未成年人專門學(xué)校入學(xué)制度的演變、困境及其完善

徐翕明，墻璐璘

（廣西民族大學(xué)，廣西 南寧 530006）

引言

近年來，我國未成年人犯罪率呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢，加快建立完整的少年司法體系迫在眉睫，而專門學(xué)校作為教育矯治未成年人嚴(yán)重不良行為的特定場所，是少年司法體系的重要組成部分。始建于1955 年的北京溫泉工讀學(xué)校（現(xiàn)為北京市海淀區(qū)工讀學(xué)校）是我國歷史上首所專門學(xué)校，隨后全國各地陸續(xù)開設(shè)了工讀學(xué)校，并隨著社會的發(fā)展經(jīng)歷了創(chuàng)辦、復(fù)辦、轉(zhuǎn)型、延續(xù)等一系列變革，其中，專門學(xué)校的入學(xué)制度一直是相關(guān)立法的重點。1999 年頒布的《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱“預(yù)防未成年人犯罪法”）中將之前由公安部統(tǒng)一招生的制度改為“三自愿”入學(xué)原則，取消了專門學(xué)校入學(xué)的強(qiáng)制性。2021 年修訂后的預(yù)防未成年人犯罪法增加了“教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定將未成年人送入專門學(xué)校”以及專門教育指導(dǎo)委員會評估程序等相關(guān)規(guī)定。但在實務(wù)中，專門學(xué)校入學(xué)制度在招生范圍、申請主體、決定程序等諸多方面仍存在問題，本文先對該制度的歷史變遷進(jìn)行梳理，進(jìn)而分析其在當(dāng)下的適用困境，并嘗試提出完善制度的相關(guān)對策。

一、未成年人專門學(xué)校入學(xué)制度的歷史演變

（一）立法演進(jìn)

我國專門學(xué)校的設(shè)立可以追溯至20 世紀(jì)50年代。1955 年7 月，北京溫泉工讀學(xué)校的成立開創(chuàng)了我國專門學(xué)校制度的歷史。工讀學(xué)校成立初期的招生工作由公安部統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這種強(qiáng)制性入學(xué)制度一定程度上保障了工讀學(xué)校的入學(xué)率，也對未成年人犯罪起到了較好的規(guī)制作用。由于處在專門學(xué)校發(fā)展的探索初期，當(dāng)時既沒有對工讀學(xué)校的性質(zhì)做出準(zhǔn)確定位，也沒有制定相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制，直到1981 年《國務(wù)院轉(zhuǎn)批教育部、公安部、共青團(tuán)中央關(guān)于辦好工讀學(xué)校的試行方案的通知》、1987 年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會、公安部、共青團(tuán)中央關(guān)于辦好工讀學(xué)校幾點意見的通知》（以下簡稱“通知”）以及1986 年《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱“義務(wù)教育法”）等國家政策的出臺，工讀學(xué)校才逐漸進(jìn)入制度化發(fā)展局面。改革開放后，我國未成年人犯罪率上升到了全部刑事犯罪的60%～70%[1]，規(guī)制未成年人犯罪迫在眉睫。1999 年，我國頒布實施了第一部預(yù)防未成年人犯罪法，明確了工讀學(xué)校的教育矯治功能，其中第三十五條第三款首次將“三自愿”入學(xué)原則規(guī)定在工讀學(xué)校入學(xué)制度中，即將“罪錯未成年人”[2]送入工讀學(xué)校有兩條路徑：一是未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人提出入學(xué)申請后，由教育行政部門批準(zhǔn)；二是未成年人原所在學(xué)校提出入學(xué)申請后，再由教育行政部門批準(zhǔn)。由此一來，工讀學(xué)校入學(xué)制度的性質(zhì)就由“強(qiáng)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽浮保@給工讀學(xué)校在實踐中的招生帶來了沖擊：一方面，由于缺乏相關(guān)了解，當(dāng)時社會普遍缺乏對工讀學(xué)校的正確認(rèn)識；另一方面，法律對工讀學(xué)校入學(xué)制度的規(guī)定并不完善，導(dǎo)致工讀學(xué)校辦學(xué)陷入了停滯不前的狀態(tài)。隨后，2006 年修訂通過的義務(wù)教育法和未成年人保護(hù)法將“工讀學(xué)?！备拿麨椤皩ｉT學(xué)?！?，并對專門學(xué)校的性質(zhì)進(jìn)行了界定，即“教育轉(zhuǎn)化具有嚴(yán)重不良行為未成年人的特殊學(xué)?！?，開始堅持以教育為首位，對專門學(xué)校去“工讀化”。雖然全國人大常委會在2012 年對預(yù)防未成年人犯罪法進(jìn)行了第一次修訂，但此次修訂并沒有涉及專門學(xué)校的入學(xué)制度。2020 年，全國人大常委會再次對其做出修訂①《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（2020 年修訂）第四十三條規(guī)定：“對有嚴(yán)重不良行為的未成年人，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)校無力管教或者管教無效的，可以向教育行政部門提出申請，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意后，由教育行政部門決定送入專門學(xué)校接受專門教育?！钡谒氖臈l規(guī)定：“未成年人有下列情形之一的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育：（一）實施嚴(yán)重危害社會的行為，情節(jié)惡劣或者造成嚴(yán)重后果；（二）多次實施嚴(yán)重危害社會的行為；（三）拒不接受或者配合本法第四十一條規(guī)定的矯治教育措施；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形?！保⒃诘谒氖龡l、四十四條對專門學(xué)校入學(xué)制度進(jìn)行了規(guī)定：在“三自愿”入學(xué)制度的基礎(chǔ)上，賦予公安機(jī)關(guān)對未成年人入學(xué)的決定權(quán)；增加了專門教育指導(dǎo)委員會評估程序以及教育行政部門與公安機(jī)關(guān)對未成年人入學(xué)的共同決定權(quán)。此次修訂對專門學(xué)校入學(xué)制度的完善具有一定的現(xiàn)實意義，增加了部分強(qiáng)制入學(xué)制度，能夠?qū)⒁恍┚哂袊?yán)重不良行為的未成年人強(qiáng)制轉(zhuǎn)入專門學(xué)校并對其進(jìn)行矯治教育，在一定程度上解決了專門學(xué)校的入學(xué)困境。

