區(qū)域法治評價：主觀評價何以低于客觀評價？
——以“珠三角”城市為例*

鄭方輝 王 正 柳 潔

一、問題提出：“以評促建”補齊區(qū)域法治建設(shè)“短板”

推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”法治建設(shè)是實施全面依法治國的基本方略。作為法治建設(shè)的有機組成部分，區(qū)域法治建設(shè)是一個衍生的俗成概念，用以區(qū)別以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方法治發(fā)展模式，可視為一種地方法治現(xiàn)象和新的法治形態(tài)。①文正邦：《區(qū)域法治——深化依法治國方略中嶄新的法治形態(tài)》，《甘肅社會科學(xué)》2008年第6期。所謂區(qū)域，相對于全國整體而言，但并不一定以地方行政區(qū)域為單元，如“長三角”、“珠三角”地區(qū)；所謂法治，廣義上包含法治政府和法治社會，以及立法、司法等法治活動，狹義上也可特指為法治社會。黨的十九大明確提出2035年基本建成法治社會的總體目標(biāo)，2020年《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》將這一目標(biāo)進(jìn)一步定位于建設(shè)信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會。從法治建設(shè)進(jìn)程上分析，基于不同歷史階段中心任務(wù)不同，工作舉措和側(cè)重點有異，過去20多年來，我國特別強調(diào)法治政府建設(shè)，狹義上的區(qū)域法治（社會）建設(shè)明顯滯后于（地方）法治政府建設(shè)，甚至出現(xiàn)二者背離的現(xiàn)象。②胡曉利：《法治政府和法治社會一體建設(shè)研究》，《理論月刊》2017年第4期。新時期“三位一體”法治理念的提出，改變此種狀況勢在必行，也勢必能行。有組織就有管理，有管理就有評價。審視法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，基于“以評促建”的科學(xué)原理，法治評價可以為推進(jìn)法治建設(shè)提供價值工具、度量“標(biāo)尺”和內(nèi)在動能。

從技術(shù)層面看，評價是高度技術(shù)化和專業(yè)化的活動，指標(biāo)體系決定評價的科學(xué)性。學(xué)理上，區(qū)域法治評價的功能實現(xiàn)很大程度上取決于指標(biāo)體系的有效性和認(rèn)同性。從全球?qū)嵶C經(jīng)驗來看，多層級法治評價指標(biāo)體系中，主觀評價和客觀評價相結(jié)合是行之有效的通行做法。相對而言，西方國家及國際組織更加重視主觀評價，國內(nèi)地方實踐則以客觀評價為主，并融入社會評議。由于“主觀評價和客觀評價綜合采用與評價效果呈正相關(guān)性”，③嚴(yán)潔：《公民評價政府績效的抽樣調(diào)査設(shè)計與可靠性分析——以北京市為例》，《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第1期。這種做法具有較高的科學(xué)性和適應(yīng)性，同時呈現(xiàn)主觀評價結(jié)果和客觀評價結(jié)果。梳理文獻(xiàn)，在近十年各地實踐探索中，尤其是媒體公布的第三方法治評價中，其結(jié)果均有一個共同的特征，即客觀評價普遍高于主觀評價。例如：錢弘道公布的2012年度余杭法治指數(shù)，政府內(nèi)部自我評價與民眾評價二者存在錯位；④錢弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報告》，《中國司法》2013年第11期。倪星采用多層線性模型對2015年度全國廉情調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對不同層級政府的清廉感知存在著差序格局；⑤倪星、李珠：《政府清廉感知：差序格局及其解釋——基于2015年度全國廉情調(diào)查的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2016年第3期。陳磊對2014年度廣西壯族自治區(qū)的法治政府建設(shè)績效評價發(fā)現(xiàn)，政府服務(wù)、本地治安等主觀評價明顯偏低；⑥陳磊：《法治政府績效滿意度實證研究——基于2014年廣西的抽樣調(diào)查》，《學(xué)術(shù)論壇》2016年第5期。王敬波分析2014—2017年全國地方法治政府評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地政府形式上建立了有關(guān)行政決策的制度，但社會公眾評價及認(rèn)可度較低。⑦王敬波：《我國法治政府建設(shè)地區(qū)差異的定量分析》，《法學(xué)研究》2017年第5期。邱佛梅分析2017年度廣東省法治政府建設(shè)績效評價數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公眾滿意度明顯低于專家評議和客觀指標(biāo)評分。⑧邱佛梅：《法治社會評價:理念、體系與實證分析》，《社會治理法治前沿年刊》2018年12月。類似的研究結(jié)果眾多，均呈現(xiàn)與上述研究相同或相近的特點。不過，對于主客觀評價結(jié)果落差的成因及其影響，已有文獻(xiàn)并未展開充分討論，更未給出令人信服的解釋。

