蒙古國與澳大利亞礦業(yè)合作簡析

祁治業(yè)

蒙古國與澳大利亞自1972年建交50年以來，兩國外交關(guān)系經(jīng)歷了冷戰(zhàn)時(shí)期近20年的停滯期、冷戰(zhàn)結(jié)束后15年的升溫期、2007年至今15年的穩(wěn)定期。雖然1972年蒙澳兩國就已建交，但實(shí)際上2007年蒙澳建立“擴(kuò)大的伙伴關(guān)系”之后，兩國關(guān)系才逐漸熱絡(luò)起來。蒙古國礦產(chǎn)資源豐富，采礦業(yè)是澳大利亞的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，因此采礦業(yè)成為澳對(duì)蒙開展援助和經(jīng)濟(jì)合作的主要支柱產(chǎn)業(yè)。蒙古國將澳大利亞視為其重要的“第三鄰國”和“資源型國家”的發(fā)展榜樣。近年來，蒙澳兩國有意將“擴(kuò)大的伙伴關(guān)系”提升為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。長期以來，國內(nèi)學(xué)界對(duì)蒙澳關(guān)系及當(dāng)前兩國關(guān)系中的最重要內(nèi)容——礦業(yè)領(lǐng)域的合作缺乏關(guān)注，為此本文圍繞蒙澳礦業(yè)領(lǐng)域合作的現(xiàn)狀和問題做一探索。

一、蒙澳礦業(yè)合作的歷史背景

從1972年9月蒙澳建交到1991年12月冷戰(zhàn)結(jié)束，受限于東西方陣營的對(duì)立，蒙澳關(guān)系經(jīng)歷了將近20年的停滯期。兩國關(guān)系的真正發(fā)展是從1992年開始的，在1992-2007年的15年里蒙澳關(guān)系逐步提升。蒙澳關(guān)系的合作領(lǐng)域，在升溫期先有教育合作后有礦業(yè)合作，兩國關(guān)系進(jìn)入穩(wěn)定期后，逐漸演變?yōu)橐缘V業(yè)為主，教育為輔的特征。

(一)蒙澳教育合作

1972年9月15日，蒙古人民共和國(1)1992年2月12日新憲法正式生效后蒙古人民共和國改稱“蒙古國”。與澳大利亞正式建交，但時(shí)值冷戰(zhàn)期間，兩國分屬不同陣營，多年一直沒有外交往來，兩國關(guān)系處于停滯狀態(tài)。直到1987年5月，蒙古人民共和國外交部長曼加林·杜格爾蘇倫首次訪問澳大利亞，蒙澳關(guān)系開始升溫。當(dāng)時(shí)正值蘇聯(lián)自蒙撤軍，蒙開始謀劃新的外交路線，面向西方國家，首先是1987年1月與美國建交。在此背景下，杜格爾蘇倫首次出訪澳大利亞和日本，表明其主動(dòng)接近西方世界的愿望。

蒙澳教育合作，始于澳大利亞對(duì)蒙古國的援助。從1992年開始蒙古國在轉(zhuǎn)型初期便陷入經(jīng)濟(jì)困境，甚至無法為公務(wù)員培訓(xùn)提供資金支持。為了尋求經(jīng)濟(jì)援助，1993年蒙古國外交部長策倫皮勒·貢布蘇倫訪問澳大利亞。1994年，澳大利亞總督比爾·海登和外交部長加雷斯·埃文斯回訪蒙古國，初步探討開展雙邊貿(mào)易和投資蒙古國礦業(yè)的機(jī)會(huì)。同年，澳大利亞昆士蘭州黃金海岸市和烏蘭巴托建立了友好城市關(guān)系。

從1994年起，通過澳大利亞國際開發(fā)署的援助項(xiàng)目，首批獲得澳大利亞政府獎(jiǎng)學(xué)金的6名蒙古國學(xué)生(2)初期，該項(xiàng)目主要針對(duì)政府公務(wù)員。赴澳攻讀碩士或博士學(xué)位。1995—1997年間，澳大利亞每年向蒙古國提供12個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金名額，此后逐年增加。自2012年起，從每年28個(gè)名額擴(kuò)大到38個(gè)名額，截至2021年向蒙古國提供的獎(jiǎng)學(xué)金名額已超過530個(gè)。

