平安邊疆建設(shè)的內(nèi)涵解析與實現(xiàn)機制

王奕君

(內(nèi)蒙古師范大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

黨的十九大報告在“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”中明確提出，要加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。[1]平安穩(wěn)定的邊疆環(huán)境是邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的重要前提，邊疆穩(wěn)定也是保證國家長治久安、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的根本保障。作為國家領(lǐng)土的重要組成部分，平安邊疆既是建設(shè)平安中國的應(yīng)有之義，也是建設(shè)富裕邊疆、和諧邊疆、美麗邊疆、文明邊疆的基礎(chǔ)，是完善國家安全制度體系、提升國家安全能力的重要組成部分。

邊疆治理既要面對歷史遺留問題，又要應(yīng)對新時代復(fù)雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，是一個獨特而重要的治理領(lǐng)域。2018年，習(xí)近平總書記在審議《關(guān)于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》時指出，黨政軍警民合力強邊固防是我國邊海防建設(shè)的獨特優(yōu)勢，新時代鞏固黨政軍警民合力強邊固防，對于加強黨對邊海防工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)建設(shè)強大穩(wěn)固現(xiàn)代邊海防戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。[2]黨政軍警民合力強邊固防改變了長期以來邊疆治理以政府為主的單一模式，發(fā)揮了邊防部隊的鋼鐵長城作用，激發(fā)出邊疆群眾愛疆固邊的力量，構(gòu)建起多元一體、軍民融合的治邊新環(huán)境，全方位地創(chuàng)新邊疆安全治理模式，打造共建、共治、共享的社會治理格局，推進(jìn)著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

關(guān)于平安邊疆的研究，當(dāng)前學(xué)界側(cè)重從某一方面探討邊疆建設(shè)的意義。林麗梅(2016)指出，邊疆生態(tài)安全關(guān)乎國家的整體安全，是國家生態(tài)文明建設(shè)的重要實踐基地。[3]宋才發(fā)(2020)指出，法治思維是邊疆民族地區(qū)安全治理的底線思維。[4]喬志龍等人(2019)認(rèn)為，文化認(rèn)同為維護(hù)多民族國家的民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)固指明了方向。[5]徐曉林等人(2020)提出邊疆網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的特征和治理途徑具有時代性特征。[6]學(xué)者們聚焦經(jīng)濟、生態(tài)、法制、文化等領(lǐng)域探索邊疆建設(shè)的意義，但并沒有形成一個系統(tǒng)的研究框架。本文從平安邊疆建設(shè)的整體性出發(fā)，在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”格局下，根據(jù)邊疆公共安全事件的性質(zhì)、規(guī)模和激烈程度，分別構(gòu)建“黨—政—民”“黨—政—警—民”“黨—政—軍—警—民”的不同治理模式，打造黨委、政府、軍隊、警察、民眾多主體共同參與的平安邊疆實現(xiàn)機制，進(jìn)而形成合力治邊的固防體系。

一、平安邊疆建設(shè)的內(nèi)涵與價值

“邊疆是中華民族生活家園內(nèi)的一個特定區(qū)域，是主權(quán)國家領(lǐng)土中的一個邊緣性的部分，是鄰近國家邊界的區(qū)域?！盵7]從“守中治邊”到“因俗而治”，歷史上的邊疆治理政策和措施雖各具特色，但強邊固防的思想亙古不變，邊疆平安是歷朝歷代孜孜以求的治理目標(biāo)。

(一)平安邊疆的內(nèi)涵解讀

基于邊疆的特殊地理位置，平安邊疆建設(shè)需綜合考量邊疆地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的特殊性，堅持邊疆政治平安，推進(jìn)邊疆經(jīng)濟平安，營造邊疆社會平安，鞏固邊疆文化平安，促進(jìn)邊疆生態(tài)平安和可持續(xù)發(fā)展。

