“人類衛(wèi)生健康共同體”視域下郵輪疫情防控的法律應(yīng)對

李韻依

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，多艘國際郵輪疫情事件引起了國際社會對郵輪疫情防控問題的強烈關(guān)注?！般@石公主號”“盛世公主號”“紅寶石公主號”三艘國際郵輪大規(guī)模集中爆發(fā)疫情，沿海國采取的一系列港口限制措施導(dǎo)致多起郵輪被拒入港，國際郵輪一度成為無人接收的“海上棄嬰”。郵輪疫情造成全球郵輪旅游業(yè)面臨前所未有的危機，郵輪行業(yè)進入了大停航時代。新冠肺炎疫情背景下的郵輪疫情困境，暴露出郵輪中游產(chǎn)業(yè)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理和運營的嚴重缺陷，作為供應(yīng)鏈上重要一環(huán)的郵輪港口成為郵輪疫情防控的“阿喀琉斯之踵”。①李涵、趙一飛、羅逸仁：《供應(yīng)鏈視角下郵輪港口公共衛(wèi)生事件模型分析》，《大連海事大學學報》2020年第1期，第83—84頁。國際郵輪未來還將面對可能的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗，當傳染性疫情的威脅再次來臨時，疫情郵輪能否及時入港停靠并獲得來自岸上有效的醫(yī)療援助？郵輪無處停靠而在海上漂泊的情況會否再次出現(xiàn)？回答這些問題的基礎(chǔ)是其中的法律問題，本文擬對此略作思考。

一、郵輪疫情防控的法律困境

（一）缺乏專門針對郵輪疫情防控的國際法規(guī)范

郵輪疫情防控問題涉及國際海洋法、國際衛(wèi)生法、國際人權(quán)法、海事海商法等多個國際法分支，而國際法的碎片化導(dǎo)致各部門法在應(yīng)對疫情郵輪的接收和救助問題上難以彌合，存在規(guī)制上的空白?！堵?lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）有“海洋憲章”之稱，是迄今為止最詳盡的一部國際海洋法公約，對船舶航行、海上人權(quán)保護、沿海國的責任義務(wù)等方面都有規(guī)定，但不涉及海上公共衛(wèi)生安全問題。“泰坦尼克號”沉沒事故催生了《國際海上人命安全公約》，其規(guī)定了船舶防火設(shè)施、救生設(shè)施、通信設(shè)備等方面的內(nèi)容，針對的是海上物理危害而非海上傳染性疫情對海上航行安全的威脅?！秶H便利海上運輸公約》簡化了國際航行船舶抵達、停留和離開港口的手續(xù)、文件要求和程序，并未有針對疫情船舶進出港口的考慮?！秶H海港制度公約》雖涉及船舶基于互惠原則出入港口的規(guī)定，卻并未賦予外國船舶自由進入港口的權(quán)利?！秶H海上搜尋救助公約》建立了世界性海難救助體制，但其關(guān)于海上遇難人員營救安置的規(guī)定并未及于涉事船舶本身?！秶H衛(wèi)生條例（2005）》（以下簡稱《國際衛(wèi)生條例》）作為目前管理全球衛(wèi)生安全和應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機的唯一法律框架，是應(yīng)對傳染病疫情和其它突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有法律約束力的“硬法”，但缺乏對國際郵輪這一特殊性質(zhì)船舶的制度安排。

（二）接收和救助疫情郵輪的責任主體難以確認

郵輪疫情防控涉及包括船旗國、港口國、郵輪公司所在國、乘客及船員的國籍國在內(nèi)的多方主體，這些主體往往分屬不同的主權(quán)國家。①在郵輪防疫的語境下，港口國是特定的沿海國，即郵輪母港、掛靠港、經(jīng)停港等港口所在的沿海國。郵輪“母港”是商業(yè)化的概念而非法律概念，國際法上并未針對母港國設(shè)定義務(wù)。參見劉晨虹：《疫情郵輪的責任困境與海洋法律體系的完善》，《中國海商法研究》2020年第1期，第6頁。由于缺乏專門針對國際郵輪疫情防控的國際法規(guī)范，而依據(jù)現(xiàn)有的國際法難以對所涉主體關(guān)于郵輪疫情防控的責任進行劃分，各方主體責任的承擔方式和責任分配的缺陷導(dǎo)致疫情郵輪無法得到及時的接收和救助。

根據(jù)《海洋法公約》對不同海域劃分的規(guī)定，郵輪航線涉及公海、沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)、領(lǐng)海和內(nèi)水。沿海國對外國船舶的管轄權(quán)強調(diào)的是陸地輻射海洋的權(quán)利而非義務(wù)，船旗國應(yīng)對在公海航行期間“懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制”。②《海洋法公約》第91條、第92條和第94條。然而，由于“方便旗”盛行，船旗國與船舶難以實現(xiàn)“真實聯(lián)系”，兼具旅游觀光和旅客客運雙重屬性的國際郵輪在物理距離上往往又遠離船旗國，實踐中船旗國并無意愿也無能力對疫情郵輪進行實際管理和救助。③試圖為船籍登記規(guī)定統(tǒng)一的實施標準的《聯(lián)合國船舶登記條件公約》迄今尚未生效。船舶與船旗國缺乏“真實聯(lián)系”的問題至今沒有得到根本解決，屢屢出現(xiàn)船旗國怠于承擔污染船舶遇難的救助責任的事件。