（二）實踐變遷

雖然我國專門學(xué)校經(jīng)歷了六十余年的發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)得以發(fā)展完善，但在具體實踐中的效果并不理想。專門學(xué)校成立初期堅持“以教學(xué)為中心，以教育為主導(dǎo)”的指導(dǎo)思想，招生對象大多是流浪兒童、孤兒以及部分違法犯罪的未成年人。在預(yù)防未成年人犯罪法頒布以前，未成年人進(jìn)入專門學(xué)校只需由原學(xué)校報經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，或者由公安機(jī)關(guān)直接報教育行政部門批準(zhǔn)就可以實現(xiàn)，即可以“強(qiáng)制執(zhí)行”[3]，這種強(qiáng)制入學(xué)制度保障了專門學(xué)校的入學(xué)率和達(dá)到了對未成年人嚴(yán)重不良行為的規(guī)制效果。隨后，專門學(xué)校便走上了蓬勃發(fā)展的道路，截至1966 年，當(dāng)時我國的專門學(xué)校一度達(dá)到了200 多所[4]。然而在“文革”時期，我國專門學(xué)校的發(fā)展陷入了空白期，導(dǎo)致未成年人犯罪現(xiàn)象與日俱增，為了解決這一問題，專門學(xué)校又重新回到了公眾的視野。1999 年頒布的預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定了專門學(xué)校的入學(xué)程序，即未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人、原所在學(xué)校有權(quán)提出入學(xué)申請，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)后就可以將未成年人送入專門學(xué)校?！叭栽浮比雽W(xué)原則的出現(xiàn)，看似是法律對專門學(xué)校入學(xué)制度進(jìn)行了明確規(guī)定，實際上卻限制了專門學(xué)校的發(fā)展。首先，“三自愿”入學(xué)原則沒有統(tǒng)一的立法解釋，實踐中的入學(xué)程序大多由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T決定，導(dǎo)致各地對專門學(xué)校的定位不準(zhǔn)確，甚至有的地方在實踐中把專門學(xué)校當(dāng)成“另類少管所”進(jìn)行管理[5]，并且存在著不同地區(qū)招生差異較大的問題。與此同時，專門學(xué)校沒有對未成年人進(jìn)行分級管理，不少地方的入讀未成年人出現(xiàn)了“交叉感染”的現(xiàn)象。其次，社會上還存在著將專門學(xué)校視為“問題少年學(xué)?！钡腻e誤認(rèn)識。事實上，大部分公眾認(rèn)為進(jìn)入專門學(xué)校的未成年人在將來都會實施犯罪行為，因此，進(jìn)入專門學(xué)校就讀會受到不同程度的歧視，甚至被貼上“犯罪人”的標(biāo)簽，這種片面認(rèn)知乃是忽視了專門學(xué)校的矯治教育功能的結(jié)果。有研究表明，專門學(xué)校對具有嚴(yán)重不良行為的未成年人的教育挽救率至少達(dá)到了85%，甚至可能達(dá)到90%以上[6]，從此意義上說，專門學(xué)校的矯治教育作用是不容忽視的。最后，入學(xué)申請的權(quán)利主體只有父母或其他監(jiān)護(hù)人、未成年人原所在學(xué)校，他們會因為社會對專門學(xué)校的負(fù)面評價以及未成年人進(jìn)入專門學(xué)?？赡軙弧敖徊娓腥尽?，從而不愿意將未成年人送入專門學(xué)校。這就使許多原本可以得到挽救的未成年人失去了矯治教育的機(jī)會，專門學(xué)校出現(xiàn)了入學(xué)率下降、入學(xué)人數(shù)與犯罪未成年人人數(shù)嚴(yán)重不相符等現(xiàn)象，這使得專門學(xué)校一度陷入“名存實亡”的尷尬境地?，F(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法增加了公安機(jī)關(guān)有權(quán)決定將未成年人送入專門學(xué)校就讀的強(qiáng)制入學(xué)方式，一定程度上彌補(bǔ)了未成年人接受矯治教育的機(jī)會和提升了專門學(xué)校的入學(xué)率，但仍難以保障每一個“罪錯未成年人”都能進(jìn)入專門學(xué)校就讀并接受適當(dāng)?shù)某C治教育，專門學(xué)校的入學(xué)制度仍然亟待進(jìn)一步完善。

