中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的政治邏輯與實(shí)踐機(jī)制*

王立峰

問(wèn)題的提出

建黨百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不斷奮進(jìn)。歷史需要真正客觀(guān)地評(píng)價(jià)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中華民族、對(duì)于中華人民共和國(guó)、對(duì)于世界的時(shí)代價(jià)值。在國(guó)家治理領(lǐng)域，中國(guó)道路與中國(guó)制度具有重要的研究?jī)r(jià)值，無(wú)論從橫向的制度比較層面，還是從縱向的歷史經(jīng)驗(yàn)分析方面，中國(guó)無(wú)疑找到了一條迥異于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的道路——中國(guó)特色社會(huì)主義。林尚立認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)中至少經(jīng)歷過(guò)兩次模式化的實(shí)踐，一是以西方為樣板的模式化實(shí)踐；二是以蘇聯(lián)為樣板的模式化實(shí)踐，但這兩次實(shí)踐都不成功，留下的唯一財(cái)富就是促使中國(guó)共產(chǎn)黨真正回到自身，尋求自己的發(fā)展道路。(1)林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2016年版，第15頁(yè)。德國(guó)學(xué)者韓博天認(rèn)為：“中國(guó)猶如一只突然出現(xiàn)的‘紅天鵝’，對(duì)政治學(xué)研究提出了前所未有的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)快速發(fā)展并具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)是一個(gè)不同尋常、不可預(yù)測(cè)的實(shí)例，它有著靈活堅(jiān)韌的國(guó)家治理體系，不但對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的影響力，而且對(duì)國(guó)家發(fā)展模式的討論也意義重大?！?2)[德]韓博天：《紅天鵝：中國(guó)獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新》，石磊譯，中信出版社2018年版，第1頁(yè)。進(jìn)而他從政策分析角度關(guān)注國(guó)家政策的系統(tǒng)運(yùn)行模式，通過(guò)對(duì)規(guī)劃治理、干部考核的制度分析，提出“適應(yīng)性治理”的概念。這種分析總的來(lái)說(shuō)仍停留于外部政策分析層面，關(guān)注政策運(yùn)作的程序機(jī)制與反饋機(jī)制，沒(méi)有看到中國(guó)治理的核心問(wèn)題，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用。有學(xué)者注意到中國(guó)政治中不能忽視中國(guó)共產(chǎn)黨的地位與作用，必須把“政黨”放到中國(guó)政治情境之中進(jìn)行考慮。美國(guó)學(xué)者沈大偉認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了相當(dāng)有效的調(diào)整和改革，積極主動(dòng)地進(jìn)行自我制度改革和建設(shè)，從而維護(hù)了它的政治合法性和權(quán)力。(3)[美]沈大偉：《中國(guó)共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，呂增奎、王新穎譯，中央編譯出版社2011年版，第11頁(yè)。這種分析還是局限于事實(shí)描述和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，仍未看到中國(guó)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。”(4)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第355頁(yè)?？梢哉f(shuō)，由中國(guó)道路及其制度實(shí)踐共同演繹的中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)在國(guó)家治理方面最鮮明的特征就是中國(guó)特色的黨政復(fù)合體制，這是認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的鑰匙。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制是一種動(dòng)態(tài)的黨政關(guān)系，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政與國(guó)家公權(quán)力嵌合在一起，這種黨政復(fù)合體制決定了中國(guó)特色的政治制度的設(shè)立、運(yùn)行、評(píng)價(jià)等都不可能依照西方民主政治的模板，在理論依據(jù)上不能借鑒契約理論的委托—代理關(guān)系進(jìn)行解釋?zhuān)膊荒芎?jiǎn)單套用馬克斯·韋伯的官僚科層制理論進(jìn)行分析。