二、疫情郵輪救助的國際法規(guī)則

在國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，疫情郵輪有進入港口靠泊并讓乘客和船員獲得來自岸上醫(yī)療援助的現(xiàn)實需要。有學者提出宜建立“復(fù)合責任”機制，在救助義務(wù)和機制中引入比例原則，采取港口國管轄優(yōu)先、船旗國協(xié)調(diào)配合的方式對港口國、船旗國以及郵輪公司針對疫情郵輪的接收和救助進行責任和義務(wù)的分配。①參見吳蔚：《國際法規(guī)則的“郵輪困境”與人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)》，《亞太安全與海洋研究》2020年第4期，第66-67頁。結(jié)合“船旗國中心主義偏移”的趨勢，船舶避難規(guī)則在郵輪疫情防控中的適用可以作為港口國管轄優(yōu)先并向疫情郵輪提供救助的規(guī)則支撐。②參見張湘蘭、鄭雷：《論“船舶中心主義”在國際海事管轄權(quán)中的偏移》，《法學評論》2010年第6期，第71—72頁；高嘉軒、孫思琪：《郵輪治安事件的管轄沖突與因應(yīng)對策》，《中國海商法研究》2020年第3期，第53—54頁。

（一）疫情郵輪入港避難靠泊的國際法規(guī)則

1.海上人命救助的國際法義務(wù)。為海上遇難人員提供救助是海上活動最重要的原則之一。③See B.H.Oxman,“Human Rights and the United Nations Convention on the Law of the Sea”,Columbia Journal of Transnational Law,vol.36,1997,p.414.對海上遇難人員提供救助不僅是道德義務(wù)，更是一項明確的國際法義務(wù)。船舶避難規(guī)則是對海上航行的船員和乘客生命安全和人道主義關(guān)懷最直接的體現(xiàn)，遇難船舶（ship in distress）及其所涉人員的生命健康安全應(yīng)該受到善意、人道的保護。④See Alan Lowe, “The Right of Entry into Maritime Ports in International Law”, San Diego Law Review, vol. 14,1976,pp.597-610.《海洋法公約》對海域的劃分不影響救助義務(wù)的履行，對遇難船舶及人員救助的義務(wù)普遍適用于公海、專屬經(jīng)濟區(qū)和領(lǐng)海。⑤參見曲波：《海洋法與人權(quán)法的相互影響》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2013年第5期，第90頁。但是，盡管國際法通過條約的方式明確了沿海國對海上遇難人員的救助義務(wù)，由于沒有具體規(guī)定救助義務(wù)的履行方式，無法直接得出沿海國必須通過接收遇難船舶入港避難的方式履行海上人命救助義務(wù)。⑥參見陳梁：《不再涉及人命安全的遇難船舶沿海國避難的法律問題》，《中國海商法年刊》2007年第18卷，第201頁。

2.習慣國際法下的船舶避難規(guī)則。國際條約對于準予遇難船舶進入港口國避難的“保留”，與習慣國際法下關(guān)于遇難船舶入港避難的習慣權(quán)利范圍的發(fā)展和挑戰(zhàn)不無關(guān)系，遇難船舶入港避難的習慣權(quán)利最早可以追溯到17世紀的海事法典。⑦See Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2012,pp.77-80.海上貿(mào)易強國、沿海城市及港口普遍存在通過接受海上遇難船舶避難的方式對船員進行救助的實踐。⑧See Aldo Chircop, “The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”, Places of Refuge for Ships: Emerging Environmental Concerns of a Maritime Custom, Aldo Chircop and Olof Linden eds., Leiden: Brill Publishers, 2006,pp.170-175.經(jīng)過數(shù)個世紀的發(fā)展，遇難船舶避難準入的習慣權(quán)利在一系列的雙多邊協(xié)定、海事管理規(guī)程以及判例中得以確認并廣泛實踐，鮮有對這一傳統(tǒng)習慣國際法規(guī)則的異議。⑨See Aldo Chircop,“Living with Ships in Distress”,World Maritime University Journal of Maritime Affairs,vol.3,no.1,2004,p.33;Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,p.14.1809年The Eleanor案首次在判例中確認海上遇難船舶享有進入沿海國港口避難的習慣權(quán)利，⑩See The Eleanor Case(1809)165 ER 1058.國際法研究院（Institute de Droit International）先后在一系列決議中確認了遇難船舶避難準入的權(quán)利，①See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2003,p.412.各國在航海實踐中普遍認可遇難船舶進入沿海國避難的習慣國際法。②參見陳梁：《不再涉及人命安全的遇難船舶沿海國避難的法律問題》，第199—200頁。國際海事委員會對各國海商法協(xié)會發(fā)放的調(diào)查問卷結(jié)果也表明，國家普遍認同遇難船舶為保全人命享有進入沿海國避難的習慣權(quán)利。③See“Report of the International Sub-Committee on Places of Refuge”,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2004,pp.386-393.

