法律沖突、律師建言與組織角色
——以民國時(shí)期的上海律師公會(huì)為中心的考察

趙 睿，李嚴(yán)成

（湖北大學(xué) 歷史文化學(xué)院，武漢 430062）

中國法律近代化轉(zhuǎn)型的獨(dú)特性決定了近代中國法律秩序構(gòu)建的長期性、艱巨性與復(fù)雜性。清末新政，中國開啟了對(duì)包括律師制度在內(nèi)的西方法律制度的正當(dāng)性移植，民國正式開始了其合理性與合法性建構(gòu)，逐漸將近代法律制度應(yīng)用于司法實(shí)踐。但法律的出臺(tái)往往過急、過粗，而從外部移植的法律體系在中國出現(xiàn)水土不服，法律、法規(guī)的不完善及彼此之間的矛盾與沖突在司法實(shí)踐中不時(shí)顯現(xiàn)。作為身處近代司法實(shí)踐最前沿的法律職業(yè)者的律師，最能感受到法律沖突的法治危害以及執(zhí)業(yè)困境，積極通過律師公會(huì)向國民政府司法建言，敦促修訂或廢止相關(guān)法律法規(guī)。律師公會(huì)在司法建言中發(fā)揮了重要作用，常常就法律沖突問題積極組織律師研究討論，然后依照法律所賦予的職權(quán)，以律師公會(huì)的名義呈請(qǐng)國民政府解釋、修訂與完善。從上海律師公會(huì)的常任評(píng)議員會(huì)或執(zhí)監(jiān)聯(lián)席會(huì)議所討論事項(xiàng)和形成的決議來看，這類活動(dòng)占律師公會(huì)日常相當(dāng)高的比例。本文通過《上海律師公會(huì)報(bào)告書》以及相關(guān)檔案文獻(xiàn)，以上海律師公會(huì)為中心，深入考察民國時(shí)期法律沖突、律師建言以及律師公會(huì)在其中扮演的角色與作用。

一、《危害民國緊急治罪法》等特別法與刑事法律的沖突

中國法律近代化的核心問題是改變行政司法不分，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，進(jìn)而建立法治國家與法治社會(huì)。無論是民國北京政府還是南京國民政府，都在形式上標(biāo)榜依法治理、司法獨(dú)立，但實(shí)踐中，又在一般法律體系之外，出臺(tái)一系列特別法律和特別審判機(jī)關(guān)消滅異己、鎮(zhèn)壓革命，實(shí)行專制獨(dú)裁統(tǒng)治，如《懲治盜匪暫行條例》（1927）、《暫行反革命治罪法》（1928）、《危害民國緊急治罪法》（1931）等特別刑事法律，不僅踐踏人權(quán)，而且與普通刑事法律發(fā)生嚴(yán)重抵觸與沖突，使律師在執(zhí)行職務(wù)中處處被掣肘，遭到律師界的普遍抵制與反對(duì)。

1928年2月，上海律師金宏基在上海律師公會(huì)第18次改組委員會(huì)上就《懲治盜匪暫行條例》適用范圍前后矛盾問題，提出如何解釋犯罪事實(shí)發(fā)生在條例公布以前，其判決卻依照《懲治盜匪暫行條例》擬定罪責(zé)的問題。改組委員會(huì)就此展開討論，最終決定由上海律師公會(huì)出面呈請(qǐng)最高法院解釋。［1］最高法院批復(fù)，如果判決發(fā)生在《懲治盜匪暫行條例》頒布以后，應(yīng)依照條例第十條，刑律第九條前半及第一條第二項(xiàng)前半擬訂罪責(zé)①［2］，顯而易見，最高法院的解釋是針對(duì)條例頒布之后的處斷，那么條例頒布之前應(yīng)不依照該條例處理。在獲得高院解釋后，上海律師公會(huì)決定將解釋連同《懲治盜匪實(shí)施細(xì)則》一并印發(fā)，通知各律師會(huì)員遵照?qǐng)?zhí)行。

1931年國民政府出臺(tái)《危害民國緊急治罪法》。該法共十一條，主要針對(duì)危害民國治安等行為，并將1928年頒行的《暫行反革命治罪法》納入其中，以“危害民國罪”代替“反革命罪”，懲罰更加嚴(yán)苛。其中第七條規(guī)定：“本法所定各罪者在戒嚴(yán)區(qū)域內(nèi)，由該區(qū)域最高軍事機(jī)關(guān)審判之，在剿匪區(qū)域內(nèi)由縣長及司法官二人組織臨時(shí)法庭審判之。臨時(shí)法庭設(shè)于縣政府，以縣長為庭長。”［3］顯而易見，臨時(shí)法庭的設(shè)置破壞了刑訴法的正常審判程序，破壞了司法體系的完整性。《危害民國緊急治罪法》等特別法不僅與普通《刑事訴訟法》發(fā)生沖突，而且嚴(yán)重影響了法治社會(huì)秩序建構(gòu)以及司法主權(quán)收回的進(jìn)程。