顯而易見(jiàn)，中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)必然是由黨政體制所決定的，而制度的好壞優(yōu)劣不僅僅體現(xiàn)為能否制定出好制度或壞制度，更在于制度的實(shí)施機(jī)制，機(jī)制是使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的動(dòng)力。因此，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理現(xiàn)代化需要認(rèn)清中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的黨政治理模式這一事實(shí)前提。對(duì)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制以及其迸發(fā)出的制度優(yōu)勢(shì)的闡釋?zhuān)枰柚爸贫取w制—機(jī)制”的三重維度。有學(xué)者認(rèn)為：“制度位于社會(huì)體系的宏觀(guān)層面和基礎(chǔ)層面，側(cè)重于社會(huì)的結(jié)構(gòu)；體制位于社會(huì)體系的中觀(guān)層面，側(cè)重于社會(huì)的形式；機(jī)制位于社會(huì)的微觀(guān)層面，側(cè)重于社會(huì)的運(yùn)行?！?5)趙理文：《制度、體制、機(jī)制的區(qū)分及其對(duì)改革開(kāi)放的方法論意義》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第5期。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度視域下黨政關(guān)系的事實(shí)性結(jié)果，這一功能性的黨政關(guān)系體制與組織體系也是不斷通過(guò)深化認(rèn)識(shí)而得到的制度經(jīng)驗(yàn)。黨政復(fù)合體制本身就是一種動(dòng)態(tài)的黨政關(guān)系狀態(tài)，不同歷史時(shí)期，黨政關(guān)系具有不同的形態(tài)。王浦劬等認(rèn)為“黨政結(jié)構(gòu)的典型特征在于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位和黨政關(guān)系之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)”，在體制結(jié)構(gòu)上，它體現(xiàn)為執(zhí)政黨和政府體系的“一體雙軌”；在功能運(yùn)行上，它體現(xiàn)為“政治”與“行政”的“雙軌一體”，即執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)政府體系的全面融入，將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動(dòng)邏輯、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向等深層“基因”植入政府體系。(6)王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。黨政關(guān)系在實(shí)踐層面一定是具有復(fù)合性的互嵌結(jié)構(gòu)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政權(quán)與傳統(tǒng)國(guó)家公權(quán)力緊密契合在政治邏輯之中，需要從中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯理解中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的合理性，進(jìn)而通過(guò)強(qiáng)調(diào)其制度優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐之中實(shí)現(xiàn)機(jī)制的調(diào)適與提升，從而更好地在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的政治邏輯

黨政關(guān)系在中國(guó)情境下具有典型的中國(guó)特色?！皷|南西北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政治體制的核心，黨在中國(guó)政治體制的各個(gè)方面、環(huán)節(jié)與層面，都處于核心的領(lǐng)導(dǎo)地位，控制著從中央到地方的各級(jí)政府權(quán)力，也控制著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、司法、軍事等各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力，決定著政府政策的制定和執(zhí)行、干部的選拔和任用以及公眾的政治價(jià)值觀(guān)念等。“黨和國(guó)家”的話(huà)語(yǔ)建構(gòu)彰顯出黨與政府共同構(gòu)筑了同心圓的權(quán)力體制與制度設(shè)計(jì)。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的生成與發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命與發(fā)展過(guò)程中的實(shí)踐結(jié)果，因循著歷史唯物主義的辯證發(fā)展觀(guān)，具有內(nèi)生的政治邏輯。

(一)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的政治原則：堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高政治原則，要求強(qiáng)化黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是由歷史決定的、人民選擇的，這是當(dāng)代中國(guó)政治的根本特征。習(xí)近平總書(shū)記形象地描述了中國(guó)共產(chǎn)黨在黨政體制之中的領(lǐng)導(dǎo)地位，“這就像是‘眾星捧月’，這個(gè)‘月’就是中國(guó)共產(chǎn)黨。中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。在國(guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車(chē)馬炮各展其長(zhǎng)，一盤(pán)棋大局分明，治國(guó)理政才有方向、有章法、有力量”。(7)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79頁(yè)。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨要發(fā)揮“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。具體而言，第一，在中國(guó)特色黨政復(fù)合體制之中，黨處于治理國(guó)家的決策核心和指揮中樞的地位，國(guó)家重大體制改革與政府決策都不開(kāi)黨委(黨組)的決策，以“頂層設(shè)計(jì)”形式，建構(gòu)了從上至下的決策—執(zhí)行機(jī)制。這一決策—執(zhí)行機(jī)制使各級(jí)黨委體制設(shè)計(jì)能夠?qū)?yīng)匹配政府層級(jí)的條條結(jié)構(gòu)，從國(guó)務(wù)院到部委職能部門(mén)及各地方職能機(jī)關(guān)；從中央政府及各級(jí)省市縣鄉(xiāng)的地方政府，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)黨委(黨組)保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。第二，黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位保障了決策穩(wěn)定性、執(zhí)行長(zhǎng)效性，保障黨和國(guó)家的政策方針的連續(xù)性，這使得國(guó)家治理能夠借助中長(zhǎng)期規(guī)劃，保障黨和國(guó)家共同謀劃未來(lái)的戰(zhàn)略目標(biāo)，保證國(guó)家治理目標(biāo)是可預(yù)期的，從而有利于政治長(zhǎng)久穩(wěn)定性和規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的可行性。第三，堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，充分實(shí)現(xiàn)了政黨的社會(huì)資源整合能力與群眾動(dòng)員能力，從而保障了舉國(guó)體制的治理優(yōu)勢(shì)。重大科技突破、新冠疫情防控、重大自然災(zāi)害等都需要舉全國(guó)之力，上下同心、共同面對(duì)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能在中國(guó)這一超大型國(guó)家實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)?！靶滦团e國(guó)體制依托中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不僅能夠在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮出我國(guó)社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，而且還能反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于提高黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力，以及更加廣泛地調(diào)動(dòng)、組織和協(xié)調(diào)社會(huì)資源?！?8)何虎生：《發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)的五大重要領(lǐng)域》，《國(guó)家治理周刊》2020年第42期。第四，堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)政治體制應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的最優(yōu)選擇。當(dāng)前，新的全球政治格局正在形成，新的工業(yè)革命已經(jīng)來(lái)臨，全球治理的新問(wèn)題層出不窮。中國(guó)的道路、發(fā)展模式與制度體制更需要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，“沒(méi)有共產(chǎn)黨，就沒(méi)有新中國(guó)，就沒(méi)有新中國(guó)的繁榮富強(qiáng)。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨這一堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華民族的命運(yùn)所系”。(9)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，外文出版社2017年版，第18頁(yè)。中國(guó)以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的新發(fā)展理念，倡導(dǎo)全球治理的“中國(guó)方案”，以面對(duì)人類(lèi)社會(huì)百年未有之變局。沒(méi)有黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌能力，就不可能統(tǒng)率全國(guó)各族人民，為實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗，也就不可能創(chuàng)造出中國(guó)奇跡。