1.堅持邊疆政治平安 政治安全是國家長治久安的根本，是實現(xiàn)其他安全的保障。邊疆地區(qū)一直處于戰(zhàn)略前沿要地，邊疆治理是歷代國家治理的重中之重，邊疆的政治安定關(guān)系到整個國家的安全。隨著對外開放程度的不斷擴大，邊疆地區(qū)由原來的邊緣區(qū)域轉(zhuǎn)為前沿區(qū)域，一方面，傳統(tǒng)的邊疆政治安全問題依然存在；另一方面，隨著邊疆開放程度和現(xiàn)代化程度的不斷提高，邊疆群眾對國家、政府的關(guān)注度越來越高，參與政治的積極性不斷增強，邊疆政治安全問題越來越復(fù)雜。因此，保證邊疆政治平安是平安邊疆建設(shè)的根基。

2.推進(jìn)邊疆經(jīng)濟平安 經(jīng)濟是促進(jìn)邊疆地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的第一要務(wù)。受自然條件、地理位置、歷史沿革等因素的影響，邊疆地區(qū)大多經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象持續(xù)存在。經(jīng)濟發(fā)展滯后影響社會發(fā)展，因此，要集中全力發(fā)展邊疆經(jīng)濟，使邊疆經(jīng)濟水平快速趕超其他地區(qū)，提高邊疆群眾的物質(zhì)生活水平，滿足邊疆群眾的利益需求，通過發(fā)展經(jīng)濟減少社會摩擦，緩解社會矛盾，使人民群眾安居樂業(yè)，保證邊疆地區(qū)經(jīng)濟平安發(fā)展是平安邊疆建設(shè)的根本。

3.鞏固邊疆文化平安 意識形態(tài)安全是國家安全的重要組成部分。當(dāng)今世界，比經(jīng)濟競爭、社會矛盾更能引起重視的是思想意識差異，民族意識和文化認(rèn)同對國家安全的影響日益顯著。習(xí)近平總書記在第五次中央民族工作會議上強調(diào)：“必須構(gòu)筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團結(jié)奮進(jìn)的強大精神紐帶?！盵8]“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同，是民族團結(jié)之根、民族和睦之魂?！盵9]邊疆文化是中華文化的一部分，中華文化積淀著中華民族最深沉的精神追求，是中華民族生生不息、發(fā)展壯大的豐厚滋養(yǎng)。各民族在文化上相互尊重、相互欣賞，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，造就了精彩紛呈、博大精深的中華文化?！耙_把握中華文化和各民族文化的關(guān)系，各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化都是中華文化的組成部分，中華文化是主干，各民族文化是枝葉，根深干壯才能枝繁葉茂。”[8]邊疆民族地區(qū)的文化認(rèn)同對平安邊疆建設(shè)具有重要意義，必須保證邊疆的文化安全。

4.營造邊疆社會平安 邊疆地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展需要穩(wěn)定的社會環(huán)境作保障，良好的社會秩序能夠保證各項公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給，提升邊疆群眾的幸福感。邊疆地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展滯后，在道路交通、通信設(shè)施、水電網(wǎng)絡(luò)等方面與其他地區(qū)存在一定差距。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)在邊疆地區(qū)實施起來相對困難，這些民生服務(wù)供給不足，在一定程度上影響著邊疆的社會穩(wěn)定，是平安邊疆建設(shè)的主要阻力。因此，“要加大對民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持力度，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局，不斷增強各族群眾獲得感、幸福感、安全感”[8]。邊疆社會平安是平安邊疆建設(shè)的必要條件。

5.促進(jìn)邊疆生態(tài)平安 生態(tài)安全是一項基礎(chǔ)性國家安全戰(zhàn)略。邊疆地區(qū)大多位于高原、山區(qū)、牧區(qū)、森林等生態(tài)脆弱地帶，是國家特殊的生態(tài)屏障區(qū)。邊疆地區(qū)自然資源豐富，但地勢環(huán)境復(fù)雜多樣、自然災(zāi)害多發(fā)、生態(tài)環(huán)境較惡劣、生態(tài)治理難度大。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于地方性生態(tài)保護(hù)法制不健全，群眾環(huán)保意識不強，邊疆地區(qū)面臨著生態(tài)破壞嚴(yán)重、保護(hù)和開發(fā)矛盾突出等問題，可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)平衡遭到破壞。作為國防要沖，平安邊疆建設(shè)要重視生態(tài)安全建設(shè)，使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相平衡、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。維護(hù)邊疆生態(tài)安全，讓邊疆群眾生活在山明水秀的“美麗中國”環(huán)境中，是建設(shè)平安邊疆的重要保證。