自2015年開始，基于第三方立場，作為層次分析法特例，依據(jù)專家咨詢調(diào)查，我們構(gòu)建了主客觀評價互補互證的區(qū)域法治評價指標(biāo)體系，并在廣東省開展實證研究。先后3次針對“珠三角”城市的評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)（有效樣本量為68432）：主觀評價與客觀評價結(jié)果差異較大。由于“珠三角”城市的特殊性和示范性，探究此種現(xiàn)象的背后邏輯、形成機理與落差成因，以及對法治社會建設(shè)的影響，對于理性審視法治建設(shè)績效、補足法治建設(shè)短板具有重要的理論與現(xiàn)實意義。源于此種認(rèn)識，本文立足于現(xiàn)實問題及典型現(xiàn)象，構(gòu)建區(qū)域法治評價指標(biāo)體系，并以“珠三角”城市為對象測量法治指數(shù)。進(jìn)一步針對測量結(jié)果的結(jié)構(gòu)性落差，對主觀評價低于客觀評價的成因做出詮釋。事實上，我國法治建設(shè)為了人民，人民群眾是法治建設(shè)的主體，由此，人民群眾評價及其滿意度是檢驗法治建設(shè)績效的終極標(biāo)準(zhǔn)，也是探討提高法治社會建設(shè)水平路徑的邏輯起點。

二、指標(biāo)體系：實現(xiàn)客觀評價與主觀評價的互補互證

指標(biāo)體系被視為法治評價的“世界難題”。從邏輯出發(fā)，構(gòu)建我國區(qū)域法治建設(shè)評價指標(biāo)體系，必須遵循“客觀與主觀相結(jié)合的基本原則”①徐漢明、張新平：《社會治理法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計、內(nèi)容及其評估》，《法學(xué)雜志》2016年第6期。，實現(xiàn)客觀評價與主觀評價的互補互證。一般而言，客觀評價基于客觀指標(biāo)，以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)，反映所評價現(xiàn)象的客觀存在的狀態(tài)，②王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代法治城市評價：北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第31頁。但法治帶有強烈的價值性，量化并非易事。同時因為數(shù)據(jù)采集、選取等過程本身具有主觀性和滯后性，加之存在有形無形的“信息壁壘”，導(dǎo)致政府部門公開數(shù)據(jù)難以全面、及時，效用度不高。主觀評價是指人們對法治狀況的個體感受及體驗后的態(tài)度與偏好，關(guān)注于“觀察、分析、歸納與描述一些軟指標(biāo)”，反映法治建設(shè)成效的優(yōu)劣。③萬方亮：《有限理性視角下法治評估的模式重構(gòu)及邏輯遵循》，《行政法學(xué)研究》2020年第4期。但主觀評價是一種個體體驗，受主體經(jīng)驗、情感、環(huán)境等眾多因素影響，內(nèi)置一系列環(huán)境條件，可能產(chǎn)生較大的誤差，導(dǎo)致評價結(jié)果信度不高，難以全面反映出真實狀況及特征。由此，從可行性、必要性的角度，學(xué)界普遍認(rèn)為，單一的客觀評價或主觀評價“均不能全面科學(xué)地進(jìn)行評估法治”，④王利軍：《論法治評估指標(biāo)設(shè)計的基本原則》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2019年第9期。兩者相融合成為理性選擇。從機理上看，客觀評價與主觀評價的融合，一是功能互補。主觀指標(biāo)可以彌補客觀指標(biāo)的效度不足，而客觀指標(biāo)可以補充主觀指標(biāo)信度的缺失。就適用范圍而言，主觀評價的適用范圍更為廣泛，在客觀評價不適應(yīng)、不可行的情形之下，尤其是衡量法治的產(chǎn)出和影響，可以通過主觀評價予以補充。二是功能互證。體現(xiàn)為主、客觀指標(biāo)相互佐證，以修正結(jié)果，減少誤差。一方面，客觀指標(biāo)能夠驗證主觀指標(biāo)的非理性程度。⑤王利軍：《論法治評估指標(biāo)設(shè)計的基本原則》，第94頁。另一方面，通過相關(guān)的主觀測量指標(biāo)，從“實施成效”倒推“運行態(tài)勢”，能夠證真或證偽客觀測量指標(biāo)的可行性。⑥張德淼、李朝：《中國法治評估指標(biāo)體系的生成與演進(jìn)邏輯——從法治概念到評測指標(biāo)的過程性解釋》，《理論與改革》2015年第2期。簡言之，主客觀評價的互補互證能有效增強指標(biāo)體系的效度和信度，降低系統(tǒng)誤差。正因為如此，國內(nèi)外較成熟的法治評價無例外采用客觀評價與主觀評價相結(jié)合的方法。如“世界銀行WGI法治評價”，收集和匯總了30個權(quán)威機構(gòu)的數(shù)據(jù)來源，涵蓋了市民、企業(yè)家、公共和私人機構(gòu)專家的觀點和經(jīng)歷；“余杭法治指數(shù)”包括了主客觀兩方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評分和專家組評審。