(二)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的政黨定位：新時(shí)代使命型政黨

中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年，從革命型政黨走向建設(shè)型政黨，不同時(shí)期賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨不同的歷史使命。理解中國(guó)黨政關(guān)系，就不能忽視中國(guó)共產(chǎn)黨的使命型特征。關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命，習(xí)近平總書(shū)記曾多次指出，“理想因其遠(yuǎn)大而為理想，信念因其執(zhí)著而為信念”，“保持全黨在理想追求上的政治定力，自覺(jué)做共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想的堅(jiān)定信仰者、忠實(shí)實(shí)踐者，在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的歷史進(jìn)程中充分發(fā)揮先鋒模范作用”。(10)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，第35頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨本質(zhì)上是一個(gè)馬克思主義使命型政黨，政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須內(nèi)嵌政府治理之中，通過(guò)執(zhí)政行為體現(xiàn)出來(lái)，執(zhí)政黨的使命才能真正得到實(shí)踐。使命型政黨的角色定位也使得中國(guó)特色的黨政體制明顯優(yōu)越于西方的政黨體制，對(duì)此西方學(xué)者奧斯汀·蘭尼以意識(shí)形態(tài)的本質(zhì)、意識(shí)形態(tài)在塑造政黨的政治態(tài)度、活動(dòng)方式和行為模式方面的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)代政黨明確區(qū)分為使命型政黨(missionary party)和掮客型政黨(broker party)。使命型政黨代表著一種理想形態(tài)，其主要目標(biāo)是贏(yíng)得意識(shí)形態(tài)上的皈依者，而非最大化自己的選票以贏(yíng)得公職。(11)Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science, Prentice-Hall, Inc.,1987, pp.165-166.西方政黨政治是由分肥政治和獻(xiàn)金資本所主導(dǎo)的，具有濃重的功利主義色彩，服務(wù)于代表少數(shù)人的利益集團(tuán)，不可能把大眾利益放在首位。政黨輪轉(zhuǎn)式坐莊只關(guān)注眼前的成本與收益、只顧及大資本集團(tuán)的成敗與得失，也不可能為了國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行規(guī)劃，政治決策往往是多元利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。面對(duì)社會(huì)危機(jī)，掮客型政黨之間更多是相互傾軋，加劇社會(huì)分裂。而只有中國(guó)共產(chǎn)黨，不忘初心、不辱使命，能夠帶領(lǐng)全國(guó)各族人民趕超現(xiàn)代化的征程，不斷追求更美好的幸福生活，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，不斷孜孜以求、奮斗不息。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話(huà)提到：“一百年前，中國(guó)共產(chǎn)黨的先驅(qū)們創(chuàng)建了中國(guó)共產(chǎn)黨，形成了堅(jiān)持真理、堅(jiān)守理想，踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命，不怕?tīng)奚?、英勇斗?zhēng)，對(duì)黨忠誠(chéng)、不負(fù)人民的偉大建黨精神，這是中國(guó)共產(chǎn)黨的精神之源。”(12)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月2日?！敖h精神”是對(duì)使命型政黨的使命意識(shí)的高度概括，只有具有使命擔(dān)當(dāng)，才會(huì)把偉大的理想信念作為行動(dòng)的指南，才會(huì)杜絕西方政黨的功利動(dòng)機(jī)和投機(jī)心理，才具有不忘初心、一心為民的奉獻(xiàn)精神，才能把“以人民利益為中心”作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值遵循。

