追逃追贓中監(jiān)察機關(guān)辦案職能和協(xié)調(diào)職能的雙重統(tǒng)合

陳聞博

（吉林大學，吉林 長春 130012）

自2018 年《中華人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》相繼通過后，監(jiān)察機關(guān)從反腐敗境外追逃追贓（以下簡稱“追逃追贓”）工作的幕后走向臺前至今已逾三年。在此過程中，盡管相關(guān)工作已經(jīng)取得了一系列重要成果，但是監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓實踐中仍然存在一些問題，理論層面上有待進一步厘清。因此，有必要從監(jiān)察機關(guān)追逃追贓的現(xiàn)有實踐出發(fā)，明確監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中的地位與作用，以期有效發(fā)揮其相應的職能，回應立法的初衷。

一、問題：監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中的現(xiàn)實困境

（一）勸返勸繳中權(quán)利保障的角色缺位

勸返勸繳是我國現(xiàn)階段追逃追贓的主要方式，指通過監(jiān)察機關(guān)辦案人員與外逃人員之間的直接聯(lián)系、溝通，勸導外逃人員主動投案并退還贓款贓物。在勸返勸繳的過程中，往往需要監(jiān)察機關(guān)允諾一定的刑罰減免等“優(yōu)惠條件”勸服外逃人員回國自首。但是，此類量刑承諾作為一種勸返勸繳的談判技巧，并未在我國立法上予以規(guī)定，無論是《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》，還是《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》，均未賦予監(jiān)察機關(guān)辦案人員相應的權(quán)力。并且，勸返勸繳中由監(jiān)察機關(guān)為主體做出的量刑承諾，對作為公訴機關(guān)的檢察院和作為審判機關(guān)的法院在刑事訴訟中的權(quán)力行使并無任何法律上的強制力。鑒于此，監(jiān)察機關(guān)在實踐中如何把握量刑承諾的幅度，防止出現(xiàn)同案不同判、承諾未履行等違反刑事訴訟中關(guān)于被告人權(quán)利保障要求的情形，是亟需解決的一個問題。此外，有學者指出，勸返勸繳過程中存在部分辦案人員采取不當?shù)拇胧?，如威脅、恐嚇被追逃人員，限制被追逃人員的人身自由，對被追逃人員的家屬不當“施壓”等情形[1]。由此可見，盡管勸返勸繳已然成為我國追逃追贓工作不可或缺的一種有力措施，但是在監(jiān)察機關(guān)具體實施勸返勸繳的過程中，外逃人員的權(quán)利保障方面仍然存在一定的不足之處。

（二）案件調(diào)查中程序銜接的制度脫節(jié)

追逃追贓所涉及的調(diào)查取證、資產(chǎn)凍結(jié)、臨時羈押等環(huán)節(jié)，就是刑事訴訟的訴訟程序。而刑事訴訟的程序保障是評價一個國家能否得到司法協(xié)助的重要標準。這就要求追逃追贓和刑事訴訟必須在遵循法治精神的基礎上進行銜接。目前，我國腐敗案件的調(diào)查程序與國內(nèi)審判程序、國際刑事司法協(xié)助程序仍然存在一定的制度脫節(jié)。一方面，監(jiān)察機關(guān)在職務犯罪調(diào)查中取得的證據(jù)如何轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)，目前尚未通過立法予以明確。學界也對此存在較大爭議，主要形成了適用《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定為證據(jù)標準的“調(diào)查權(quán)說”[2]，以及直接適用刑事訴訟證據(jù)標準的“偵查權(quán)說”[3]。在這一背景下，我國如何在國際刑事司法協(xié)助中利用監(jiān)察證據(jù)請求有關(guān)國家對外逃人員和資產(chǎn)采取臨時措施，如何依據(jù)監(jiān)察證據(jù)所轉(zhuǎn)化的刑事訴訟證據(jù)做出符合引渡或資產(chǎn)分享標準的有罪判決，均存在現(xiàn)有制度無法解決的障礙。另一方面，我國的缺席審判程序和違法所得沒收程序均存在程序正義等方面的制度缺陷。缺席審判程序在通知送達、第三人利益保護、律師辯護等方面的保障不足被學界詬病已久，而違法所得沒收程序應采取何種證據(jù)標準至今也無定論。那么，就司法協(xié)助而言，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)是否具有證據(jù)能力、是否具備相應的證明力，以及訴訟過程中是否充分保障了被告人的知情權(quán)、辯護權(quán)等程序正義，都是未知數(shù)。因此，即使排除涉外刑事訴訟對等原則的限制，我國法院經(jīng)過缺席審判程序或違法所得沒收程序做出的判決也無法通過司法協(xié)助在國外得到執(zhí)行，這勢必影響監(jiān)察機關(guān)追逃追贓的成功率。

