管是大數(shù)據(jù)偵查還是大數(shù)據(jù)治安中的信息數(shù)據(jù)的收集、處理，都和治安調(diào)查措施或者技術(shù)偵查、搜查、扣押等法定偵查在本質(zhì)屬性上存在區(qū)別。

其次，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》規(guī)定提供信息數(shù)據(jù)服務(wù)的主體如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者須為警察開展技術(shù)偵查工作與其他信息監(jiān)控工作在技術(shù)方面予以支持和協(xié)助。同時(shí)，對(duì)于用戶網(wǎng)絡(luò)日志，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者須留存不低于六個(gè)月。此類規(guī)定屬于對(duì)警察的寬泛授權(quán)，即警察執(zhí)法可以利用元數(shù)據(jù)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)。不過，于電信或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者而言，法律法規(guī)并未明確規(guī)定他們?cè)鯓又С趾蛥f(xié)助執(zhí)法、司法。與之對(duì)應(yīng)的，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)在什么情況下，以什么方式將其留存的元數(shù)據(jù)和個(gè)人信息交給警察使用，也缺少明確的規(guī)定。

此外，形成于政府管理中的各領(lǐng)域數(shù)據(jù)庫(kù)，逐漸成為治安防控和犯罪治理工作的主要支撐力量，大大提高了警察執(zhí)法的質(zhì)量和效率。然而，一方面，基于公共利益（例如犯罪偵查、國(guó)家安全）的數(shù)據(jù)協(xié)助義務(wù)，讓在政府管理過程中形成的數(shù)據(jù)（包括商用數(shù)據(jù)與公民個(gè)人數(shù)據(jù)）可以向公安機(jī)關(guān)單向流動(dòng)，但因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)具有的既能自批也能自執(zhí)的支配性力量，不能保障數(shù)據(jù)間的單向流動(dòng)之合法性與必要性。另一方面，因?yàn)檎煌块T間的數(shù)據(jù)共享規(guī)則不明確，受地方利益、部門利益的牽制，部門之間的數(shù)據(jù)共享裹足不前，加上相關(guān)法律規(guī)范對(duì)部門間的信息共享的方式、范圍、程度缺乏明晰的規(guī)定，直接影響到警察執(zhí)法對(duì)個(gè)人信息的有效利用。

（三）部分執(zhí)法行為對(duì)個(gè)人信息的收集使用違反比例原則

從警察執(zhí)法是否遵守比例原則的角度看，不管是刑訴中刑事司法領(lǐng)域的秘密監(jiān)控的運(yùn)用，或是相關(guān)法律中針對(duì)國(guó)家安全事務(wù)與情報(bào)信息所采取的種種信息監(jiān)控手段，都需要進(jìn)一步完善。比例原則，即行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)行政管理相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行，不能超過必要限度。比例原則包含三項(xiàng)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、衡量性原則[8]。其中的必要性原則要求實(shí)施行政行為時(shí)，面對(duì)可達(dá)目的的、可供選擇的多種手段時(shí)，應(yīng)盡量采用對(duì)人民利益影響最小的手段，即不能超出實(shí)現(xiàn)目的的必要限度。概言之，比例原則已成為約束公權(quán)力，保障公權(quán)力合法行使的重要公法原則。以《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》為例，存在以下較為突出的問題。首先，關(guān)于四大類的技術(shù)偵查措施，適用時(shí)籠統(tǒng)的采用相同的審批程序，而沒有根據(jù)干預(yù)個(gè)人信息權(quán)益的不同程度予以分層規(guī)范，違反了比例原則的要求。其次，適用技術(shù)偵查措施時(shí)，沒有嚴(yán)格遵守最后手段原則，更多情況下，僅僅基于犯罪偵查的需要，只要偵查的案件屬于重罪案件，就可以直接適用。最后，關(guān)于適用對(duì)象，目前，法律法規(guī)并未詳細(xì)規(guī)定怎樣將技術(shù)偵查措施的使用限定在特定主體范圍內(nèi)，即與犯罪活動(dòng)直接相關(guān)的主體問題尚需進(jìn)一步細(xì)化。通過查詢監(jiān)控記錄與相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行比對(duì)、分析，在對(duì)大量數(shù)據(jù)大海撈針式的處理過程中，會(huì)將眾多無辜公民的個(gè)人信息卷入其中，縱使最后鎖定了案件的犯罪嫌疑人，這樣的警察執(zhí)法方式的目的正當(dāng)性存疑。