(三)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的制度保障：黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政權(quán)的憲法確認(rèn)

“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，都是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力不可割裂的組成部分。只有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到確立，黨的執(zhí)政權(quán)才能具體實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不僅是歷史決定的、人民選擇的結(jié)果，而且也得到了國(guó)家憲法的制度確認(rèn)。誠(chéng)如憲法序言表述，“一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng)以后，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)。從此，中國(guó)人民掌握了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家的主人?！边@段話(huà)從歷史的視角證明了只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能救中國(guó)?！爸袊?guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的?！薄爸袊?guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！边@段表述證明：人民必然會(huì)選擇中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，即只有中國(guó)共產(chǎn)黨，才能實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重任。此外，2018年憲法修正案把“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”放在憲法正文第一條第一款，這是從國(guó)體意義上對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法確認(rèn)。無(wú)論是憲法序言和總綱，都從制度層面確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，而黨的執(zhí)政權(quán)則來(lái)源于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的實(shí)踐轉(zhuǎn)化。宋功德認(rèn)為：“中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的?！?13)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021年版，第284頁(yè)。張文顯認(rèn)為：“中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，且是唯一執(zhí)政和長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，又是國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)黨，擁有由歷史決定、人民選擇、憲法確立的對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并且這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是其執(zhí)政權(quán)的政治前提和法理基礎(chǔ)。”(14)張文顯：《堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一》，《政治與法律》2021年第5期。黨的執(zhí)政確立的是一種復(fù)合性權(quán)力結(jié)構(gòu)，因?yàn)椤皥?zhí)政”概念可以溯源到政黨理論的“在野黨”與“在朝黨”的區(qū)分，只有政黨通過(guò)合法選舉成為執(zhí)政黨，“執(zhí)政”才具有合憲依據(jù)?！皥?zhí)政是指對(duì)國(guó)家政權(quán)的掌控和運(yùn)用，執(zhí)政權(quán)就是指掌控和運(yùn)用國(guó)家政權(quán)之權(quán)?！?15)蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨——“執(zhí)政權(quán)”之歧義與誤用》，《政治與法律》2016年第8期。黨的執(zhí)政往往在法律文本之中難以找到規(guī)范依據(jù)，但在黨代會(huì)的政治報(bào)告和中央決議中確實(shí)是一個(gè)高頻的詞匯，黨的執(zhí)政權(quán)需要執(zhí)政黨嵌入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之中才能實(shí)現(xiàn)，這也體現(xiàn)了黨政復(fù)合體制衍生出權(quán)力復(fù)合的特征，因而黨的執(zhí)政是政治語(yǔ)境下的體制性概念。在法治中國(guó)視域下，黨的執(zhí)政權(quán)表征為法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中的黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式和實(shí)踐路徑。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中強(qiáng)調(diào)：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面……必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)?！?16)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第158頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)社會(huì)主義制度的政治原則和憲法原則，歷史發(fā)展與憲法制度奠定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而黨的執(zhí)政權(quán)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的實(shí)踐轉(zhuǎn)化形式，要求把黨的執(zhí)政活動(dòng)與國(guó)家公權(quán)力(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán))在體制上實(shí)現(xiàn)復(fù)合，只有實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的深度嵌入和有機(jī)契合，才能更好地鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

(四)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的運(yùn)行模式：“政治—行政”二分的功能耦合與職能分工