然而，隨著海洋環(huán)境保護意識的覺醒，污染遇難船避難需求與沿海國海洋環(huán)境保護需要開始出現(xiàn)沖突。1960年前后開始出現(xiàn)拒絕污染遇難船避難請求的實踐，遇難船舶入港避難的習慣權(quán)利受到質(zhì)疑。④ERIKA,CASTOR,PRESTIGE,ANDROSPATRIA,CHRISTOS BITAS等事故引起國際社會對海上遇難船舶進入避難地問題的關(guān)注。See“Schedule of Casualty Experience”,Annex 2,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2002,pp.139-142;Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,pp.15-16;George Kasoulides,“Vessels in Distress:Safe Haven for Crippled Tankers”,Marine Policy,vol.11,no.3,1987,pp.184-185.直升機、救援艇等現(xiàn)代救助手段的出現(xiàn)使人命救助不再必然需要通過準予遇難船舶入港避難的方式實現(xiàn)。沿海國在實現(xiàn)對海上遇難人員的救助后，為避免可能發(fā)生的泄漏風險對漁業(yè)、海洋環(huán)境、港口安全、公共健康等方面的危害，往往傾向于拒絕接受污染遇難船舶入港避難。⑤See Myron Nordquist,“International Law Governing Places of Refuge for Tankers Threatening Pollution of Coastal Environments”, Law of the Sea, Environmental Law and Settlement of Disputes, Tafsir Malick Ndiaye, Rüdiger Wolfrum,Chie Kojima eds.,Leiden:Brill Publishers,2007,pp.505-519.人命救助與船舶實現(xiàn)技術(shù)上的分離使傳統(tǒng)語境下以保護人命安全為核心的遇難船舶避難準入權(quán)的法律基礎(chǔ)發(fā)生了變化。船舶避難準入權(quán)的法律基礎(chǔ)僅為保護人命安全的人道主義考量還是也包括船舶及貨物在內(nèi)的財產(chǎn)利益出現(xiàn)爭議。⑥See Aldo Chircop,“The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”,pp.222-223.而這恰好說明船舶避難規(guī)則最根本的法律基礎(chǔ)是對生命的保護和救助以及人道主義的考量，討論關(guān)于船舶避難準入權(quán)的習慣國際法是否發(fā)生變化的大前提應(yīng)是人命救助與船舶本身在技術(shù)上可以實現(xiàn)分離，而不能概括地認為船舶避難準入的習慣國際法規(guī)則發(fā)生了變化。

3.疫情郵輪享有的船舶避難權(quán)利。海上人命救助和船舶避難規(guī)則的適用前提是所涉船舶及人員屬于遇難船舶和海上遇難人員。以The Eleanor案為代表的一系列判例指出，船舶遇難是指船舶面臨著現(xiàn)實、緊迫、巨大、嚴重的危險，且這種危險足以使一個具備航行經(jīng)驗的船員作出船舶、船載貨物及船員生命正在遭受損失風險的理性判斷。⑦See The Eleanor,[1809]Edwards’Admiralty Reports 135.船舶遇難在國際公約中被定義為，有理由確信船舶或人員面臨嚴重和緊急危險而需要立即救援的情況。⑧參見《1910 年統(tǒng)一海難援助和救助若干法律規(guī)則的布魯塞爾公約》(Brussels Convention for Unification of Certain Rules of Law with Respect to Assistance and Salvage at Sea) 第11 條；《1989 年國際救助公約》(International Convention on Salvage)第10 條；《1974 年海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea)第5章；《1949年改善海上武裝部隊傷者病者及遇船難者境遇的日內(nèi)瓦公約》(Geneva Convention for Amelioration of Condition of Wounded,Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea)第12條。英美法院及國際仲裁的判例對于造成船舶遇難的原因往往采用開放式列舉的方式，既包括天氣、船舶故障等海上風險因素，也包括因船舶上發(fā)生叛亂或遭遇海盜追擊等原因造成的船舶險情。①See Aldo Chircop,“The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”,p.223.船舶在航行過程中因船上人員患病而對船舶適航性產(chǎn)生不利影響，也屬于造成船舶遇難的原因。②參見陳建民、張亞:《海洋法》，青島：中國石油大學出版社，2009年，第230頁。船舶遇難的判斷依據(jù)是船舶處于因操作不能或其他原因所致的需要援救或修理的客觀狀態(tài)，而非造成這種遇難狀態(tài)的原因。③See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,p.407.為了使在海上遭遇難情的船舶得到更及時的救助，一些國際法文件開始使用“需要援助的船舶”（ship in need of assistance）這一概念，其涵義較之遇難船舶更寬泛，當海上航行的船舶處于“需要援助”狀態(tài)之時即可尋求避難。④國際海事組織于2003年通過了《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議》（A.949[23]號決議），指南專門針對不涉及人命安全的遇難船舶進入沿海國避難的問題。