1998年，曾留學(xué)澳大利亞的蒙古國學(xué)生在烏蘭巴托成立了一個(gè)名為“蒙澳友好協(xié)會(huì)”(3)蒙澳友好協(xié)會(huì)，成立于1998年3月3日，發(fā)起者為首批獲得澳大利亞國際開發(fā)署獎(jiǎng)學(xué)金的蒙古國留學(xué)生，現(xiàn)任協(xié)會(huì)主席為蒙古國國會(huì)議員。的校友會(huì)。該組織支持澳大利亞“青年發(fā)展大使”項(xiàng)目的志愿者在蒙開展工作，配合“澳大利亞旅蒙商會(huì)”在蒙舉辦各類活動(dòng)，支持澳大利亞企業(yè)在蒙開展業(yè)務(wù)。目前，該組織的一些成員已成為國會(huì)議員或政府高官，他們積極倡導(dǎo)并促進(jìn)蒙澳關(guān)系發(fā)展的作用已通過參與制定國家政策和政府發(fā)展計(jì)劃反映出來。在他們的積極推動(dòng)下，蒙古國曾一度將澳大利亞視為其“資源型國家”的發(fā)展榜樣。

目前，在澳大利亞自費(fèi)留學(xué)的蒙古國人數(shù)正在快速增長，澳大利亞成為英語國家中受蒙古國學(xué)生青睞的第二大留學(xué)目的地，僅次于美國。

蒙古國學(xué)生赴澳留學(xué)，還推動(dòng)了人員往來的領(lǐng)事業(yè)務(wù)需求。1997年蒙古國總統(tǒng)彭薩勒瑪·奧其爾巴特訪問澳大利亞，并在悉尼開設(shè)了蒙古國領(lǐng)事館。這也是兩國建交以來蒙古國家元首第一次訪澳，自此開啟了蒙澳關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

(二)蒙澳礦業(yè)合作的基礎(chǔ)

蒙古國為了振興礦業(yè)，積極吸引外資，于1997年6月頒布《蒙古國礦產(chǎn)法》，對(duì)外國投資采礦企業(yè)提供優(yōu)惠條件。(4)1997年7月1日正式生效的《蒙古國礦產(chǎn)法》規(guī)定：外國公民、法人同蒙古國公民一樣，有權(quán)申請(qǐng)并獲得礦產(chǎn)資源勘探、開采許可證。政府首次批準(zhǔn)勘探證的期限為3年，并可延期2次，每次期限為2年。開采證的首次期限為60年，可延期1次，期限為40年?！睹晒艊V產(chǎn)法》出臺(tái)后激發(fā)了世界礦業(yè)巨頭的熱情，吸引了澳大利亞、加拿大、俄羅斯、美國、德國、日本、韓國等國礦業(yè)公司涌入蒙古國探礦。此后，蒙古國政府發(fā)放了數(shù)千個(gè)探礦許可證。(5)截至2004年6月30日，蒙古國礦產(chǎn)資源管理局發(fā)放的礦產(chǎn)資源勘探許可證有3730個(gè)，開采許可證有817個(gè)，這些許可證所覆蓋的總面積占蒙古國國土面積的三分之一。但是，蒙政府并不直接擁有礦產(chǎn)，已經(jīng)探明礦產(chǎn)資源的開采許可證都各有其主。(6)大多數(shù)開采許可證的擁有者(包括部分外資和合資公司)是沒有能力實(shí)施勘探和開采的，申請(qǐng)?jiān)S可證的目的，就是為了轉(zhuǎn)讓，或者以許可證作為資本與有能力的外國企業(yè)合作。換言之，外國投資者想要在蒙古國采礦，必須從蒙古國許可證擁有者手中高價(jià)購買探礦許可證和開采許可證。因此，外國投資者要在蒙古國開發(fā)礦產(chǎn)資源，首先要與礦主協(xié)商許可證的轉(zhuǎn)讓事宜。對(duì)于礦主轉(zhuǎn)讓意愿及轉(zhuǎn)讓條件，政府有關(guān)部門無權(quán)干涉。(7)顧列銘：《蒙古礦藏走出深閨》，《中國投資》2005年第6期。進(jìn)入21世紀(jì)后，蒙古國經(jīng)濟(jì)曾一度實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長和采礦業(yè)的繁榮發(fā)展，引起澳大利亞對(duì)蒙古國礦產(chǎn)資源開采的興趣，于是開始重視發(fā)展對(duì)蒙關(guān)系。2005年4月15日，澳大利亞眾議院議長戴維·霍克訪蒙。同年9月14日，蒙古國總統(tǒng)那木巴爾·恩赫巴亞爾在紐約出席第60屆聯(lián)合國大會(huì)期間與澳大利亞總理約翰·溫斯頓·霍華德舉行會(huì)晤。同年10月，澳大利亞工業(yè)、旅游和資源部長伊恩·麥克法蘭訪問蒙古國。另外，2005年蒙古國勞動(dòng)與社會(huì)保障部長巴雅爾賽汗訪問澳大利亞，蒙古國議會(huì)還成立了“蒙澳友好小組”。