(二)平安邊疆建設(shè)的價值意蘊

習(xí)近平總書記在深化平安中國建設(shè)工作會議上指出，要把平安中國建設(shè)置于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃，緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，把人民群眾對平安中國建設(shè)的要求作為努力方向，堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，努力解決深層次問題，著力建設(shè)平安中國，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。[9]平安邊疆建設(shè)為維護(hù)國家安全和國家利益提供了堅實的保障。

首先，建設(shè)平安邊疆能夠營造穩(wěn)定的周邊環(huán)境。邊疆治理和邊疆安全已經(jīng)被納入到國家治理和國家總體安全體系之中，國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)需要借助平安邊疆建設(shè)，營造睦鄰友好的周邊環(huán)境。邊疆整體環(huán)境平安，滿足了中國和周邊地區(qū)對平安合作環(huán)境的需求，緩解了國際合作中的安全壓力，在“睦鄰、安鄰、富鄰”的合作條件下實現(xiàn)互惠互利、共同發(fā)展，切實推動中國與周邊地區(qū)的國際合作與外交關(guān)系。睦鄰友好、互利共贏是人類命運共同體理念的生動體現(xiàn)。

其次，建設(shè)平安邊疆能夠助力國家安全的實現(xiàn)。為維護(hù)國家安全，習(xí)近平總書記提出了總體國家安全觀?？傮w國家安全觀深化了黨關(guān)于國家安全問題的理論，拓展了國家安全的實踐領(lǐng)域?！捌桨彩侨嗣裥腋０部档幕疽?，是改革發(fā)展的基本前提”[10]，有了平安和諧的社會生活環(huán)境，人民才能享受安居樂業(yè)的生活。習(xí)近平指出：“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。”[11]平安邊疆建設(shè)是國家安全體系的重中之重，邊疆與國家唇齒相依、休戚相關(guān)。當(dāng)前，平安邊疆建設(shè)不僅面臨著國內(nèi)安全危機，還面臨著新形勢下的國際安全威脅。既要應(yīng)對經(jīng)濟合作帶來的安全挑戰(zhàn)，又要防范意識形態(tài)領(lǐng)域的安全風(fēng)險。在平安邊疆建設(shè)過程中，要高度重視邊疆群眾的生命財產(chǎn)安全，提高邊疆人民的國家安全意識，加大國家安全法律宣傳力度，拓展邊防視野，提高防范國家安全風(fēng)險的能力，平安邊疆建設(shè)為構(gòu)建更高水平的平安中國創(chuàng)造了重要條件。

最后，平安邊疆建設(shè)與邊疆發(fā)展共存共榮。2013年，習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議，中國與“一帶一路”沿線國家在加強合作方面具有共同發(fā)展的迫切愿望，共同繁榮順應(yīng)了經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢。借助“一帶一路”合作契機，邊疆地區(qū)人民與周邊沿線國家人民均獲得了實實在在的利益，合作互利共贏模式受到多國的支持和歡迎。建設(shè)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的邊疆環(huán)境，既是為邊疆群眾營造穩(wěn)定的生活環(huán)境，又是為邊疆地區(qū)創(chuàng)造安全的投資合作環(huán)境，平安邊疆建設(shè)為“引進(jìn)來”和“走出去”的投資方提供安全保障，增強其投資合作信心。以平安促發(fā)展，以發(fā)展保平安，平安邊疆建設(shè)保障邊疆地區(qū)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、平安邊疆建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