二、未成年人專門學(xué)校入學(xué)制度的現(xiàn)實困境

（一）申請主體受限

依據(jù)現(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法第四十三條、第四十四條的規(guī)定，專門學(xué)校的入學(xué)申請必須由具有嚴(yán)重不良行為未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人、原所在學(xué)校提出，這種看似從未成年人利益出發(fā)的入學(xué)制度，能否確保所有“罪錯未成年人”都能進(jìn)入專門學(xué)校接受必要的矯治教育？這是有待商討的。一方面，社會上確實存在一些既沒有父母又沒其他有監(jiān)護(hù)人而流落街頭的未成年人，當(dāng)他們實施嚴(yán)重不良行為且不符合第四十四條所規(guī)定的條件時，預(yù)防未成年人犯罪法所規(guī)定的入學(xué)申請制度便無法解決這一問題。另一方面，由于社會上還充斥著一些對專門學(xué)校的偏見，部分父母可能會擔(dān)心將子女送入專門學(xué)校就讀所帶來的社會負(fù)面評價，同時也擔(dān)心子女會受到其他不良少年的影響而被“交叉感染”，孩子很可能不但沒有得到有效改造，反而變本加厲。因此在許多情況下，即便子女實施了嚴(yán)重不良行為，父母也拒絕主動提出申請，導(dǎo)致未成年人不能進(jìn)入專門學(xué)校就讀而得不到及時的教育和矯治。退一步講，即使“三自愿”主體同意將未成年人送入專門學(xué)校就讀，但實踐中仍然存在因未成年人本人拒絕，而其嚴(yán)重不良行為得不到矯治的情形。例如，2002 年，4 名未成年人在北京市海淀區(qū)某網(wǎng)吧因與網(wǎng)吧服務(wù)員發(fā)生糾紛，出于報復(fù)目的而實施了放火行為，被告人就是原本被學(xué)校建議送入專門學(xué)校的未成年人，但由于父母和未成年人本人不愿意而失去了矯治的機(jī)會，最后導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生[4]11。因此，有必要對該制度進(jìn)行完善，授權(quán)其他具有申請權(quán)的主體代替“三自愿”申請主體，在某些情形下提出入學(xué)申請，以及時挽救處在犯罪邊緣的未成年人。