蒙澳兩國盡管在地理上相距甚遠(yuǎn)，但是都有著領(lǐng)土遼闊、人口稀少的特點(diǎn)，擁有豐富的自然資源和畜牧業(yè)基礎(chǔ)，都依賴礦產(chǎn)資源和肉類產(chǎn)品的出口。因此，蒙古國一度將澳大利亞視為其學(xué)習(xí)樣板，試圖復(fù)制其發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)以礦業(yè)興國的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、蒙澳礦業(yè)合作的演進(jìn)

蒙澳關(guān)系取得不斷發(fā)展，與兩國礦業(yè)領(lǐng)域的合作緊密相關(guān)，每次礦業(yè)領(lǐng)域的合作升級(jí)，都會(huì)推動(dòng)蒙澳兩國關(guān)系升級(jí)。從2000年到2018年蒙澳礦業(yè)合作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

(一)第一階段(2000—2008年)

澳大利亞企業(yè)在蒙古國最大規(guī)模的投資項(xiàng)目是位于蒙古國南戈壁省汗博格多縣境內(nèi)的奧尤陶勒蓋銅礦(簡稱OT礦)。最初，澳大利亞必和必拓公司(BHP)獲得了OT礦的勘探許可證，但由于蒙古國的投資環(huán)境欠佳，2000年5月必和必拓將勘探許可證以500萬美元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給了加拿大艾芬豪礦業(yè)公司。2006年10月，艾芬豪公司與澳大利亞礦業(yè)巨頭力拓公司(Rio Tinto)達(dá)成戰(zhàn)略合作，力拓收購艾芬豪9.95%的股份。

澳企對(duì)蒙古國礦業(yè)領(lǐng)域的投資使得兩國關(guān)系有了質(zhì)的提升。2007年4月，澳大利亞外交部長亞歷山大·唐納訪蒙，將兩國關(guān)系升級(jí)為“擴(kuò)大的伙伴關(guān)系”。2008年10月，蒙古國在堪培拉開設(shè)駐澳大利亞大使館，但澳大利亞方面并未向蒙古國派駐大使。

(二)第二階段(2009—2012年)

2006年7月8日，蒙古國議會(huì)通過了對(duì)1997年版《蒙古國礦產(chǎn)法》的修正案，新法明確規(guī)定政府在國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)中的持股比例。此后，經(jīng)過多年談判，2009年10月6日蒙古國政府與澳大利亞力拓公司、加拿大艾芬豪公司三方正式簽署了關(guān)于OT礦開發(fā)的投資協(xié)議、股份協(xié)議、預(yù)付金協(xié)議，蒙古國政府持股34%，力拓、艾芬豪等公司合計(jì)持股66%，這是迄今蒙古國最大的海外投資項(xiàng)目，也是蒙古國歷史上最大的礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)受2008年全球金融危機(jī)影響，2009年蒙古國經(jīng)濟(jì)增速嚴(yán)重下滑，因此蒙政府希望借OT礦項(xiàng)目提振經(jīng)濟(jì)。于是，在采礦業(yè)繁榮發(fā)展的帶動(dòng)下，2010年蒙古國GDP增長率恢復(fù)到6.4%，2011年達(dá)到17.3%的歷史最高值。