結(jié)構(gòu)功能主義側(cè)重于從社會(huì)有機(jī)體的功能角度出發(fā)認(rèn)知社會(huì)主體的行動(dòng)邏輯，也可用來(lái)闡釋中國(guó)特色黨政復(fù)合體制中政黨與政府之間的角色定位與功能區(qū)分。“我們黨治國(guó)理政的基本特征就是以黨領(lǐng)政，黨中央提出大政方針政策，國(guó)家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行；黨中央是大腦、指揮部、司令部，國(guó)家機(jī)關(guān)是四肢、執(zhí)政者、作戰(zhàn)部隊(duì)。”(17)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。從功能定位與職能分工角度，“政治—行政”的二分框架也可以用來(lái)解釋中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的合理性。在中國(guó)特色黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)之中，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政往往轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題的決策，把握著政治站位、政策方向。王浦劬也采用了政治—行政的分析框架說(shuō)明當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能，此處的“政治”指代中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、運(yùn)行國(guó)家治權(quán)的特定要求和形態(tài)。“行政”則是指由科層制政府所承擔(dān)的執(zhí)政黨治理國(guó)家的要求和意志的執(zhí)行體系和過(guò)程的常規(guī)治理，“政治”與“行政”方式，本質(zhì)上是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的不同途徑，以聚合和發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，促成治理績(jī)效最大化。(18)王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。在中國(guó)特色黨政復(fù)合體制之中，黨政之間實(shí)現(xiàn)了功能性耦合結(jié)構(gòu)，無(wú)論是條塊的政府機(jī)構(gòu)分工，還是科層結(jié)構(gòu)的行政組織序列，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨委、黨組、支部與同級(jí)政府機(jī)關(guān)總是共同伴生的關(guān)系。黨發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的方式是全方位、無(wú)死角、全天候的，政權(quán)延伸到哪里，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)跟到哪里，因而，黨政關(guān)系從結(jié)構(gòu)功能主義視角來(lái)看是高度耦合的，但黨政之間從“政治—行政”的角度來(lái)看是存在著職能分工的，這不僅不會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政方式。習(xí)近平總書(shū)記指出：“處理好黨政關(guān)系，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)大前提下才是各有分工，而且無(wú)論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！薄安荒芎?jiǎn)單講黨政分開(kāi)或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！?19)習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第231頁(yè)。為了保障中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的有效運(yùn)作，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力通過(guò)一系列具體機(jī)制得到了貫徹實(shí)施。民主集中制強(qiáng)化了政黨的權(quán)威，保障頂層設(shè)計(jì)的國(guó)家戰(zhàn)略能夠應(yīng)用到各級(jí)政府的治理活動(dòng)之中，并得到貫徹落實(shí)。黨組政治從組織、政治、制度等層面保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。歸口管理按照治理領(lǐng)域，克服了傳統(tǒng)條塊分割的弊端，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的全局統(tǒng)籌，最大限度地發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度效能。而黨政合署模式的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，作為中國(guó)特色的組織方式和管理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅有利于精簡(jiǎn)政府職能、提升行政效率，更有利于強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。

中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的實(shí)踐機(jī)制

機(jī)制是一組在控制條件下能夠被持續(xù)觀(guān)察到，同樣也能通過(guò)推理獲得的，因此可以被解釋的，有著固定互動(dòng)規(guī)律的因果關(guān)系。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制表明黨政關(guān)系的一種狀態(tài)，由體制彰顯制度優(yōu)勢(shì)需要借助一系列具體機(jī)制的運(yùn)行和實(shí)踐，才能表現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度本身的優(yōu)越性。但在政治實(shí)踐中，由制度衍生出的機(jī)制各式各樣、各具特色，不可能一一列舉出來(lái)，本文只選擇一些具有代表性的機(jī)制用來(lái)佐證中國(guó)特色黨政復(fù)合體制所具有的功能性特征。其中，民主集中制是一項(xiàng)組織原則，也是一種決策機(jī)制，有利于政治權(quán)威的形成；黨組政治實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的全面領(lǐng)導(dǎo)，是一種直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，保障黨的執(zhí)政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)；歸口管理則體現(xiàn)黨的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的機(jī)制，保障了規(guī)劃治理的效能；黨政合署則基于簡(jiǎn)政、效能的機(jī)制設(shè)計(jì)，并非適用于所有的黨政機(jī)構(gòu)，其機(jī)制設(shè)計(jì)必須考慮科學(xué)性與實(shí)用性?？陀^(guān)來(lái)說(shuō)，任何一項(xiàng)政治機(jī)制并不都是高效的、萬(wàn)能的，而需要結(jié)合中國(guó)本土實(shí)踐不斷進(jìn)行調(diào)適、完善和發(fā)展，從而保證中國(guó)特色黨政復(fù)合體制發(fā)揮出最大的制度優(yōu)勢(shì)。

