中央環(huán)保督察與城市空氣質(zhì)量改善

戴玉才，鄧玉玲

（青島大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島266102）

一、引 言

空氣污染造成的多方面、多層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，已經(jīng)得到越來越多的研究和度量，如降低企業(yè)生產(chǎn)效率和研發(fā)投入［1-2］，阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展［3］，損害居民健康［4-5］，減少居民幸福感［6-8］?？諝馕廴境蔀橹萍s中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，中央政府通過修訂法律法規(guī)、擬定防治計(jì)劃、確立目標(biāo)責(zé)任等，加強(qiáng)空氣污染治理。然而地方政府變通執(zhí)行、消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行等問題在環(huán)境政策實(shí)踐中普遍存在［9-11］，甚至出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)造假、政企合謀等現(xiàn)象［12-14］，環(huán)境治理效果未達(dá)預(yù)期。財(cái)政分權(quán)體制及政治晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理動(dòng)機(jī)不足，環(huán)保領(lǐng)域的屬地管理體制造成執(zhí)法兩難，環(huán)境問題產(chǎn)生和治理的空間不一致性使政策難以落實(shí)等被認(rèn)為是地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的選擇性履職和部分平庸表現(xiàn)的原因［15-19］。

為綜合性解決政府動(dòng)機(jī)偏差、管理體制不順、政策執(zhí)行不力等問題，2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組十四次會(huì)議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，建立環(huán)保督察工作機(jī)制。自2016年1月于河北開啟中央環(huán)保督察試點(diǎn)工作，到2020年12月，中央環(huán)保督察已全國范圍展開兩輪督察。那么，中央環(huán)保督察能產(chǎn)生怎樣的效果？已有文獻(xiàn)針對中央環(huán)保督察的實(shí)施效果進(jìn)行了評價(jià)和分析，大致可將其分為兩類：一是中央環(huán)保督察對某些行業(yè)或企業(yè)經(jīng)營狀況或環(huán)境績效的影響，如降低A股重污染行業(yè)上市公司的收益率、激發(fā)上市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新、抑制高管公職對民營企業(yè)的庇護(hù)、促進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息披露等［20-23］；二是有關(guān)中央環(huán)保督察改善城市空氣質(zhì)量的影響研究。比如，涂正革等（2020）［24］采用斷點(diǎn)回歸的方法驗(yàn)證了試點(diǎn)督察顯著改善了河北省空氣質(zhì)量，但該文章僅包含河北省的11個(gè)督察城市，并不具有全國代表性。劉張立和吳建南（2019）［25］以第一輪第一批督察的8個(gè)省份的城市空氣質(zhì)量為例，用雙重差分法分析中央環(huán)保督察的實(shí)施特征及其影響效果，但該文章缺少督察開展后長期效應(yīng)的實(shí)證研究。王嶺等（2019）［26］對首輪督察和“回頭看”的全國288個(gè)地級及以上城市樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)首輪督察和環(huán)保督察回頭看均能顯著降低AQI、PM2.5和PM10，該文章僅評估了中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量指數(shù)和顆粒污染物的影響，缺乏對SO2、NO2和O3等其他空氣污染物的分析。

綜上，本文認(rèn)為相關(guān)研究存在一些不足，需要進(jìn)一步拓展，一是現(xiàn)有的研究范圍過窄，多為對某省或督察某一批次進(jìn)行的分析，缺乏使用全國地級市數(shù)據(jù)，用AQI和全部六項(xiàng)單項(xiàng)污染物變動(dòng)估計(jì)中央環(huán)保督察執(zhí)行效果的實(shí)證研究；二是既有的研究多忽視了各城市經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、地理位置、資源條件等的差異性特征以及督察后城市環(huán)境治理狀況的變化。

為此，本文以包括督察試點(diǎn)在內(nèi)的首輪中央環(huán)保督察、中央環(huán)保督察“回頭看”及第二輪第一批督察活動(dòng)為對象，采用時(shí)間斷點(diǎn)回歸法（Regression Discontinuity in Time，RDiT），通過對督察城市的日度AQI指數(shù)及六項(xiàng)單項(xiàng)污染物濃度數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，探究中央環(huán)保督察對督察城市空氣質(zhì)量的影響，并進(jìn)一步分析了不同城市督察效果的差異性以及督察效果的持續(xù)性。具體來說，本文就以下主題進(jìn)行研究：1.中央環(huán)保督察是否改善了督察城市空氣質(zhì)量？2.中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善是隨督察輪次，城市的政治約束能力強(qiáng)弱，城市地處秦嶺—淮河分界線南北兩側(cè)，城市是否為資源型城市以及城市空氣質(zhì)量狀況等呈現(xiàn)異質(zhì)性特征？3.中央環(huán)保督察后城市空氣質(zhì)量狀況的變化，即督察對空氣質(zhì)量改善效果是否具有持續(xù)性？