2011年2月，蒙古國總理蘇赫巴托爾·巴特包勒德率領(lǐng)政府內(nèi)將近一半的部長訪問澳大利亞，成為首位訪澳的蒙古國政府首腦，使蒙澳關(guān)系邁上了新臺(tái)階。2011年5月，澳大利亞在烏蘭巴托開設(shè)貿(mào)易代表處，由澳大利亞貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。2012年3月30日，該代表處升格為澳大利亞駐烏蘭巴托總領(lǐng)事館。由此可見，因礦業(yè)合作使澳蒙關(guān)系緊密起來。

2012年1月，力拓公司收購了艾芬豪公司51%的股份，并使艾芬豪公司放棄品牌名，改名為綠松石山資源公司，成為了力拓公司的控投子公司。因此，后來OT礦的股權(quán)結(jié)構(gòu)就變?yōu)椋好晒艊?4%，力拓公司占66%。

(三)第三階段(2013—2018年)

礦業(yè)領(lǐng)域的合作升級(jí)再次帶動(dòng)了蒙澳兩國在其他領(lǐng)域的合作水平。2013年5月，蒙古國礦業(yè)部長岡呼雅格訪澳，出席兩國礦業(yè)部每年舉行的工作會(huì)議。礦業(yè)投資已成為蒙澳關(guān)系的“晴雨表”，尤其表現(xiàn)在具有代表性的OT礦項(xiàng)目上。OT礦項(xiàng)目包括兩個(gè)開發(fā)階段：一期為露天礦(地上部分)的開采，二期為地下礦的開采。幾經(jīng)波折之后，這個(gè)耗資60億美元的第一期露天礦于2013年開始生產(chǎn)，但是投產(chǎn)當(dāng)年卻帶來了9000萬美元的虧損。因此，蒙古國政府擔(dān)心該項(xiàng)目第一期的成本超支可能對(duì)整體利潤造成影響，認(rèn)為力拓公司存在過度開支的問題，因此擱置了原計(jì)劃中的地下礦擴(kuò)建項(xiàng)目。(8)《力拓在蒙古國的OT礦收到1.55億美元稅單》，MINING.COM，2018年1月16日。http://www.mining.com/rios-oyu-tolgoi-mine-mongolia-hit-155-million-tax-bill/.力拓公司和蒙古國政府在稅收及第二期地下礦井的建設(shè)成本方面產(chǎn)生分歧，談判陷入僵局，導(dǎo)致第二期擴(kuò)建計(jì)劃被叫停。

2015年5月18日，蒙古國政府與力拓集團(tuán)、綠松石山資源公司在迪拜一家酒店正式簽署《奧尤陶勒蓋地下礦開發(fā)和融資計(jì)劃》，因此該協(xié)議在蒙古國也被稱為“迪拜協(xié)議”，結(jié)束了持續(xù)2年的僵局。2015年12月15日，力拓公司與代表澳大利亞、美國、加拿大政府的15家商業(yè)銀行和5家國際出口機(jī)構(gòu)簽署融資協(xié)議，獲得44億美元的投資用于擴(kuò)建OT礦地下礦井。該項(xiàng)目于2016年得到恢復(fù)，力拓公司獲準(zhǔn)可以開采地下部分，該項(xiàng)目80%的價(jià)值將來自于地下部分。