基于以上認(rèn)識，借鑒國內(nèi)外法治評價的經(jīng)驗做法，同時充分考慮到我國法治評價的社會環(huán)境及技術(shù)條件，如群眾法治意識較為淡薄、社會參與度不足、滿意度調(diào)查技術(shù)不成熟，以及政府法治信息公開滯后、數(shù)據(jù)信息不全面，等等，在既有的研究基礎(chǔ)上，依據(jù)新時期法治建設(shè)的目標(biāo)方針“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，設(shè)定為評價維度（一級指標(biāo)）。之后，對一級指標(biāo)內(nèi)涵進(jìn)行分解，作為層次分析法特例，參照專家咨詢調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果遴選二級、三級指標(biāo)，最終形成主、客觀評價互補互證的區(qū)域法治評價指標(biāo)體系，并逐級賦予指標(biāo)權(quán)重。如表1。①值得說明的是，該套指標(biāo)體系最初于2015年設(shè)計，并在2017、2019年進(jìn)行了兩輪修訂，評價維度指向立法、執(zhí)法、司法和守法四個層面組成的全方位法治建設(shè)系統(tǒng)。2020 年《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》提出未來5年的重點建設(shè)任務(wù)以及“建設(shè)信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會”，為指標(biāo)體系完善提供了價值標(biāo)準(zhǔn)指引。指標(biāo)體系設(shè)計參考鄭方輝，羅驍：《法治社會第三方評價：體系、實證與審視》，《理論探討》2018年第3期。其中：社會評議包括公眾（群眾）滿意度和專家（專業(yè)人士）評議，公眾（群眾）滿意度又區(qū)分為針對一級指標(biāo)的總體滿意度和針對二級指標(biāo)的分項滿意度。這樣處理既考慮到“公眾（群眾）”（主要針對結(jié)果性指標(biāo)）和“專家”（主要針對過程性指標(biāo)）的分工和評議的有效性，又兼顧到技術(shù)上的可行性。值得說明的是：法治的價值性決定其不易量化性和指標(biāo)遴選的相對性。包括法治評價在內(nèi)的社會評價是人類的主動作為，服務(wù)于特定的目的。某種意義上說，社會評價均是“一家之言”，法治評價也不例外。

三、案例實證：主客觀評價結(jié)果形成落差

（一）案例選擇

“珠三角”城市是粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱大灣區(qū)）的核心區(qū)域（大灣區(qū)包括廣東省的廣州、深圳等內(nèi)地“珠三角”9市，以及香港、澳門地區(qū)，是由11市共同組成的城市群）。作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍、法治水平較高的區(qū)域之一，“珠三角”地區(qū)有基礎(chǔ)、有條件、有能力，更有責(zé)任走在法治建設(shè)的前列。2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）標(biāo)志著“粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)”被納入國家頂層設(shè)計，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，同時《綱要》也提出要加快大灣區(qū)法治建設(shè)與協(xié)同發(fā)展，這從特定的角度表明這一區(qū)域法治建設(shè)的特殊性和示范性。按照《綱要》要求，近年來，“珠三角”城市不斷加大法治建設(shè)投入，強化法治供給，但不同機構(gòu)針對這一區(qū)域有關(guān)法治調(diào)查與評價結(jié)果卻顯示，區(qū)內(nèi)群眾的法治獲得感及滿意度與法治供給的投入呈現(xiàn)落差，進(jìn)而影響法治目標(biāo)的實現(xiàn)。事實上，“一國兩制”以粵（“珠三角”城市）為主是大灣區(qū)最根本的屬性，能發(fā)揮巨大的統(tǒng)合作用②董皞、張強：《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給》，《法學(xué)評論》2021年第5期。，區(qū)域法治建設(shè)對于提升區(qū)內(nèi)整體法治水平、實現(xiàn)國際一流灣區(qū)、促進(jìn)國家法治建設(shè)水平意義重大。此外，與內(nèi)地其他城市比較而言，“珠三角”城市是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的高水平區(qū)域，其經(jīng)驗對于內(nèi)地其他城市的法治社會建設(shè)以及內(nèi)地其他城市與港澳的協(xié)同治理具有示范性。