（三）國際刑事合作中對外聯(lián)系的職責模糊

國際刑事合作包含刑事司法協(xié)助、刑事訴訟轉(zhuǎn)移管轄、引渡、資產(chǎn)分享等各國在涉外刑事訴訟方面相互提供幫助的多種合作方式，是追回外逃人員和資產(chǎn)無法回避的一種途徑。目前我國在追逃追贓方面的國際合作水平仍然較低，利用刑事司法協(xié)助的案件數(shù)量仍然很少。在監(jiān)察機關(guān)官方網(wǎng)站公開的信息中，僅有蔣雷案等幾例案件曾依據(jù)司法協(xié)助條約向外國司法部門正式提出過刑事司法協(xié)助請求，其余超過90%的案例均是以勸返勸繳作為追逃追贓的路徑。由于條約前置主義的限制，兩國之間如果不存在相應的刑事合作條約，就只能通過簽署雙邊協(xié)議或逐案協(xié)商談判進行合作。而在對外聯(lián)系與協(xié)商的過程中，監(jiān)察機關(guān)以何種身份參與其中，并且相應地履行何種職責、與外國哪一機關(guān)進行事務對接，是一個尚存爭議的問題。假如以職務犯罪調(diào)查機關(guān)的身份參與合作，由于《中華人民共和國刑事訴訟法》并未規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在刑事訴訟中的偵查權(quán)，因此在合法性上可能存疑。假如以反腐敗機關(guān)的身份參與合作，由于中外反腐敗專門機構(gòu)的職權(quán)劃分差異較大，因此往往會存在無權(quán)管轄的情形，也背離了國際刑事司法合作以司法機關(guān)為主管機關(guān)的通行慣例。此外，在中外已經(jīng)簽署合作協(xié)議的情況下，由于大多數(shù)現(xiàn)存雙邊協(xié)議的簽署時間較早，彼時條約文本并未規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)容，那么監(jiān)察機關(guān)是直接繼承檢察機關(guān)的主體資格，還是以新的主體身份參與雙邊合作并更新條約，這是追逃追贓國際刑事合作在對外聯(lián)系方面所面臨的現(xiàn)實問題。

（四）防逃建設中監(jiān)控反洗錢的措施不足

近年來，離岸公司已成為我國腐敗資產(chǎn)外逃的重要平臺[4]。針對金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管是現(xiàn)階段追逃追贓工作中防逃建設的一個重點。2021 年3 月起實施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》已經(jīng)將“自洗錢”行為納入洗錢罪的范圍。在此背景下，我國監(jiān)察機關(guān)在防逃機制中的職責是有待加強的。一方面，在監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)與信息共享上，金融機構(gòu)、非金融機構(gòu)、金融情報中心與監(jiān)察機關(guān)之間的合作力度仍然較低，不同機構(gòu)之間的金融情報信息無法共享，針對異常外匯資金跨境違規(guī)流動的監(jiān)測預警機制也尚未健全，洗錢案件相關(guān)線索的及時性和有效性因此難以得到保障，并在一定程度上影響了監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序。此外，由于金融機構(gòu)提高客戶身份審查標準以及非金融機構(gòu)建立反洗錢合規(guī)制度等關(guān)鍵性的反洗錢措施均非強制性義務，監(jiān)察機關(guān)在防逃建設中協(xié)調(diào)職責的落實同樣受到較大限制。另一方面，在國際公約所要求的反洗錢重點舉措上，監(jiān)察機關(guān)的具體職責也尚未明確。2012 年國際金融行動特別工作組的《金融行動特別組四十項建議》對空殼公司、政治敏感人群、私營企業(yè)均提出了監(jiān)測的要求。在我國，銀監(jiān)會和人民銀行兩個機構(gòu)同時對反洗錢工作進行監(jiān)管，兩者的職責和功能也存在交叉和重疊的情況。在此基礎上，《中華人民共和國監(jiān)察法》又要求監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中組織協(xié)調(diào)、督促落實防逃職責。那么，在防逃建設中，監(jiān)察機關(guān)如何處理與金融監(jiān)管機關(guān)之間的關(guān)系，彼此之間的權(quán)責應當如何劃分，這些都是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實施反洗錢措施必須要解決的問題。

二、轉(zhuǎn)變：監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中的職能統(tǒng)合

（一）立法語境：辦案機關(guān)和協(xié)調(diào)機關(guān)的雙重職能

應對監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中面臨的困境，需要回歸到我國相關(guān)的法律體系中對監(jiān)察機關(guān)的追逃追贓職能進行檢視。在我國，追逃追贓的法律體系已基本形成，法治反腐正逐步走向深入[5]。2018年《中華人民共和國憲法修正案》對監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生、性質(zhì)、地位等內(nèi)容進行了規(guī)定，在此基礎上，《中華人民共和國監(jiān)察法》對其監(jiān)察職責、范圍、權(quán)限、程序做出了具體的規(guī)定，并通過第六章專門對監(jiān)察機關(guān)的反腐敗國際合作進行了規(guī)定。這既是與監(jiān)察機關(guān)追逃追贓職能具有直接聯(lián)系的內(nèi)容，也是“追逃追贓”一詞在我國法律中的首次出現(xiàn)?？梢哉f，《中華人民共和國刑法》關(guān)于自首、沒收等方面的規(guī)定，《中華人民共和國刑事訴訟法》關(guān)于缺席審判、特別沒收等方面的規(guī)定，以及《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》《中華人民共和國引渡法》等相關(guān)法律和《中華人民共和國監(jiān)察法》一起共同組成了我國追逃追贓的法律體系。在這樣一個法律框架下，監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓方面主要形成了作為腐敗案件辦案機關(guān)和反腐敗協(xié)調(diào)機關(guān)的雙重職能。