由于歷史和現(xiàn)實原因，一直以來邊疆地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，與國內(nèi)其他地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)相比，存在著較大差距。近年來，邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，全面開放的格局為邊疆地區(qū)帶來了難得的發(fā)展機遇，但同時也為平安邊疆建設(shè)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第一，邊疆地位發(fā)生轉(zhuǎn)變，邊疆地區(qū)同時處于開放發(fā)展和國家政治安全的前沿，機遇與風(fēng)險并存，社會情境復(fù)雜多樣。我國的陸地邊疆包括內(nèi)蒙古、遼寧、吉林等9個省份的140個陸地邊境縣(市、區(qū)、旗)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場，陸地邊境線與14個國家接壤，沿邊總面積達(dá)590萬平方公里，約占國土總面積的60%[12]，從其特殊的地理位置看，邊疆地區(qū)在歷史上的沖突戰(zhàn)爭和分裂割據(jù)中一直充當(dāng)著國家的“外防盾牌”，對外來威脅起到緩沖作用。從東部沿海開放轉(zhuǎn)變?yōu)檠剡呴_放，邊疆地區(qū)從開放末端成為開放前沿，新疆、內(nèi)蒙古等邊疆省份成為“一帶一路”建設(shè)的核心區(qū)與橋頭堡。新的發(fā)展契機使邊疆地區(qū)成為國家經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，也使其成為安全隱患的集中地帶，邊疆管控風(fēng)險大，周邊環(huán)境復(fù)雜，邊疆地區(qū)處在維護(hù)國家安全的最前沿，面臨著復(fù)雜的治理局面。

第二，邊疆戰(zhàn)略作用凸顯，社會治理難度增加。2013年，習(xí)近平總書記在周邊外交工作座談會上強調(diào)，“我國周邊外交的戰(zhàn)略目標(biāo)，就是服從和服務(wù)于實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”[13]。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、構(gòu)建人類命運共同體，這些倡議目標(biāo)與許多國家的發(fā)展愿景高度契合，因此受到有關(guān)國家的積極支持和響應(yīng)。在全球化進(jìn)程中，中國對國際事務(wù)的參與程度從以往被動融入到現(xiàn)在的積極推動，中國的國際社會影響力不斷增強，而一些國家破壞中國邊疆安全的意圖也日益明顯，“隨著‘一帶一路’倡議的不斷推進(jìn)，因為擔(dān)心‘一帶一路’會增強中國的地緣經(jīng)濟和地緣政治影響力，美國和歐洲開始對‘一帶一路’加大制衡，美國、歐洲等西方勢力長期支持分裂勢力，將其作為制衡中國的手段”[14]，邊疆地區(qū)面臨的地緣政治沖突風(fēng)險加劇。作為國家領(lǐng)土的重要組成部分，平安邊疆建設(shè)為國家戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成提供了有力支撐，國家戰(zhàn)略能否持續(xù)推進(jìn)、預(yù)期目標(biāo)能否順利達(dá)成，邊疆平安發(fā)揮著極為重要的作用。

第三，周邊國家環(huán)境復(fù)雜，邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和國家安全面臨風(fēng)險與挑戰(zhàn)。我國周邊國家眾多、國情繁雜，多個國家內(nèi)部政局動蕩，社會治安案件層出不窮，跨國跨境犯罪、境內(nèi)外關(guān)聯(lián)事件頻發(fā)。巴基斯坦、阿富汗恐怖活動頻發(fā)，烏茲別克斯坦邊境沖突不斷，塔吉克斯坦宗教極端思想盛行，阿富汗槍支非法交易猖獗，周邊國家的復(fù)雜環(huán)境對我國國內(nèi)穩(wěn)定安全帶來了極大挑戰(zhàn)。[15]隨著中國與周邊國家交往的日益增多，國與國在政治體制、價值觀念等方面的差異所導(dǎo)致的矛盾與沖突也不斷顯現(xiàn)，由此給國家的金融、技術(shù)、投資等帶來了潛在風(fēng)險，合作環(huán)境和交往交流的風(fēng)險也給邊境社會秩序帶來了不穩(wěn)定因素，甚至?xí){到國家安全，使平安邊疆建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、平安邊疆建設(shè)的不同模式與實現(xiàn)機制

