試論全域土地綜合整治的基本邏輯、關(guān)鍵問題和主要關(guān)系

金曉斌，羅秀麗，周寅康

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.自然資源部碳中和與國土空間優(yōu)化重點實驗室，江蘇 南京 210023）

1 引言

土地整治是廣泛應(yīng)用于土地管理的政策工具，最早可追溯至14世紀(jì)的歐洲，目前已擴展到非洲、亞洲、中東等地區(qū)，成為協(xié)調(diào)農(nóng)村地區(qū)土地利用系統(tǒng)、促進農(nóng)村綜合發(fā)展的有效手段[1-3]。20世紀(jì)80年代后期，中國以中德合作形式引入國際土地整治經(jīng)驗，在山東省青州市開展“土地整理和村莊革新”項目[4]。經(jīng)過近40年來的實踐發(fā)展和政策演化，從土地整理、開發(fā)、復(fù)墾到土地整治，再到土地綜合整治以及全域土地綜合整治，土地整治在促進土地節(jié)約集約利用、推進鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和保障糧食安全等方面發(fā)揮重要作用[5-9]。面對資源環(huán)境約束日益趨緊，國家對土地整治提出更高要求。全域土地綜合整治是一種全新模式，其內(nèi)涵更豐富、目標(biāo)更多元、內(nèi)容更廣泛、實施更復(fù)雜。作為學(xué)術(shù)領(lǐng)域的全新命題，當(dāng)前全域土地綜合整治相關(guān)研究聚焦于兩個方面：一是研究全域土地綜合整治本身，包括整治發(fā)展歷程[5,10]、規(guī)劃設(shè)計[11]、執(zhí)行困境[12-13]、整治效益[14]、經(jīng)驗?zāi)Ｊ絒15-16]等，部分研究圍繞鄉(xiāng)村類型差異，開展了基于村莊分類的全域土地綜合整治模式和路徑研究[17-18]。二是全域土地綜合整治對新時期國家戰(zhàn)略的支撐研究，已有學(xué)者較多探討全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重構(gòu)機制、助推機理和實施路徑[10,14,19]；部分學(xué)者將全域土地綜合整治與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、國土空間規(guī)劃等相結(jié)合[16,20-21]，對促進相關(guān)戰(zhàn)略實施具有重要意義。

整體而言，全域土地綜合整治相關(guān)研究取得了初步成果，研究呈現(xiàn)主題分散化、對象多樣化及領(lǐng)域多元化的特征，對理解新時期的全域土地綜合整治具有重要意義，但也存在局限：（1）目前全域土地綜合整治研究更多關(guān)注實踐模式和經(jīng)驗探索，其本身的科學(xué)內(nèi)涵和基本邏輯有待進一步探討；（2）現(xiàn)有研究多聚焦于傳統(tǒng)土地整治的實踐總結(jié)，側(cè)重實施建設(shè)中的問題分析，有待進一步系統(tǒng)性梳理全域土地綜合整治的關(guān)鍵問題；（3）傳統(tǒng)土地整治研究更加偏向工程屬性，全域土地綜合整治是集工程屬性、管理屬性和社會屬性于一體的復(fù)雜系統(tǒng)，其中包含多對理論關(guān)系有待深入探討。因此，本文基于全域土地綜合整治的演進脈絡(luò)和科學(xué)內(nèi)涵解析，明確全域土地綜合整治需遵循的基本邏輯，在此基礎(chǔ)上，對比現(xiàn)有的理論研究和實踐情況，審視全域土地綜合整治面臨的關(guān)鍵問題，并對其中亟待明晰的主要關(guān)系進行辨析，形成“基本邏輯—關(guān)鍵問題—主要關(guān)系”的研究主線，以期為我國全域土地綜合整治的理論研究和實踐探索提供參考依據(jù)。

2 全域土地綜合整治的基本邏輯剖析

2.1 全域土地綜合整治的科學(xué)內(nèi)涵

梳理全域土地綜合整治的演進脈絡(luò)是理解其科學(xué)內(nèi)涵的起點。20世紀(jì)80年代，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，耕地保護形勢日趨嚴(yán)峻，為切實保護耕地，中央確立了耕地保護的基本國策，出臺了一系列耕地開發(fā)、利用、治理和保護的措施[22]。1997年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次提出土地整理，此后一段時期內(nèi)，土地整理以農(nóng)用地整理為重點內(nèi)容，以增加耕地數(shù)量為核心目標(biāo)。2008年開始，伴隨著我國快速城鎮(zhèn)化帶來的土地資源緊缺問題，用地觀念逐漸向“控制總量、盤活存量、內(nèi)部挖潛”轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地整理逐漸興起并成為節(jié)約集約用地的主要手段，這一時期，土地整治作為一項融合了土地整理、復(fù)墾、開發(fā)的概念在中央層面被正式提出[7]。2012年以后，中央先后提出生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略和“山水林田湖是生命共同體”理念，隨著土地資源利用矛盾深化及土地管理方式的轉(zhuǎn)變，以農(nóng)用地、建設(shè)用地等分散地類為整治對象的土地整治已難以滿足新時代的發(fā)展要求，土地整治逐步邁向整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的國土綜合整治時代[4]。2018年中央行政機構(gòu)改革后，自然資源管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)型，規(guī)劃體系由要素管控的土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)向空間管控的國土空間規(guī)劃，規(guī)劃落實平臺由以要素整治為對象的土地整治轉(zhuǎn)向以空間整治為對象的國土綜合整治（圖1）。土地整治是對農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等土地利用類型進行整治，通過增加地類數(shù)量解決特定時期下用地不足的問題，目標(biāo)是服務(wù)于耕地保護和節(jié)約集約用地，提高土地利用效率，結(jié)果表現(xiàn)為單一要素功能的提升；而國土綜合整治通過全域診斷全空間內(nèi)的全要素問題，綜合整治國土資源利用不當(dāng)?shù)膯栴}，目標(biāo)是促進人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果表現(xiàn)為空間復(fù)合功能的提升。2019年，自然資源部根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出“加快國土綜合整治”的要求，結(jié)合浙江省“千村示范、萬村整治”的實踐成果，印發(fā)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出在全國范圍內(nèi)部署全域土地綜合整治試點。從演進脈絡(luò)來看，全域土地綜合整治實際上是以土地利用為核心的國土綜合整治，是促進國土綜合整治的落實手段[23]。因此，在國土綜合整治的基礎(chǔ)上探討全域土地綜合整治的內(nèi)涵更符合科學(xué)認(rèn)知和實踐情況。