不僅如此，對(duì)于《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)反間諜法》中，立案前對(duì)情報(bào)信息收集若使用技術(shù)偵查措施，也要嚴(yán)格遵守比例原則的基本要求，禁止采用撒網(wǎng)式的規(guī)模巨大的監(jiān)控模式，在具有一定根據(jù)的前提下才能啟動(dòng)相應(yīng)的技術(shù)偵查措施。《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》和《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》附加給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者相應(yīng)的協(xié)助義務(wù)，即為警察執(zhí)法提供相應(yīng)的技術(shù)接口與協(xié)助。按照比例原則，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)逐案提供相應(yīng)的技術(shù)協(xié)助。假若網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者把全部的網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)都交給國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)，也就為執(zhí)法機(jī)關(guān)利用網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)空間大規(guī)模監(jiān)控提供了可能，縱使最后也會(huì)找到少量的情報(bào)或犯罪線索，但執(zhí)法機(jī)關(guān)采取大范圍干預(yù)公民基本權(quán)利的手段與最后的工作結(jié)果嚴(yán)重失衡，與比例原則不符。

另一新型法律難題則是關(guān)于第三方理論和元數(shù)據(jù)，這與看待此類信息來源過程的角度相關(guān)聯(lián)。若我們將觀察信息流動(dòng)過程的角度轉(zhuǎn)變到保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者應(yīng)遵循一樣的權(quán)力規(guī)制程序。關(guān)于第三方理論，信息社會(huì)中個(gè)人因?yàn)閰⑴c社會(huì)活動(dòng)的需要，基于特定授權(quán)使用之目的，把個(gè)人信息交給社會(huì)第三方主體保管和使用。警察基于執(zhí)法的需要，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)的個(gè)人信息加以利用，已超出個(gè)人初始的授權(quán)目的，這是授權(quán)目的的變更，須遵守相應(yīng)的法律規(guī)范。換言之，警察利用第三方機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)的信息開展執(zhí)法活動(dòng)，必須具有合法、正當(dāng)?shù)哪康?，以一定的懷疑為其干預(yù)基礎(chǔ)，嚴(yán)格按比例原則執(zhí)法。如果從干預(yù)個(gè)人信息權(quán)益的視角看待元數(shù)據(jù)問題，可以得到相似的結(jié)論。具體而言，信息的內(nèi)容可以反映出個(gè)人的思想、行為與特征，而元數(shù)據(jù)經(jīng)過大數(shù)據(jù)的深度挖掘后，往往可以還原出關(guān)于個(gè)人更加全面的特征和日常生活方式。站在保護(hù)公民個(gè)體自治、個(gè)人尊嚴(yán)的視角，兩者應(yīng)得到同等重視，以法律規(guī)制的視角而言，信息內(nèi)容和基于大數(shù)據(jù)對(duì)元數(shù)據(jù)的挖掘行為，兩者不應(yīng)該被區(qū)分。這也就意味著在遵守比例原則時(shí)，應(yīng)為兩者制定相同的權(quán)力規(guī)制的規(guī)則。