疫情郵輪所涉船員和乘客面臨生理和心理健康的雙重威脅，由于郵輪不具備應(yīng)對突發(fā)重大傳染性疫情的隔離和醫(yī)療條件，船員和乘客均存在極高的感染甚至出現(xiàn)危重癥和死亡的風險。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，國際郵輪即便配備有基礎(chǔ)的藥物和醫(yī)療設(shè)備，也難以提供應(yīng)對突發(fā)傳染性疫情尤其是通過呼吸系統(tǒng)傳播疾病所需的隔離、檢測和治療條件。船員和乘客無法獲取必要的醫(yī)療服務(wù)，船員在高風險環(huán)境且缺乏足夠醫(yī)療防護裝備的情況下持續(xù)工作，遠遠超出船員最長服務(wù)時間。即便在服務(wù)期間受到感染，船員也無法及時進行輪換或接受醫(yī)療救助，這使得船員和乘客出現(xiàn)焦慮、疲勞進而產(chǎn)生一系列精神問題。⑤See Crew Change ITF and JNG Joint Statement, https://www.itfseafarers.org/en/news/crew-change-itf-and-jngjoint-statement,last visited:2021-4-26.由于國際郵輪載客量及傳染性疫情的特殊性，對疫情郵輪所涉船員和乘客的救助在實踐上難以實現(xiàn)與郵輪的分離。⑥不同于一般的海上救援，數(shù)千人規(guī)模的國際郵輪難以通過直升機和船舶對病人進行分批轉(zhuǎn)運。日本和美國曾考慮部署配備有醫(yī)療設(shè)備的“醫(yī)院船”。大型郵輪搭載超過3000名乘客并配備500-1000名船員，而美國的兩艘“醫(yī)院船”僅各有千余張病床，且由油輪改裝的“醫(yī)院船”封閉性強，并不具備傳染病疫情救助的負壓隔離條件，無法滿足數(shù)千人規(guī)模的隔離需求。通過部署“醫(yī)院船”在海上進行隔離難以實現(xiàn)，除船員、醫(yī)護人員和病患交叉感染的風險外，“醫(yī)院船”上的醫(yī)用垃圾處理和醫(yī)療污水排放都存在巨大隱患。參見《世界最大醫(yī)院船真的很厲害嗎？其實并不適合應(yīng)對傳染病》，https://www.sohu.com/a/411401653_120756187，2020年8月4日訪問。因此，國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的疫情郵輪在性質(zhì)上不僅屬于海上遇難船舶，還屬于涉及人命安全的海上遇難船舶。當接收疫情郵輪入港是履行救助義務(wù)的唯一方式之時，疫情郵輪享有習慣國際法下的船舶避難權(quán)利，港口國相應(yīng)地負有接收疫情船舶入港靠泊并提供醫(yī)療診治、隔離檢疫等的救助義務(wù)。

（二）例外之例外：船舶避難規(guī)則與《國際衛(wèi)生條例》的協(xié)調(diào)

1.船舶避難規(guī)則適用的例外情況。船舶避難規(guī)則是對港口國行使主權(quán)權(quán)利的限制，主權(quán)原則賦予國家對其領(lǐng)土和內(nèi)水絕對的主權(quán)權(quán)利，而根據(jù)習慣國際法遇難船舶有權(quán)進入外國港口尋求避難救助。⑦See Yoshifumi Tanaka,The International Law of the Sea,Cambridge:Cambridge University Press,2015,p.82.船舶避難規(guī)則賦予的遇難船舶的準入權(quán)（right of access）并非絕對權(quán)（absolute right），救助義務(wù)的履行不要求施救者以犧牲自身的安全為代價，港口國在不可抗力、危急或客觀不能的情況下可例外地免除其海上人命救助的國際義務(wù)。①《國家對國際不法行為的責任條款草案》第12條。船舶避難規(guī)則不要求港口國以犧牲本國公共衛(wèi)生安全為代價接收疫情郵輪入港靠泊。