全域土地綜合整治是為了促進生態(tài)文明、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)，對特定范圍內(nèi)的全域資源環(huán)境問題和土地開發(fā)利用矛盾開展系統(tǒng)治理的國土綜合整治活動。全域土地綜合整治的依據(jù)是國土空間規(guī)劃[20]，是以落實多層級多類型的規(guī)劃管控為綱要而開展的具體整治行動[11]；其原則是基于最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強調(diào)保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先和生態(tài)優(yōu)先。全域土地綜合整治在手段上強調(diào)全面診斷全域空間的綜合性問題[24]，采取“目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治進行空間治理；在路徑上強化全域理念的全流程指引[25]，將山水林田湖草等全要素聯(lián)結(jié)成系統(tǒng)進行全域規(guī)劃，將涵蓋生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全域空間進行整體設(shè)計?[7,26]，最后以綜合整治實現(xiàn)全域規(guī)劃和整體設(shè)計?；在目標(biāo)上，以形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局為導(dǎo)向[14,21]，塑造人地關(guān)系協(xié)調(diào)的高品質(zhì)國土空間格局（圖1）。

圖1 全域土地綜合整治的科學(xué)內(nèi)涵Fig.1 The scientific connotation of comprehensive land consolidation

2.2 全域土地綜合整治的基本邏輯

全域土地綜合整治是改變土地利用方式的重要手段，是國家促進鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實現(xiàn)的政策工具。作為內(nèi)部條件，土地資源本身的屬性特征決定了土地利用特性，作為外部條件，社會發(fā)展需求對土地利用提出了新要求和新目標(biāo)，土地內(nèi)外部條件共同決定了全域土地綜合整治的基本邏輯。鑒于此，全域土地綜合整治應(yīng)遵循共生邏輯、系統(tǒng)邏輯、整體邏輯、價值邏輯、實踐邏輯和民生邏輯（圖2）。

圖2 全域土地綜合整治的基本邏輯Fig.2 The basic logic of comprehensive land consolidation

2.2.1 人地協(xié)調(diào)的共生邏輯

土地的自然屬性是其區(qū)別于其他資源或資產(chǎn)的基礎(chǔ)屬性，表現(xiàn)出位置固定性、不可替代性、面積有限性、利用可持續(xù)性等特征，直接影響土地利用的適宜性和限制性[27]。隨著人類對土地持續(xù)開發(fā)和利用，當(dāng)前土地資源面臨過度開發(fā)、粗放經(jīng)營、奢侈消費等問題，推動資源利用方式向節(jié)約集約轉(zhuǎn)型是新時期保障國家資源安全的必然選擇。立足土地的自然屬性和資源利用的節(jié)約集約要求，人地協(xié)調(diào)是全域土地綜合整治的理念。首先，“地”是自然要素和人文要素相互交織、有機結(jié)合而成的地理環(huán)境綜合體，“人”具有能動性，兼具生物屬性和社會屬性，土地作為生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資料，成為人類生存和發(fā)展的空間支撐基礎(chǔ)[28]。其次，人類依賴于土地產(chǎn)生社會實踐活動，逐漸形成人與地、人與人之間的共生關(guān)系。然而，隨著人類對土地資源的需求增加和利用不當(dāng)，對自然環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，使得人地之間的共生關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。最后，要實現(xiàn)人類社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，人地共生關(guān)系需達到協(xié)調(diào)的狀態(tài)，但其協(xié)調(diào)與否更多取決于人[29]。全域土地綜合整治是人發(fā)揮主觀能動性，通過修復(fù)和優(yōu)化人地系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)和功能解決人地之間的矛盾，促進人地協(xié)調(diào)共生的一項綜合措施。