1.監(jiān)察機關(guān)作為腐敗案件辦案機關(guān)的職能

一方面，監(jiān)察機關(guān)是職務犯罪的調(diào)查機關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第十九條和《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條，監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，有權(quán)對職務違法和職務犯罪進行調(diào)查。正如陳瑞華教授指出：“監(jiān)察機關(guān)是行使政務監(jiān)察權(quán)和刑事監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)?！盵6]但這并不意味著腐敗案件中刑事訴訟“以審判為中心”格局的變動。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，其與司法機關(guān)之間是“互相配合、互相制約”的關(guān)系。在處理配合與制約的關(guān)系時，正如秦前紅教授指出的那樣，更應強調(diào)監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間的制約，重視檢察機關(guān)的審查起訴和審判機關(guān)的獨立裁判[7]。但是，倘若我國就此將監(jiān)察機關(guān)定位為政治機關(guān)，那么其所調(diào)查的腐敗犯罪則可能被外國的司法合作機關(guān)認定為政治犯罪，而在國際刑事司法合作的實踐中，“政治犯罪不引渡”原則一直是國際社會和各國政府所遵循的一個準則。刑事司法合作的主管機關(guān)通常會審查請求所針對的行為是否屬于政治犯罪，此時，監(jiān)察機關(guān)以政治機關(guān)的身份所查明的犯罪事實便會成為外國以“政治犯罪”為借口拒絕提供刑事司法合作的理由。在海外追逃追贓的實踐中，一些外逃人員申請政治庇護時往往聲稱該案由政黨的紀檢機構(gòu)辦理，并采取了刑事訴訟法里未曾規(guī)定的審查政策，所以其是在受政治迫害[8]。因此，監(jiān)察機關(guān)應當依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》的規(guī)定，以履行職務犯罪調(diào)查權(quán)的反腐敗專門機關(guān)身份參與國際刑事司法合作，與外國司法機關(guān)在各自相應的權(quán)限范圍內(nèi)進行對接。

另一方面，監(jiān)察機關(guān)也是國際刑事司法協(xié)助的主管機關(guān)和辦案機關(guān)。《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》第一章第六條第一款規(guī)定國家監(jiān)察委員會是開展國際刑事司法協(xié)助的主管機關(guān)之一，與其他主管機關(guān)按照職責分工，承擔其他與國際刑事司法協(xié)助相關(guān)的工作。該法第一章第六條第二款則規(guī)定，“辦理刑事司法協(xié)助相關(guān)案件的機關(guān)是國際刑事司法協(xié)助的辦案機關(guān)”。各級監(jiān)察機關(guān)作為職務犯罪的調(diào)查機關(guān)，自然是辦理需要請求刑事司法協(xié)助的腐敗案件的機關(guān)，即國際刑事司法協(xié)助的辦案機關(guān)。因此，在具體案件涉及刑事司法協(xié)助的情形時，地方監(jiān)察機關(guān)應當向國家監(jiān)察委員會提交需要向外國提出的刑事司法協(xié)助請求、執(zhí)行國家監(jiān)察委員會交辦的外國提出的刑事司法協(xié)助請求。

2.監(jiān)察機關(guān)作為反腐敗協(xié)調(diào)機關(guān)的職能

一方面，在反腐敗對外交流的維度上，監(jiān)察機關(guān)應當統(tǒng)籌追逃追贓的國際刑事合作。具體而言，一是監(jiān)察機關(guān)在對外交流、合作的過程中處于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的地位。《中華人民共和國監(jiān)察法》第五十一條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面加強與有關(guān)國家、地區(qū)、國際組織在反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域的合作?！北O(jiān)察機關(guān)作為我國追逃追贓國際刑事合作的主體，既在不同層級的國際多邊合作機制中開展對外合作和交流，也與外國對應的機構(gòu)、部門就具體的雙邊合作交流事務進行溝通和對接。這意味著監(jiān)察機關(guān)需要集中統(tǒng)一處理各單位對外交流合作事宜，防止因為部門與部門之間、中央與地方之間因為職權(quán)劃分不明、溝通不及時而影響國際合作的效率。二是監(jiān)察機關(guān)應當對我國追逃追贓領(lǐng)域各項條約的實施進行統(tǒng)籌。《中華人民共和國監(jiān)察法》第五十條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國家、地區(qū)、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實施工作?！北O(jiān)察機關(guān)不僅應當組織已簽署的條約的實施工作，避免出現(xiàn)國內(nèi)法與國際條約不協(xié)調(diào)的情形，還要組織研究相關(guān)的新條約簽署的必要性和可行性，為追逃追贓的國際刑事合作加強條約基礎，提高中國在國際法治中的反腐聲音。

另一方面，在反腐敗部門協(xié)作的維度上，監(jiān)察機關(guān)組織追逃追贓案件相關(guān)的對內(nèi)對外協(xié)調(diào)工作。“從職責使命看，監(jiān)察委員會承擔的是反腐敗重大政治任務；從工作層面看，監(jiān)察機關(guān)既是反腐敗專責機關(guān)，又是反腐敗組織協(xié)調(diào)機關(guān)?！盵9]《中華人民共和國監(jiān)察法》第五十二條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)，督促有關(guān)單位做好相關(guān)工作?！弊诽幼汾E是一個環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)過程，需要金融監(jiān)管部門、邊境管理部門等各機關(guān)的參與和配合。監(jiān)察機關(guān)作為反腐敗協(xié)調(diào)機關(guān)，對追逃追贓工作應當履行全局性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，防止出現(xiàn)各機關(guān)協(xié)調(diào)不力的情形。

（二）權(quán)責定位：辦案職能和協(xié)調(diào)職能的雙重統(tǒng)合

監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中所面臨的困境，很大程度上源于其在追逃追贓程序中辦案職能和協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮尚處于比較混亂的狀況。