針對(duì)《危害民國緊急治罪法》等特別法對(duì)法治的危害及其對(duì)收回司法主權(quán)的不利影響，上海律師公會(huì)建議國民政府予以修訂或廢止。一般而言，法治國家刑事實(shí)體法，除軍事犯罪另行頒布特別法外，其余以適用普通法為原則。上海律師公會(huì)指出，即使在非常時(shí)期不得不實(shí)行特別刑法，其審判程序也應(yīng)以《刑事訴訟法》為準(zhǔn)，審級(jí)辯護(hù)均以符合刑訴法為前提，無論本國人還是外國人刑事案件，國家應(yīng)依照刑訴法規(guī)定程序進(jìn)行審判。民國北京政府時(shí)期，在刑律之外頒布的《懲治盜匪法》一直為中外人士所詬病，對(duì)收回司法主權(quán)產(chǎn)生不利影響，南京國民政府建立后不僅沒有廢止，反而又頒布《暫行反革命治罪法》《危害民國緊急治罪法》及其施行條例。《暫行反革命治罪法》規(guī)定訴訟程序除特定情形實(shí)行陪審?fù)?，其余依《刑事訴訟法》由高等法院審理，《危害民國緊急治罪法》將刑法最重之罪交由縣長及承審員審判，割裂司法審判權(quán)。司法行政部第一三五八號(hào)指令稱：“觸犯危害民國緊急治罪法之人犯，在剿匪區(qū)域內(nèi)臨時(shí)法庭之組織……司法官由高等法院院長臨時(shí)令派所屬地方法院推事充之。”［4］這些規(guī)定實(shí)際上使《中華民國刑事訴訟法》第9條“地方法院于不屬初級(jí)法院或高等法院管轄之案件，有第一審管轄權(quán)”及第13條“法院之土地管轄依犯罪地或被告之住所、居所或所在地定之”［5］的規(guī)定無形廢止。有鑒于此，上海律師公會(huì)于1931年12月27日上午召開第95次執(zhí)監(jiān)會(huì)議，會(huì)議主席李時(shí)蕊認(rèn)為《危害民國緊急治罪法》對(duì)民眾危害極大，建議國民黨四屆一中全會(huì)予以廢止，具體理由如下：“（一）依緊急治罪法審理案件除特定情形外一律公開；（二）除臨戰(zhàn)地域外應(yīng)適用審級(jí)制度，準(zhǔn)予上訴，并適用辯護(hù)制度；（三）判決結(jié)果應(yīng)呈報(bào)該管上級(jí)機(jī)關(guān)或法院復(fù)核照準(zhǔn)后始得執(zhí)行；（四）在呈報(bào)復(fù)核中應(yīng)準(zhǔn)被告用書面或口頭申訴；（五）危害民國緊急治罪法應(yīng)規(guī)定其廢止日期。”［6］隨后，上海律師公會(huì)致電國民黨四屆一中全會(huì)請(qǐng)求：“（一）廢止《危害民國緊急治罪法》《懲治盜匪條例》等無益之法規(guī)；（二）撤廢法院以外之特殊審判機(jī)關(guān)，除現(xiàn)役軍人外，不得受正式法院以外任何審判機(jī)關(guān)之審判；（三）改善司法組織及一切司法法規(guī)以便為修訂民刑法典做準(zhǔn)備，并于最近召集全國司法會(huì)議，召集各省市法院、律師公會(huì)代表、國立私立大學(xué)法學(xué)教授代表共同參加，共商上海律師公會(huì)之建議。”［7］此外，因江蘇省政府出臺(tái)的治匪辦法更加苛酷②［8］，何濟(jì)翔律師要求上海律師公會(huì)一并呈請(qǐng)廢止。上海律師公會(huì)主張，凡與刑法有抵觸之單行法規(guī)一并提交專門研究修改刑法、刑事訴訟法委員會(huì)審查。1932年6月，中華民國律師協(xié)會(huì)召開第四屆代表大會(huì)，向各律師公會(huì)征集議案，其中，上海律師公會(huì)沈鈞儒律師提議廢除《危害民國緊急治罪法》［9］19以及恢復(fù)以前司法院解釋法令辦法案，獲律師協(xié)會(huì)大會(huì)議決通過［9］23。1933年4月，中華民國律師協(xié)會(huì)依據(jù)上述決議，草擬了《刑事訴訟法草案》，12月底，國民政府頒發(fā)新修改的《刑事訴訟法草案》，規(guī)定廢止《危害民國緊急治罪法》，將其歸并于內(nèi)亂罪、外患罪［10］。但是，1937年南京國民政府又重新修訂了《危害民國緊急治罪法》條例。

1935年1月1日，國民政府頒布新刑法，并于7月1日正式生效。上海律師公會(huì)借機(jī)建議廢除一切特別刑事法律，因?yàn)樾滦谭ㄒ呀?jīng)包含現(xiàn)行一切特別刑事法令，再無存在余地。上海律師公會(huì)指出：“《危害民國緊急治罪法》《懲治盜匪暫行條例》《禁煙法》等特別刑事法令皆因時(shí)因事遷就草創(chuàng)，或者罪行嚴(yán)酷易于羅織或者程序簡(jiǎn)略難于平反，與《刑法》發(fā)生沖突，違反法治精神，久為民眾所詬病，律師業(yè)對(duì)此感觸最深，反對(duì)最烈。”3月7日，上海律師公會(huì)提議各律師公會(huì)聯(lián)合呈請(qǐng)國民政府在新刑法施行時(shí)，明令將特別刑事法令一律廢止［11］。上海律師公會(huì)的提議得到全國各律師公會(huì)積極響應(yīng)。于是，上海律師公會(huì)領(lǐng)銜各律師公會(huì)電請(qǐng)立法院、國民政府、司法院、司法行政部準(zhǔn)許在新刑法實(shí)行時(shí)，明令廢止《危害民國緊急治罪法》《懲治盜匪條例》等一切特別刑事法令，以維護(hù)刑法的統(tǒng)一［12］。針對(duì)全國各律師公會(huì)的聯(lián)合呈請(qǐng)，立法院秘書處于4月15日答復(fù)，稱就新刑法施行時(shí)廢止其他一切特別刑事法令一事，已提交刑法委員會(huì)研究。司法院于4月24日表示，已“據(jù)情轉(zhuǎn)請(qǐng)中央政治會(huì)議決定”［13］。事實(shí)上，直至1937年9月4日，國民政府方才公布《修正危害民國緊急治罪法》，部分滿足了律師界的訴求。國民黨政府挑起內(nèi)戰(zhàn)后，于1947年12月25日又出臺(tái)《戡亂時(shí)期危害民緊急治罪條例》，并于次年10月施行于全國［14］。