指標(biāo)體系重在應(yīng)用。不論是發(fā)揮“以評促建”的驅(qū)動功能，還是積累經(jīng)驗、提供樣本，對“珠三角”城市法治建設(shè)水平進(jìn)行“指數(shù)”量化具有現(xiàn)實意義。為此，自2015年開始，運用表1中的指標(biāo)體系，通過滿意度測量（調(diào)查覆蓋區(qū)內(nèi)縣級以上行政區(qū)域）和專家評議，①調(diào)查對象為18-70歲常住人口；調(diào)查時間為每年1月至2月，主要采用定點攔截方式，以性別、年齡，戶籍為配額條件。共計收回合格問卷68432（2015年25150；2017年21122，2020年22160），合格率95%。之后采用SPSS軟件錄入，樣本結(jié)構(gòu)基本吻合當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诳傮w結(jié)構(gòu)。專家評議調(diào)查對象為法學(xué)理論專家、法律行業(yè)專家（法官、檢察官、律師等)、黨政公職人員和其他專業(yè)人士（法治新聞媒體人、企業(yè)家等）。調(diào)查時間為每年3月至4月。通過郵件、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式，發(fā)放問卷（每年有效問卷200）?？陀^評價指標(biāo)數(shù)源于官方統(tǒng)計源、相關(guān)職能部門協(xié)助查詢、網(wǎng)頁搜索統(tǒng)計分析和第三方機構(gòu)數(shù)據(jù)源。評價體系中，法律法規(guī)合法性審查率、違法決策引發(fā)群體上訪率、民事案件申請執(zhí)行率三項客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他12項客觀指標(biāo)。我們連續(xù)三次（2015-2020）取得“珠三角”城市區(qū)域法治指數(shù)，如表2。

表1 區(qū)域法治評價指標(biāo)體系（權(quán)重：%）

表2 2015—2020年度“珠三角”城市區(qū)域法治評價結(jié)果

（二）評價結(jié)果及落差

依據(jù)主觀評價指標(biāo)，統(tǒng)計結(jié)果顯示，2015—2020年“珠三角”城市主觀評價逐年提高。其中，群眾滿意度和專家評議結(jié)果均呈上升趨勢，且提升幅度較大，相同年度各市主觀評價呈現(xiàn)地域差異。如2020年，各地主觀評價差距明顯，深圳比中山高17.92%。同時，縱向來看，各市主觀評價增幅不同。廣州、深圳、珠海、佛山等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，其評價結(jié)果連續(xù)排名前4。此外，群眾滿意度均低于專家評議結(jié)果。依據(jù)客觀評價指標(biāo)，2015—2020年9市均值為86.05，處于較高水平。三次評價中，每一次各市結(jié)果之差不大，其中：2020年，深圳比中山高8.03%，較為明顯。

同時，從指數(shù)值來看，同一年度中，各地市主觀評價普遍低于客觀評價，特別是群眾滿意度明顯低于專家評議和客觀評價。以2020年為例，區(qū)內(nèi)9市的主觀評價均低于客觀評價；其中，廣州2020 年主觀評價為87.97，低于客觀評價（90.83）；群眾滿意度（85.1）明顯低于專家評議（90.84）及客觀評價（89.92）。同時，主客觀評價的差距呈現(xiàn)地域差異。如2020年廣州主客觀評價之差為2.86，中山為10.31。但同一城市不同年度中，主客觀評價差距呈縮小趨勢。如2015—2020年三次評價中，中山主客觀評價的落差分別為18.86、10.43和10.31。如圖1。

圖1 2015—2020年度“珠三角”城市法治評價主、客觀指標(biāo)落差值比較

比對上述評價結(jié)果不難判斷，主觀評價呈現(xiàn)“短板”現(xiàn)象。相對于客觀指標(biāo)，群眾法治滿意度不高、獲得感不強，換言之，法治建設(shè)的客觀效果與群眾主觀感受不盡一致，建設(shè)成效低于群眾的心理預(yù)期。但與此同時，主客觀評價的差距逐年縮小的事實又充分說明，區(qū)內(nèi)法治建設(shè)客觀效果與群眾期望呈不斷契合的態(tài)勢。同時，各市之間指數(shù)值及主客觀評價差值較為明顯，并且與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較強正相關(guān)關(guān)系。相對而言，主觀評價與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動關(guān)系更為密切；改革試點城市的法治建設(shè)效果顯著。立法先行的廣州、深圳、珠海主觀評價較高，說明法治改革能夠較好地契合群眾的法治需求。