2. 《國際衛(wèi)生條例》下“無疫通行”的例外情況。《國際衛(wèi)生條例》設(shè)有關(guān)于船舶衛(wèi)生檢疫的專章，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件下入境口岸的船舶做出了原則和例外的規(guī)定，是準入基礎(chǔ)上的善治的船舶避難理論在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的體現(xiàn)。②具有全球影響力的十六位衛(wèi)生法學家共同發(fā)表評論文章，認為許多國家在COVID-19疫情大流行期間違反《國際衛(wèi)生條例》采取限制性措施。See Roojin Habibi et al.,“Do Not Violate the International Health Regulation During the COVID-19 Outbreak”,The Lancet,vol.395,2020,pp.664-666.根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第28條的規(guī)定，原則上港口國在接到疫情郵輪入港靠泊請求時，不得以公共衛(wèi)生為由拒絕授予疫情郵輪“無疫通行”，不應(yīng)阻止上下乘客、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品。如果入境口岸不具備執(zhí)行《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或航空器在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸，除非該船舶或航空器有更改航程不安全的操作問題。當《國際衛(wèi)生條例》的原則性難以有效應(yīng)對疫情防控時，締約國可根據(jù)有關(guān)國內(nèi)法和國際法義務(wù)采取世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）推薦或建議以外的額外的衛(wèi)生措施。③《國際衛(wèi)生條例》第43條。

3.勤勉義務(wù)對港口國采取例外措施的要求。對生命權(quán)和健康權(quán)的保護從最初的道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，④See Lawrence O.Gostin,Global Health Law,Cambridge:Harvard University Press,2014,p.243-261.以勤勉義務(wù)（obligation of due diligence）的形式體現(xiàn)并對各國具有普遍拘束力。⑤See Timo Koivuraova,“Due Diligence”,Max Planck Encyclopedia on Public International Law(Volume III),Oxford:Oxford University Press,2012,p.236.根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》的要求，港口國采取拒絕接收疫情郵輪的“額外衛(wèi)生措施”應(yīng)當符合：（1）合理性和必要性：所采取的措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或干擾性，不應(yīng)大于能實現(xiàn)適當程度保護健康的其他合理措施；⑥《國際衛(wèi)生條例》第43條第1款。（2）科學性原則，也稱循證原則（evidencebased）⑦參見彭先偉、吳亞男：《新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探——以國際衛(wèi)生法為視角》，《中國海商法研究》2020年第1期，第21—22頁。：采取例外措施的決策制定應(yīng)基于科學原則，即立基于人類健康危險的現(xiàn)有科學證據(jù)、來自世衛(wèi)組織和其他相關(guān)政府間組織和國際機構(gòu)的信息以及來自世衛(wèi)組織的現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議；（3）透明和無歧視原則：公開決策制定所依據(jù)的事實、證據(jù)及程序，保證所有人享有無歧視待遇的權(quán)利。⑧《國際衛(wèi)生條例》第42條、第43條、第44條?！邦~外衛(wèi)生措施”至少包括三方面的程序性義務(wù)，即循證原則指導(dǎo)下的風險評估義務(wù)、向世衛(wèi)組織及時通報和復(fù)查的義務(wù)以及為避免爭端與受措施影響的締約國的協(xié)商義務(wù)。⑨參見郭中元、鄒立剛：《全球衛(wèi)生治理視域下〈國際衛(wèi)生條例〉中額外衛(wèi)生措施之適用》，《江淮論壇》2020年第5期，第134—135頁。

勤勉義務(wù)的標準和要求具有靈活性，隨著時間的變化、科學水平的提高以及對于風險認識程度而動態(tài)變化。風險程度的大小、國家對領(lǐng)土或個人的有效控制程度、國家所保護利益的重要程度以及損害發(fā)生的可預(yù)測程度都會對勤勉標準的適用產(chǎn)生影響。①Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,ITLOS Reports 2011,p.10.para.117.因此，勤勉義務(wù)的檢驗必須進行個案分析，具體評估不同情勢下勤勉義務(wù)的標準和要求，結(jié)合國家決策時可獲得的證據(jù)和信息的完整情況對國家行為進行合法性和合理性判斷。②參見何田田：《“現(xiàn)有科學證據(jù)”規(guī)則與全球衛(wèi)生法的完善》，《中國社會科學院研究生院學報》2020年第6期，第53-65頁；李亞凝：《國際疫情防控與國際航空運輸?shù)钠胶狻趪H組織制定的規(guī)范性文件的分析》，《河北法學》2021年第5期，第145頁。