目前，除力拓公司外，有許多澳企在蒙古國投資采礦業(yè)。據(jù)澳大利亞的官方統(tǒng)計(jì)，在蒙澳企有60家左右，其中大多數(shù)從事采礦業(yè)，OT礦的承包商中有一半屬于澳大利亞的企業(yè)。除了力拓與必和必拓外，還有大型建筑商萊頓控股公司(Leighton Holdings)、薩納杜礦業(yè)(Xanadu Mines)、庫邁能源公司(Kumai Energy)、蒂斯承包公司(Thiess)、銘德律師事務(wù)所(Minter Ellison)，以及金融服務(wù)類的公司等。

總體而言2007年蒙澳兩國確立“擴(kuò)大的伙伴關(guān)系”，2008年蒙古國開設(shè)了駐澳大利亞大使館，而澳方直到2015年底才正式設(shè)立駐蒙大使館。顯然，兩國之間的交往并不密切，蒙古國在澳大利亞對(duì)外關(guān)系中的地位并不高。事實(shí)上，蒙澳兩國在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、外交、軍事方面的合作均處于低位運(yùn)行狀態(tài)，主要支撐雙邊關(guān)系發(fā)展的還是采礦業(yè)和教育合作。

三、蒙澳礦業(yè)合作的現(xiàn)狀

由于蒙澳兩國都是礦產(chǎn)品和農(nóng)畜產(chǎn)品的出口國，主要出口市場(chǎng)都是中國，兩國在對(duì)華出口上存在競爭性。從2019年開始，蒙澳關(guān)系隨著兩國礦業(yè)合作領(lǐng)域的糾紛而產(chǎn)生波動(dòng)。

(一)蒙政府與力拓“迪拜協(xié)議”糾紛

2018年10月底，蒙古國礦業(yè)與重工業(yè)部長蘇米亞巴扎爾率團(tuán)訪澳，并參加了10月29日至11月1日在墨爾本舉行的“第五屆國際礦業(yè)與資源峰會(huì)”。但是，此后蒙澳高層互訪明顯減少，主要原因是蒙古國政府和力拓公司圍繞OT礦的合作遇到了障礙。

按照2015年蒙政府與力拓等公司簽署的“迪拜協(xié)議”，地下礦開發(fā)工程應(yīng)在2021年1月竣工，當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)的項(xiàng)目總投資成本為53億美元，投產(chǎn)后總銷售額可以增加3至4倍。然而，力拓公司在2019年7月告知蒙古國政府和投資者地下礦的投入運(yùn)營時(shí)間最長將延遲30個(gè)月，成本最多超支19億美元。(9)〔蒙〕 貝·索倫格：《力拓應(yīng)尊重蒙古國政府的立場(chǎng)》，蒙通社，2021年4月15日。https://montsame.mn/cn/read/273050.力拓公司提出，地下礦藏的巖土條件原因?qū)е碌V井?dāng)U建成本增加和投入運(yùn)營時(shí)間延遲。蒙古國議會(huì)在同年11月通過第92號(hào)決議，要求力拓公司確保蒙古國在OT礦開發(fā)中的利益，并且成立“專項(xiàng)工作組”開展調(diào)查，改進(jìn)“OT礦項(xiàng)目投資及股東協(xié)議和迪拜協(xié)議”。

為了調(diào)查OT礦項(xiàng)目地下礦井開發(fā)成本超出預(yù)算和投產(chǎn)時(shí)間延遲的原因，2020年11月30日，蒙政府與力拓公司決定聯(lián)合聘請(qǐng)“外部專家小組”進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。該小組最后得出的調(diào)查結(jié)論指出，地下礦投產(chǎn)延遲和成本增加并非巖土條件所致，二者并無直接聯(lián)系，并建議對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行外部審計(jì)，以調(diào)查開發(fā)成本超出預(yù)算的原因。2020年12月16日，力拓再次宣布OT礦地下礦的開采成本可能會(huì)超過67.5億美元(超出預(yù)算14.5億美元)，投產(chǎn)時(shí)間將延遲22個(gè)月，預(yù)計(jì)于2022年10月開始生產(chǎn)。而“迪拜協(xié)議”中并未明確規(guī)定如果成本增加該怎么辦，應(yīng)該由誰負(fù)擔(dān)，以及如何負(fù)擔(dān)超出的費(fèi)用。這就是為什么蒙古國政府想要重新簽訂合同，而不是對(duì)合同進(jìn)行修訂的原因。況且，“迪拜協(xié)議”涉及20多個(gè)國際金融機(jī)構(gòu)，若要修改投資協(xié)議和股份協(xié)議，還需要征詢股東的意見，程序上相當(dāng)復(fù)雜。