根據(jù)平安邊疆建設(shè)中公共安全事件的性質(zhì)、規(guī)模和激烈程度，分別選擇“黨—政—民”“黨—政—警—民”“黨—政—軍—警—民”三種不同模式，每一種模式對應(yīng)不同等級的公共事件，既不是消極應(yīng)付，也可以避免因過度動員而造成社會恐慌和資源浪費。在實際執(zhí)行過程中，黨政軍警民需發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，根據(jù)工作職責(zé)，明確主體責(zé)任，夯實“黨委把方向、政府總協(xié)調(diào)、軍隊當(dāng)骨干、警方抓治理、民眾為基礎(chǔ)”的治邊格局。

(一)平安邊疆建設(shè)在不同情境中的不同模式

目前，黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制還沒有統(tǒng)一的政策法律文件，各地出臺的聯(lián)防工作制度并不相同，由于邊疆地區(qū)各區(qū)域情況不一，因此很難建立起統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)。黨政軍警民各具優(yōu)勢，在合力強邊固防過程中扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用。在實施聯(lián)防聯(lián)控過程中，既要注重整體的合力作用，又要根據(jù)現(xiàn)實情況采取不同的應(yīng)對模式。在聯(lián)防工作的開展過程中，要充分利用各主體的特點，根據(jù)安全危機事件的規(guī)模、性質(zhì)、突發(fā)等級、影響程度等，區(qū)分不同級別的危機事件，發(fā)揮不同主體優(yōu)勢，確保聯(lián)防聯(lián)控工作的高效有力，實現(xiàn)聯(lián)防工作“組織健全、體系完整、結(jié)構(gòu)合理、功能完備、關(guān)系順暢、權(quán)威高效”。

首先，“黨—政—民”模式的選擇。當(dāng)邊疆地區(qū)面臨一般性的公共安全事件，如因利益糾紛、家族爭斗等引起的范圍較小、影響程度較低的屬于人民內(nèi)部矛盾的群體性事件時，可以主要以人民群眾的聯(lián)防為主，廣泛調(diào)動人民群眾在平安邊疆建設(shè)中的積極性、主動性，將矛盾化解在人民內(nèi)部，這樣既節(jié)約了社會成本，又能解決警力不充足地區(qū)的實際困難。在“黨—政—民”模式下，要讓群眾參與到平安邊疆建設(shè)的每個環(huán)節(jié)，發(fā)揮群眾在平安邊疆建設(shè)中的發(fā)現(xiàn)功能、預(yù)警功能、調(diào)節(jié)功能，形成“村村戶戶是哨所、人人是哨兵”的治理局面。

其次，“黨—政—警—民”模式的選擇。當(dāng)邊疆地區(qū)面臨規(guī)模較大、涉及范圍較廣、影響惡劣，對人民群眾人身和財產(chǎn)安全造成實質(zhì)性威脅，但尚屬人民內(nèi)部矛盾的安全危機事件時，僅僅依靠基層黨政部門和人民群眾的溝通協(xié)調(diào)不足以解決事件沖突，需要人民警察的適時介入，依靠強制力量解決沖突矛盾，將治理風(fēng)險控制在最小范圍內(nèi)，避免形成更大規(guī)模的公共危機。在鞏固平安邊疆建設(shè)中，人民警察依法治邊、依法管邊的作用不可替代。

最后，“黨—政—軍—警—民”模式的選擇。當(dāng)平安邊疆建設(shè)面臨分裂、暴恐等社會影響惡劣的重特大安全危機事件時，僅僅依靠政府或群眾，或單純依靠人民警察來維護(hù)邊疆安全難度較大且不易迅速控制局勢。此時，只有軍警聯(lián)合，即解放軍邊防部隊和武裝警察部隊協(xié)調(diào)合作，依靠軍事強邊，以軍事力量作為維護(hù)邊疆安全的核心手段，形成“黨—政—軍—警—民”聯(lián)合治邊模式，發(fā)揮黨政軍警民合力的聯(lián)防聯(lián)控作用，方能保證邊疆社會的安全穩(wěn)定。在黨政軍警民合力聯(lián)防制度下，不同治理主體的不同功能能夠滿足邊疆地區(qū)人民群眾不同層次的安全需求，各主體相互配合，行政管理手段、法律法規(guī)手段、情感治理手段多措并舉，實現(xiàn)黨政軍警民協(xié)同聯(lián)防、齊抓共管，構(gòu)建平安祥和的邊疆社會秩序。