四、結(jié)果詮釋：地方法治供給與群眾需求存在偏差

（一）原因詮釋

首先，法治供需結(jié)構(gòu)性失衡。隨著“三位一體”法治進(jìn)程的推進(jìn)，群眾的法治需求發(fā)生結(jié)構(gòu)性升級，由總量需求轉(zhuǎn)向品質(zhì)需求。然而，法治供給跟不上法治需求結(jié)構(gòu)性升級的變化，從而產(chǎn)生法治供需結(jié)構(gòu)性失衡。突出表現(xiàn)為：一是法治供給與法治需求存在落差。即政府法治供給相對于群眾法治需求偏好是過量的或不足的，說明法治資源配置未達(dá)到帕累托最優(yōu)，存在效率損失。①龔鋒、盧洪友：《財政分權(quán)與地方公共服務(wù)配置效率——基于義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的實證研究》，《經(jīng)濟(jì)評論》2013年第1期。這是由于政府法治投入中，行政支出的供給因素主導(dǎo)作用強、需求因素影響較弱，②盛見：《“需求響應(yīng)”視角下養(yǎng)老服務(wù)供需錯配問題及其解決對策》，《中州學(xué)刊》2021年第2期。但政府實際法治供給與群眾法治需求存在或多余或不足的落差，群眾獲得感不強、滿意度不高就成為情理之中的現(xiàn)象；二是法治供給與法治需求發(fā)生錯位。即政府法治供給與群眾法治需求不契合，供需錯配導(dǎo)致供給無效或低效，造成法治資源的閑置與浪費。依據(jù)公共選擇理論，政府法治供給往往更為關(guān)注政績顯性度等相關(guān)利益偏好，必然降低對群眾法治需求的響應(yīng)。短期內(nèi)也可能因投入增加，達(dá)成所謂客觀效果“立竿見影”，但難以提高群眾對基本公共服務(wù)的滿意水平。③王歡明、諸大建、馬永馳：《中國城市公共服務(wù)客觀績效與公眾滿意度的關(guān)系研究》，《軟科學(xué)》2015年第3期。歷史經(jīng)驗表明，法治供需結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致群眾對法治建設(shè)產(chǎn)生失望感和挫敗感。而這種挫敗感一旦形成，就會成為一種心理定勢，影響人們對法治的主觀評價。④張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的法律沖突與法律合作》，《港澳研究》2017年第3期。

其次，法治理念偏差與人治思維慣性。用法治思維和法治方式化解社會矛盾，這是十八大以來中央對地方各級政府的要求，然而，受法治理念偏差以及長期人治思維慣性影響，法治建設(shè)的客觀成效與群眾實際感知之間存在差距：一是法治理念偏差影響法治建設(shè)客觀評價。地方政府對法治的人際理解差異容易產(chǎn)生法治理解偏差或者實質(zhì)內(nèi)容地方化、部門化，⑤邱佛梅、譚瑋：《“三位一體”法治建設(shè)背景下的法治社會評價體系構(gòu)建》，《法治社會》2018年第1期。部分地方政府把法治片面理解為“政績之治”，將提升法治建設(shè)客觀評價作為“法治任務(wù)”，熱衷于各種形式主義，甚至衍生法治“大躍進(jìn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致客觀評價“虛高”。如某市積極加大法制供給，2015年3月15日到2019年12月31日共出臺了12部新法規(guī)，集中關(guān)注城市綜合治理與市容環(huán)境等問題，與之相應(yīng)“科學(xué)立法”方面評分較高，但“民主立法滿意度”偏低；二是人治思維慣性影響群眾主觀感知。長期以來我國社會治理由政府包攬，民主觀念和社會協(xié)同觀念缺乏，傳統(tǒng)人治思維和權(quán)力本位突出，社會治理方式也容易受家族關(guān)系、裙帶關(guān)系的影響，法律制度執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行等問題大量存在。如在基層和農(nóng)村地區(qū)的社會治理中，依靠村規(guī)民約，甚至“權(quán)威人員治理”而拋棄法律的事情屢見不鮮。這種情形容易降低群眾對地方政府法治建設(shè)效果的實際感知。

再次，法治建設(shè)中群眾缺席與缺位。群眾是現(xiàn)代民主政治和法治國家的主體，也是法治建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力。然而，從社會心理的角度上考慮，市場經(jīng)濟(jì)的運行邏輯中對自利行為的刺激，降低了人們的合作意愿與公共責(zé)任感。①陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。具體而言：一是群眾參與不足或參與缺席?；趯ψ陨砝娴臋?quán)量，以及對政府社會治理的慣性依賴，群眾參與法治建設(shè)的積極性和認(rèn)識度不夠。而一旦這種淡漠成為群眾的普遍習(xí)慣，將抑制群眾參與法治社會建設(shè)實踐；二是群眾參與責(zé)任缺位。主要表現(xiàn)為參與機制、渠道缺失導(dǎo)致參與量不足、參與度不夠，群眾在法治建設(shè)中的責(zé)任和功能無法充分實現(xiàn)。以群眾參與立法為例，盡管一些城市立法過程中也委托“專家立法”和“第三方立法”，但總體來說，群眾參與立法的法律、法規(guī)草案較少，參與人數(shù)不多、環(huán)節(jié)較少、參與度較淺。群眾在法治建設(shè)的缺席與缺位，成為政府法治建設(shè)客觀成效與群眾主觀感知之間的“壁壘”，進(jìn)而引發(fā)主客觀評價結(jié)果的落差。從區(qū)內(nèi)歷年評價結(jié)果看，群眾對立法立規(guī)參與度、重大民生決策民調(diào)的滿意度普遍低于客觀指標(biāo)評價，即是群眾參與不足對評價結(jié)果影響的實證。