2.2.2 綜合治理的系統(tǒng)邏輯

土地作為一種資源，資源屬性是其本質(zhì)屬性，該屬性衍生出土地的多功能特性，諸如生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能等，發(fā)揮著保障國家安全、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。土地資源被投入使用時，往往因其多功能性競爭而產(chǎn)生用途沖突，造成土地空間功能失調(diào)或退化，傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一治理手段很難系統(tǒng)性解決國土空間利用問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合治理觀是國土空間治理的本質(zhì)要求[30]。全域土地綜合整治作為國土空間治理的組成之一，應(yīng)遵循綜合治理的系統(tǒng)邏輯。在要素層，山水林田湖草等要素組成完整的生命共同體，傳統(tǒng)分割式治理會造成共同體的不穩(wěn)定，必須統(tǒng)籌考慮各個要素，實現(xiàn)對生命共同體的綜合性整治[31]。在空間層，農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)三類空間是連續(xù)性的實體空間，國土空間利用存在的問題往往不是出現(xiàn)在單一空間內(nèi)，必須多措并舉統(tǒng)籌治理空間。在時間層，人與國土空間的交互作用是長期性的，人類的永續(xù)發(fā)展依賴于可持續(xù)利用的國土空間，但人類對國土空間造成的負(fù)面效應(yīng)也在持續(xù)性累加，亟待探索有效治理方式。全域土地綜合整治注重系統(tǒng)性，改變了過去以單一要素進行整治的割裂思想，著眼于山水林田湖草等全要素的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理[26]，構(gòu)建項目整合、資金融合、空間統(tǒng)籌、資源綜合、主體協(xié)同的綜合統(tǒng)籌機制，促進國土空間治理能力的提升。

2.2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體邏輯

土地的社會屬性指對土地利用施以國家調(diào)控的權(quán)力屬性[32]，該屬性決定了為保障社會整體利益，國家可以對土地利用進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃?，F(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)關(guān)系正從二元發(fā)展向融合發(fā)展轉(zhuǎn)型，但城鄉(xiāng)要素配置不合理現(xiàn)象依舊突出，土地資源配置不合理狀況更為嚴(yán)峻[33]，因此，城鄉(xiāng)土地配置與優(yōu)化利用是城鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容。在新時代發(fā)展背景下，全域土地綜合整治被賦予了新使命，即作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置與優(yōu)化利用的政策工具[16]。首先，城鄉(xiāng)本是一個不可分割的有機整體，人為的劃分城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)要素流動受阻、資源分配不均、發(fā)展不均衡。其次，城市土地資源緊缺與低效利用并存，農(nóng)村居民點呈現(xiàn)“人減地增”“外擴內(nèi)空”的用地態(tài)勢，城鄉(xiāng)用地矛盾亟需將城鄉(xiāng)作為整體進行統(tǒng)籌規(guī)劃。然而城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展是歷史長期演化形成的，前期國家已實施相關(guān)舉措推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但城鄉(xiāng)差異仍未消除，城鄉(xiāng)融合發(fā)展深度不夠[34]，全域土地綜合整治正是解決這一困局的新途徑。作為城鄉(xiāng)資源交換的平臺，全域土地綜合整治通過資源優(yōu)化配置開辟城鄉(xiāng)要素流動渠道，促進城市資本、市場、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的外部驅(qū)動力；通過整治盤活鄉(xiāng)村要素，引導(dǎo)鄉(xiāng)村資源、產(chǎn)品、勞動力等要素進城，打通鄉(xiāng)村要素流向城市的通道，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力，促進城鄉(xiāng)之間互促互進、共生共存。

2.2.4 生態(tài)文明的價值邏輯

土地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，生態(tài)屬性是土地的重要屬性[35]。該屬性決定了土地可以為人類生存提供不可或缺的生態(tài)功能，為人類社會創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品。然而，當(dāng)土地的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值沖突時，生態(tài)價值易處于弱勢地位，結(jié)果造成資源匱乏和環(huán)境惡化。隨著經(jīng)濟增長理念向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，“兩山”理論成為生態(tài)文明建設(shè)的核心理念，生態(tài)資本是“兩山”理論實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提[36]。但如何實現(xiàn)生態(tài)價值轉(zhuǎn)換，是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)面臨的瓶頸問題，全域土地綜合整治為此提供了可能的解決途徑。首先，過去土地整治已成為中國最大規(guī)模改變土地利用方式和影響陸地生態(tài)系統(tǒng)的人類活動之一，間接影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能[37]，生態(tài)導(dǎo)向的全域土地綜合整治是對傳統(tǒng)土地整治的傳承與創(chuàng)新，是新時期土地整治的發(fā)展主線[25]。其次，日益凸顯的鄉(xiāng)村生態(tài)問題引起公眾對生態(tài)治理的關(guān)注，全域土地綜合整治是應(yīng)對生態(tài)保護壓力、解決鄉(xiāng)村生態(tài)困境、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[12]。最后，開展全域土地綜合整治是實施國土空間生態(tài)保護修復(fù)的重要抓手，不僅能夠修復(fù)受損的生態(tài)空間，還能增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，激活生態(tài)資產(chǎn)價值，為尋找環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡點提供路徑。因此，全域土地綜合整治理應(yīng)以生態(tài)文明作為價值邏輯，對生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)修復(fù)，提升區(qū)域整體生態(tài)功能，實現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)價值的轉(zhuǎn)型。