(一)民主集中制塑造了政黨的權(quán)威認(rèn)同

民主集中制原則是馬克思主義政黨的組織原則，這是黨章確立的根本組織原則，是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，體現(xiàn)了馬克思主義哲學(xué)的辯證性思維。民主集中制已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則。民主集中制“包含著中國(guó)共產(chǎn)黨立黨執(zhí)政與治國(guó)理政的邏輯統(tǒng)一，蘊(yùn)含著中國(guó)特色社會(huì)主義區(qū)別于資本主義分權(quán)模式的強(qiáng)大政治生命力，也成為解讀中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和治國(guó)優(yōu)勢(shì)的根本出發(fā)點(diǎn)之一”。(20)王旭：《作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制是具有高度組織性、嚴(yán)格責(zé)任制的體制，這是一個(gè)以政黨為中心的治理同心圓。民主集中制使中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府能夠集中全黨全國(guó)力量，凝聚政治共識(shí)，應(yīng)對(duì)各種重大的社會(huì)危機(jī)。以本次新冠肺炎疫情為例，沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨和政治權(quán)威，不可能形成全國(guó)的動(dòng)員能力、有效的決策機(jī)制、高效的執(zhí)行能力。而西方國(guó)家各自為政、一盤(pán)散沙的窘境反襯出中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)行憲法第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”民主集中制原則主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，人民民主是民主集中制運(yùn)行的前提。在國(guó)家政治生活中，必須堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民，人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。第二，民主基礎(chǔ)上的集中體現(xiàn)為堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一基本立場(chǎng)，塑造中國(guó)共產(chǎn)黨的政治權(quán)威。第三，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)(行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān))都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。第四，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律和作出決策，必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，集中體現(xiàn)人民的意志和利益。第五，堅(jiān)持黨管干部原則，由黨制定干部工作的路線(xiàn)、方針、政策，由各級(jí)黨委管理和推薦重要干部。用人權(quán)是最重要的執(zhí)政權(quán)之一，始終堅(jiān)持黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)，能夠確保黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終掌握在忠誠(chéng)于黨、忠誠(chéng)于國(guó)家、忠誠(chéng)于人民的馬克思主義者手中。

(二)黨組政治強(qiáng)化了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)能力

黨組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要領(lǐng)導(dǎo)制度，黨組創(chuàng)設(shè)的目的就是為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，也是執(zhí)政能力實(shí)現(xiàn)的重要保障。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》的規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。黨組的職責(zé)在于把黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)政權(quán)限。黨組政治能夠發(fā)揮黨的把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，以黨的建設(shè)(政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè))推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的理論和路線(xiàn)方針政策的貫徹落實(shí)。黨組作為黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的橋梁與紐帶，保障了中國(guó)特色黨政復(fù)合體制之中政黨執(zhí)政權(quán)與國(guó)家公權(quán)力之間的有效契合。黨組政治是體現(xiàn)中國(guó)特色黨政復(fù)合體制運(yùn)行機(jī)制的最好例證，當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為黨組是一種政黨組織性嵌入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政黨的整合功能，但本質(zhì)上其實(shí)也不排斥黨政間的復(fù)合性契合。黨組政治是國(guó)家治理中的一個(gè)特殊的機(jī)制，黨組在中國(guó)特色黨政復(fù)合體制中發(fā)揮著政治整合功能。從黨組的政治功能角度來(lái)看，黨組制度主要承擔(dān)兩大政治功能，“組織嵌入功能和黨的意志轉(zhuǎn)化與輸出功能”，(21)田橋：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，《社會(huì)主義研究》2019年第6期。組織嵌入使政黨介入非黨組織之中，而黨組的決策機(jī)制使黨的政策、方針轉(zhuǎn)化為非黨組織的決策活動(dòng)與執(zhí)行活動(dòng)。除組織嵌入功能外，黨組還發(fā)揮了整合功能，整合是“黨對(duì)黨的組織體系之外的非黨組織進(jìn)行整合，進(jìn)而將全社會(huì)整合進(jìn)入以執(zhí)政黨為核心的政治體系”。(22)秦前紅、胡南：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開(kāi)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。綜合來(lái)看，黨組政治體現(xiàn)了中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的機(jī)制優(yōu)勢(shì)：第一是集體決策，堅(jiān)持民主集中制原則。黨組按照少數(shù)服從多數(shù)票決原則和民主集中制要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度。黨組就本單位重大事項(xiàng)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、集體討論、會(huì)議決定，這一領(lǐng)導(dǎo)體制會(huì)對(duì)行政首長(zhǎng)和黨組書(shū)記的權(quán)力產(chǎn)生一定制約作用。第二是結(jié)構(gòu)耦合，保障黨政達(dá)成共識(shí)。作為黨委同其他組織的溝通中介，黨組內(nèi)嵌于非黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)之中，結(jié)構(gòu)性嵌入使黨組組織體系與國(guó)家政權(quán)體系高度耦合，黨組組織體系范圍不但幾乎覆蓋國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)所有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而且黨組成員來(lái)源于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，黨組領(lǐng)導(dǎo)體制和組織原則同黨政科層體制相互照應(yīng)，保證利益共同體的形成。第三是程序規(guī)范，保證民主決策最優(yōu)化。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用最主要和最重要的程序性制度安排是“討論前置”。黨組制度運(yùn)行以黨的政治權(quán)威為核心，通過(guò)承擔(dān)凝聚共識(shí)、宣傳動(dòng)員、干部選拔等職能，黨組將自身行動(dòng)邏輯、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向等植入政府體系，實(shí)現(xiàn)“政治”與“行政”的功能性耦合與職能性分工。