（二）決定程序欠缺

招生困難一直是專門學(xué)校發(fā)展的重要阻礙，盡管入學(xué)制度經(jīng)過多次修改，但仍沒有從本質(zhì)上解決該問題。目前，未成年人進(jìn)入專門學(xué)校的途徑有兩種：一是教育行政部門受理申請權(quán)主體的入學(xué)申請，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，決定將其送入專門學(xué)校；二是經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)決定將其送入專門學(xué)校，由此可見，教育行政部門在專門學(xué)校入學(xué)程序中處于重要地位。然而，由該教育行政部門來決定是否將未成年人送（轉(zhuǎn)）入專門學(xué)校的恰當(dāng)性是存在疑問的：第一，教育行政部門屬于行政部門，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政法規(guī)或部門規(guī)章對其“入學(xué)決定權(quán)”做出具體規(guī)定。盡管早在2019 年，國務(wù)院辦公廳就印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》，并且預(yù)防未成年人犯罪法第六條也規(guī)定了“專門學(xué)校建設(shè)和專門教育具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”，但直至目前，相關(guān)的規(guī)章制度目前仍處于“醞釀階段”。退一步講，即便配套行政法規(guī)或部門規(guī)章在短時間內(nèi)能夠得以出臺并實施，但未成年人的嚴(yán)重不良行為在一定程度上與刑法交叉，僅靠行政部門的“孤軍奮戰(zhàn)”仍難以從根本上解決專門學(xué)校的入學(xué)問題。第二，教育行政部門不屬于司法機(jī)關(guān)，缺乏相關(guān)法律專業(yè)知識，難以對是否屬于預(yù)防未成年人犯罪法第三十八條所規(guī)定的嚴(yán)重不良行為做出準(zhǔn)確判斷，若僅依據(jù)第四十三條和第四十四條的規(guī)定，將難以有效應(yīng)對變化多樣的未成年人違法現(xiàn)象。正是由于現(xiàn)行的入學(xué)制度缺乏合理的、中立的、具有司法屬性的決定程序[7]，因此有學(xué)者認(rèn)為，將未成年人轉(zhuǎn)送到專門學(xué)校是一種作為刑罰替代的、具有一定人身強(qiáng)制性的拘禁性保護(hù)處分措施，應(yīng)當(dāng)遵循司法程序?qū)ζ溥M(jìn)行訴訟化改造[8]。

（三）招生范圍狹窄

專門學(xué)校設(shè)立之初的目的就是矯治教育未成年人，隨著預(yù)防未成年人犯罪法的修訂，實踐中有些地方出現(xiàn)了將僅僅是成績差或者具有輕微不良行為的未成年人送入專門學(xué)校就讀的現(xiàn)象，而那些真正需要矯治的未成年人反而沒有被送入專門學(xué)校就讀。將不屬于法律規(guī)定范圍內(nèi)的未成年人送入專門學(xué)校，會過度侵犯未成年人的人身自由與合法權(quán)益，浪費國家資源，導(dǎo)致專門學(xué)校不能真正地發(fā)揮矯治教育功能?，F(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法將原三十四條規(guī)定的“嚴(yán)重不良行為”與治安管理處罰法相重復(fù)的部分進(jìn)行了刪減，其中第三十八條和第四十四條分別對“嚴(yán)重不良行為”的類型和教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定將未成年人送入專門學(xué)校的情形進(jìn)行了規(guī)定，但招生對象范圍狹窄的問題仍然沒有得到解決。近年來，各地校園暴力現(xiàn)象時有發(fā)生，最高人民法院在2016 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于校園暴力案件的調(diào)研報告》（以下簡稱“調(diào)研報告”）顯示，在校園暴力犯罪案件中，已滿16 但未滿18 周歲高中生及職高身份的未成年被告人占比較高；其中致使被害人重傷或死亡等嚴(yán)重后果的比例甚至達(dá)到了67%[9]。一般而言，長時間的校園暴力行為有發(fā)展成犯罪行為的傾向，需要通過有效手段加以控制，但預(yù)防未成年人犯罪法并未明確將校園暴力納入其中。1987 年頒布的“通知”將專門學(xué)校的招生范圍規(guī)定為12 周歲到17 周歲的未成年人，但事實上，有的未成年人在小學(xué)階段就開始出現(xiàn)了不良行為，存在著諸如高年級向低年級索要“保護(hù)費”、放學(xué)后打群架等不良現(xiàn)象，但依現(xiàn)行規(guī)定卻無法對這些低齡未成年人進(jìn)行矯治教育。