2.2.5 供需匹配的實踐邏輯

土地資源在人類社會利用和改造過程中產(chǎn)生了經(jīng)濟屬性，區(qū)位差異導(dǎo)致不同區(qū)域土地供給的經(jīng)濟效益不同[38]。供需平衡是鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，但鄉(xiāng)村長期處于以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)的現(xiàn)代化范式中[39]，較少關(guān)注土地本身的供給能力與鄉(xiāng)村發(fā)展需求是否匹配，隨之產(chǎn)生村莊空心化、產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、環(huán)境污損化等“鄉(xiāng)村病”。歸根結(jié)底，土地利用供給能力與鄉(xiāng)村發(fā)展需求之間的不匹配是造成這些問題的主要原因之一[40]。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)人們的生活需求由生存性向發(fā)展性轉(zhuǎn)變，開始追求休閑、文化、旅游等多重功能，傳統(tǒng)以生產(chǎn)和生活功能為主要供給的土地利用方式難以滿足當(dāng)前需求[41]。土地利用供給是保障鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)條件，鄉(xiāng)村發(fā)展是驅(qū)動土地利用供給轉(zhuǎn)變的動力，全域土地綜合整治著眼于鄉(xiāng)村發(fā)展供需失衡問題，從供給側(cè)強化土地利用對鄉(xiāng)村發(fā)展的支撐能力。首先，通過各類整治措施促進鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)型，提升土地利用供給能力，使之與鄉(xiāng)村發(fā)展需求相匹配。其次，全域土地綜合整治通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡、社會資本引入等措施，置換土地指標(biāo)或增加外部性投資，活化土地的交易價值、生產(chǎn)價值和經(jīng)營價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供有力支撐[42]。最后，不同發(fā)展階段的鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)不同，對土地利用供給能力要求不盡相同，因此，因地制宜采取整治措施是供需匹配的核心理念。

2.2.6 以人為本的民生邏輯

土地的公共屬性指土地利用需考慮人類社會發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求，該屬性決定了土地具有保障民生、保障發(fā)展、保障公平等公共功能[38]。長期以來，人類依賴土地實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，但也帶來危及糧食安全、生態(tài)安全、公平正義等涉及人民利益的問題。新時代背景下，國家將糧食安全、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興作為重要戰(zhàn)略，支持全域土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境治理、水土保持與防治等一系列關(guān)乎民生的國土整治事業(yè)，把增進人民福祉作為發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，體現(xiàn)了以人為本的價值觀念[26]。但我國的土地整治自開展以來，主要依靠自上而下的行政力量，部分地方政府為加快完成土地整治任務(wù)，過度關(guān)注以地為本的整治效益，忽視了以人為本的整治原則。全域土地綜合整治是“民生為本”的長期事業(yè)[12]，理應(yīng)遵循以人為本的民生邏輯。首先，實現(xiàn)以人為本的核心是尋求鄉(xiāng)村空間正義，最基本的要求是居者有其屋[43]，滿足人居目標(biāo)是全域土地綜合整治的第一要義；其次，鄉(xiāng)村發(fā)展事關(guān)農(nóng)村農(nóng)民的核心利益，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤指標(biāo)交易中，應(yīng)預(yù)留鄉(xiāng)村未來發(fā)展所需用地空間；最后，農(nóng)村土地為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供重要社會保障，全域土地綜合整治承擔(dān)著優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提升農(nóng)村社會保障水平的責(zé)任，尤其要重點保障社會底層群體的空間權(quán)益[42]，這也是土地公共屬性的基本要求。

3 全域土地綜合整治的關(guān)鍵問題解析

基于全域土地綜合整治需遵循的邏輯體系，對比現(xiàn)有的理論研究和實踐探索，全域土地綜合整治在目標(biāo)、范圍、主體及路徑等方面仍存在一些關(guān)鍵問題亟待解決，具體可歸納為“為何整治”、“在哪整治”、“誰來整治”和“如何整治”4個方面（圖3）。

圖3 全域土地綜合整治的關(guān)鍵問題Fig.3 The key issues of comprehensive land consolidation

3.1 為何整治：全域土地綜合整治理論與實踐存在目標(biāo)偏差

全域土地綜合整治當(dāng)前面臨的首要問題是理論與實踐的目標(biāo)不完全一致，實踐情況與政策要求尚難以匹配。從理論研究來看，學(xué)者對土地整治目標(biāo)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識趨于一致，即全域土地綜合整治不再局限于實現(xiàn)耕地保護，而是推進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和生態(tài)文明的重要手段和必然途徑[4,14,21]。從實踐情況來看，當(dāng)前全域土地綜合整治在很大程度上仍沿襲了傳統(tǒng)土地整治的“重任務(wù)、重工程、重指標(biāo)”，整治條塊分割思維和項目機械組合等問題依然存在，部分地區(qū)開展整治的核心利益偏向滿足開發(fā)建設(shè)需要而非鄉(xiāng)村振興的實際需求，不利于推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興的長遠目標(biāo)相悖。

結(jié)合學(xué)術(shù)研究成果和行政管理政策文件，可以預(yù)期，在未來一段時間內(nèi)，全域土地綜合整治將成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。實踐中對全域土地綜合整治的理解偏頗、認(rèn)識狹隘，是目前面臨的關(guān)鍵問題之一，必須重新審視目標(biāo)定位以便指導(dǎo)實踐。在促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的核心目標(biāo)下，必須認(rèn)識到全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村空間治理手段而非空間開發(fā)手段，其目的是解決鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的核心沖突和障礙，識別鄉(xiāng)村資源利用沖突、地類管控沖突、主體利益沖突以及生產(chǎn)空間低效化、生活空間低質(zhì)化、生態(tài)空間脆弱化等問題，挖掘農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)的整治潛力，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)質(zhì)量，完善鄉(xiāng)村糧食生產(chǎn)功能、社會保障功能、經(jīng)濟發(fā)展功能和生態(tài)服務(wù)功能[40-41]。全域土地綜合整治以推動鄉(xiāng)村振興保護廣大鄉(xiāng)村生態(tài)空間，是促進生態(tài)文明戰(zhàn)略實現(xiàn)的有效策略；以提高鄉(xiāng)村發(fā)展水平推動城鄉(xiāng)發(fā)展等值化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。