郵輪疫情防控的核心是識別和控制風險。③參見盧鐘山、李平、田楨干等：《國際郵輪傳染病疫情事件風險識別與評估報告》，《中國國境衛(wèi)生檢疫雜志》2013年第1期，第60—64頁。對于郵輪疫情防控風險的判斷往往需要在缺乏完整科學知識和論證的情況下做出，當存在科學不確定性時，決策所依據(jù)的科學基礎(chǔ)應(yīng)當以現(xiàn)有科學證據(jù)、現(xiàn)有信息、世衛(wèi)組織的指導(dǎo)或建議為順序依次適用。④參見張麗英：《新冠疫情下額外衛(wèi)生措施的適用及其局限性研判》，《清華法學》2021年第2期，第184頁。這也是風險預(yù)防原則（precautionary principle）在疫情防控領(lǐng)域的應(yīng)用。⑤See Nivolas De Sadeleer, “The Precautionary Principle in EC Health and Environmental Law”, European Law Journal,vol.12,2006,pp.139-172.港口國應(yīng)基于現(xiàn)有科學證據(jù)和研究對疫情郵輪的具體情況進行個案分析，勤勉義務(wù)并不要求港口對每艘請求入港的疫情郵輪作出相同的決策。港口國對疫情郵輪的風險評估不是一次性的評估。因此，在郵輪疫情防控的語境下，勤勉義務(wù)要求港口國對其醫(yī)療承載力和疫情郵輪入港避難的風險進行動態(tài)監(jiān)控和評估，科學的風險評估是港口國審慎決策的前提和基礎(chǔ)。⑥參見何晶晶、龔睿、鄒海濱：《口岸輸入性呼吸道傳染病風險評估方法研究》，《口岸衛(wèi)生控制》2015年第4期，第46—50頁。

三、加強郵輪疫情防控的法制思考

2020年5月18日，習近平總書記在第73屆世界衛(wèi)生大會中提出中國參與全球衛(wèi)生治理的理念——人類衛(wèi)生健康共同體。⑦參見習近平：《團結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》，《人民日報》2020年5月19日，第1版。2021年5月21日，習近平總書記在全球健康峰會上發(fā)表題為《團結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》的致辭，再次向國際社會表達了“共同推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的倡議。⑧參見習近平：《攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體》，《人民日報》2021年5月22日，第2版?！叭祟愋l(wèi)生健康共同體”的提出與構(gòu)建是“人類命運共同體”思想在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的拓展，是對聯(lián)合國關(guān)于“全球合作共同戰(zhàn)勝新冠疫情”倡議的積極回應(yīng)，⑨UN Global Solidarity to Fight the Coronavirus Disease 2019(Covid-19)Pandemic,Resolution 74/270, https://www.un.org/pga/74/2020/04/02/adopted-by-the-united-nations-general-assembly-2/,last visited:2021-4-23.更是中國積極參與全球公共衛(wèi)生治理與貢獻中國方案與智慧的集中體現(xiàn)。⑩參見王勇：《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的國際法合法性問題》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第5期，第6頁。在人類衛(wèi)生健康共同體的理念之下，我國可采取如下法律措施，以更好地應(yīng)對郵輪疫情防控。

（一）推動完善郵輪疫情防控相關(guān)的國際法制建設(shè)

國際郵輪行業(yè)遭遇了二百余年發(fā)展史上第一次全球郵輪全面停航的“黑天鵝”事件，蒙受了重大的經(jīng)濟損失。①根據(jù)國際郵輪協(xié)會的研究報告，從2020年3月中旬至2020年9月，郵輪停航造成超過770億美元的直接經(jīng)濟損失。參見國際郵輪協(xié)會：《2021年郵輪行業(yè)展望》，https://cruising.org/en/news-and-research/research/2020/december/state-of-the-cruise-industry-outlook-2021，2021年4月27日訪問。郵輪疫情屬于非傳統(tǒng)安全中的海上公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，對海上航行的乘客和船員的生命健康構(gòu)成了嚴重威脅。公共衛(wèi)生風險的控制和應(yīng)對，特別是郵輪公共衛(wèi)生安全和疫情防控的權(quán)責分擔將成為下一階段郵輪相關(guān)國際立法的重點。②《國際民航組織》中“安全”的定義經(jīng)由《國際民航組織關(guān)于民航局管理2019冠狀病毒相關(guān)航空安全風險手冊》擴展至衛(wèi)生安全。參見李亞凝：《國際疫情防控與國際航空運輸?shù)钠胶狻趪H組織制定的規(guī)范性文件的分析》，第146-147頁；白佳玉、李玉達、王安娜：《后疫情時代海上公共衛(wèi)生安全法治的挑戰(zhàn)與中國方案》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第5期，第54頁。國際社會對就傳染病大流行的防范和應(yīng)對起草和談判一項公約、協(xié)定或其他國際文書以完善全球衛(wèi)生治理體系已形成較大共識，③參見《世界衛(wèi)生大會同意啟動制定關(guān)于傳染病大流行防范和應(yīng)對的歷史性全球協(xié)議的進程》，https://www.who. int/zh/news/item/01-12-2021-world-health-assembly-agrees-to-launch-process-to-develop-historic-global-accord-on-pandemic-prevention-preparedness-and-response ,2021年12月1日訪問。See John Zarocoastas,“Countries Prepare for Pandemic Treaty Decision”, The Lancet, vol. 398, 2021; Johnathan H Duff, et al. “A Global Public Health Convention for the 21st Century”,The Lancet,vol.6,no.6,2021;Lawrence O.Gostin,et al.,“An International Agreement on Pandemic Prevention and Preparedness”,JAMA,vol.326,2021.但由于海上公共衛(wèi)生安全的特殊性，可能難以實現(xiàn)通過實體規(guī)則將海上公共衛(wèi)生事件對生命權(quán)的威脅明確納入海難救助的國際法框架，難以實現(xiàn)在具有強制約束力的框架下對郵輪疫情中生命權(quán)受到嚴重威脅時的救助。④參見袁曾：《海難人命救助的法律義務(wù)與現(xiàn)實困境之間矛盾的破解》，《政治與法律》2020年第1期，第151—161頁。早先在針對污染遇難船時就曾嘗試通過對現(xiàn)有公約和條例進行修改，確定沿海國建立避難地以接受遇難船舶避難準入并實施救助的義務(wù)，而主權(quán)國家積極性普遍不高，且認為對船舶的救助和避難具有私法上的性質(zhì)，在公法文書中加入帶有私法性質(zhì)的規(guī)定不合適，也可能造成沖突。⑤See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,pp.427.相比具有強制約束力的國際條約，通過修正或增加《國際衛(wèi)生條例》特定附件的方式或者通過建議、決議、指南、標準、準則等軟法性法律文件，各成員國對海上公共衛(wèi)生安全治理更容易形成共識，繼而通過轉(zhuǎn)化或納入的方式影響主權(quán)國家的國內(nèi)法，形成國家確信并通過國家實踐表現(xiàn)出來。⑥參見龔向前：《試析國際法上的“軟法”——以世界衛(wèi)生組織“軟法”為例》，《社會科學家》2006年第2期，第100頁。我國可以充分利用體制優(yōu)勢，為相關(guān)法律文件的制定發(fā)揮積極作用。