三、未成年人專門學(xué)校入學(xué)制度的完善對策

（一）擴(kuò)大入學(xué)申請主體范圍

國家親權(quán)理論作為英美法系國家少年司法制度的理論基礎(chǔ)，將“國家”定義為無法律能力者的“監(jiān)護(hù)人”，強(qiáng)調(diào)國家要對未成年人進(jìn)行積極保護(hù)，堅持以未成年人利益為中心的原則替代報應(yīng)主義觀念。依據(jù)國家親權(quán)理論的基本內(nèi)涵，國家作為未成年人的最終監(jiān)護(hù)人，享有高于父母親權(quán)的權(quán)利，在父母或其他監(jiān)護(hù)人未能正確保護(hù)未成年人權(quán)益的情況下，可以跨越父母親權(quán)對未成年人利益采取干預(yù)保護(hù)措施[10]。未成年人是祖國的未來、民族的希望，國家要以“未成年人利益最大化”原則出發(fā)，保障未成年人公平受教育的權(quán)利，使其成為合格的公民。本文認(rèn)為，基于國家親權(quán)理論，當(dāng)“三自愿”主體在應(yīng)當(dāng)提出入學(xué)申請卻未提出申請，即未正確行使監(jiān)護(hù)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)賦予有關(guān)國家機(jī)關(guān)以申請權(quán)，使未成年人及時得到有效的矯治教育，從而避免未成年人造成更大的社會危害。簡言之，在具體的預(yù)防未成年人犯罪工作中，可以將有關(guān)單位的職能進(jìn)行必要的擴(kuò)充，使其成為未成年人轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀的申請權(quán)主體。

1.公安機(jī)關(guān)

除了父母、其他監(jiān)護(hù)人和未成年人原所在學(xué)校，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)被納入申請權(quán)主體中。公安機(jī)關(guān)作為抓捕違法犯罪分子的首要機(jī)關(guān)，在實踐中也是最容易、最頻繁接觸未成年人犯罪的部門。隨著國家法治建設(shè)的推進(jìn)，對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系正不斷完善，因此能夠保障公安機(jī)關(guān)對“罪錯未成年人”做出決定的公正性[11]。但需要注意的是，由于現(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法將公安機(jī)關(guān)規(guī)定為入學(xué)的決定主體，一旦再將其作為申請主體，那么如何避免職能上的重合或濫用？筆者認(rèn)為，將公安機(jī)關(guān)列為申請權(quán)主體，是為了彌補(bǔ)在某些情形下“三自愿”主體未能及時提出申請或拒絕提出申請的情況，從而起到兜底的作用，本質(zhì)上仍然是入學(xué)程序啟動層面的問題，至于是否最終需要做出入學(xué)決定，則要看未成年人此前不良行為的程度。如果符合預(yù)防未成年人犯罪法第四十三條規(guī)定的，則最終由教育行政部門單獨決定；如果符合第四十四條規(guī)定的，則由教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)共同決定，但由于公安機(jī)關(guān)同時是申請主體，因此還需要由下文所提到的少年法庭做出最終決定，這一點將在后文詳述。申言之，本文對公安機(jī)關(guān)提出入學(xué)申請的方案作如下設(shè)計：一是當(dāng)公安機(jī)關(guān)在社會上發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴(yán)重不良行為且造成嚴(yán)重后果時，可以直接提出入學(xué)申請，并通知未成年人的監(jiān)護(hù)人；二是在發(fā)現(xiàn)未成年人存在嚴(yán)重不良行為但尚未造成或?qū)⒁斐蓢?yán)重后果時，可以直接通知未成年人的父母、其他監(jiān)護(hù)人或其所在學(xué)校，讓他們提出將未成年人轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀的入學(xué)申請，如果他們拒絕提出，那么該公安機(jī)關(guān)也可以直接提出入學(xué)申請。

2.檢察機(jī)關(guān)