3.2 在哪整治：全域土地綜合整治試點選取行政傾向明顯

全域土地綜合整治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時也是一項重要的民生工程[13]。然而，整治試點應(yīng)該在哪布局、為哪些鄉(xiāng)村服務(wù)，當(dāng)前理論研究者和政策實施者未有統(tǒng)一答案。從理論研究來看，目前學(xué)界普遍認(rèn)同鄉(xiāng)村空間是全域土地綜合整治的主體對象[17]，但較少關(guān)注鄉(xiāng)村全域空間與全域土地綜合整治的關(guān)聯(lián)性[19]，對鄉(xiāng)村全域全要素全空間的基礎(chǔ)性研究較為薄弱，對全域土地綜合整治如何融入鄉(xiāng)村發(fā)展的研究尚存在不足，難以對指導(dǎo)整治試點布局、規(guī)劃、設(shè)計?等提供有效支撐。從實踐來看，當(dāng)前全域土地綜合整治國家級試點由市縣自上而下規(guī)劃選點，行政導(dǎo)向較強，根據(jù)自然資源部公布的446個整治試點情況，大多分布在社會經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，西北等欠發(fā)達地區(qū)較少，政策支持力度不大，整治意愿明顯不足[44]。此外，由于部分政策實施者的鄉(xiāng)村理論基礎(chǔ)薄弱，對鄉(xiāng)村自然地理、資源稟賦、社會經(jīng)濟的差異性認(rèn)識不深，帶來整治模式的趨同化，難以有效支撐差異化鄉(xiāng)村的發(fā)展需求[13]。

《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整治的基本實施單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的行政機構(gòu)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的前沿陣地[45]。未來全域土地綜合整治需開展規(guī)范性、系統(tǒng)性和綜合性的集成研究。一方面，需要更加關(guān)注以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域全要素全空間，加強村鎮(zhèn)體系研究，圍繞鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)、痛點和難點，合理劃定整治范圍，創(chuàng)新整治模式，使其成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要手段；另一方面，需要開展鄉(xiāng)村全域空間的基礎(chǔ)性研究，立足鄉(xiāng)村資源稟賦優(yōu)勢，科學(xué)研判鄉(xiāng)村發(fā)展階段，差異劃分鄉(xiāng)村發(fā)展類型，準(zhǔn)確識別待整治的鄉(xiāng)村地區(qū)[4]。同時，隨著全域土地綜合整治試點由國家級逐步向省、市級擴展，未來全域土地綜合整治涉及面更廣，應(yīng)樹立全局統(tǒng)籌意識，將試點分布和政策支持適當(dāng)向一般地區(qū)和落后地區(qū)傾斜，避免資源過度集中在發(fā)達地區(qū)而加劇地區(qū)間的不均衡發(fā)展[12]。

3.3 誰來整治：整治過程社會資本與農(nóng)村主體參與不充分

全域土地綜合整治是一項多元主體共治的活動。然而，當(dāng)前存在公眾參與流于形式、社會資本參與路徑不明、農(nóng)民參與不充分等突出問題，如何實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理是目前面臨的瓶頸問題。從理論研究來看，已有研究表明土地整治從之前的自發(fā)無序、無穩(wěn)定投入狀況到有組織、有比較穩(wěn)定投入狀況的轉(zhuǎn)型過程中，自上而下的行政力量起到?jīng)Q定性作用[46]。但目前多元主體的利益聯(lián)結(jié)機制研究匱乏，社會資本參與模式和資本增值方式探討較少，農(nóng)戶和村集體利益邊緣化及其參與渠道不明等問題尚未解決[12]，阻礙了全域土地綜合整治的進一步發(fā)展。在實踐中，全域土地綜合整治面臨任務(wù)面廣、量大和資金需求旺盛，以行政主導(dǎo)推行的整治模式已難以支撐整治任務(wù)的實現(xiàn)，公眾參與渠道不通暢、支持政策不明確、投資回報路徑不清晰等問題亟待解決。

全域土地綜合整治是典型的外源性和內(nèi)源性治理主體共同參與鄉(xiāng)村公共物品供給的過程[47]，外源性治理主體包括各級政府組織、管理部門、社會投資者、規(guī)劃設(shè)計單位等，內(nèi)源性治理主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)民合作組織、農(nóng)戶等，多元主體協(xié)同治理是實現(xiàn)全域土地綜合整治“全生命周期”有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前，基于全域土地綜合整治存在公共性、投資大、周期長等特點，引導(dǎo)和激勵社會資本和農(nóng)村主體參與既顯緊迫又很必要。一方面，需加強經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科交叉融合研究，理解社會資本參與公眾服務(wù)的一般模式，構(gòu)建社會資本參與全域土地綜合整治的市場化路徑和多元模式，同時需破解全域土地綜合整治“公共性”和各類社會資本“逐利性”的矛盾關(guān)系；另一方面，需圍繞增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體地位，適當(dāng)降低全域土地綜合整治的準(zhǔn)入門檻，在確保政府有效監(jiān)督的前提下，優(yōu)化、簡化項目實施管理環(huán)節(jié)，引導(dǎo)農(nóng)村主體更多地參與全域土地綜合整治過程[46]。