一方面，在履行辦案職能的過程中，監(jiān)察機關(guān)在勸返勸繳和案件調(diào)查中的作用是存在偏差的。監(jiān)察機關(guān)成立后，紀律檢查委員會（以下簡稱“紀委”）與監(jiān)察委員會合署辦公，從追逃追贓的幕后走向臺前，監(jiān)察機關(guān)一方面承接了原先由紀委負責的追逃追贓工作，另一方面也具備了調(diào)查職務犯罪、主管司法協(xié)助等新的職能。就法律性質(zhì)而言，紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)則是執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)[10]。由于兩者地位不盡相同，因此，勸返勸繳和案件調(diào)查中原來由紀委實施的帶有黨內(nèi)政策性質(zhì)的方式就不能完全在監(jiān)察機關(guān)工作中予以適用。這就意味著監(jiān)察機關(guān)在勸返勸繳和案件調(diào)查中要進一步地轉(zhuǎn)向法律途徑，依據(jù)監(jiān)察權(quán)追回外逃人員和資產(chǎn)。但是，現(xiàn)階段勸返勸繳和案件調(diào)查的方式仍停留于之前的政策途徑，缺少職權(quán)保障和對外聯(lián)系的法律途徑。

另一方面，在履行協(xié)調(diào)職能的過程中，監(jiān)察機關(guān)在國際合作和防逃機制中的作用是有些混亂不清的。監(jiān)察體制改革前，我國追逃追贓工作主要由國際追逃追贓辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國際追逃追贓辦公室并不參與具體個案的調(diào)查與辦理，主要負責協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與追逃追贓的事務性工作。對實踐中出現(xiàn)的具體問題，國際追逃追贓辦公室發(fā)揮的是協(xié)調(diào)化解與組織統(tǒng)籌的積極作用[11]。監(jiān)察體制改革后，中國共產(chǎn)黨中央紀律檢查委員會（以下簡稱“中央紀委”）的國際追逃追贓辦公室并入國家監(jiān)察委員會，監(jiān)察機關(guān)不僅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)追逃追贓工作，還參與具體個案的調(diào)查與辦理，這就意味著原來由紀委負責的追逃追贓工作與檢察機關(guān)負責的職務犯罪案件偵查工作結(jié)合到了一起。但是，就現(xiàn)階段而言，監(jiān)察機關(guān)在國際刑事合作中對外聯(lián)系的職責模糊和防逃建設中監(jiān)控反洗錢的措施不足，在具體工作中，監(jiān)察機關(guān)事實上仍是延續(xù)了以往的辦案模式，并未形成犯罪調(diào)查、追逃追贓和防逃措施一體化的程序銜接。

要解決上述困境，應當強調(diào)監(jiān)察機關(guān)辦案職能和協(xié)調(diào)職能的雙重統(tǒng)合，在追逃追贓中，根據(jù)辦案需要發(fā)揮協(xié)調(diào)職責，依據(jù)協(xié)調(diào)機制來統(tǒng)籌辦案程序，以此保障雙重職能的共同作用，滿足監(jiān)察機關(guān)的追逃追贓要求。“反腐敗機構(gòu)國內(nèi)建制側(cè)重于對反腐敗司法職能分配問題的考量，反腐敗刑事司法協(xié)作的開展則是一國司法活動的對外衍生，其以職能分配為衍生基礎，并以達成共識為衍生條件?！盵12]289監(jiān)察機關(guān)是職務犯罪的調(diào)查機關(guān)，同時也是反腐敗國際合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機關(guān)。在追逃追贓中，監(jiān)察機關(guān)的這兩種職能并不是平行的，而是互相交融和依托的。如果割裂了監(jiān)察機關(guān)的雙重職能，不僅可能導致犯罪調(diào)查無法達到國際刑事合作的要求，還難以保障追逃追贓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的運行效率。因此，監(jiān)察機關(guān)既要協(xié)調(diào)國內(nèi)法律程序的銜接，在協(xié)調(diào)刑法、監(jiān)察法和刑事訴訟法等法律的基礎上開展國內(nèi)的追逃追贓辦案工作；也要協(xié)調(diào)國內(nèi)與國外法律程序的對接，在協(xié)調(diào)國際刑事司法協(xié)助法、引渡法等法律的基礎上開展國際追逃追贓案件合作。具體而言，在追逃追贓中，監(jiān)察機關(guān)應當既是獨立的反腐敗專門機關(guān)，在對外合作與對內(nèi)協(xié)調(diào)兩方面統(tǒng)籌全局；又是職務犯罪調(diào)查機關(guān)，在進行個案調(diào)查的過程中負責與追逃追贓程序的定向銜接。反腐敗專門機關(guān)和職務犯罪調(diào)查機關(guān)雙重性質(zhì)的融合，既是統(tǒng)籌追逃追贓全局的前提，也是國內(nèi)犯罪調(diào)查與國際刑事合作銜接的關(guān)鍵，有助于解決當前監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓國內(nèi)協(xié)調(diào)和國際合作中面臨的困境。因此，監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓中具體的職能構(gòu)建，應當在立法規(guī)定的地位基礎上和職權(quán)范圍內(nèi)，圍繞辦案職能和協(xié)調(diào)職能兩個層面的相互交融予以開展。

三、辦案職能：依據(jù)協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌辦案程序

（一）實現(xiàn)追逃追贓的法治化

追逃追贓是我國法治在國際上的全面檢驗，他國對于我國刑事法治制度的評價與信任是影響境外追逃追贓的重要因素[13]。是否嚴格遵守法定程序，充分保障外逃人員的程序權(quán)利，是各國在追逃追贓司法協(xié)助中重要的考量因素。雖然勸返勸繳很大程度上并不涉及司法協(xié)助，但不意味著勸返勸繳就可以脫離法治原則。一方面，勸返勸繳的法治化能夠打消外逃人員回國受審的疑慮，有效提高“勸服”的成功率；另一方面，勸返勸繳的法治化也能最大限度地避免部分國家借我國勸返勸繳的政策舉措實施污名化，增強我國法治的國際信任度。事實上，我國政府一直強調(diào)在追逃追贓的過程中堅持法治原則。習近平總書記曾指出：“中國是一個法治國家，無論是在國內(nèi)懲治腐敗，還是開展反腐敗國際合作，都依法辦事，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩?！盵14]因此，作為職務犯罪調(diào)查機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)要在調(diào)查程序中貫徹法治原則；而作為反腐敗專門機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)也要在追逃追贓案件中堅持法治精神。