作為辦理未成年人刑事案件的未成年人檢察部門同樣應(yīng)當(dāng)納入申請權(quán)主體中。刑事訴訟法第二百八十二條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對未成年人做出附條件不起訴的情形①《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百八十二條規(guī)定：“對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規(guī)定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現(xiàn)的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定?！?，雖然對未成年人做出附條件不起訴的決定貫徹了我國對未成年人犯罪采取的“教育為主，懲罰為輔”原則，但同時會伴隨著一些現(xiàn)實問題的產(chǎn)生，如未成年人的嚴(yán)重不良行為或輕微犯罪行為沒有得到刑罰的規(guī)制，得不到應(yīng)有的矯治教育，有轉(zhuǎn)變成違法犯罪行為的危險，而作為刑罰替代措施的專門學(xué)校恰好可以對未成年人進(jìn)行一定的自由限制和矯治教育。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)以提出將犯罪未成年人轉(zhuǎn)送至專門學(xué)校就讀的申請權(quán)，在做出附條件不起訴決定的同時，向少年法庭提出入學(xué)申請，能夠在一定程度上節(jié)約國家司法資源，拓寬犯罪未成年人矯治教育的實施渠道，以減小其再次犯罪的可能性。

（二）完善入學(xué)決定程序

在國家大力倡導(dǎo)人權(quán)保護(hù)背景下，因轉(zhuǎn)入專門學(xué)校就讀具有一定的人身自由限制性，僅由教育行政部門決定這一做法的合理性受到一些學(xué)者的質(zhì)疑，因此有學(xué)者提出參考域外的保護(hù)處分制度，構(gòu)建具有我國特色的保護(hù)處分制度，即由少年法庭按照司法程序決定是否適用保護(hù)處分[12]。姚建龍教授認(rèn)為，保護(hù)處分是少年司法中具有替代刑罰性質(zhì)的措施[13]，將專門學(xué)校視為替代性刑罰措施，一方面能夠貫徹我國對未成年人堅持“教育為主、懲罰為輔”原則和“教育、感化、挽救”的方針，另一方面可以達(dá)到矯治教育未成年人和預(yù)防未成年人犯罪的目的。在國外，日本的“兒童自立支援設(shè)施”與我國專門學(xué)校的性質(zhì)較為相似，但其入學(xué)程序既可以由家庭法院在司法程序中啟動，也可以由地方行政機(jī)關(guān)密切配合有關(guān)各部門來啟動[14]。美國同樣有“替代學(xué)?！睂ξ闯赡耆诉M(jìn)行矯治教育，有部分州采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的入學(xué)政策，學(xué)生本人可以提出入學(xué)申請，法院或者教育委員會也可以強(qiáng)制將學(xué)生送入“替代學(xué)?！盵6]117。我國或許可以參考域外的入學(xué)程序，將專門學(xué)校入學(xué)制度司法化，并根據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法第六條的規(guī)定，由國務(wù)院制定具體辦法，出臺相關(guān)“自愿與強(qiáng)制相結(jié)合”的入學(xué)程序相關(guān)規(guī)定，對不同類型的“罪錯未成年人”采用不同的入學(xué)程序。

1.自愿入學(xué)程序

對于自愿入學(xué)程序，申請主體即父母或其他監(jiān)護(hù)人、未成年人所在學(xué)校中的任意一方都可以在未成年人出現(xiàn)嚴(yán)重不良行為、無法管教或管教無效的情況下向教育行政部門提出入學(xué)申請。隨后，由專門指導(dǎo)委員會從未成年人的各方面情況進(jìn)行評估，包括未成年人的行為表現(xiàn)、身心健康狀況、社會評價、父母和所在學(xué)校是否無力管教或者管教無效，做出是否將未成年人送入專門學(xué)校的建議。最后，由教育行政部門將入學(xué)申請和評估建議同時轉(zhuǎn)送至少年法庭，少年法庭根據(jù)入學(xué)申請、未成年人的實際情況以及評估建議，做出是否將未成年人轉(zhuǎn)入專門學(xué)校的最終決定?！白钸m合學(xué)生的教育就是最公平的教育”[15]，少年法庭是為了保障未成年人利益而設(shè)立的專門法庭，其在遵循“未成年人利益最大化”原則下做出的決定應(yīng)當(dāng)最為符合未成年人的實際情況，能夠讓需要矯治教育的未成年人進(jìn)入專門學(xué)校，以保障其公平的受教育權(quán)。