根據(jù)奧尤陶勒蓋公司的詳細(xì)財(cái)務(wù)預(yù)算，蒙古國在2051年之前不會(huì)獲得任何股息分紅，反而還會(huì)背負(fù)220億美元的巨額債務(wù)。(10)“B. Solongoo: We are open to have honest and transparent discussions with Rio Tinto”, September 1, 2021. https://www.montsame.mn/en/read/273825.而且，地下礦的開采投資成本越高，向蒙古國繳納的稅款就越低。根據(jù)投資協(xié)議規(guī)定的稅收減免政策，預(yù)計(jì)OT礦多年都不會(huì)向蒙古國納稅，蒙方擔(dān)心在該礦儲(chǔ)量耗盡之前有可能無法獲得任何紅利，因此激起蒙古國民眾的憤怒。于是，與OT礦開發(fā)協(xié)議有關(guān)的幾位蒙古國領(lǐng)導(dǎo)人遭到反腐敗調(diào)查，包括簽署2015年“迪拜協(xié)議”的時(shí)任總理其米德·賽汗比勒格，簽署2009年OT礦開發(fā)協(xié)議的時(shí)任總理桑吉·巴亞爾，以及時(shí)任總統(tǒng)額勒貝格道爾吉等。

經(jīng)過兩年的談判與僵持之后，最終于2021年12月13日力拓公司致函蒙古國總理奧云額爾登，表示接受蒙方要求，包括：免除蒙政府因持有OT礦34%的股權(quán)而需承擔(dān)的23億美元債務(wù)；到2023年地下礦投產(chǎn)前所需的全部額外費(fèi)用由外國投資者承擔(dān)，并保證蒙政府不會(huì)背負(fù)額外的債務(wù)(此前預(yù)估為220億美元債務(wù))；廢止“迪拜協(xié)議”和《奧尤陶勒蓋地下礦開發(fā)額外融資計(jì)劃》；同意對(duì)地下礦開發(fā)項(xiàng)目的資金支出進(jìn)行外部審計(jì)。2021年12月14日，蒙古國政府會(huì)議接受了力拓提出的建議，并提交議會(huì)審議；12月30日，議會(huì)召開全體會(huì)議審議通過了該決議案。至此，力拓公司和蒙古國政府持續(xù)了兩年多的OT礦糾紛案得到解決。

OT礦是蒙古國經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，它不僅是該國最大的外資項(xiàng)目，還提供了數(shù)以千計(jì)的高薪工作崗位和相當(dāng)多的普通工作崗位，OT礦內(nèi)近94%的勞動(dòng)力是蒙古國民眾。在過去的十年里，力拓公司及其合作伙伴在OT礦項(xiàng)目上的投資超過110億美元。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)預(yù)計(jì)，該礦可開采50年，地下礦井在2023年一季度投入使用后，蒙古國GDP有望增長30%；2025年將進(jìn)入產(chǎn)量高峰期，年產(chǎn)量將超過55萬噸，在2028年實(shí)現(xiàn)滿負(fù)荷運(yùn)行時(shí)，將成為世界第三大銅礦。

(二)澳對(duì)蒙采礦業(yè)的投資與援助

蒙古國采礦業(yè)占該國出口總收入的81%，曾經(jīng)預(yù)計(jì)OT礦到2021年全面投產(chǎn)時(shí)將為蒙古國創(chuàng)造將近三分之一的GDP。(11)Martin Foo, “A new chapter in Australia-Mongolia relations”, EastAsiaForum, March 25, 2016. https://www.eastasiaforum.org/2016/03/25/a-new-chapter-in-australia-mongolia-relations/.但近年來受全球大宗商品價(jià)格下跌、中國經(jīng)濟(jì)增速放緩及對(duì)礦產(chǎn)品需求減少的影響，蒙古國經(jīng)濟(jì)增速下滑。為扭轉(zhuǎn)困局，蒙古國議會(huì)于2019年3月26日又通過了新的《礦產(chǎn)法修正案》，以期重振礦業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