最后，系統(tǒng)性誤差。主觀評價低于客觀評價的另一個原因在于系統(tǒng)性誤差，又可分為兩種情況：一是主動性的，主要針對客觀評價?？陀^評價以客觀指標(biāo)為依據(jù)，客觀指標(biāo)相對“敏感”，甚至涉及“一票否定”及官員前途，因而一些地方“報喜不報憂”，抬高、扭曲指標(biāo)值，以顯示政績，但“群眾的眼睛是雪亮的”，二者必然形成落差；二是被動性的，法治不易衡量、不易測量的屬性決定一些指標(biāo)即使“客觀”，也難以反映實際情況，如小概率的刑事發(fā)案率與絕大多數(shù)群眾治安滿意度并非簡單的線性關(guān)系，基于政府法治數(shù)據(jù)信息透明度、公開性不足，群眾滿意度評價往往帶有盲目性，并且傾于負(fù)面。此外，抽樣調(diào)查技術(shù)再完善，理論上仍舊存在系統(tǒng)性誤差，更何況現(xiàn)階段我國民意調(diào)查的條件并不成熟，各種可預(yù)期的誤差較多，從而影響主觀評價的準(zhǔn)確性。

（二）負(fù)面影響

一是加劇法治建設(shè)的不均衡。一方面，加劇法治建設(shè)的外部不均衡。在我國當(dāng)前的法治建設(shè)中，存在著較大程度的法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)背離的現(xiàn)象，②胡曉利：《法治政府和法治社會一體建設(shè)研究》，第100頁。法治社會建設(shè)在很大程度上被忽視或弱化了。主觀評價低于客觀評價，表明群眾在法治社會建設(shè)中的獲得感、幸福感、安全感低于政府客觀績效，長此以往影響群眾參與法治社會建設(shè)的積極性，加劇法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)的差距；另一方面，加劇法治建設(shè)的內(nèi)部不均衡。面對主觀評價低于客觀評價的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及改革先行地區(qū)往往關(guān)注主觀評價的提升，積極加大群眾所需的法治供給，從而有效提升法治建設(shè)效果的群眾感知和法治建設(shè)整體水平；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及尚未推行法治改革的地區(qū)，更多聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無法平衡法治供給，自然也會忽視了群眾的法治需求。從而導(dǎo)致法治建設(shè)陷入“強者更強，弱者更弱”的區(qū)域性不均衡狀態(tài)，2015—2020年“珠三角”城市法治建設(shè)評價結(jié)果從一個角度佐證了這種區(qū)域的不均衡性及發(fā)展趨勢。

二是模糊法治評價的價值導(dǎo)向。主觀低于客觀的評價結(jié)果與政府主導(dǎo)的法治評價結(jié)果相悖，影響法治建設(shè)的真實“政績”。囿于治理資源的有限性，部分地方政府往往選擇教育、引導(dǎo)群眾認(rèn)識政府政績的低成本方式來凸顯法治建設(shè)成效，導(dǎo)致法治評價失去價值導(dǎo)向功能和理性中立。具體表現(xiàn)為：第一，扭曲法治內(nèi)涵。只關(guān)注加大法治公共產(chǎn)品供給量，忽視真實法治需求，法治公共產(chǎn)品供給與群眾法治需求之間缺失銜接，甚至脫離自身的實力，制造“無效供給”，增加了不必要法治成本，扭曲了法治內(nèi)涵；第二，忽視法治評價的價值導(dǎo)向功能。過分強調(diào)法治社會的硬性建設(shè)及其可視性，將群眾滿意度作為一種增進(jìn)群眾對政府績效認(rèn)識的工具，甚至是應(yīng)對考評的道具，忽視群眾真正的法治需求和法治獲得感；第三，陷入法治評價的技術(shù)陷阱。部分地方政府迷信和熱衷于“法治項目”，視評價為“政績工程”；唯數(shù)字化思維，過分關(guān)注法治投入與產(chǎn)出的指標(biāo)量化，以至出現(xiàn)“官出數(shù)據(jù)”和“法治競爭”等不良現(xiàn)象。①邱佛梅：《法治社會評價:理念、體系與實證分析》，第165頁。

三是削減法治建設(shè)的內(nèi)在動力。法治建設(shè)為了人民、依靠人民，人民群眾是法治社會建設(shè)的重要主體，也是法治建設(shè)的力量源泉。然而，缺乏市民社會的長期發(fā)展和浸潤為法治及其現(xiàn)代化準(zhǔn)備的豐富土壤和堅實基礎(chǔ)條件，使得我國法治建設(shè)呈現(xiàn)出缺少補給和根基，難以落地的“失重狀態(tài)”。②陳金釗：《用法治方式滿足公民對美好生活的向往——關(guān)于法治發(fā)展不平衡、不充分的斷思》，《河北法學(xué)》2018年第4期。群眾參與不足將導(dǎo)致法治建設(shè)缺乏內(nèi)驅(qū)動力，“讓人民群眾滿意”的目標(biāo)難以實現(xiàn)。主觀評價低于客觀評價，表明法治建設(shè)中群眾的缺席與缺位，長此以往，將導(dǎo)致群眾對政治生活及社會活動的漠不關(guān)心、對客觀世界的潦草屏蔽，以及對與自身生活息息相關(guān)的民主法治建設(shè)麻木不仁，也會形成一種具有抑制效應(yīng)的“弱參與”現(xiàn)象，使得群眾在社會參與中互助和信任的能力逐步下降。③陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，第109頁。進(jìn)而，挫傷群眾參與法治建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，削減法治建設(shè)的社會動力。