二、國民政府出臺(tái)民事調(diào)解辦法與現(xiàn)行民事訴訟法律的沖突

現(xiàn)代法治不僅要求實(shí)體正義而且要求程序正義，即權(quán)利的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)要嚴(yán)格依賴訴訟法律程序。當(dāng)法律與實(shí)踐背離，法律之間發(fā)生沖突，不能簡(jiǎn)單通過行政措施或出臺(tái)法規(guī)辦法來解決，而是要嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行修訂，即使出臺(tái)行政辦法也不能與現(xiàn)行法律相抵觸，更不能以行政權(quán)侵越司法權(quán)，再次回到行政司法不分的傳統(tǒng)老路。20世紀(jì)30年代，南京國民政府先后出臺(tái)《民事調(diào)解辦法》和《房租糾紛調(diào)解辦法》，均與現(xiàn)行民事訴訟法相抵觸，上海律師要求律師公會(huì)出面調(diào)查并向國民政府建言廢止。

1930年1月20日，國民政府司法院出臺(tái)《民事調(diào)解法》，規(guī)定了民事調(diào)解的目的、調(diào)解機(jī)構(gòu)、調(diào)解程序、調(diào)解效力以及調(diào)解的強(qiáng)制性質(zhì)等［15］。浙江鄞縣律師公會(huì)董榮昌律師發(fā)現(xiàn)該調(diào)解法的強(qiáng)制性規(guī)定，明顯違背現(xiàn)有民事訴訟法律的自愿性，建議律師公會(huì)轉(zhuǎn)呈國民政府廢止。鄞縣律師公會(huì)召開春季定期總會(huì)討論，決定接受董律師建議，并召開常任評(píng)議員會(huì)議商定，函請(qǐng)全國各律師公會(huì)采取一致立場(chǎng)。鄞縣律師公會(huì)的主張，得到全國各律師公會(huì)的支持，其中上海律師公會(huì)召開第59次執(zhí)監(jiān)會(huì)議推舉俞鐘駱委員負(fù)責(zé)研究，除同意鄞縣律師公會(huì)提請(qǐng)廢止理由外，還進(jìn)一步指出民事調(diào)解法具有下列危害：一是該民事調(diào)解法的立法本意在杜息爭(zhēng)端，減少訟累，但適用范圍僅限于人事訴訟及初級(jí)管轄民事訴訟，而民訴法規(guī)對(duì)于此類案件皆有隨時(shí)勸諭和解之規(guī)定，沒有必要再重復(fù)出臺(tái)調(diào)解法案。如果要規(guī)定調(diào)解作為一種必經(jīng)程序，不妨在修訂民訴法時(shí)，列舉某種訴訟非經(jīng)調(diào)解不得判決，而沒有在民訴法外另設(shè)特別法之必要；二是該法案相互沖突之處甚多，如第三條規(guī)定推事為調(diào)解主任，而第四條第二項(xiàng)又規(guī)定現(xiàn)任司法官或律師不得為調(diào)解人，其用意在于禁止律師參與調(diào)解，但依《律師章程》規(guī)定，辦理和解本屬律師職權(quán)范圍，該法案禁止律師辦理和解事務(wù)，顯然與既有法律相矛盾；三是民事訴訟立法對(duì)于民事訴訟采取任意代理主義，訴訟中勸諭和解僅限于有必要時(shí)令本人到場(chǎng)，而該法案對(duì)于調(diào)節(jié)日期是否允許當(dāng)事人委任代理無明文規(guī)定，而對(duì)不到場(chǎng)當(dāng)事人處以10元以下罰款，實(shí)際上有強(qiáng)制性質(zhì)，因此，該《民事調(diào)解辦法》確有窒礙難行之處。經(jīng)執(zhí)行委員會(huì)討論，上海律師公會(huì)接受俞鐘駱的意見，支持鄞縣律師公會(huì)呈請(qǐng)司法院予以廢止［16］。如果說1930年1月20日，國民政府司法院出臺(tái)《民事調(diào)解法》規(guī)定民事調(diào)解的強(qiáng)制辦法違背了民訴法的自愿原則，1936年2月國民政府行政院出臺(tái)的《房租糾紛調(diào)解辦法》則顯然剝奪了當(dāng)事人自由提起訴訟的權(quán)利。

九一八事變后，中華民族危機(jī)空前，百業(yè)凋敝，民不聊生，貧者朝不保夕，富者壟斷居奇，勞資沖突加劇，社會(huì)動(dòng)蕩不安，上海銀行金融業(yè)畸形發(fā)展，房價(jià)高漲。受孫中山民生主義的影響，上海市爆發(fā)群眾性減租運(yùn)動(dòng)。但上海市政府對(duì)此無動(dòng)于衷，以致房屋租賃糾紛日益增多，大量涉訟。為此，上海律師姜和椿建議上海律師公會(huì)出面呈請(qǐng)上海市政府制定減租標(biāo)準(zhǔn)，使房主有所讓步，平息減租運(yùn)動(dòng)，否則，房客拒絕交租，房主也會(huì)因此無法交付押款利息而導(dǎo)致破產(chǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)將遭受更大的損失，陷入惡性循環(huán)，而失業(yè)增多也將影響社會(huì)安寧。針對(duì)類似情形，首都南京已訂定減租辦法，并已實(shí)施。姜和椿希望上海市政府進(jìn)一步制定具體減租辦法和房屋租金標(biāo)準(zhǔn)，避免發(fā)生房租糾紛。經(jīng)姜和椿律師提請(qǐng)，上海律師公會(huì)召開第175次執(zhí)監(jiān)會(huì)議專題研究減租問題，最終決定致函上海市政府，請(qǐng)求其針對(duì)上海市民減租運(yùn)動(dòng)盡早制定減租辦法［17］。