此外，對(duì)敏感個(gè)人信息的常態(tài)化收集，與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理目標(biāo)下的數(shù)據(jù)收集應(yīng)遵守的必要性原則不相符合，會(huì)引發(fā)收集數(shù)據(jù)目的的客觀錯(cuò)位。后疫情時(shí)代健康碼的常態(tài)化收集便是其中的一個(gè)典型。個(gè)人健康碼涉及公民的各類敏感信息①2017 年，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第五條將侵犯公民個(gè)人信息按情節(jié)嚴(yán)重程度大致劃分為三類：一是絕對(duì)敏感信息，包括行蹤軌跡信息、通信內(nèi)容、征信信息、財(cái)產(chǎn)信息；二是相對(duì)敏感信息，包括住宿信息、通信記錄、健康生理信息、交易信息等其他可能影響人身、財(cái)產(chǎn)安全的公民個(gè)人信息；三是上述以外的其他普通信息。。在位階較低的法律規(guī)范授權(quán)與敏感性的適用場(chǎng)域下，大數(shù)據(jù)技術(shù)極有可能會(huì)使其衍變?yōu)榱硗庖环N形式，即高危人群犯罪地圖，進(jìn)而變成一類建立在公民個(gè)人信息監(jiān)控基礎(chǔ)上的犯罪治理工具[9]。

（四）監(jiān)督職責(zé)尚需進(jìn)一步明晰

《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了相關(guān)部門應(yīng)履行的保護(hù)個(gè)人信息的監(jiān)管職責(zé)，即國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)工作與相關(guān)監(jiān)督管理工作；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)，依法在其職責(zé)范圍內(nèi)，開展個(gè)人信息保護(hù)與監(jiān)督管理的相關(guān)工作；根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確定縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門的個(gè)人信息保護(hù)與監(jiān)督管理職責(zé)①《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第十六條的規(guī)定。。但是，如此籠統(tǒng)的規(guī)定卻容易導(dǎo)致有關(guān)部門權(quán)責(zé)不清，特別是在有關(guān)個(gè)人保護(hù)具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)方面，監(jiān)督程序、方式尚未制定出來時(shí)，極易導(dǎo)致監(jiān)督流于形式、監(jiān)督不到位的結(jié)果。就警察執(zhí)法過程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)的情況而言，目前，對(duì)公民個(gè)人信息收集、運(yùn)用情況的監(jiān)督仍以公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督為主。關(guān)于公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，一種是內(nèi)設(shè)于公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門，由其進(jìn)行橫向監(jiān)督；一種是由特定警種的上級(jí)部門予以垂直監(jiān)督。但是，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和保護(hù)公民個(gè)人信息。這樣的監(jiān)督方式，存在幾個(gè)主要問題：一是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)行和處理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督方式的人為因素較強(qiáng)；二是對(duì)于自上而下的監(jiān)督模式，容易造成上層監(jiān)督者既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員的局面，其日常工作也和公民個(gè)人信息的處理相關(guān)；三是監(jiān)督的隨意性很強(qiáng)，形成不了監(jiān)督的常態(tài)，更多的情況是由于臨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，才馬上展開監(jiān)督檢查。

較之與內(nèi)部監(jiān)督的乏力，外部監(jiān)督機(jī)制亦不能起到良好的監(jiān)督效果。以刑事訴訟中的技術(shù)偵查措施為例，警察采用技術(shù)偵查措施的審批工作由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，外部監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用，形同虛設(shè)。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都很難開展直接與間接的監(jiān)督工作。作為專門法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢察院，對(duì)偵查活動(dòng)是有權(quán)予以監(jiān)督的，但此類概括性的授權(quán)欠缺相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，檢察院的偵查監(jiān)督部門基本不能監(jiān)督到偵查實(shí)踐中對(duì)技術(shù)偵查措施的使用。對(duì)于法院來說，其作為審判機(jī)關(guān)，盡管可以通過審判活動(dòng)對(duì)技術(shù)偵查的證據(jù)進(jìn)行審核、對(duì)非法證據(jù)予以排除，從而起到間接監(jiān)督的效果，但在司法實(shí)踐中，采用技術(shù)偵查措施獲取的材料，在大部分的案件中不會(huì)當(dāng)作證據(jù)使用，這樣間接監(jiān)督路徑也基本無效。在國(guó)家安全和情報(bào)信息領(lǐng)域，盡管也制定了相應(yīng)的法律，但相應(yīng)的外部監(jiān)督體系依然缺失，其原因是在這些領(lǐng)域此類情報(bào)信息基本無法進(jìn)入訴訟流程，后續(xù)的司法機(jī)關(guān)不能對(duì)其進(jìn)行審核和監(jiān)督。