(二)平安邊疆建設(shè)模式的實現(xiàn)機制

平安邊疆建設(shè)的黨政軍警民不同組合模式能有效提高國家治理能力和邊疆治理現(xiàn)代化水平，維護(hù)邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定。為保證聯(lián)防聯(lián)控的實施效果，具體實踐中需充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢，結(jié)合自身特點，形成合力治邊的實現(xiàn)機制。

首先，黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制最重要的是發(fā)揮合力，讓各主體都積極參與并發(fā)揮應(yīng)有的作用。平安邊疆建設(shè)要求在黨政共同領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)解放軍邊防部隊與武裝警察部隊，積極發(fā)動群眾力量共同參與，各主體思想上要樹立大局觀念，行動上要協(xié)同配合，積極作為。黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制是筑牢邊疆安全屏障的有力武器，從黨建統(tǒng)領(lǐng)到群眾參與，每個參與主體都是不可或缺的部分，在聯(lián)防聯(lián)控過程中要盡可能避免出現(xiàn)職能交叉、機構(gòu)冗余、權(quán)責(zé)不清的問題，全面實行多級責(zé)任制，建立齊抓共管、職責(zé)清晰的工作制度，各主體在工作中要注重信息資源共享、多方協(xié)作，同心協(xié)力打造穩(wěn)定的邊疆。

在黨政軍警民合力治邊、發(fā)揮安全保障作用時要區(qū)分對內(nèi)和對外不同情況。對內(nèi)需要統(tǒng)一布局，如建立健全分級聯(lián)防聯(lián)控制度，建立詳細(xì)的具體標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)防部門能夠?qū)Π踩C事件準(zhǔn)確定性，統(tǒng)一歸口管理，明確不同協(xié)作機制的職責(zé)范圍，解決各機構(gòu)間邊防管理職能重復(fù)交叉問題，靈活整合聯(lián)防力量，善于借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，形成管理網(wǎng)格化體系，確保各級機制能夠第一時間及時響應(yīng)，在日常聯(lián)防工作中，建立完善的預(yù)警機制和應(yīng)急處置措施，增強動態(tài)化智能化管理手段，定期模擬演練，為危機事件的快速處理奠定基礎(chǔ)。在對外上，部分邊疆地區(qū)與政治風(fēng)險多發(fā)國家接壤，在聯(lián)防中要重點發(fā)揮政府力量，在反恐等多個領(lǐng)域積極開展警務(wù)合作，通過雙方政府和軍警的有效配合，避免大范圍的沖突動亂，共同維護(hù)邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定。

其次，在平安邊疆建設(shè)過程中要發(fā)揮群眾力量，重視民心相通。對于一般性的安全危機事件，聯(lián)防聯(lián)控機制要發(fā)揮群眾力量，以防為主，防管結(jié)合。在聯(lián)防工作中，群眾具有聯(lián)絡(luò)便利的優(yōu)勢，尤其是在相對落后的農(nóng)村或邊遠(yuǎn)地區(qū)，相比人民警察，群眾更加熟悉當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，更了解群眾之間的內(nèi)部矛盾，便于與發(fā)生矛盾沖突的雙方溝通，與矛盾雙方更容易建立信任關(guān)系，善于調(diào)節(jié)雙方利益關(guān)系。有研究表明，政府如果在矛盾不激烈的情況下動用警力，就可能導(dǎo)致沖突升級，甚至出現(xiàn)暴力。[16]在某些情況下，警力的過度介入反而會使矛盾轉(zhuǎn)化升級成危機沖突，在此類事件的處理過程中，要引導(dǎo)群眾發(fā)揮主力作用，以化解矛盾為主。