但上海市政府對(duì)于上海律師公會(huì)的建議置之不理。上海市減租委員會(huì)反要求上海律師公會(huì)通告各會(huì)員律師不要介入房租糾紛事件。上海律師公會(huì)拒絕了上海市減租委員會(huì)的要求，直接呈請(qǐng)國民政府修訂房租糾紛調(diào)解辦法。對(duì)于上海律師公會(huì)的建議，國民政府內(nèi)政部、財(cái)政部、實(shí)業(yè)部等于1936年會(huì)同京、滬兩市政府共同開展了調(diào)查研究，并于2月23日以行政院的名義頒布了《房租糾紛調(diào)解辦法》［18］。該調(diào)解辦法包含房屋租金標(biāo)準(zhǔn)、房租糾紛調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解程序、調(diào)解效力等內(nèi)容。但法案規(guī)定“房租糾紛非依本法調(diào)解不成立后不得起訴”，即只有經(jīng)《房租糾紛調(diào)解辦法》調(diào)解不成才能提起訴訟，否則處一月租金以下罰金，該調(diào)解辦法剝奪了人民自由提起訴訟的權(quán)利，明顯與當(dāng)時(shí)的行政訴訟法律相抵觸，湯有為律師向上海律師公會(huì)建議呈請(qǐng)國民政府廢止，提出了極具說服力的理由：

第一，提起訴訟是法律賦予人民的權(quán)利?！队?xùn)政時(shí)期約法》第二十條規(guī)定人民依法有向法院提請(qǐng)?jiān)V訟之權(quán)，不應(yīng)無故加以限止，即使起訴前為杜息爭(zhēng)端減少訟累起見，也應(yīng)先經(jīng)過調(diào)解步驟，但此“已在現(xiàn)行民訴法簡(jiǎn)易訴訟程序一章明確規(guī)定。即便在訴訟進(jìn)行中，法院亦得試行和解，是在司法方面固有得以隨時(shí)調(diào)解之機(jī)會(huì)，若依該辦法再設(shè)立調(diào)解委員會(huì)專司房租糾紛調(diào)解事項(xiàng)，勢(shì)必在司法上調(diào)解之前，先經(jīng)該委員會(huì)調(diào)解，致房租糾紛不分巨細(xì)，又須增加額外之手續(xù)，多費(fèi)一次之時(shí)間，深恐橫生枝節(jié)”。

第二，該調(diào)解辦法帶有強(qiáng)制性質(zhì)，僭越司法之權(quán)。該辦法第一條規(guī)定“凡房租糾紛非依本法調(diào)解不成立后不得起訴”，第十三條規(guī)定“房主房客違反第一條之規(guī)定者，仍由法院調(diào)解并處一月租金以下之罰金”。這種強(qiáng)制處分不僅于法無據(jù)，而且會(huì)使無識(shí)者誤以為人民向法院起訴是一種不正當(dāng)行為，故特以限制而處罰，這既有損法院尊嚴(yán)，又有以行政處分而侵越司法職權(quán)之嫌。所以，該調(diào)解辦法，顯與法律抵觸，并割裂司法權(quán)。［19］207

上海律師公會(huì)對(duì)湯有為律師的建議非常重視，召開第220次執(zhí)監(jiān)會(huì)議，推舉張鶴聲、徐佐良等委員負(fù)責(zé)調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)凋敝，人民生計(jì)困難，租房者深感房租過高，要求減租，房主、房客之間糾紛頻發(fā)，上海地產(chǎn)暴漲，尤為嚴(yán)重。行政院鑒于糾紛日多，亟思補(bǔ)救，遂制訂房租糾紛調(diào)解辦法。但該辦法問題過多，一是第一條規(guī)定“非依本法調(diào)解不成立后不得起訴”，有“以命令變更法律之嫌”，且限制了人民訴訟于法院之權(quán)，顯然違背《約法》第二十一條之規(guī)定。二是第十二條規(guī)定：“調(diào)解成立后，當(dāng)事人有不履行者處每月租金兩倍之罰金，房主違反第八條之規(guī)定者亦同，前項(xiàng)處罰由地方主管官署聲敘事由，移送該管法院處理之?！憋@而易見，以法院作為調(diào)解委員會(huì)執(zhí)行機(jī)關(guān)與法院審判權(quán)相抵觸，況且民事訴訟法已規(guī)定類似調(diào)解辦法，所以另外頒行房租糾紛單行調(diào)解辦法，實(shí)有“疊床架屋”之嫌，且依該辦法第十三條仍由法院調(diào)解之規(guī)定，更使人民無所適從。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)“地方主管官署總攬庶政，日不暇給，豈能顧此鼠牙雀角之爭(zhēng)。而調(diào)解委員會(huì)之組織在地方主管官署及當(dāng)?shù)攸h部、地方法院之代表，既各有其固有職務(wù)又以立場(chǎng)之不同，主張自難一致。而當(dāng)事人兩造推定之代表各為其自己方面之利益，此乃勢(shì)所必至，無可諱言”。因此該調(diào)解辦法在實(shí)踐過程中很難順利執(zhí)行。［19］207