3.4 如何整治：全空間全要素的“全域”整治特征未彰顯

相較于以往土地整治、土地綜合整治等概念，全域土地綜合整治更加強調(diào)“全域”的重要性。但目前“全域”的核心要義尚未明確，實踐中如何踐行“全域”理念也面臨較大困惑，亟待理論研究者和政策實施者共同研討。從理論研究來看，目前全域土地綜合整治側(cè)重于實踐案例的總結(jié)思考[4]，對如何開展凸顯“全域”理念的規(guī)劃設(shè)計、潛力測算、整治分區(qū)、類型模式、效益評價、后期管護等研究不足，如何在“全域”理念下重構(gòu)土地整治研究體系成為學(xué)界亟需思考的科學(xué)問題。從實踐來看，當(dāng)前全域土地綜合整治對“全域”認(rèn)識不深，往往理解為農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、生態(tài)用地等地類整治的簡單疊加，忽視其系統(tǒng)性、整體性和綜合性[7,11]。

全域土地綜合整治的“全域”并非指全空間全覆蓋地開展整治活動，而是按照“全域規(guī)劃—整體設(shè)計?—綜合治理”的路徑進行綜合性整治。在全域規(guī)劃階段，過去以農(nóng)用地、建設(shè)用地等分散地類測算的整治潛力體系具有較強的工程導(dǎo)向，與當(dāng)前全域土地綜合整治的“全域”理念不匹配。未來需在實現(xiàn)“全域”目標(biāo)下重構(gòu)整治潛力測算體系，例如以全域全空間的“潛力挖掘、質(zhì)量提升、功能協(xié)調(diào)”作為潛力測算的目標(biāo)層，以國土空間規(guī)劃作為規(guī)劃管控，以鄉(xiāng)村振興作為價值導(dǎo)向，進行全域全空間全要素規(guī)劃。在整體設(shè)計?階段，需加強不同尺度下全域土地綜合整治研究，明確不同尺度下整治目標(biāo)、內(nèi)容、模式和路徑的差異，明晰不同層級的整治定位，探索跨區(qū)域跨流域的系統(tǒng)性整治路徑。在綜合治理階段，運用工程技術(shù)、農(nóng)藝技術(shù)、生物技術(shù)等多技術(shù)促進要素雙向流動和高效整合，采取農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護修復(fù)等綜合措施對鄉(xiāng)村空間進行結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化和功能提升，引入多元項目延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)價值鏈，為鄉(xiāng)村價值提升拓寬渠道[30,44]。

4 全域土地綜合整治的主要關(guān)系辨析

全域土地綜合整治由過去單一的問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和政策導(dǎo)向為一體的綜合整治路徑。其中，問題導(dǎo)向是以自下而上的問題診斷傳導(dǎo)整治需求，目標(biāo)導(dǎo)向是以自上而下的整體規(guī)劃引導(dǎo)整治工作，政策導(dǎo)向是以外部支撐的激勵作用驅(qū)動整治實施。同時，全域土地綜合整治的開展需直面眾多挑戰(zhàn)，一方面，在實踐過程中需落實規(guī)劃引領(lǐng)、資源綜合、空間統(tǒng)籌、項目整合、主體協(xié)同和資金融合等新要求；另一方面，整治面臨為何整治、在哪整治、誰來整治及如何整治等問題?？梢钥闯?，全域土地綜合整治的多類導(dǎo)向、多元要求及多面問題，致其成為涵蓋多要素、多環(huán)節(jié)、多主體、多樣化的復(fù)雜系統(tǒng)。為解析該復(fù)雜系統(tǒng)，其中有多對理論關(guān)系需要重點關(guān)注和深入解析。要素與系統(tǒng)、項目與整體、農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)三對關(guān)系是表征個體與整體的關(guān)系，兩者之間往往難以分割，處理好該類關(guān)系需運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌管理；供給與需求、城市與鄉(xiāng)村、整治與規(guī)劃三對關(guān)系在實踐中容易厚此薄彼，處理好該類關(guān)系需運用比較思維協(xié)同兼顧；效率與正義、保護與發(fā)展、傳統(tǒng)與現(xiàn)代三對關(guān)系在整治實踐中往往存在矛盾，處理好該類關(guān)系需運用辯證思維協(xié)調(diào)治理。通過辨析這些關(guān)系引導(dǎo)構(gòu)建要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和系統(tǒng)協(xié)調(diào)的全域土地綜合整治明晰路徑（圖4）。

圖4 全域土地綜合整治的主要關(guān)系Fig.4 The main relations of comprehensive land consolidation

（1）要素與系統(tǒng)。全域土地綜合整治的治理對象是全域全空間全要素，要素與系統(tǒng)是貫穿全域土地綜合整治始終的重要關(guān)系。山水林田湖草是全域整治的資源載體，是構(gòu)成全域整治系統(tǒng)的基礎(chǔ)要素；勞動力、資本、技術(shù)、制度等是全域整治的外緣要素，是構(gòu)成全域整治系統(tǒng)的驅(qū)動因素，各要素之間相互作用、相互聯(lián)系構(gòu)成了持續(xù)運作的全域整治系統(tǒng)[48]。統(tǒng)籌管理要素與系統(tǒng)，必須關(guān)注要素與要素之間的聯(lián)系和作用，例如田的整治避不開對水的影響，技術(shù)的投入會影響農(nóng)田的整治效率等。以系統(tǒng)最優(yōu)為目標(biāo)處理好要素之間的關(guān)聯(lián)，降低要素之間發(fā)生沖突的可能性。