實現(xiàn)追逃追贓的法治化，一方面應當通過立法明確監(jiān)察機關(guān)在勸返勸繳過程中的權(quán)利與義務，規(guī)范勸返勸繳程序。對此，可以通過《中華人民共和國監(jiān)察法》司法解釋的方式對監(jiān)察機關(guān)在勸返勸繳中的管轄、權(quán)限、程序、監(jiān)督等內(nèi)容做出具體規(guī)定，防止出現(xiàn)監(jiān)察人員玩忽職守或違反所在國法律的情形。針對勸返回國的外逃人員的自首認定以及監(jiān)察機關(guān)量刑承諾的規(guī)制，則可以通過刑法修正案予以明確。此外，還應當發(fā)揮檢察機關(guān)的司法監(jiān)督職能，通過監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)檢察機關(guān)以量刑建議的方式保證追逃追贓個案的刑事判決貫徹量刑均衡原則，防止出現(xiàn)“同案不同判”等情形。

另一方面，監(jiān)察機關(guān)應當積極尋求勸返以外的引渡替代措施，通過遣返、域外追訴等方式的配合追回外逃人員。監(jiān)察機關(guān)還應當綜合利用勸繳以外的法律措施，通過刑事沒收的國際合作、境外民事訴訟等方式的配合追回外逃資產(chǎn)。其一，引渡替代措施的配合是監(jiān)察機關(guān)追逃法治化的必由之路。從現(xiàn)階段過于依賴勸返的實踐轉(zhuǎn)向綜合各種引渡替代措施的途徑，能夠有效避免勸返過程中無法可依的情形。遣返主要是指依據(jù)有關(guān)國家移民法證明外逃人員無該國的合法居留身份而應作為非法移民限期出境。域外追訴則依據(jù)刑事法對犯罪嫌疑人提起訴訟并定罪量刑，需證明其構(gòu)成刑事犯罪且適用嚴格的刑事證明標準，“開平案”“李繼祥案”“李華波案”等案件都是目前我國域外追訴的成功案例[15]。監(jiān)察機關(guān)可以汲取現(xiàn)有實踐的成功經(jīng)驗，提高遣返、域外追訴等方式的利用率。其二，通過法律途徑追回資產(chǎn)是監(jiān)察機關(guān)追贓法治化的理性選擇。依賴勸返有效性的勸繳措施對監(jiān)察機關(guān)而言是比較被動的，而主動追贓卻能夠在一定程度上促使外逃人員放棄抵抗的幻想。目前，國際上關(guān)于追贓的途徑主要有兩種：一種是通過刑事沒收的司法協(xié)助，請求資產(chǎn)所在國承認和執(zhí)行資產(chǎn)追回國的沒收令，或資產(chǎn)所在國依據(jù)本國的沒收令沒收資產(chǎn)并歸還資產(chǎn)追回國。另一種是在資產(chǎn)所在國直接提起民事訴訟。刑事沒收的司法協(xié)助需要我國完善刑事裁判相互承認和執(zhí)行、資產(chǎn)分享機制等方面的配套制度，是未來監(jiān)察機關(guān)利用司法協(xié)助條約進行追贓的有力選擇。而現(xiàn)階段國際上大量民事訴訟海外追贓的案例則為監(jiān)察機關(guān)提供了豐富的有價值的參考，特別是在刑民結(jié)合、國家的原告身份、損害與賠償?shù)臄?shù)額量化和調(diào)查取證的國際合作等方面，都是目前監(jiān)察機關(guān)利用民事訴訟追回腐敗資產(chǎn)時可以作為參考的經(jīng)驗[16]。

（二）完善對內(nèi)對外程序銜接

1.在程序正義原則下銜接國內(nèi)訴訟程序

法律程序的一般目標在于最大限度地實現(xiàn)程序正義[17]。程序正義應當貫穿于監(jiān)察機關(guān)的職務犯罪調(diào)查程序和追逃追贓程序，這也是監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)合發(fā)揮辦案職能和協(xié)調(diào)職能的一個重要原則。

一方面，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪案件應當適用國內(nèi)刑事訴訟證據(jù)規(guī)則?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》的程序銜接意味著監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查程序中收集的證據(jù)材料，需要經(jīng)過監(jiān)察和刑事訴訟兩道程序，從監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查運用證據(jù)時應當符合刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準，同時也確定了監(jiān)察程序中的非法證據(jù)排除規(guī)則。但是，盡管明確了收集證據(jù)的禁止性事項，《中華人民共和國監(jiān)察法》卻沒有明確非法證據(jù)排除的情形、種類和條件，而《中華人民共和國刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋則對非法證據(jù)排除進行了比較明確和詳細的規(guī)定[18]。因此，鑒于國際刑事合作對于證據(jù)合法性的高標準，監(jiān)察機關(guān)在進行追逃追贓案件的犯罪調(diào)查時，應當遵循《中華人民共和國刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋對于非法證據(jù)排除的規(guī)定，既要對以非法方法收集的言詞證據(jù)進行排除，也要對不符合法定程序收集的實物證據(jù)予以排除。