盡管該法案有諸多不合理之處，但上海律師公會(huì)調(diào)查人員并不主張廢止，而是建議中央修訂。因?yàn)檫@不僅關(guān)乎政府威信，而且“房租糾紛實(shí)有調(diào)解之必要，遽言廢置，似非至當(dāng)”，所以建議“先由司法行政部督飭各地方法院認(rèn)真厲行民事訴訟法之調(diào)解制度，再則略仿日本借地借家調(diào)停法，由各地方法院選任富有智識(shí)及經(jīng)驗(yàn)人員派充調(diào)解委員，組織調(diào)解委員會(huì)實(shí)施調(diào)解，調(diào)解成立，依民事訴訟法之規(guī)定，自有強(qiáng)制執(zhí)行之效力，更無庸另設(shè)罰金之規(guī)定，至于租金標(biāo)準(zhǔn)是否合乎年利百分之十二，自可由法院囑托主管官署協(xié)助調(diào)查，則于法律事實(shí)雙方兼顧，既無窒礙，收效必宏”［19］208。該調(diào)查意見經(jīng)提交上海律師公會(huì)第221次執(zhí)監(jiān)委員聯(lián)席會(huì)議討論，徐佐良等委員建議呈請(qǐng)行政院、立法院、司法院、司法行政部等修訂［20］。會(huì)議最終決定轉(zhuǎn)呈國民黨中央［21］。與此同時(shí)，上海市政府也請(qǐng)中央重訂房租糾紛調(diào)解辦法，最終行政院同意修訂。3日，立法院提出修訂辦法，交土地、法制兩委會(huì)審查通過。修訂內(nèi)容規(guī)定，無論住房鋪戶，不得超過建筑費(fèi)年利百分之十二，對(duì)過高押租應(yīng)取締，在調(diào)解期內(nèi)，房主不得強(qiáng)令房客遷居［22］。

三、上海市政府出臺(tái)的房屋單行法規(guī)與民事法律的沖突

在中國法律近代化的過程中，不時(shí)發(fā)生行政權(quán)僭越、干預(yù)司法權(quán)的現(xiàn)象。民國時(shí)期，由于中央不能對(duì)全國實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治，地方政府常常出臺(tái)與國家法律體系相抵觸的法規(guī)辦法，破壞司法權(quán)獨(dú)立與統(tǒng)一。上海是南京國民政府統(tǒng)治的核心區(qū)域，國家法律的執(zhí)行狀況相對(duì)較好，即使地方出臺(tái)的單行法規(guī)或越權(quán)干預(yù)司法、或與中央法律沖突，經(jīng)過一定法律程序，也可得到修正或解決。如上海市公安局發(fā)布《取締欠租布告》，上海律師在執(zhí)業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)，僭越法院執(zhí)行權(quán)問題，要求上海律師公會(huì)采取措施制止。

1930年10月，上海市公安局發(fā)布《取締欠租布告》，稱奉市政府令從嚴(yán)取締欠租。上海律師公會(huì)俞鐘駱委員指出該布告割裂司法裁判權(quán)，取締欠租實(shí)屬法院固有之職權(quán)，公安局不能越俎代庖，公安局稱奉市政府之命令取締欠租，在法律上毫無根據(jù)。雖然“上海市內(nèi)業(yè)主深受欠租之痛苦，但訴訟法律并非沒有救濟(jì)途徑，如司法當(dāng)局通過假執(zhí)行及其他保全措施即足以減少拖累防止逃亡”。若將取締之權(quán)賦予警察，得利的僅為少數(shù)業(yè)主，而司法權(quán)將因此遭受割裂，所以俞鐘駱律師提請(qǐng)律師公會(huì)召開緊急會(huì)議討論、抗議并予以制止。對(duì)此，上海律師公會(huì)一方面函詢市政府具體取締辦法及其界限是否涉及司法職權(quán)，一方面呈請(qǐng)司法行政部令飭各法院對(duì)于欠繳房租施以假執(zhí)行及其他保全處分，以表明市公安局《取締欠租布告》割裂司法之權(quán)。［23］

與此同時(shí)，上海律師公會(huì)認(rèn)為法院對(duì)上海市公安局發(fā)布《取締欠租布告》也負(fù)有一定責(zé)任。因?yàn)?，法院在處理欠租案時(shí)，少有依職權(quán)進(jìn)行假釋及采取保全措施，致許多欠租者逃離，再加上訴訟無休止滯延，給業(yè)主造成損失，一般業(yè)主為自身利益考慮，便求助于行政官署以迅捷方法處理欠租事件，減少損失，如此才有上海市政府飭令市公安局取締欠租布告。為應(yīng)對(duì)欠租案件，俞鐘駱等提議法院通過假釋及保全程序等救濟(jì)方法避免司法權(quán)被割裂。上海律師公會(huì)認(rèn)為此議很有見地，呈請(qǐng)司法行政部飭令各級(jí)法院認(rèn)真執(zhí)行該辦法。［24］上海律師公會(huì)的建議得到司法行政部的肯定，認(rèn)為該建議不無可采取之處，便以第1002號(hào)批文，指令上海地方法院照上海律師公會(huì)建議辦理。

經(jīng)過上海律師公會(huì)呈請(qǐng)與敦促，上海市公安局《取締欠租布告》引起了司法行政部的重視并得到糾正。但上海市政府出臺(tái)的《房屋租賃規(guī)則》違背了《民法債權(quán)》的規(guī)定并與之抵觸，雖經(jīng)上海律師公會(huì)的再三呈請(qǐng)糾正，行政院卻以種種理由搪塞。

1933年8月，上海市政府出臺(tái)了《房屋租賃規(guī)則》17條，上海律師周是膺等發(fā)現(xiàn)與《民法債編》及《民法債編施行法》相沖突：一是《房屋租賃規(guī)則》第2條“保證金責(zé)任僅為保證租金以兩個(gè)月為限”與《民法》第740條“保證債務(wù)應(yīng)當(dāng)包含損害賠償及一切違約金責(zé)任”相抵觸；二是《房屋租賃規(guī)則》第12條規(guī)定“變更產(chǎn)權(quán)而令房客出屋”，但《民法》第425條規(guī)定，所有權(quán)的讓與并不影響租賃契約；三是《房屋租賃規(guī)則》第13條規(guī)定“房客或轉(zhuǎn)賃人如欠付租金逾3個(gè)月，房主或分租人得聲明解約，報(bào)告該管警區(qū)依據(jù)本規(guī)則辦理”，若房客等欠租金逾3個(gè)月，房主等雖聲明解約，但房客不愿遷出，是否可采取強(qiáng)制措施并無明文規(guī)定，如不采取強(qiáng)制則顯屬空文，如果采取強(qiáng)制措施則侵越法院執(zhí)行權(quán)；四是房屋租賃屬于契約行為，欠租為債務(wù)關(guān)系，均屬于民法范圍，即系司法之權(quán)，以房租糾紛委諸警區(qū)，侵越了法院裁判權(quán)。因此，周是膺提請(qǐng)上海律師公會(huì)建議司法、行政兩院飭令上海市政府即日廢止該《房屋租賃規(guī)則》，以維法治。上海律師公會(huì)依據(jù)地方單行法規(guī)不能與中央法令相抵觸之原則，呈請(qǐng)行政院、司法院糾正，并轉(zhuǎn)飭上海市政府廢止［25］。