充分發(fā)揮群眾的基礎(chǔ)作用，動員群眾積極參與到平安邊疆建設(shè)工作中來，提升群眾的政治法律意識，全面整合群眾資源，增加必要的財政支持，加大對群眾聯(lián)防效果的宣傳，提高人民群眾自發(fā)自愿加入聯(lián)防隊伍的積極性和自覺性，發(fā)揮群眾的帶動和輻射作用。同時，也要關(guān)注邊疆群眾的實際情況，針對不同的利益訴求，政府及相關(guān)部門能夠提前掌握矛盾原因，積極解決問題；對于突發(fā)性事件和安全危機事件，公眾媒體要提供準(zhǔn)確及時的信息報道，避免群眾受到外部勢力的誤導(dǎo)，黨和政府要加大公共資源的供給與分配，提高履行公共管理、提供公共服務(wù)的能力，防患于未然。

再次，平安邊疆建設(shè)需彰顯武裝力量，提供最大限度的安全保障。平安邊疆建設(shè)面臨復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，有時甚至?xí)霈F(xiàn)重特大事件的“危險時刻”，因此在黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制中，尤其要體現(xiàn)人民警察和解放軍邊防部隊的核心力量，突出彰顯武裝力量，保障邊疆穩(wěn)定。人民警察的介入增強了危機化解的能力，強化了邊疆地區(qū)人民的法治化意識，武裝警察部隊對危機事件的參與管控也體現(xiàn)了依法治國的原則，是聯(lián)防制度得以實現(xiàn)的有力保證。針對周邊國家地區(qū)的分裂活動和國內(nèi)的重大突發(fā)危機，解放軍邊防部隊擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任和使命。解放軍邊防部隊在平安邊疆建設(shè)中具有堅定的信仰、專業(yè)的作戰(zhàn)能力，對于重特大安全危機事件，除了武裝警察部隊的介入管理外，還必須依靠解放軍邊防部隊的力量予以強力保障。

最后，平安邊疆建設(shè)需完善相關(guān)法律法規(guī)，提高邊疆治理的法治化水平。黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制的有效運行，有賴于邊疆地區(qū)社會整體法治化水平的提高。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，邊疆地區(qū)雖然發(fā)展迅速但多元化傾向明顯，社會利益分配易引發(fā)矛盾，由于目前化解利益爭端的法律法規(guī)尚不健全，一些邊疆地區(qū)群眾的法制觀念意識淡薄，增加了行政執(zhí)法的難度，邊疆社會發(fā)展尚處于人情社會向法治社會過渡的階段，單純依靠行政命令解決復(fù)雜的邊疆安全問題，效果并不理想，需要“用法律來保障民族團結(jié)，增強各族群眾法律意識”[8]。

在新時代依法治國、依法治邊過程中，黨委和政府必須健全和完善涉及恐怖活動、有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等相關(guān)法律法規(guī)，堅持以法律手段對威脅邊疆安全的危機事件進(jìn)行合法打擊，在立法時要避免法律法規(guī)與邊疆風(fēng)俗習(xí)慣的沖突，建立和鞏固相關(guān)法律制度，增強規(guī)范管理、法制管理的決心，堅持走邊疆治理法制化道路，強化武裝警察部隊的執(zhí)法權(quán)，增強邊疆人民的法治意識，恢復(fù)人民群眾對黨和政府處理危機事件的信心，為邊疆地區(qū)人民營造穩(wěn)定和諧的生活環(huán)境，實現(xiàn)邊疆社會安全穩(wěn)定。

第五次中央民族工作會議提出，要支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。[8]邊疆地區(qū)資源豐富、發(fā)展?jié)摿薮螅瑧?yīng)牢牢抓住這一重大歷史機遇，結(jié)合邊疆地區(qū)實際情況，構(gòu)建平安祥和的邊疆環(huán)境，為邊疆發(fā)展保駕護(hù)航。平安邊疆建設(shè)各主體作為構(gòu)建和諧氛圍的建設(shè)者、維護(hù)者和參與者，要牢記使命，預(yù)防與控制相結(jié)合，規(guī)范管理行為，提高法律意識，打擊各類違法犯罪和破壞邊疆安全的行為，不斷完善合力治邊體系。