另一方面，我國需要完善相關(guān)法律以協(xié)調(diào)刑事訴訟程序與其他司法程序之間的銜接。在國內(nèi)的查詢、凍結(jié)程序方面，應當盡快根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察查詢、凍結(jié)權(quán)時“有關(guān)單位和個人應當配合”的規(guī)定，完善相關(guān)的司法解釋和規(guī)范性文件。我國曾于2015 年出臺《銀行業(yè)金融機構(gòu)協(xié)助人民檢察院公安機關(guān)國家安全機關(guān)查詢凍結(jié)工作規(guī)定》以保障檢察機關(guān)和公安機關(guān)的查詢凍結(jié)工作，但針對銀行業(yè)金融機構(gòu)協(xié)助監(jiān)察機關(guān)方面，尚未有類似規(guī)定。因此，應當及時確立相關(guān)制度以完成新舊法的銜接。在國際引渡程序方面，則應當盡快根據(jù)《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》修改引渡法。一個可行的對策是直接廢除現(xiàn)有的引渡法，而在《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》中增加引渡及其替代措施的相關(guān)規(guī)定。與美國、德國等國家將引渡制度規(guī)定在刑事訴訟法、刑事司法協(xié)助法等一般性法律中的“一般立法”模式不同，我國采取的是以專門的引渡法規(guī)定引渡制度的“單獨立法”模式。由于引渡本身就是國際司法合作的一個重要內(nèi)容，我國現(xiàn)存的兩部法律之間存在大量相似性規(guī)定，在已出臺專門的《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》基礎上，并沒有對引渡進行單獨立法和修法的必要性。既然國際刑事司法協(xié)助法已經(jīng)對監(jiān)察機關(guān)在司法合作中的地位和作用做出了明確規(guī)定，那么將引渡制度納入國際刑事司法協(xié)助法，就意味著監(jiān)察機關(guān)參與引渡程序的法律依據(jù)可以直接援引其在司法協(xié)助中的有關(guān)規(guī)定。此外，還可以根據(jù)反腐敗國際合作的需要增加遣返、勸返、域外起訴等替代措施，從立法上解決追逃追贓程序銜接過程中的合法性問題。

2.在求同存異原則下對接國外司法程序

在法律制度“異多同少”的情況下，刑事司法協(xié)助往往會遇到障礙。但是，盡管中外法律規(guī)定不盡相同，基于反腐敗的共同目標，雙方之間依然存在著合作的可能性。這就要求我國在國際刑事合作中貫徹“求同存異”的理念，在尊重各國差異的基礎上，盡量尋求彼此的共同之處，擴大“同”的范圍?！堵?lián)合國反腐敗公約》也“為各國踐行求同存異的理念提供了最佳范本”[12]131。

一方面，在需要國際司法協(xié)助的追逃追贓案件中，監(jiān)察機關(guān)應當充分發(fā)揮辦案機關(guān)和主管機關(guān)的作用，在對外協(xié)助請求發(fā)起之前負責協(xié)助請求的前置審查，依據(jù)國際刑事協(xié)助標準對涉及的案卷和文書進行檢查。不同國家之間的法律文化差異是許多刑事司法協(xié)助請求以需要獲取更多信息為由被駁回的常見原因[19]。監(jiān)察機關(guān)在考慮請求司法協(xié)助的過程中，應當針對大陸法系和英美法系的差別采取不同的策略。不同法系的罪名和沒收條款是有區(qū)別的。在大陸法系的國家，用于獲取銀行文件的措施稱為“搜查和扣押令”（search and seizure order），而在英美法系的國家，其可能被稱為“傳票”（subpoena）①梅里亞梅-韋伯斯特公司：《韋氏法律詞典》，中國法制出版社，2014，第472 頁。。使用錯誤的術(shù)語可能會引起外方人員理解上的歧義，造成刑事程序和民事程序上的混淆，誤導司法協(xié)助工作。此外，在查封扣押方面，大陸法系的國家調(diào)查案件的地方法官和檢察官通常有權(quán)凍結(jié)資產(chǎn)，因此可以迅速采取行動；而在英美法系的國家，則必須在行動前得到法院的授權(quán)。為了避免諸如此類的法律差異造成溝通不暢，監(jiān)察機關(guān)需要在起草司法協(xié)助請求書時符合《聯(lián)合國反腐敗公約》第2 條的要求，簡明扼要地解釋文書用語。

另一方面，監(jiān)察機關(guān)在我國的違法所得沒收程序中應當采用民事訴訟“誰主張，誰舉證”的舉證責任和“優(yōu)勢證據(jù)”的證明標準調(diào)查職務犯罪案件。我國學界關(guān)于違法所得沒收程序的討論一直存在“民事訴訟”與“刑事訴訟”的爭議。其實，爭議的焦點就在于《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的違法所得沒收程序能否適用民事訴訟標準。由于違法所得沒收程序所要解決的是“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡”的難以定罪情形下犯罪資產(chǎn)的權(quán)利歸屬問題，如果采取和缺席審判程序相同的刑事訴訟證明標準，那么該程序自身的獨立價值將難以實現(xiàn)。不僅如此，對《中華人民共和國刑事訴訟法》中規(guī)定的程序采取民事訴訟標準這一做法也不乏先例，例如刑事附帶民事訴訟。因此，違法所得沒收程序應當是民事訴訟程序，這也符合英美法系的國家在沒收違法所得時采用的證明標準[20]。

四、協(xié)調(diào)職能：根據(jù)辦案需要發(fā)揮協(xié)調(diào)職責

（一）提升國際刑事合作水平

以協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌辦案程序只是監(jiān)察機關(guān)雙重職能在追逃追贓中深度統(tǒng)合的一個方面，還應當根據(jù)辦案需要對協(xié)調(diào)機制進行完善。刑事合作是追逃追贓案件難以避開的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)察機關(guān)的協(xié)調(diào)職能應當為刑事合作提供有力支持。