（2）項目與整體。項目是全域土地綜合整治實施的載體，土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展要摒棄以單個項目為整治策略的固化思維，轉(zhuǎn)向全域設(shè)計?、規(guī)劃和統(tǒng)籌的全域土地綜合整治[7]，處理好項目與整體的關(guān)系是關(guān)鍵。若把項目比成點，協(xié)同比作點與點之間的連線，全域土地綜合整治不是點的簡單集合，而是點線聯(lián)結(jié)形成的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。項目設(shè)計?需基于區(qū)域的問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，因地制宜統(tǒng)籌規(guī)劃；網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃需考慮項目的整治對象、空間布局和主管部門，統(tǒng)籌管理各項目之間的聯(lián)系，提升項目之間的整體性和協(xié)同性。

（3）農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)。全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)興旺，處理好農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)關(guān)系是其精準(zhǔn)施策的要點。農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展應(yīng)立足于農(nóng)業(yè)資源，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、休閑農(nóng)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)有機整合，以農(nóng)業(yè)為依托拓展農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟、文化、生態(tài)、旅游等功能，通過延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[49-50]。因此，開展全域土地綜合整治必須重視農(nóng)業(yè)地位，整治不是單純支持非農(nóng)業(yè)態(tài)的發(fā)展，而是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地保障，支撐以農(nóng)業(yè)為核心、其他產(chǎn)業(yè)相協(xié)同的多元業(yè)態(tài)發(fā)展。

（4）供給與需求。全域土地綜合整治目標(biāo)和任務(wù)制定亟需從過去以“自上而下”的行政傳導(dǎo)轉(zhuǎn)向“上下結(jié)合”的精準(zhǔn)施策，理清供需關(guān)系是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興需求與全域土地綜合整治供給是相互對應(yīng)、相互匹配的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興對用地空間存在迫切需求，全域土地綜合整治為其提供空間支撐[4,19]。在實踐中，首先要明確鄉(xiāng)村振興在生產(chǎn)、生態(tài)、生活等方面的空間瓶頸問題和發(fā)展需求；其次利用全域土地綜合整治平臺，為鄉(xiāng)村引入制度、資金和技術(shù)解決空間問題和發(fā)展需求，結(jié)合鄉(xiāng)村振興需求盤活土地資源、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用功能，為鄉(xiāng)村振興提供高適配的發(fā)展空間。

（5）城市與鄉(xiāng)村。正確認(rèn)識城鄉(xiāng)關(guān)系是有效開展全域土地綜合整治的前提，鄉(xiāng)村是整治的主體空間，城市是整治的支撐動力。整治前期，城鄉(xiāng)聯(lián)動主要以增減掛鉤置換鄉(xiāng)村土地發(fā)展權(quán)為紐帶，驅(qū)動城市資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村土地指標(biāo)進城，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來外動力；整治后期，城鄉(xiāng)聯(lián)動主要是城市人口、資本、技術(shù)等資源進鄉(xiāng)投資或消費，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村為城市地區(qū)供給產(chǎn)品，由此產(chǎn)生內(nèi)生發(fā)展動力[42]。因此，全域土地綜合整治的主方向是以城促鄉(xiāng)，核心是促進鄉(xiāng)村發(fā)展，在此基礎(chǔ)上聯(lián)動城鄉(xiāng)要素，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（6）整治與規(guī)劃。理清整治與規(guī)劃的關(guān)系事關(guān)全域土地綜合整治的功能定位和使命擔(dān)當(dāng)，是有效發(fā)揮全域整治作用的關(guān)鍵。全域土地綜合整治的實施依據(jù)是國土空間規(guī)劃，國土空間規(guī)劃落實的重要抓手是全域土地綜合整治[20]。國土空間規(guī)劃是塑造國土空間的基本力量，以自上而下的運作方式發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用[51]。全域土地綜合整治是解決國土空間利用問題的重要手段，一方面基于目標(biāo)導(dǎo)向自上而下落實各級規(guī)劃要求；另一方面整治不是大而全地包攬所有任務(wù)，而是自下而上傳遞問題需求和發(fā)展需求，重點治理格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的國土空間[11,24]，以上下結(jié)合的運作方式實踐規(guī)劃目標(biāo)和彈性調(diào)控作用，提升國土空間治理水平。

（7）效率與正義。效率是衡量全域土地綜合整治成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，正義是全域土地綜合整治的價值取向，追求高效率的整治實踐注重土地節(jié)約集約利用，往往涉及規(guī)模化、集聚化、標(biāo)準(zhǔn)化等過程，但同時易出現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展權(quán)受損、農(nóng)民主體地位缺失、農(nóng)民被迫上樓、傳統(tǒng)文化消失等非正義結(jié)果[42]。在全域土地綜合整治中，需兼顧效率與正義，以正義為基本價值取向，加大投入解決鄉(xiāng)村土地資源粗放利用、人居環(huán)境污染、公共服務(wù)設(shè)施欠缺、生態(tài)供給能力退化等事關(guān)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的關(guān)鍵問題，適度將整治試點向經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)傾斜；以提升效率為目標(biāo)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)適度集聚，塑造高效、集約、有序的鄉(xiāng)村格局。