2.強(qiáng)制入學(xué)程序

對于強(qiáng)制入學(xué)程序，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查案件或?qū)ξ闯赡耆瞬黄鹪V時，根據(jù)未成年人所犯嚴(yán)重不良行為的程度，可以決定直接向少年法庭提出入學(xué)申請，專門指導(dǎo)委員會也應(yīng)同時提出評估建議。少年法庭除了對未成年人本人、家庭、學(xué)校、社會、司法等多方面的意見綜合考量，還應(yīng)重點從以下幾個方面進(jìn)行審查：未成年人客觀行為的危害程度；未成年人主觀的認(rèn)罪態(tài)度；未成年人所處環(huán)境[16]。衡量未成年人嚴(yán)重不良行為的社會危險性和人身危險性，應(yīng)當(dāng)與我國刑法犯罪構(gòu)成所堅持的主客觀相統(tǒng)一原則相符，從客觀方面判斷未成年人的行為是否符合預(yù)防未成年人犯罪法中規(guī)定的“嚴(yán)重不良行為”及其社會危害性，避免陷入“主觀歸罪”的誤區(qū)，最大限度地保障未成年人的自由權(quán)。在確定其人身危險性的嚴(yán)重程度時，應(yīng)結(jié)合其主觀認(rèn)罪態(tài)度的審查。與此同時，社會環(huán)境也是重點審查的對象，因為未成年人所處的環(huán)境對身心尚未健全的未成年人來說有很大的影響，若所處環(huán)境時常伴有違法、犯罪現(xiàn)象，則不利于未成年人的矯治教育。

（三）明確入學(xué)招生范圍

現(xiàn)行預(yù)防未成年人犯罪法沒有對專門學(xué)校的入學(xué)年齡做具體規(guī)定，因此實務(wù)中仍然沿用1987年“通知”中的規(guī)定，即將專門學(xué)校的招生年齡控制在12 周歲到17 周歲，但這一做法并不能解決未成年人犯罪低齡化的問題。并且，實踐中存在的“招生不對口”現(xiàn)象需要嚴(yán)格把控專門學(xué)校的生源，為此，可以從以下兩個方面明確專門學(xué)校的招生范圍。

1.下調(diào)招生年齡

現(xiàn)行刑法將未成年人犯罪的刑事責(zé)任年齡分為四檔：未滿12 周歲的，對任何犯罪行為均不承擔(dān)刑事責(zé)任；已滿12 周歲未滿14 周歲的，實施了刑法第十七條所規(guī)定的八種嚴(yán)重暴力犯罪行為，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任；已滿14 周歲未滿16 周歲的，對刑法第十七條所規(guī)定的八種嚴(yán)重暴力犯罪行為承擔(dān)刑事責(zé)任；已滿16 周歲的，對所有犯罪行為都要承擔(dān)刑事責(zé)任。刑法將未成年人刑事責(zé)任年齡下調(diào)，說明我國未成年人犯罪低齡化的傾向達(dá)到了一定的嚴(yán)重程度且值得刑法規(guī)制。近年來，雖然未成年人犯罪案件在犯罪案件總量中占比有所減少，但未成年人犯罪的絕對數(shù)量依舊居高不下甚至有所反彈，并出現(xiàn)了低齡化的趨勢[17]。例如，2012 年4 月13 日，湖南衡陽一名12 歲少年因沉迷電子游戲而殺害其姑姑一家；2013 年11 月25 日，重慶長壽一名10 歲女孩對1 歲男嬰實施暴力摔打行為并使其墜樓；2015 年10 月18 日，湖南邵東發(fā)生一起3名未成年人劫殺女教師的惡性案件，其中犯罪嫌疑人最小年齡僅11 歲，最大年齡也才13 歲[18]。此外，還有四川眉山13 歲男孩弒母案、陜西藍(lán)田4名未滿14 周歲男孩性侵案，等等[2]7-8。因此，國務(wù)院需要盡快出臺專門學(xué)校招生入學(xué)的具體實施辦法，從而取代1987 年“通知”相關(guān)內(nèi)容，尤其需要結(jié)合刑法中未成年人刑事責(zé)任年齡有關(guān)規(guī)定，建議將專門學(xué)校的入學(xué)年齡下調(diào)到10 周歲。