(三)歸口管理保證了執(zhí)政黨的全面統(tǒng)籌能力

歸口管理是極具中國(guó)特色的黨政復(fù)合體制模式，體現(xiàn)于執(zhí)政黨對(duì)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)與分類(lèi)管理相結(jié)合的分類(lèi)治理機(jī)制，其運(yùn)行機(jī)制能夠有效克服科層官僚體制的分散管理的弊端，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的政黨統(tǒng)籌，也有利于推進(jìn)執(zhí)政黨主導(dǎo)的國(guó)家社會(huì)的規(guī)劃治理戰(zhàn)略。自1953年以來(lái)，黨將政府的所有工作分為國(guó)家計(jì)劃工作、政法工作、財(cái)經(jīng)工作、文教工作、外交工作和其他工作六個(gè)領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)著分別構(gòu)成了“計(jì)劃口”“政法口”“財(cái)經(jīng)口”“文教口”“外交口”等行業(yè)性板塊。此外，還有一直由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨群口、統(tǒng)戰(zhàn)口等。由同級(jí)黨委的常委(后來(lái)是分管副書(shū)記)分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。歸口管理，以管理干部為主，而不直接管理行政事務(wù)。歸口管理的好處在于使黨的主張和意志轉(zhuǎn)化為政府部門(mén)的行政決策與管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的有效嵌合。黨委通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的“對(duì)口”，實(shí)現(xiàn)對(duì)某一領(lǐng)域或某一行業(yè)的通盤(pán)考慮，實(shí)現(xiàn)全局化領(lǐng)導(dǎo)和控制。通過(guò)黨管干部以及科層等級(jí)制，確保這些“口”能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)成黨對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理協(xié)調(diào)與有效領(lǐng)導(dǎo)。黨委歸口管理機(jī)制的基本目的，是在強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工的官僚體制下，始終保持黨委組織對(duì)具體行政工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。(23)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第117頁(yè)。歸口管理能夠有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的全面統(tǒng)籌能力，保障黨的執(zhí)政權(quán)與政府行政力的有效整合，這項(xiàng)機(jī)制不僅有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家建設(shè)的全局性戰(zhàn)略考量，也兼顧了因條塊分割的政府科層體制導(dǎo)致的各自為戰(zhàn)的權(quán)力與資源的分化與掣肘。歸口領(lǐng)導(dǎo)體制是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的一種基本途徑，而“口”的負(fù)責(zé)人則通過(guò)各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”來(lái)開(kāi)展工作。絕大部分“領(lǐng)導(dǎo)小組”就是作為配合歸口領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行的支持性機(jī)制而相繼建立起來(lái)的。(24)周望：《“領(lǐng)導(dǎo)小組”如何領(lǐng)導(dǎo)？——對(duì)“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的一項(xiàng)整體性分析》，《理論與改革》2015年第1期。作為一種中國(guó)特色的黨政協(xié)調(diào)機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組曾以“委員會(huì)”“指揮部”等組織形式被大規(guī)模地運(yùn)用于中國(guó)這一超大規(guī)模的政治共同體的國(guó)家治理活動(dòng)之中?！靶〗M治大國(guó)，大事立小組”，依據(jù)現(xiàn)代管理理論，黨委領(lǐng)導(dǎo)小組與被廣泛推崇的高效率組織結(jié)構(gòu)和管理方式——矩陣式組織、跨功能團(tuán)隊(duì)、任務(wù)小組的結(jié)構(gòu)具有很大的相似性。它們的共同特征都是為了完成某項(xiàng)特殊的任務(wù)而建立臨時(shí)的工作小組，成員來(lái)自各職能部門(mén)，任務(wù)結(jié)束之后成員再回歸原部門(mén)。在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)小組與歸口管理這兩項(xiàng)政治機(jī)制并不完全重合。按照類(lèi)型化區(qū)分，領(lǐng)導(dǎo)小組按主體構(gòu)成包括黨委領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政復(fù)合領(lǐng)導(dǎo)小組、政府領(lǐng)導(dǎo)小組；按運(yùn)行模式包括臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組、常設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)小組、專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組；按層級(jí)設(shè)置區(qū)分為中央領(lǐng)導(dǎo)小組、地方領(lǐng)導(dǎo)小組等。這樣的組織體制反應(yīng)迅捷、責(zé)任明確、管理成本低，能夠有效地應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)的重大事件?？偟膩?lái)看，通過(guò)小組領(lǐng)導(dǎo)的歸口管理機(jī)制能夠加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證了政令的有效暢通，凝聚黨政之間的治理合力，但也需要在決策機(jī)制和運(yùn)作程序之中加強(qiáng)歸口管理體制的權(quán)力清單化與責(zé)任明晰化，同時(shí)保證領(lǐng)導(dǎo)小組決策的規(guī)范化與民主化。