如上文所述，蒙政府與澳企的礦業(yè)合作促進(jìn)了蒙澳兩國關(guān)系發(fā)展，反過來澳政府也支持和推動(dòng)了雙方礦業(yè)合作。由于采礦業(yè)是澳大利亞與蒙古國合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，澳政府主要依托“澳蒙采礦業(yè)計(jì)劃”開展對(duì)蒙援助。該計(jì)劃旨在向蒙古國政府提供政策咨詢和技術(shù)援助，從而使蒙古國公民從礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲得公平且可持續(xù)的長期收益。該援助項(xiàng)目的第一期合作開始于2015年3月，已經(jīng)于2019年4月結(jié)束，總援助金額為1050萬澳元。澳方與蒙古國礦業(yè)和重工業(yè)部、蒙古國礦產(chǎn)資源和石油管理局，以及勘探和采礦公司等合作，主要集中于地質(zhì)勘探、黃金開采監(jiān)管、礦山安全、礦產(chǎn)評(píng)估和通信工程等領(lǐng)域的合作，并與蒙政府合作建立了蒙古國地質(zhì)調(diào)查中心。目前，該援助項(xiàng)目的第二期合作正在實(shí)施中，計(jì)劃于2023年3月31日完成，總援助金額為850萬澳元。(12)“Extractives”, https://mongolia.embassy.gov.au/ulnb/Extractives.html.

采礦業(yè)離不開水資源，但蒙古國南部戈壁地區(qū)缺水，因此為解決水源供應(yīng)問題，澳大利亞與世界銀行合作開展了“蒙古國南部地區(qū)地下水開采計(jì)劃”專項(xiàng)援助。該項(xiàng)目已于2019年完成，援助金額達(dá)500萬澳元，在蒙古國三個(gè)省會(huì)城市試行了新的地下水管理體系，并加強(qiáng)了蒙古國水務(wù)局對(duì)地下水資源的監(jiān)測(cè)能力。

澳大利亞對(duì)蒙提供援助的主要目的在于，改善蒙古國采礦業(yè)的投資環(huán)境，以及提高澳大利亞在蒙古國的國家形象。此外，當(dāng)蒙古國在2000年和2010年遭到暴雪襲擊時(shí)，澳大利亞也伸出了援助之手。

總而言之，蒙澳礦業(yè)合作是兩國關(guān)系發(fā)展的基本動(dòng)力，因此澳政府對(duì)蒙援助也主要集中在采礦業(yè)領(lǐng)域，其目的還是為了促進(jìn)礦業(yè)合作。實(shí)際上，對(duì)澳大利亞來說，在全球范圍內(nèi)，教育產(chǎn)業(yè)出口的規(guī)模要大于采礦業(yè)。澳企對(duì)蒙古國采礦業(yè)的投資，和澳政府對(duì)蒙教育援助，已成為澳蒙關(guān)系的兩個(gè)主要支柱。除此之外，澳大利亞在畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也十分有競爭力，是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國之一，因此兩國也在逐步拓展農(nóng)牧業(yè)的合作關(guān)系。

四、蒙澳礦業(yè)合作對(duì)中國的影響

通常，人們認(rèn)為澳大利亞在蒙古國的“第三鄰國”中的地位并不靠前，除了礦業(yè)合作外，兩國之間的政治與軍事關(guān)系也不緊密，對(duì)蒙古國的周邊關(guān)系影響有限。其主要原因在于兩國側(cè)重點(diǎn)各有不同：澳大利亞的主要關(guān)注點(diǎn)在大洋洲、南亞和東南亞地區(qū)，甚至澳大利亞政界仍將蒙古國視為一個(gè)遙遠(yuǎn)、陌生且相對(duì)而言無足輕重的小國；而蒙古國的主要關(guān)注點(diǎn)在中國、俄羅斯及其“第三鄰國”。但是，從國際視野看，蒙澳礦業(yè)合作對(duì)中國與蒙古國的礦業(yè)合作還是有影響的。