2.擴(kuò)大招生對象

在專門學(xué)校招生對象規(guī)定方面，美國“替代學(xué)?！钡恼猩鷮ο笾饕幸韵滤膫€標(biāo)準(zhǔn)：一是具有一定的危險標(biāo)準(zhǔn)；二是被普通學(xué)校勒令停課或者勸退；三是破壞其所在的教育環(huán)境；四是在普通學(xué)校的表現(xiàn)不佳。和我國專門學(xué)校招生對象有所不同，美國“替代學(xué)校”的招生范圍主要是一些具有破壞學(xué)校學(xué)習(xí)環(huán)境行為的未成年人，但有些州明文規(guī)定禁止將只是存在學(xué)習(xí)困難的未成年人收入“替代學(xué)校”[6]117。實踐中，我國一些地方確實存在將不屬于招生范圍的未成年人送入專門學(xué)校的現(xiàn)象，為此，應(yīng)當(dāng)借鑒美國的這種禁止性規(guī)定，通過明確制度規(guī)定，將那些只是學(xué)習(xí)差、具有輕微品德問題的未成年人隔絕在專門學(xué)校的招生范圍之外。此外，本文認(rèn)為，被人民法院宣告緩刑的未成年人也應(yīng)當(dāng)納入招生范圍內(nèi)，因為被判處緩刑的未成年人同樣需要接受矯治教育，而專門學(xué)校就是最好的場所。雖然刑法第七十六條規(guī)定對宣告緩刑的犯罪分子實行社區(qū)矯正，但可以考慮將宣告緩刑的未成年人送入專門學(xué)校進(jìn)行一定的自由限制，因為根據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法第四十七條的規(guī)定，專門學(xué)校會對“罪錯未成年人”實行分級分類管理，有針對性地開展法治、道德、心理健康教育，還會依據(jù)未成年人實際情況進(jìn)行職業(yè)教育，保證未完成義務(wù)教育的未成年人繼續(xù)接受義務(wù)教育，這無疑是對未成年人實施的更好的挽救措施。

綜上所述，專門學(xué)校的招生范圍應(yīng)當(dāng)包含以下幾個方面：已滿10 周歲未滿18 周歲具有符合預(yù)防未成年人犯罪法第三十八條所規(guī)定的嚴(yán)重不良行為的未成年人；已滿10 周歲未滿18 周歲具有校園暴力行為，情節(jié)嚴(yán)重或?qū)医滩桓牡奈闯赡耆耍灰褲M10 周歲未滿12 周歲實施犯罪行為的未成年人；已滿12 周歲未滿14 周歲實施刑法第十七條第三款規(guī)定之外的犯罪行為的未成年人；已滿14 周歲未滿16 周歲實施刑法第十七條第二款規(guī)定之外的犯罪行為的未成年人；實施了犯罪行為但被檢察機(jī)關(guān)做出附條件不起訴決定的未成年人；被人民法院宣告判處緩刑的未成年人。

四、結(jié)語

未成年人的健康成長需要社會給予高度的重視。大量未成年人犯罪案件表明，絕大部分的未成年人在實施犯罪行為之前都有過不良行為或違法行為，與事后的懲罰相比，將未成年人犯罪扼殺在搖籃里是更好的選擇。未成年人與成年人不同，不能一味地用刑罰措施來預(yù)防未成年人犯罪，我國對“罪錯未成年人”一直堅持以“教育為主，懲罰為輔”的原則，專門學(xué)?？梢蕴娲塘P措施挽救處于違法犯罪邊緣的未成年人，有必要大力發(fā)揮其矯治教育功能。目前，我國專門學(xué)校除了入學(xué)制度存在缺陷外，還存在著缺少法律依據(jù)、專門學(xué)校自身性質(zhì)的界定以及配套管理制度滯后等問題，需要立法者從專門學(xué)校的性質(zhì)、轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出程序、實際運(yùn)行制度等方面考慮，建立一套良好的法律體系來保障專門學(xué)校的合理運(yùn)行。當(dāng)然，要想使挽救未成年人工作能夠長久有效地進(jìn)行，僅靠專門學(xué)校是不夠的，家庭和社會、國家也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的作用，是否可以建立一個將家庭、社會、司法都納入其中的三方“罪錯未成年人”挽救體系，是值得進(jìn)一步思考的問題。