9月11日，上海律師公會(huì)的呈請(qǐng)獲行政院批復(fù)。行政院一方面責(zé)令上海市政府妥善處理《上海市房屋租賃規(guī)則》所存在的問題，另一方面又指出，上海市房屋租賃規(guī)則系為規(guī)定房屋租賃手續(xù)，為免糾紛起見，才有該租賃規(guī)則出臺(tái)，規(guī)則第一條規(guī)定“除法律別有規(guī)定外”已顧及與其他法律關(guān)系。至于民法第740條雖載有“保證債務(wù)除契約另有訂定外，包含主債務(wù)之利息、違約金、損害賠償及其他從屬主債務(wù)之負(fù)擔(dān)”，但其包含各項(xiàng)系指未另訂契約者而言，假令當(dāng)事人之間以契約明定保證責(zé)任制范圍，法律并不禁止，上海市政府為明示租賃契約之保證標(biāo)準(zhǔn)，以資遵守，特定該《房屋租賃規(guī)則》。至于第2條第2項(xiàng)規(guī)定保證責(zé)任僅為保證金及2個(gè)月為限，與法并無不合，若當(dāng)事人另有契約，自不受規(guī)則約束。至于第12條規(guī)定“如因房主收回自用或變更產(chǎn)權(quán)而令房客出屋應(yīng)退還3個(gè)月租金”，其本意在于保障房客權(quán)利，并非房屋所有權(quán)一經(jīng)轉(zhuǎn)讓，租賃契約當(dāng)然消滅，這與民法第425條之規(guī)定亦無不合。規(guī)則第13條規(guī)定“報(bào)告該管轄警區(qū)依據(jù)本規(guī)則辦理”，雖無明定辦法，但其本旨系給該管警區(qū)以斟酌處置權(quán)，或令補(bǔ)租照住，或令遷出房屋，皆為警區(qū)應(yīng)有之職權(quán)。如對(duì)此處置不滿，自可令其依法起訴，“有何侵越法院執(zhí)行權(quán)限或裁判權(quán)限之可言”。行政院認(rèn)為上海律師公會(huì)所呈恐有誤會(huì)，但因?yàn)橐?guī)則施行未久，在執(zhí)行上或有逾越范圍，予人口實(shí)，已令市政府妥慎辦理［26］。

對(duì)于行政院的批復(fù)，上海律師公會(huì)認(rèn)為“未能準(zhǔn)予廢止，似非盡當(dāng)”。對(duì)于民法第740條規(guī)定“保證債務(wù)除契約另有訂定外”，上海律師公會(huì)理解為，“除以特約免除從屬于主債務(wù)之負(fù)擔(dān)外，應(yīng)包含各項(xiàng)從屬債務(wù)”，若依該規(guī)則第2條第2項(xiàng)規(guī)定保證責(zé)任之范圍僅限于主債務(wù)之租金，不包含從屬債務(wù)且以2個(gè)月為限，二者自相沖突。又該規(guī)則第12條規(guī)定“房主收回自用或變更產(chǎn)權(quán)而令房客出屋者應(yīng)退還3個(gè)月租金”，而民法第425條規(guī)定，“所有權(quán)讓與第三人，其租賃契約對(duì)于受讓人仍繼續(xù)存在”，出租人既不能令房客出屋亦毋庸退還3個(gè)月租金，此項(xiàng)規(guī)定違背了地方單行法規(guī)不能與中央法令相抵觸之原則。至于該規(guī)則第13條報(bào)告該管警區(qū)的規(guī)定，行政院解釋系給“該管警區(qū)以斟酌處置之權(quán)，或勸令補(bǔ)租照住，或勸令遷讓出屋”，實(shí)際上，此種調(diào)解方法在民事調(diào)解法上已有規(guī)定，如該管警區(qū)調(diào)解不成，是否得向法院直接起訴而不需經(jīng)調(diào)解程序，頗有疑義，殊有重疊之嫌。為此，上海律師公會(huì)認(rèn)為該房屋租賃規(guī)則明顯與現(xiàn)行通行法律不合，且侵越法院職權(quán)，于是再呈行政院，要求根據(jù)法理予以糾正。呈文“衡以五權(quán)分立之精神，不能以行政侵越司法職權(quán)，顯非誤會(huì)”，請(qǐng)求令飭上海市政府即日廢止《租賃規(guī)則》，以維法權(quán)而順輿情［27］。