(四)黨政合署辦公實(shí)現(xiàn)黨政職能深度整合

2017年，《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》頒布施行，該條例第五條提出：“黨的工作機(jī)關(guān)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，實(shí)行總量控制和限額管理。根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！彪S后，中共中央先后印發(fā)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《中共中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。上述政策文件指出，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)行。從目前改革進(jìn)展來(lái)看，黨政合署辦公有多種模式：一是新設(shè)合署模式，即撤銷(xiāo)原機(jī)構(gòu)，共同組建新機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局、人民檢察院內(nèi)部職務(wù)犯罪職能機(jī)構(gòu)共同組建監(jiān)察委員會(huì)，并與同級(jí)中共紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。二是歸口式并入模式，如中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)家公務(wù)員局歸口并入中央組織部，但對(duì)外又保留國(guó)家公務(wù)員局的牌子。三是吸收式合署模式，即原機(jī)構(gòu)職能完全被另一個(gè)機(jī)構(gòu)合并，不再保留原機(jī)構(gòu)牌子，如中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室共同歸入中央政法委員會(huì)，不再保留原機(jī)構(gòu)牌子。黨政合署實(shí)際上適用的政治大前提在于中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的復(fù)合屬性，改革目標(biāo)在于強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，從而服務(wù)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。因而，黨政合署要考慮科學(xué)性、實(shí)用性，不能搞“一刀切”，要從黨政機(jī)構(gòu)的職能本身來(lái)考慮。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行體制援引目標(biāo)管理理論，以責(zé)任制為核心，將壓力向下滲透、擴(kuò)散，導(dǎo)致職責(zé)同構(gòu)、資源分散、條塊分割。而黨政合署秉持整體性治理的改革思路，能夠有效克服傳統(tǒng)國(guó)家機(jī)構(gòu)“單一職能”所產(chǎn)生的“角色分工細(xì)化”“缺乏合作協(xié)調(diào)”“部門(mén)中心主義”等問(wèn)題。(25)張立哲：《論黨政合署體制重構(gòu)的基本問(wèn)題與具體路徑》，《理論月刊》2018年第6期。因而，黨政合署改革本身即是中國(guó)特色黨政復(fù)合體制內(nèi)部的機(jī)制創(chuàng)新，改革動(dòng)因一定是基于職能優(yōu)化、效能提升的目的，但不一定適用于所有領(lǐng)域，否則會(huì)違背黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的初衷。

習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的?！?26)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第105頁(yè)。中國(guó)特色黨政復(fù)合體制因循著歷史制度主義的生成軌跡，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民，摸著石頭過(guò)河，一步一個(gè)腳印，不斷摸索出來(lái)的中國(guó)道路，有著地方性知識(shí)的特征，不一定適用于世界上其他國(guó)家或地區(qū)，但確實(shí)是馬克思主義基本原理與本國(guó)實(shí)踐相結(jié)合的最好的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。對(duì)比西方國(guó)家的民主政治，中國(guó)道路或中國(guó)制度的成功經(jīng)驗(yàn)歸于一點(diǎn)，就在于這種政治體制始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終以人民利益至上為價(jià)值歸依，所以才能做到凝聚人心、達(dá)成共識(shí)、共同奮斗。