四是弱化法治建設(shè)的社會信任?；诜ㄖ闻c群眾信任之間的關(guān)系：群眾越尊崇法治，法治就越可靠。④伍德志：《論法治評估的“偽精確”》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2020年第1期。法治社會信任來源于群眾內(nèi)心的法治尊崇，而主觀評價低于客觀評價，體現(xiàn)了群眾對法治建設(shè)缺乏認(rèn)同和信任。因為群眾滿意度的重要影響因素之一是政體認(rèn)同度或政府的政治合法性和公信力⑤Christensen.T.&L?greid.P.,“Trust in Government:The Relative Importance of Service Satisfaction,Political Factors,and Demography”,Public Performance&Management Review,vol.28,no.4(June 2005),pp.487-511.。具體而言：主觀評價低于客觀評價將導(dǎo)致國家權(quán)力代表的政府官員不被信任。引發(fā)群眾對政府法治建設(shè)客觀評價結(jié)果失真以及“注水?dāng)?shù)據(jù)”“粉飾政績”等多方質(zhì)疑，直接或間接影響政府法治行為的公信力，甚至合法性。同時，主觀評價低于客觀評價還將導(dǎo)致作為國家權(quán)力規(guī)則的法律不被尊崇。群眾對法律本身的公平正義缺乏信任，法治遵從感較低，對政府法治治理方式的認(rèn)同感較低，守法的社會心理基礎(chǔ)比較脆弱，⑥李娜：《“積習(xí)難返”：日常性違規(guī)的生成機理及其后果》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。一些領(lǐng)域出現(xiàn)普遍違法，進(jìn)而危害群眾獲得感、幸福感、安全感，破壞了信任基礎(chǔ)，弱化法治建設(shè)的社會信任。

五、改善路徑：法治建設(shè)應(yīng)不斷滿足群眾法治需求

（一）以追求群眾滿意度最大化創(chuàng)新法治建設(shè)的理念導(dǎo)向

《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》提出要“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗法治社會建設(shè)工作成效的重要指標(biāo)”。因而，法治建設(shè)中既要重視法治的硬件建設(shè)，更要關(guān)注法治的滿意度。尤其是對于群眾不滿意的地方，“知其然更要知其所以然”，弄清背后的驅(qū)動因素及導(dǎo)致不滿的原因，有針對性地加以改進(jìn)。為此，應(yīng)把握好法治建設(shè)的出發(fā)點和歸宿點，拋棄“工具主義法治”以及傳統(tǒng)人治思維，樹立群眾滿意度最大化的理念導(dǎo)向，構(gòu)建與群眾利益對接、由群眾“共建”“共治”的法治建設(shè)機制，實現(xiàn)社會公平正義、保障社會成員合法權(quán)益，使社會肌體充滿活力、社會生活和諧有序，建設(shè)成果由人民共享，增強人民群眾的“獲得感、幸福感、安全感”①方世榮、孫思雨：《論公眾參與法治社會建設(shè)及其引導(dǎo)》，《行政法學(xué)研究》2021年第4期。，讓群眾真正掌握法治建設(shè)的主動權(quán)。

（二）平衡法治建設(shè)供求關(guān)系，提高法治公共產(chǎn)品質(zhì)量

改善目前我國的法治供給不能滿足社會需求的現(xiàn)狀，應(yīng)優(yōu)化法治建設(shè)供求關(guān)系，提高法治公共產(chǎn)品質(zhì)量。具體而言：一是構(gòu)建“需求”導(dǎo)向的法治建設(shè)供求關(guān)系。突出強調(diào)法治供應(yīng)者需要在充分了解和尊重群眾偏好的基礎(chǔ)上優(yōu)化其供給結(jié)構(gòu)以平衡好各類公共服務(wù)之間的配比，讓有限的公共資源能優(yōu)先滿足最迫切、最緊要的需求，以最大化發(fā)揮其效用并提升社會的整體福利，②洪曙、武鍶芪：《基于獲得感提升的基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2019年第12期。進(jìn)而實現(xiàn)法治建設(shè)的內(nèi)外均衡發(fā)展。二是遏制形式主義，切實提高法治產(chǎn)品供給質(zhì)量。法治供給的公共產(chǎn)品主要包括立法產(chǎn)品（如法律法規(guī)、立法評估等）、行政產(chǎn)品（如行政指導(dǎo)、法治宣傳教育等）、司法產(chǎn)品（如法律援助、人民調(diào)解等）。第一，增強立法的科學(xué)性，提高法律體系覆蓋率。正視在不少領(lǐng)域，法律、法規(guī)對群眾、社會組織的行為，還缺乏應(yīng)有的調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了社會行為規(guī)制的死角和盲區(qū)等問題③史丕功、任建華：《法治社會建設(shè)的價值選擇及主要路徑》，《山東社會科學(xué)》2014年第9期。。第二，強化行政合法性，如完善社會管理決策的民意反映機制，暢通群眾參與和民意表達(dá)機制。第三，彰顯司法公正性，加強司法透明程度和司法公信力，提高司法主體獨立性和審判獨立滿意度，推進(jìn)司法干預(yù)問責(zé)制度化等。應(yīng)基于供求關(guān)系理論重新調(diào)適法治社會建設(shè)的投入結(jié)構(gòu)，加大基本民生需求中，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)法治保障，有效增加群眾的法治認(rèn)同感及提升法治社會建設(shè)效果。