四、加強(qiáng)大數(shù)據(jù)警察執(zhí)法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)

（一）完善實(shí)體法相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》中有不少關(guān)于個(gè)人信息的例外條款。換言之，對(duì)個(gè)人信息的收集、處理，法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，按照相應(yīng)的規(guī)定②《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第十六條的規(guī)定。。有關(guān)的特別規(guī)定，為經(jīng)由大數(shù)據(jù)的警察執(zhí)法行為特別是警察數(shù)據(jù)行為在警察法中被授權(quán)留下空間。此外，警察數(shù)據(jù)行為中警察權(quán)的行使具有公益性，因此，與之相關(guān)的數(shù)據(jù)處理規(guī)則也就區(qū)別于規(guī)范警察權(quán)的一般規(guī)則，警察法有必要對(duì)此進(jìn)行特別規(guī)定。所以，警察收集、存儲(chǔ)、處理大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)行為，亟需警察法進(jìn)行正面授權(quán)，明確警察數(shù)據(jù)行為可以采取的手段、措施，具體規(guī)范對(duì)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理等權(quán)限及相關(guān)協(xié)助行為。作為規(guī)范警察權(quán)的一般法，《中華人民共和國(guó)人民警察法》也需要考慮在職權(quán)范圍中，對(duì)警察基于公共利益的需要而開展的具有事前預(yù)防性的執(zhí)法行為做出更為具體的規(guī)定，將警察數(shù)據(jù)行為的授權(quán)依據(jù)進(jìn)一步明晰和具體化。對(duì)于特別授權(quán)規(guī)范，根據(jù)法規(guī)規(guī)范的基本要求——公開、具體、明確，進(jìn)一步完善警察行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法中有關(guān)個(gè)人信息利用的相關(guān)規(guī)則，將各類內(nèi)部規(guī)定和處于保密狀態(tài)的政策寫入法律，細(xì)化《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》等有關(guān)數(shù)據(jù)利用的范圍、方式、對(duì)象、規(guī)則，將數(shù)據(jù)檢索、查詢與比對(duì)等規(guī)定作為一項(xiàng)獨(dú)立的法定程序措施并細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，讓警察的數(shù)據(jù)行為有更為充分的依據(jù)，讓公民個(gè)人信息權(quán)益得到更為有效的保障。

（二）完善大數(shù)據(jù)警務(wù)執(zhí)法相關(guān)程序性規(guī)定

現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)警察如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)缺乏詳盡的程序性規(guī)定。建議完善《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等程序性規(guī)范及有關(guān)警察特別授權(quán)法中有關(guān)數(shù)據(jù)收集、處理的治安調(diào)查措施或法定偵查措施中的程序性規(guī)定，包括前提條件、程序與范圍等。

關(guān)于數(shù)據(jù)共享方面的程序性問題。不同政府部門之間數(shù)據(jù)庫(kù)的共享和政府部門利用非政府部門第三方機(jī)構(gòu)信息管理者的數(shù)據(jù)這兩種行為具有本質(zhì)差別。對(duì)此，應(yīng)制定不同的法律規(guī)范。對(duì)于公安部門共享政府其他部門存儲(chǔ)的個(gè)人信息，須嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部審批程序，并根據(jù)證據(jù)條件證明確有必要共享個(gè)人信息，原則上禁止拷貝政府其他部門管理的所有數(shù)據(jù)庫(kù)資源。共享時(shí)，應(yīng)以查詢個(gè)人信息或批量信息為主，謹(jǐn)防出現(xiàn)毫無目的地大規(guī)模監(jiān)控。對(duì)于公安機(jī)關(guān)利用非政府部門第三方機(jī)構(gòu)管理的元數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)庫(kù)資源，建議設(shè)置為一種獨(dú)立的偵查行為?？紤]到這類行為對(duì)于公民個(gè)人信息權(quán)益的強(qiáng)干預(yù)屬性，和法律現(xiàn)有規(guī)定里的技術(shù)偵查措施相當(dāng)，建議參照技術(shù)偵查措施的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其規(guī)范強(qiáng)度與具體規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)，并制定相對(duì)嚴(yán)格與明確的規(guī)范。