首先，監(jiān)察機關(guān)應當以職務犯罪調(diào)查機關(guān)和反腐敗專門機關(guān)的雙重身份參與刑事合作，與外國有關(guān)單位在各自相應的權(quán)限范圍內(nèi)進行對接。在現(xiàn)階段，監(jiān)察機關(guān)應當按照《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》的規(guī)定實施刑事合作的具體事務，并在《中華人民共和國監(jiān)察法》所明確的監(jiān)察權(quán)限范圍內(nèi)開展工作。在后續(xù)階段，可以考慮在《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》中進一步明確公安機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)三者在刑事合作中的分工與合作，并確定由監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮追逃追贓刑事合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責。

其次，監(jiān)察機關(guān)在辦理追逃追贓案件時，應當充分評估和研究如何在協(xié)調(diào)國內(nèi)外法律的基礎上，利用現(xiàn)有的雙邊條約和《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》開展司法協(xié)助。針對簽訂時間較早、需要根據(jù)時代發(fā)展進行修訂和補充的條約，監(jiān)察機關(guān)需要統(tǒng)籌相關(guān)部門進行完善，這就要求我國以立法的形式對監(jiān)察機關(guān)在追逃追贓相關(guān)的國際合作條約中直接繼承檢察機關(guān)的主體資格等內(nèi)容予以明確。針對尚未簽訂引渡、司法協(xié)助等雙邊條約的國家所開展的協(xié)商談判，監(jiān)察機關(guān)應當根據(jù)追逃追贓辦案需要，抓住國際合作中的“主要矛盾”，將重點鎖定于現(xiàn)階段人員和資產(chǎn)外逃的“重災區(qū)”，有針對性地組織有關(guān)部門研究下一步在引渡、資產(chǎn)分享、判決承認執(zhí)行、被判刑人移管等方面雙邊條約和協(xié)定的簽署。此外，為逐步推進國際反腐敗領(lǐng)域的公約在我國國內(nèi)的順利實施，組織相關(guān)部門研究我國國內(nèi)的法律制度如何完善與這些條約之間的銜接，提高我國追逃追贓案件中相關(guān)國際公約的利用率，這也是監(jiān)察機關(guān)以辦案為目的發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際合作職能的具體進路。

最后，監(jiān)察機關(guān)應當在組織對外協(xié)商中用盡非正式協(xié)助請求的渠道。正式的刑事司法協(xié)助一般在涉及被請求國使用強制力的情況下進行，例如強制公開銀行賬戶的交易細節(jié)或需要進行搜查、扣押，既受到雙重犯罪原則的限制，也可能因為外逃人員行使正當程序權(quán)利或由于請求國缺乏充分的司法資源等原因造成延誤。監(jiān)察機關(guān)可以考慮組織相關(guān)部門對接國外對應機構(gòu)做出非正式的協(xié)助請求，這在《聯(lián)合國反腐敗公約》中有明確規(guī)定①參見《聯(lián)合國反腐敗公約》第46 條，第48 條，第50 條，第56 條。。例如，定位外逃人員住所和行蹤、評估證人是否愿意接觸調(diào)查人員等問題都可以通過雙方相關(guān)部門的直接溝通來完成，而無須求助于刑事司法協(xié)助。較正式的司法協(xié)助而言，大多數(shù)發(fā)達國家更歡迎非正式的司法協(xié)助。如美國即鼓勵請求國在掌握有力的財務情報并已定位非法資產(chǎn)的基礎上，通過非正式請求要求美國進行常規(guī)調(diào)查，如證人會晤、視聽監(jiān)控，以及企業(yè)注冊數(shù)據(jù)或房地產(chǎn)記錄等方面的公共記錄搜索，滿足請求國進一步核查的需要②United States Department of State，U.S.Asset Recovery Tools&Procedures：A Practical Guide for International Cooperation，p.4，https：//2009-2017.state.gov/documents/organization/190690.pdf.。鑒于此，監(jiān)察機關(guān)應當組織相關(guān)機構(gòu)與被請求國相關(guān)機構(gòu)之間直接聯(lián)系，盡量向被請求國征詢關(guān)于保存特定證據(jù)的建議，即使被請求國相關(guān)機構(gòu)不能直接做出提供協(xié)助的回應，在溝通過程中我國相關(guān)機構(gòu)也能夠掌握到一些相關(guān)信息并在后續(xù)的行動中予以利用。監(jiān)察機關(guān)也可以直接詢問外國相關(guān)機構(gòu)可提供何種形式的非正式協(xié)助，以及如何在正式的司法協(xié)助請求之前進行非正式協(xié)助，即使是通過勸返勸繳進行追贓，此類非正式渠道也能夠提供有效的情報線索。

（二）推進國內(nèi)防逃機制建設

在國際刑事合作之外，國內(nèi)防逃建設也是監(jiān)察機關(guān)根據(jù)辦案需要完善協(xié)調(diào)機制的一個重點。這項工作主要通過部門協(xié)助的組織機制和反洗錢措施兩個方面的途徑予以推進。