（8）保護與發(fā)展。保護與發(fā)展存在一定的悖論關(guān)系，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，是全域土地整治面臨的主要矛盾之一。保護是發(fā)展的前提要義，為發(fā)展限定方向，發(fā)展要有理有序，不斷促進保護[52]。鄉(xiāng)村是承載獨特鄉(xiāng)土元素的文化空間，全域土地綜合整治對鄉(xiāng)土元素的保護包括耕地保護、傳統(tǒng)村落保護、鄉(xiāng)村歷史文化保護等。保護不是限制發(fā)展，而是防止資源同質(zhì)開發(fā)、過度開發(fā)、無序開發(fā)的手段；發(fā)展是基于不同地域的資源特色和承載力，進行分類整治、保護性開發(fā)、差別化發(fā)展的過程。協(xié)調(diào)保護與發(fā)展是構(gòu)建獨具地域特征的農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村聚落、自然風(fēng)貌和鄉(xiāng)土文明，留住以土地為載體的“鄉(xiāng)愁”[53]。

（9）傳統(tǒng)與現(xiàn)代。農(nóng)村土地及其利用方式是傳統(tǒng)文化產(chǎn)生和發(fā)展的最基本物質(zhì)環(huán)境和載體，農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村聚落文化、民居文化是鄉(xiāng)村地區(qū)最為典型的傳統(tǒng)文化形態(tài)，但在土地整治中過度現(xiàn)代化導(dǎo)致傳統(tǒng)文化形態(tài)消逝的現(xiàn)象屢見不鮮[46]。因此協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，對促進鄉(xiāng)村持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。傳統(tǒng)與現(xiàn)代并非絕對的排斥，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。傳統(tǒng)文化是土地利用保持穩(wěn)定的重要力量，現(xiàn)代化是土地利用高效集約的重要手段；傳統(tǒng)文化是民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，是寄托鄉(xiāng)愁的載體，現(xiàn)代化促使鄉(xiāng)村生活更加豐富和便利，是實現(xiàn)農(nóng)民追求高質(zhì)量生活的途徑。在全域土地綜合整治中，應(yīng)注意保留和傳承傳統(tǒng)文化元素，慎防鄉(xiāng)村景觀“城市化”、鄉(xiāng)村田野“水泥化”、鄉(xiāng)村民居“西洋化”、鄉(xiāng)土氣息“商業(yè)化”，努力創(chuàng)建傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明包容并存的和諧局面。

5 結(jié)論與討論

本文基于“基本邏輯—關(guān)鍵問題—主要關(guān)系”的研究主線，對全域土地綜合整治進行全面解析，主要結(jié)論如下：

（1）全域土地綜合整治的基本邏輯由內(nèi)部的土地屬性及外部的現(xiàn)實需求共同決定，包括人地協(xié)調(diào)的共生邏輯、綜合治理的系統(tǒng)邏輯、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體邏輯、生態(tài)文明的價值邏輯、供需匹配的實踐邏輯和以人為本的民生邏輯。

（2）當(dāng)前亟待解決全域土地綜合整治在目標(biāo)、范圍、主體和路徑等方面的關(guān)鍵問題。在目標(biāo)上，理論與實踐的目標(biāo)定位不完全一致，應(yīng)將促進鄉(xiāng)村振興作為核心目標(biāo)；在范圍上，實踐中整治試點選取行政傾向明顯，亟需對鄉(xiāng)村全域和村鎮(zhèn)體系開展基礎(chǔ)性研究；在主體上，社會資本與農(nóng)村農(nóng)民參與不充分，亟需加強多元主體協(xié)同治理研究；在路徑上，“全域”理念尚未彰顯，需進一步細(xì)化“全域規(guī)劃—整體設(shè)計?—綜合治理”的實施路徑。

（3）全域土地綜合整治面臨多類導(dǎo)向、多元要求及多面問題，致其成為涵蓋多要素、多環(huán)節(jié)、多主體、多樣化的復(fù)雜系統(tǒng)。為促進全域土地綜合整治順利實施，需運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌管理要素與系統(tǒng)、項目與整體、農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)3對關(guān)系；運用比較思維協(xié)同兼顧供給與需求、城市與鄉(xiāng)村、整治與規(guī)劃3對關(guān)系；運用辯證思維協(xié)調(diào)治理效率與正義、保護與發(fā)展、傳統(tǒng)與現(xiàn)代3對關(guān)系。

當(dāng)前大多試點工作正處于探索階段，然而隨著“全域整治熱”的升溫，整治試點由鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度逐漸擴展到市縣尺度，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”全域土地綜合整治尚缺乏經(jīng)驗，理論研究尚且滯后，又面臨不同尺度的“全域性”整治問題，對于實踐探索和理論研究來說均面臨較大挑戰(zhàn)。因此，在全域土地綜合整治的“基本邏輯—關(guān)鍵問題—主要關(guān)系”研究基礎(chǔ)上，未來還需加快全域土地綜合整治的理論研究，首先要進一步關(guān)注和跟進全域土地綜合整治試點工作，加強“為何整治？在哪整治？誰來整治？如何整治？”的解決路徑研究；其次要開展不同尺度的全域土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計、整治單元及模式路徑研究；最后需探索不同資源稟賦下整治模式的地域差異、整治效益和助推鄉(xiāng)村振興的機理，引導(dǎo)理論研究領(lǐng)先于實踐探索的步伐，促進理論研究對整治實踐的指導(dǎo)作用。