上海律師公會(huì)在呈請(qǐng)行政院、司法院等廢止《上海市房屋租賃規(guī)則》之際，又發(fā)生《上海市土地局的不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則》與民法相沖突問題。上海律師錢中道在辦理張鶴慶宅基地房屋抵押糾紛案中發(fā)現(xiàn)，《上海市土地局不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則》第5條與民法第873條③［28］相抵觸，要求上海律師公會(huì)出面呈請(qǐng)司法機(jī)關(guān)解決。當(dāng)事人張鶴慶將其位于上海市南區(qū)宅基地連同住宅出抵朱鴻南，雙方訂立不動(dòng)產(chǎn)抵押契約，抵押銀6萬兩，期限2年，并按照不動(dòng)產(chǎn)抵押辦法向上海市土地局抵押注冊(cè)。但抵押后抵押銀減為4萬兩，且未向土地局變更注冊(cè)。受淞滬戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，張鶴慶的房屋到期不能贖回，雙方商定抵押期限展延。不料朱鴻南一面準(zhǔn)許抵押展期，一面在上海市土地局辦理過戶手續(xù)，完成了產(chǎn)權(quán)變更。按《上海市土地局不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則》之規(guī)定，張鶴慶失去了價(jià)值10萬兩銀的房產(chǎn)，但該規(guī)定違背了《中華民國民法》物權(quán)編之規(guī)定，于是聘請(qǐng)錢中道律師依法采取補(bǔ)救措施。錢中道律師發(fā)現(xiàn)上海律師公會(huì)曾提請(qǐng)上級(jí)行政司法機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)則與民法的抵觸之處做出解釋，于是一面請(qǐng)求上海律師公會(huì)先行設(shè)法援助，一面請(qǐng)求轉(zhuǎn)呈上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)命令有關(guān)方面解釋該單行法規(guī)之沖突問題。上海律師公會(huì)致函上海市政府指出，《上海市土地局之不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則》第5條違背了《中華民國民法》物權(quán)編第873條之規(guī)定，對(duì)于債務(wù)人或第3人移轉(zhuǎn)占有供擔(dān)保之不動(dòng)產(chǎn)，得就其賣得價(jià)金優(yōu)先受償，不許為抵押物之所有權(quán)移受于受抵人之約定，而市土地局單行規(guī)則規(guī)定抵押期滿，受抵人即因聲請(qǐng)過戶而取得所有權(quán)。事實(shí)上，該規(guī)則不僅與民法內(nèi)容相抵觸，而且也違背了《上海市組織法》第8條、第20條之規(guī)定。上海律師公會(huì)指出上海市政府頒布單行法規(guī)均應(yīng)以不抵觸中央層級(jí)法律為底線，并質(zhì)問上海市政府為何不回應(yīng)兩年前請(qǐng)求市政府糾正該規(guī)則的函請(qǐng)，此次已屬再次請(qǐng)求［29］?？赡苁沁@次上海市政府意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，接到律師公會(huì)的質(zhì)問信函后，立即致函解釋，稱上海市政府于1931年5月1日接收上海律師公會(huì)的第一次來函后，曾呈請(qǐng)司法行政部轉(zhuǎn)呈司法院咨會(huì)行政院轉(zhuǎn)令廢止，但迄今并未奉到該項(xiàng)命令，故未予回函［30］。

顯然，上海市政府以未接到司法行政部指令為由，塞責(zé)上海律師公會(huì)廢止土地局不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則的請(qǐng)求。但上海律師公會(huì)毅然再次呈請(qǐng)司法行政部請(qǐng)其轉(zhuǎn)呈行政院令上海市廢止《上海市土地局之不動(dòng)產(chǎn)抵押注冊(cè)規(guī)則》。與此同時(shí)，上海律師公會(huì)常務(wù)委員會(huì)繼續(xù)調(diào)查，并與司法行政部交涉。1935年2月，上海律師公會(huì)常務(wù)委員會(huì)將調(diào)查結(jié)果向第191次執(zhí)監(jiān)會(huì)議報(bào)告，經(jīng)討論決定轉(zhuǎn)函市土地局采取變通辦法：如本人不能到場(chǎng)，得由代理人到場(chǎng)商定解決［31］?？赡苁巧虾Ｊ型恋鼐忠蚱涑雠_(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)抵押規(guī)則》17條與民法抵觸情形，受到上海律師公會(huì)以及民間社會(huì)的廣泛質(zhì)疑和批評(píng)，不得不有所表示，又制定了《土地抵押權(quán)暫行辦法》，但是，律師公會(huì)徐佐良委員發(fā)現(xiàn)土地局新定不動(dòng)產(chǎn)抵押規(guī)則與民法規(guī)定受抵人不得拍賣抵押物之立法精神仍存抵觸的地方，律師公會(huì)決定繼續(xù)呈請(qǐng)修正［32］。

四、結(jié)語：司法建言與組織角色

在中國法律近代化與民國司法實(shí)踐過程中，屢屢發(fā)生移植的西方法律與中國法律傳統(tǒng)的沖突。無論是民國中央還是地方政府出臺(tái)的法律規(guī)章都難以始終貫徹法律體系的統(tǒng)一，難免發(fā)生司法與行政、實(shí)體法與程序法、普通法與特殊法、中央與地方之間的法律沖突。但無論民國北京政府還是南京國民政府，都在形式上保持司法獨(dú)立與統(tǒng)一，這也是律師公會(huì)能夠向民國政府機(jī)關(guān)司法建言、敦促修訂或廢止的重要依據(jù)，實(shí)際上也是法律賦予律師公會(huì)重要職權(quán)之一。律師公會(huì)代表律師向司法機(jī)關(guān)建言，解決法律沖突，捍衛(wèi)法治，在國家與律師之間扮演了重要角色，發(fā)揮了重要作用。