1.完善國內(nèi)部門協(xié)作的組織機制

一方面，針對監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部上下級之間的“縱向”協(xié)作，應當盡快出臺細則規(guī)定推動追逃追贓辦案程序的“權(quán)力下沉”，明確中央與地方之間的權(quán)屬劃分。中央紀委、國家監(jiān)察委員會合署辦公意味著中央紀委國際合作局自然歸入國家監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)，并且在事實上成為中央層級的追逃追贓部門。但是，《中華人民共和國監(jiān)察法》卻缺乏對地方各級監(jiān)察機關(guān)在反腐敗國際合作中的職責規(guī)定，這就需要通過規(guī)章或者解釋明確中央與地方的職責范圍。職務犯罪案件并非只要包含了外逃情節(jié)就都是大案、要案，而應當參考外逃人員的職務和外流資產(chǎn)的數(shù)額，結(jié)合監(jiān)察管轄范圍和司法解釋對于“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”、“數(shù)額特別巨大”，以及“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)特別嚴重”的規(guī)定③參見最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》。，設置案件分級標準。對于外逃人員職位相對較低、外流資產(chǎn)數(shù)額相對較少的案件，或者情節(jié)比較簡單、追逃追贓手續(xù)并不復雜的案件，并不需要動用國家監(jiān)察機關(guān)的資源，由地方監(jiān)察機關(guān)負責組織即可。在案件需要對外請求刑事司法協(xié)助時，則由具體負責案件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的地方監(jiān)察機關(guān)制作刑事司法協(xié)助請求書并附相關(guān)材料，呈報國家監(jiān)察機關(guān)審核同意，通過司法部向有關(guān)國家提出請求。而對于數(shù)額特別巨大或者情節(jié)特別嚴重的案件，則由國家監(jiān)察機關(guān)負責相應的追逃追贓工作，并且在需要向外國請求調(diào)查取證等司法協(xié)助時，由國家監(jiān)察機關(guān)直接通過司法部對外聯(lián)系。

另一方面，針對不同部門之間的“橫向”協(xié)作，應當盡快調(diào)整涉及各相關(guān)部門的法律法規(guī)，增加配合監(jiān)察機關(guān)履行反腐敗和追逃追贓職責的具體內(nèi)容規(guī)定。盡管《中華人民共和國監(jiān)察法》為監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)作用奠定了法律基礎，但其規(guī)制的只是監(jiān)察機關(guān)的相應職責，并非針對其他相關(guān)機構(gòu)。而在各類行政法規(guī)以及各有關(guān)部門的規(guī)章制度中，未有涉及其追逃追贓職責的具體內(nèi)容。僅僅依靠《中華人民共和國監(jiān)察法》的單一規(guī)制，而在相關(guān)機關(guān)的法律法規(guī)中缺乏其各自的職責定位和義務條款，這無疑會影響海關(guān)、銀行等機構(gòu)參與追逃追贓的積極性。對此，需要相關(guān)立法及時跟進，明確各部門在追逃追贓中的職責歸屬。通過設置法律義務的途徑，在有關(guān)單位的內(nèi)部規(guī)章中制定實施細則，依照實踐的要求增加關(guān)于其配合追逃追贓的各類規(guī)定是目前比較可行的對策。未來我國還可以考慮出臺專門的反腐敗法對此予以規(guī)制。

2.完善反洗錢措施

在部門協(xié)作的組織機制基礎上，監(jiān)察機關(guān)應當進一步完善具體的反洗錢措施。一是與金融機構(gòu)共享洗錢情報。我國金融機構(gòu)在反洗錢領(lǐng)域已經(jīng)形成了比較成熟的行業(yè)自律和監(jiān)管制度，監(jiān)察機關(guān)和銀行等金融機構(gòu)之間就信息共享建立合作，對于及時掌握職務犯罪中的洗錢線索具有重要意義。二是支持非金融機構(gòu)履行反洗錢責任?！吨腥A人民共和國反洗錢法》尚未確立非金融機構(gòu)的反洗錢義務，在此背景下，監(jiān)察機關(guān)可以組織協(xié)調(diào)反洗錢監(jiān)管部門對非金融機構(gòu)建立內(nèi)部的客戶身份識別制度、可疑交易報告制度提出建議。三是防控地下錢莊非法跨境匯兌。一方面，監(jiān)察機關(guān)可以協(xié)調(diào)公安機關(guān)加強打擊非法交易銀行卡的黑色產(chǎn)業(yè)鏈，從源頭上防范地下錢莊非法跨境匯兌。另一方面，監(jiān)察機關(guān)可以組織建立反洗錢大數(shù)據(jù)平臺，使數(shù)據(jù)源具備覆蓋面廣、準確度高、時效性強等特點，將結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行跨部門、跨機構(gòu)、跨行業(yè)的高度整合，為風險識別、案件調(diào)查、打擊犯罪提供高效的服務[21]。四是落實金融行動特別工作組（FATF）虛擬貨幣反洗錢標準?！禙ATF建議》是國際公認的反洗錢與反恐怖融資標準，盡管我國立法直接禁止虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務，但我國尚未出臺專門針對虛擬貨幣的反洗錢法律法規(guī)，還不足以防范包括比特幣在內(nèi)的虛擬貨幣洗錢風險[22]。因此，監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)追逃追贓實踐情況，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門討論《FATF 建議》中的虛擬貨幣反洗錢標準在符合我國國情前提下的具體適用。

五、結(jié)語

境外追逃追贓作為反腐斗爭中不可或缺的環(huán)節(jié)之一，與監(jiān)察職能進行更好的銜接，明確并發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)在境外追逃追贓中的地位和作用，對于深入推進黨和國家的反腐工作具有重要的意義。當前階段，監(jiān)察機關(guān)應當在黨的領(lǐng)導下，遵循監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，既作為反腐敗專門機關(guān)發(fā)揮對內(nèi)對外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，也作為職務犯罪調(diào)查機關(guān)發(fā)揮國內(nèi)程序與追逃追贓相銜接的作用。在后續(xù)研究中，如何完善監(jiān)察機關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制以靈活應對不斷變化的現(xiàn)實問題，則要求追逃追贓理論緊密結(jié)合實踐需要，探索符合中國國情的反腐敗境外追逃追贓長效機制。