（三）嚴(yán)格遵守比例原則開展警察執(zhí)法活動(dòng)

比例原則應(yīng)該貫穿于大數(shù)據(jù)背景下警察執(zhí)法的方方面面。首先，以傳統(tǒng)警察權(quán)的運(yùn)行控制為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行程序控制規(guī)范，強(qiáng)調(diào)根據(jù)比例原則規(guī)制警察執(zhí)法過程中的具體數(shù)據(jù)行為，如啟動(dòng)條件、對(duì)象范圍和監(jiān)督程序等。關(guān)于啟動(dòng)條件，需要進(jìn)一步明確有關(guān)警察權(quán)的適用條件，依據(jù)不同的警察執(zhí)法活動(dòng)（如治安處罰、刑事偵查等）對(duì)數(shù)據(jù)收集、處理的不同要求，規(guī)定啟動(dòng)相應(yīng)程序的條件。關(guān)于對(duì)象范圍，應(yīng)以信息、數(shù)據(jù)收集、處理的目的予以確定，確保收集范圍和使用目的符合比例原則。關(guān)于監(jiān)督程序，因?yàn)楦邫?quán)性是警察權(quán)的一個(gè)顯著特征，為了確保權(quán)力有效運(yùn)行，從程序合法性方面對(duì)警察權(quán)予以控制是其中的必然要求。因此，應(yīng)規(guī)定內(nèi)部與外部不同的審批程序，進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制程序，制定關(guān)于國(guó)家相關(guān)網(wǎng)信部門以及檢察院、法院等外部機(jī)關(guān)對(duì)警察數(shù)據(jù)行為的監(jiān)督程序。其次，關(guān)于信息數(shù)據(jù)的保護(hù)規(guī)范，根據(jù)個(gè)人信息處理的正當(dāng)合法必要原則、敏感信息處理以及個(gè)人信息自決等有關(guān)原則和規(guī)則，追求達(dá)到有效規(guī)范警察數(shù)據(jù)行為之目的。警察對(duì)信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行處理也應(yīng)遵循處理個(gè)人信息的正當(dāng)、合法、必要這一基本原則。智慧警務(wù)中警察對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理一般以公共利益（如公共安全）為目的，可以達(dá)到數(shù)據(jù)行為正當(dāng)、合法性要求。不過需要特別考量其中的必要性問題，即使以公共利益為目的，也要遵守最小必要性要求。因此，若涉及對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)益的干預(yù)，前提條件為具有一定的嫌疑條件，或?qū)?shí)現(xiàn)相應(yīng)的執(zhí)法目的具有很大幫助，干預(yù)的范圍和規(guī)模應(yīng)被限制于嫌疑人群；個(gè)人被截取和使用的信息應(yīng)有范圍限制，不應(yīng)擴(kuò)展到各類數(shù)據(jù)庫(kù)的全部。若涉及各類干預(yù)手段的運(yùn)用，應(yīng)依據(jù)干預(yù)公民個(gè)人信息的不同強(qiáng)度、個(gè)人信息受保護(hù)的不同重要性，設(shè)計(jì)分級(jí)干預(yù)程序，讓干預(yù)手段和干預(yù)對(duì)象符合比例原則的要求。對(duì)公民個(gè)人信息也應(yīng)該實(shí)行分級(jí)管理，特別需要關(guān)注敏感個(gè)人信息的處理。對(duì)于警察干預(yù)敏感個(gè)人信息的行為，應(yīng)該規(guī)定更為嚴(yán)格的啟動(dòng)條件和審批程序，如在啟動(dòng)條件問題上應(yīng)該按照最后手段原則，也就是在采用常規(guī)偵查手段收集個(gè)人一般信息仍不足以起到該有的效果時(shí)，方可例外干預(yù)公民敏感個(gè)人信息。同時(shí)還應(yīng)對(duì)啟動(dòng)條件予以證明，相應(yīng)的審批程序也應(yīng)該最為嚴(yán)格，在當(dāng)前的法律規(guī)范設(shè)計(jì)下，可以比照技術(shù)偵查措施的審批程序。