近幾年來中澳關(guān)系遇冷，在此背景下，蒙澳礦業(yè)合作應(yīng)會(huì)加強(qiáng)，但力拓與蒙古國政府在“迪拜協(xié)議”上的爭端，拖延了該礦地下礦井建設(shè)工期達(dá)兩年之久。當(dāng)然，也不排除是澳方有意為之。力拓作為跨國性礦產(chǎn)資源集團(tuán)，在控制了蒙古國重要的銅礦資源之后，鑒于政治原因(美國發(fā)起對(duì)華貿(mào)易摩擦、澳大利亞主動(dòng)惡化對(duì)華關(guān)系)和經(jīng)濟(jì)利益考量(壟斷世界銅礦儲(chǔ)量、操縱全球銅價(jià)上漲)，借機(jī)延緩OT礦擴(kuò)大產(chǎn)能的進(jìn)度，以形成供應(yīng)短缺的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，由此操控蒙古國銅價(jià)，使中國進(jìn)口成本大幅上漲，從而達(dá)到對(duì)華牽制的戰(zhàn)略目的。

因?yàn)?015年12月在OT礦地下礦井?dāng)U建項(xiàng)目的融資協(xié)議中，與力拓合作的20家國際金融機(jī)構(gòu)(13)與力拓合作的20家國際金融機(jī)構(gòu)包括：加拿大出口發(fā)展局、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司、美國進(jìn)出口銀行、澳大利亞出口金融和保險(xiǎn)公司、法國巴黎銀行、澳新銀行、荷蘭國際集團(tuán)、法國興業(yè)銀行、三井住友、渣打銀行、加拿大帝國商業(yè)銀行、法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、意大利聯(lián)合圣保羅銀行、澳大利亞國民銀行、法國外貿(mào)銀行、匯豐銀行、三菱東京日聯(lián)銀行、德國復(fù)興信貸進(jìn)出口銀行和荷蘭國家開發(fā)銀行。本身就代表著西方資本，其所屬國家均為美國盟友。因此，從中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的視角看，力拓對(duì)OT礦的政策可以看作是以美國為首的西方勢(shì)力對(duì)華遏制戰(zhàn)略的一種集體意志的反映。

多年來，蒙古國一直在積極尋求減少對(duì)華依賴的替代方案，澳大利亞政府及其企業(yè)也在迎合蒙古國的這一戰(zhàn)略需求。目前OT礦所需電力主要從中國內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)口，平均每年進(jìn)口13億千瓦時(shí)。2022年1月25日，OT礦的地下礦開發(fā)正式啟動(dòng)，將于2023年第一季度全面投入運(yùn)營，屆時(shí)每年的電力需求將達(dá)到18億千瓦時(shí)。(14)“First block of the Tavan Tolgoi power plant to provide Oyu Tolgoi electricity in 2024”, January 26, 2022.https://mongolia.gogo.mn/r/qom2y.為實(shí)現(xiàn)電力自給自足，蒙古國政府正在計(jì)劃建設(shè)一座450兆瓦的塔旺陶勒蓋煤電廠，預(yù)計(jì)2024年建成發(fā)電，可以滿足OT礦的電力需求。如果未來改為由蒙古國電網(wǎng)為OT礦供電，則意味著將不再依賴中國的電力供應(yīng)。

近年來雙方有意將“擴(kuò)大的伙伴關(guān)系”提升為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，2022年為蒙澳建交50周年，這或許將是兩國外交關(guān)系提質(zhì)升級(jí)的一個(gè)契機(jī)。今后，蒙澳關(guān)系如何演變，對(duì)中蒙礦業(yè)合作產(chǎn)生什么樣的影響，值得我們持續(xù)關(guān)注和研究。