（二）加快完善我國郵輪疫情防控的法律保障

《出入境郵輪檢疫管理辦法》及相關(guān)技術(shù)方案為檢疫、隔離等措施的采取提供了較為詳細且具有可操作性和前瞻性的法律指引，但針對采取《國際衛(wèi)生條例》下“額外衛(wèi)生措施”不接收疫情郵輪入港的情形并無具體規(guī)定。⑦參見孫嬋：《論郵輪疫情責任主體及風險防控法律機制》，《中國海商法研究》2020年第3期，第45頁。我國針對檢疫傳染病大流行的時候保留了封鎖有關(guān)的國境或者采取其他緊急措施的規(guī)定，①《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》第6條。也明確規(guī)定郵輪需經(jīng)海關(guān)入境檢疫手續(xù)辦理完結(jié)并經(jīng)海關(guān)許可后方可入境。②《出入境郵輪檢疫管理辦法》第11條。根據(jù)我國《海上交通安全法》第55條的規(guī)定，外國籍船舶因人員病急、遇難等緊急情況，可以在未及獲得口岸許可的情況下進入我國內(nèi)水和港口，在進入的同時向海事管理機構(gòu)緊急報告并接受其指令和監(jiān)督。據(jù)此規(guī)定，我國允許疫情郵輪在未經(jīng)風險管理和許可的情況下進入我國港口避難靠泊，這與我國郵輪產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展而日趨增大的口岸衛(wèi)生風險并不適應(yīng)。③參見李天生：《國際法體系下我國對污染遇難船的避難準入問題》，第84頁。劉長霞：《遇難船舶避難準入法律問題研究》，《中南大學學報（社會科學版）》2014年第1期，第112頁。郭萍、吳胤檳：《遇難船避難準入制度的沿革及對我國的啟示》，《武大國際法評論》2016 年第1 期，第52 頁。陳鵬：《〈海上交通安全法（修訂草案）〉評析》，《世界海運》2021年年第2期，第3—4頁。我國尚未形成系統(tǒng)性規(guī)制郵輪活動的法律體系，與郵輪相關(guān)的法規(guī)內(nèi)容較為零散、效力位階較低，導(dǎo)致不同層級的法律規(guī)則之間的銜接與協(xié)調(diào)容易出現(xiàn)規(guī)制上的沖突。④參見劉晨虹：《疫情郵輪的責任困境與海洋法律體系的完善》，第9頁。

比較法上，2010年美國《郵輪安全法》作為規(guī)范郵輪安全管理的單行法，體現(xiàn)了顯著的郵輪特征，對郵輪上的衛(wèi)生情況和上報事宜作出了規(guī)定。⑤參見陳風潤：《郵輪旅游本土化進程法律協(xié)調(diào)》，《法學雜志》2018年第9期，第119頁。我國可借鑒其做法，制定符合我國郵輪發(fā)展階段特點的《郵輪安全法》，并設(shè)立專章對郵輪疫情防控進行規(guī)定。加強非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法保障，針對郵輪疫情防控作出原則性的規(guī)定，通過實施細則、技術(shù)方案、工作指南、應(yīng)急處置預(yù)案等對決策和實施層面的相關(guān)問題進行細化和調(diào)整，形成法律保障的長期性和穩(wěn)定性與短期應(yīng)急防控實施的靈活性相結(jié)合的防控體系。