律師作為近代司法不可或缺的三大職業(yè)之一，在依法維權(quán)與司法實(shí)踐過程中，一般都會(huì)堅(jiān)定維護(hù)現(xiàn)存法律秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，捍衛(wèi)法律體系的統(tǒng)一與完整以及法律的實(shí)體正義與程序正義。對(duì)于法律抵觸與沖突所產(chǎn)生的危害與影響，作為法律踐行者與法律秩序捍衛(wèi)者的律師深受其害。在刑事法律體系方面，民國政府在一般刑事法律體系之外出臺(tái)了一系列諸如《懲治盜匪暫行條例》《暫行反革命治罪法》《危害民國緊急治罪法》等特別刑事法規(guī)，用來鎮(zhèn)壓異己與革命者，以便實(shí)現(xiàn)獨(dú)裁與專制，這些特別刑事法規(guī)無論在程序上還是在內(nèi)容上都與當(dāng)時(shí)通行的刑事法律體系相抵觸，遭到律師的普遍反對(duì)，他們通過律師公會(huì)向民國政府建言，要求予以修訂或廢止。在民事法律體系方面，南京國民政府司法院出臺(tái)的《民事調(diào)解法》、行政院出臺(tái)的《房租糾紛調(diào)解辦法》等違背了民事訴訟法的自愿原則，剝奪了當(dāng)事人向法院提起訴訟的權(quán)利，割裂了民事訴訟體系統(tǒng)一性，明顯與《民法》《民事訴訟法》等法律相抵觸。為此，浙江鄞縣董榮昌律師建議鄞縣律師公會(huì)轉(zhuǎn)呈國民政府予以廢止，該律師公會(huì)接受了董律師建議，致函全國各律師公會(huì)一致行動(dòng)，得到上海律師公會(huì)等全國各律師公會(huì)的響應(yīng)與支持。同樣，地方政府如上海市出臺(tái)的《取締欠租布告》僭越法院執(zhí)行權(quán)，《上海房屋租賃規(guī)則》則與《中華民國民法債篇》相沖突，上海律師通過律師公會(huì)向國家權(quán)力機(jī)關(guān)建言，使不合理的法條得以修正或廢止，進(jìn)而推動(dòng)了國家的法治化進(jìn)程。

向司法機(jī)關(guān)建言是法律賦予律師公會(huì)的權(quán)力，也是其重要職能。從1912年9月頒布的《律師暫行章程》到1945年4月的《律師法》公布，民國政府一直將律師公會(huì)的決議活動(dòng)限定在向司法機(jī)關(guān)建議司法事務(wù)等四個(gè)方面。所以，律師在依法維權(quán)等司法實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)政府出臺(tái)的單行法規(guī)與現(xiàn)存的法律體系發(fā)生沖突或破壞法律體系的完整與統(tǒng)一，便借助律師公會(huì)這一平臺(tái)向司法機(jī)關(guān)建言。律師公會(huì)根據(jù)治理體系依法推舉相關(guān)律師負(fù)責(zé)調(diào)查研究，然后集體討論是否建言司法機(jī)關(guān)修正或廢止，最后由干事會(huì)負(fù)責(zé)完成相關(guān)建言事宜。從上海律師公會(huì)處理南京國民政府頒布的特別刑事法規(guī)、房屋等民事調(diào)解辦法以及上海市政府出臺(tái)的房屋欠租、租賃辦法等與現(xiàn)行刑事、民事法律體系沖突、抵觸的過程來看，雖然有時(shí)沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但律師公會(huì)在聯(lián)結(jié)律師與國家之間扮演了重要角色，發(fā)揮了極其重要的作用。除了法律賦予司法建言權(quán)力之外，律師公會(huì)制度和民主治理體系是律師公會(huì)角色擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾ＷC。律師公會(huì)的治理機(jī)構(gòu)由會(huì)員大會(huì)、常任評(píng)議員大會(huì)（上海律師公會(huì)實(shí)行委員會(huì)制度）和干事會(huì)組成，司法建言是律師公會(huì)的重要職能和主要活動(dòng)內(nèi)容，律師公會(huì)根據(jù)司法事務(wù)的性質(zhì)和司法建言的內(nèi)容，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與職員各負(fù)其責(zé)。在律師公會(huì)制度下，律師公會(huì)是公益社團(tuán)法人，具有獨(dú)立從事民事權(quán)力行為能力。也就是說，律師公會(huì)具有從事司法建言的經(jīng)濟(jì)、組織和專人負(fù)責(zé)的行為能力，這是律師個(gè)人難以承擔(dān)的，具體而言，律師公會(huì)推舉具有建言司法事務(wù)相關(guān)特長的專家律師負(fù)責(zé)調(diào)查，再經(jīng)過會(huì)議集體討論，交給專門負(fù)責(zé)的干事會(huì)向司法機(jī)關(guān)呈請(qǐng)。律師公會(huì)既代表律師維權(quán)、行使司法建言的職能，又負(fù)責(zé)律師的管理與服務(wù)工作。

在整個(gè)民國時(shí)期，伴隨中央政權(quán)頻繁更迭，法律制度也在一次次修訂中加入了中國傳統(tǒng)元素，這就是所謂的中國法律近代化中的“倒退”現(xiàn)象，實(shí)際上也是解決傳統(tǒng)與現(xiàn)代等法律沖突，實(shí)現(xiàn)二者融合的獨(dú)有的中國路徑。

注釋：

① 最高法院儉電（解字第三六號(hào)），查本件后半所述關(guān)于適用法律之點(diǎn)，如其判決系在本條例頒行以后，依本條例第十條，刑律第九條前半及第一條第二項(xiàng)前半，自應(yīng)適用本條例處斷。合電查照，最高法院儉印，1928年2月23日。

② 江蘇保衛(wèi)團(tuán)治匪徹底辦法：（1）清查戶口，（2）組織訓(xùn)練，（3）旗幟符號(hào)，（4）保衛(wèi)團(tuán)服制，（5）報(bào)警信號(hào)。剿滅股匪辦法：（1）軍隊(duì)圍剿，（2）包剿、追剿、消耗匪的子彈，（3）放匪截?fù)簟?/p>

③《民法：第三編物權(quán)》第873條：抵押權(quán)人與債券已屆清償期而未受清償者，得申請(qǐng)法院拍賣抵押物，就其賣得價(jià)金而受清償；約定于債券已屆清償期而未為清償時(shí)，抵押物之所有權(quán)移屬于抵押權(quán)人者，其約定為無效。