（四）健全警務(wù)大數(shù)據(jù)運(yùn)用的監(jiān)督體系

在《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》設(shè)立的由中央網(wǎng)信部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制下，建議盡快制定個(gè)人信息保護(hù)具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)督程序，明確監(jiān)督職權(quán)劃分，建立協(xié)作機(jī)制，讓各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能得到有效發(fā)揮，各司其職。就公安機(jī)關(guān)收集、運(yùn)用大數(shù)據(jù)的監(jiān)督而言，一方面，建議進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)就公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部如何監(jiān)督、監(jiān)督哪些內(nèi)容等有關(guān)事項(xiàng)制定系統(tǒng)、明確的制度規(guī)范。該制度可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。一是關(guān)于主體資格的審批。建議引入主體資格審批制度，即接觸警務(wù)數(shù)據(jù)、參與相關(guān)數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)以得到審批授權(quán)為前提，以此確保唯有實(shí)際參與案件調(diào)查與偵辦的相關(guān)人員才能接觸警務(wù)大數(shù)據(jù)。此外，要為相關(guān)人員配備數(shù)字證書，用以登錄數(shù)據(jù)平臺(tái)，結(jié)合虹膜識(shí)別、人臉識(shí)別等諸多安全方式，保證平臺(tái)的登錄與數(shù)據(jù)的使用過程都有完整記錄，便于事后責(zé)任倒查。二是做到主體資格最小化。即在確保有效完成案件調(diào)查與處理的前提下，盡可能縮小接觸警務(wù)數(shù)據(jù)的人員范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)控制者權(quán)力的監(jiān)管。三是加強(qiáng)內(nèi)部安全審計(jì)工作，定期進(jìn)行執(zhí)法巡視巡查工作。具體而言，安全審計(jì)是信息系統(tǒng)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行的關(guān)于操作用戶、運(yùn)行程序、輸入指令等自動(dòng)進(jìn)行記錄和監(jiān)測(cè)的過程，以此“留痕”并起到應(yīng)急報(bào)警作用。在對(duì)警務(wù)數(shù)據(jù)挖掘的過程中，還要在操作系統(tǒng)的后臺(tái)對(duì)主體和操作予以自動(dòng)識(shí)別、記錄、分析與監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的操作，系統(tǒng)第一時(shí)間自動(dòng)報(bào)警并啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，為個(gè)人信息保護(hù)和事后責(zé)任倒查提供證據(jù)。另一方面，引入外部主體進(jìn)行監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察數(shù)據(jù)行為進(jìn)行外部監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，讓內(nèi)部授權(quán)與外部監(jiān)督保持平衡。在制度設(shè)計(jì)上，建議引入警務(wù)數(shù)據(jù)行為的報(bào)告制度。收集、運(yùn)用警務(wù)數(shù)據(jù)的相應(yīng)部門應(yīng)定期制作報(bào)告，說明數(shù)據(jù)使用的手段、范圍與最終結(jié)果。對(duì)于公安機(jī)關(guān)自身收集并挖掘的警務(wù)數(shù)據(jù)，要形成報(bào)告，并能由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行抽查，能夠倒查和追責(zé)違法情況，形成檢察機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)數(shù)據(jù)挖掘行為的監(jiān)督。