（三）加強郵輪疫情防控的區(qū)域衛(wèi)生法制合作

在全球化的背景下，任何國家都無法獨善其身，搭載數(shù)千乘客與船員的國際郵輪的救助和疫情防控亟須加強國際合作，通過多方協(xié)調(diào)努力共同破解郵輪疫情對國際郵輪行業(yè)的打擊。⑥參見張文廣：《應(yīng)對郵輪疫情亟須加強國際合作》，《經(jīng)濟參考報》2020年3月10日，第8版；馬忠法：《論全球大流行下國際衛(wèi)生法制的完善》，《社會科學輯刊》2021年第6期，第118頁。郵輪航線具有區(qū)域性的鮮明特點，母港國和經(jīng)停國往往是區(qū)域內(nèi)的海上鄰國。當某一港口國接受疫情郵輪入港靠泊導(dǎo)致其醫(yī)療承載力下降甚至達到飽和時，區(qū)域內(nèi)其他國家可以提供醫(yī)療物資的幫助或可以分擔其他郵輪避難的需要。⑦根據(jù)2019年的全球郵輪航線區(qū)域分布情況，郵輪航線主要集中在加勒比海地區(qū)、地中海地區(qū)、亞太地區(qū)及歐洲地區(qū)，其中加勒比海地區(qū)分布的郵輪航線占比高達38.7%，地中海地區(qū)郵輪航線占比達14.8%，亞太地區(qū)郵輪航線占比達12.3%，歐洲西北部地區(qū)占比達9.4%，其他地區(qū)郵輪航線覆蓋率均在5%以下，占比較小。參見匯世郵輪咨詢：《全球及中國郵輪產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)信息報告（2020—2030年）》，第40頁，https://mp.weixin.qq.com/s/IoW2Qbn-FRoeTaXHF4EwMIA，訪問時間：2021年4月22日。

亞洲地區(qū)正處于郵輪產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展期，是全球主要的郵輪旅游目的地之一。⑧亞州地區(qū)的郵輪航次在2013-2017 年間出現(xiàn)連續(xù)增長的態(tài)勢，2017 年航次達到了2086 個航次。亞洲市場部署的郵輪類型中增長最快的是載客量在5000人以上的巨型郵輪，2013至2019年增長率達到700%。參見匯世郵輪咨詢：《全球及中國郵輪產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)信息報告（2020—2030年）》第73—82頁。我國現(xiàn)已成為亞洲地區(qū)最大的郵輪客源市場，隨著郵輪產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展和郵輪載客量的不斷提高，在未來將面臨更大的郵輪疫情防控風險和壓力。國際合作原則是國際法的基本原則，根據(jù)《海洋法公約》第98條關(guān)于救助義務(wù)的規(guī)定，沿海國應(yīng)在情況需要時為救助的目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國合作。①參見張乃根：《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的若干國際法問題》，《甘肅社會科學》2021年第3期，第79—83頁。區(qū)域內(nèi)各國可借助業(yè)已存在的經(jīng)濟、安全、環(huán)境保護、文化交流方面的合作平臺打造疫情郵輪防控的法律合作機制。中國應(yīng)通過“議題關(guān)聯(lián)”積極構(gòu)建應(yīng)對海上公共衛(wèi)生安全的區(qū)域性國際合作機制，推動區(qū)域內(nèi)各國針對郵輪疫情防控的合作。②參見何帆：《傳染病的全球化與防治傳染病的國際合作》，《學術(shù)月刊》2004年第3期，第41—42頁；高祖貴：《堅持多邊主義推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體》，《學習日報》2020年6月26日。結(jié)合中國、日本、柬埔寨此次郵輪疫情防控經(jīng)驗，③《18小時！中國郵輪防疫交出“滿分答卷”！》，人民網(wǎng)，http://www.jzgczz.com/yuqing/21201.html，2021年3月28日訪問。推動與“一帶一路”沿線郵輪旅游圈、東北亞郵輪旅游圈及泛南海郵輪旅游圈沿岸國家在郵輪疫情防控中的協(xié)同合作，共同構(gòu)建區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機制。④參見劉蔡寬：《應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅國際合作的國際法審視與制度創(chuàng)新——以PHEIC為視角》，《政法論壇》2020年第6期，第144頁。

疫情的全球大流行不分國別和種族，在可能暴發(fā)的各種疫情面前，人類始終是命運攸關(guān)的共同體。國際社會應(yīng)以解郵輪疫情防控之困為契機，在“人類衛(wèi)生健康共同體”的理念指導(dǎo)下進一步破除全球衛(wèi)生合作的阻礙因素，構(gòu)建科學合理的法律機制，強化全人類應(yīng)對非傳統(tǒng)安全的協(xié)作能力。