（三）積極引導(dǎo)群眾參與法治建設(shè)，形成理性的法治預(yù)期

通過暢通群眾合理訴求的表達(dá)機制，積極引導(dǎo)群眾參與立法、行政和司法過程，發(fā)揮群眾作為法治建設(shè)主體的驅(qū)動功能；同時，通過群眾切身參與、了解法治建設(shè)進(jìn)程，形成對法治的合理信任和尊崇，實現(xiàn)對法治建設(shè)實踐的合理預(yù)期，避免非理性狀態(tài)下形成的盲目的過高法治預(yù)期。具體而言：一是引導(dǎo)立法中的群眾參與，如參與立法調(diào)查、立法聽證等；培養(yǎng)群眾的主體意識和權(quán)利義務(wù)觀念，培育守法的社會環(huán)境，讓法治成為群眾普遍共識和行為自覺。二是加大行政中的群眾參與，促成在一定程度上限制政府權(quán)力，“倒逼”政府及公共政策規(guī)范化和法治化，促使政府和群眾形成合力，提高決策民主性，推動社會“善治”發(fā)展。④鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角下的法治政府與法治社會關(guān)系》，《法治社會》2017年第3期?；诘褪杖肴后w、低學(xué)歷群體，以及弱勢群體滿意度普遍較低的事實，應(yīng)更加關(guān)注及創(chuàng)造條件讓弱勢群體參與法治建設(shè)。三是強化司法中的群眾參與，促使群眾了解司法運作，提升司法公信力，并對司法活動形成監(jiān)督效應(yīng)，提升司法公正。四是建立起靈活高效的依法參政平臺和渠道。充分發(fā)揮國家機關(guān)、社會組織和基層群眾自治組織以及新聞傳媒的社會利益表達(dá)功能。

（四）推進(jìn)法治信息公開，完善評價技術(shù)體系

針對系統(tǒng)性誤差導(dǎo)致主客觀評價的現(xiàn)實落差，一是要破除部門和地方信息壁壘，多管齊下，推進(jìn)法治信息透明和公開，防止法治信息失真導(dǎo)致客觀評價失真，尤其是司法、執(zhí)法方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)全面、及時向社會公布。陽光是遏制數(shù)據(jù)造假的防腐劑，也是防止一些地方報喜不報憂抬高指標(biāo)值的最好利器。二是明晰評價的功能定位，不斷改進(jìn)和完善評價技術(shù)體系，主要是指標(biāo)體系，凸現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)評價，增強主、客觀評價的互補性與互證性，增大主觀評價權(quán)重，科學(xué)論證評價周期。同時，培育第三方評價主體，推進(jìn)委托第三方評價。

區(qū)域法治評價是我國地方法治建設(shè)進(jìn)程中推進(jìn)治理方式變革創(chuàng)新的重要舉措。我國社會主義制度決定法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，實現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。①卓澤淵：《習(xí)近平法治思想要義的法理解讀》，《中國法學(xué)》2021年第1期。換言之，法治建設(shè)目的在于實現(xiàn)“公民對公共服務(wù)績效的感知、評價與公共服務(wù)運作的實際績效是一致的”②王佃利、劉保軍：《公民滿意度與公共服務(wù)績效相關(guān)性問題的再審視》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期。。當(dāng)然，主客觀評價的“無縫隙契合”實際上不存在，相互之間的“縫隙”因服務(wù)類型和環(huán)境的不同呈現(xiàn)出較大差異。③周志忍：《論政府績效評估中主觀客觀指標(biāo)的合理平衡》，《行政論壇》2015年第3期。對“珠三角”城市而言，縮小主客觀評價的落差至關(guān)重要的是踐行以人民為中心的發(fā)展理念，滿足人民群眾對法治建設(shè)的新要求、新期待，增加人民群眾對法治建設(shè)的獲得感和滿意度。