相對于已有文獻(xiàn)，本文在以下方面作出貢獻(xiàn)：第一，本文以全國范圍地級市的空氣質(zhì)量指數(shù)和組成其的全部六項(xiàng)污染物為研究樣本，相對于使用部分省份的部分空氣污染物數(shù)據(jù)研究中央環(huán)保督察執(zhí)行效果的同類文獻(xiàn)，本文研究范圍更廣。第二，將督察組撤離時(shí)間與日度空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)相匹配，克服了使用月度或季度數(shù)據(jù)產(chǎn)生的平滑偏誤，進(jìn)一步考察了督察組撤離后的空氣質(zhì)量和與督察期間存在的差異，檢驗(yàn)中央環(huán)保督察是否能夠形成長效機(jī)制持續(xù)改善中國的空氣質(zhì)量。第三，對督察效果的城市異質(zhì)性和督察后空氣質(zhì)量變化的動(dòng)態(tài)性分析，有助于制定更精準(zhǔn)的督察策略以及實(shí)施差異化的管控措施和監(jiān)管措施，為其他環(huán)境政策的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、制度背景

環(huán)境規(guī)制可大致分為命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型三類。其中以行政管制和立法為主的命令—控制機(jī)制，在我國近些年來實(shí)施的環(huán)境規(guī)制中，占據(jù)著舉足輕重的地位［27］。我國實(shí)施的代表性的命令—控制型環(huán)境規(guī)制包括1998年劃定的“兩控區(qū)”、2008年奧運(yùn)會(huì)臨時(shí)停產(chǎn)限產(chǎn)限行、2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、2015年發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、2016年發(fā)布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等。而環(huán)境督查作為一種重要的命令—控制型工具，帶有很強(qiáng)的政治壓力，意在通過政府調(diào)節(jié)解決“市場失靈”。

我國的環(huán)境督查有“督企”和“督政”兩個(gè)階段［28］。督查指由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)授權(quán)成立專項(xiàng)工作組，針對特定事項(xiàng)對下級部門進(jìn)行宣傳、督促、檢查和糾偏［10］。2014年之前，我國環(huán)境保護(hù)督查主要由區(qū)域督查中心負(fù)責(zé)，依據(jù)“一事一委托”的原則，對相應(yīng)行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行督查。督查以“掛牌督辦”等方式進(jìn)行，通過檢查、監(jiān)督環(huán)境違法行為，督促污染企業(yè)遵守環(huán)保政策法規(guī)。但是督查中心沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏威懾力，且和環(huán)保部門職能有所交叉，督查效果不盡人意。2014年12月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《綜合督查工作暫行辦法》，突出政府對環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任，明確指出環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法從“督企”轉(zhuǎn)向“督企”和“督政”并重，并在全國全面展開以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查。盡管2014年以來的環(huán)保綜合督查卓有成效，但仍存在兩大局限：一是環(huán)保部或各省環(huán)保廳作為監(jiān)督主體，其人、財(cái)、物受地方政府控制，在督查地方環(huán)保執(zhí)法時(shí)剛性不足；二是“督政”并沒有涉及黨委相關(guān)責(zé)任，環(huán)境治理治標(biāo)不治本［29］。為此，2015年7月，中央深化改革小組十四次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，將“環(huán)保督查”發(fā)展成“環(huán)保督察”，以黨中央、國務(wù)院的名義授予環(huán)保督察以更高的權(quán)威與剛性，并將地方黨委的環(huán)保責(zé)任納入督察范圍，要求環(huán)境保護(hù)工作“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”。2017年11月，原環(huán)保部六大區(qū)域環(huán)保督查中心轉(zhuǎn)化為國家環(huán)境保護(hù)督察局，由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督察權(quán)力。

中央環(huán)保督察制度的兩大核心要素，中央權(quán)威的介入以及黨內(nèi)政治監(jiān)督的舉措，使之區(qū)別于一般意義上的政務(wù)督查、行政督查。首先，高級別政治權(quán)威的強(qiáng)力介入，即以黨中央、國務(wù)院的名義對地方黨委、政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行督察，對地方領(lǐng)導(dǎo)施加強(qiáng)大的政治壓力和行為強(qiáng)制。其次，中央環(huán)保督察帶有濃重的“巡視”色彩，以激勵(lì)、懲治機(jī)制刺激，將督察結(jié)果與地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、升遷與懲戒相掛鉤，極大程度地增強(qiáng)各黨委政府環(huán)保責(zé)任意識。最后，享有獨(dú)立監(jiān)督檢查權(quán)的環(huán)境保護(hù)督察局的成立，擺脫了地方政府對環(huán)境執(zhí)法的合法干預(yù)，解決了長期以來環(huán)保領(lǐng)域“屬地管理”而帶來的執(zhí)法兩難，迫使地方大力整改環(huán)境違法行為。中央意在通過建立制度、賦權(quán)增能、整合機(jī)構(gòu)督促地方履行環(huán)保責(zé)任，擺脫環(huán)境執(zhí)法困境。截至2020年12月31日，各輪督察共結(jié)137418件群眾舉報(bào)案件，立案偵查1954件，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部20698人，問責(zé)19283人。

三、研究設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)

（一）計(jì)量方程

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，有兩種方法被廣泛應(yīng)用于研究某一政策頒布或行動(dòng)實(shí)施對空氣質(zhì)量的影響。1.單差法。即簡單比較政策或行動(dòng)前后空氣污染物的濃度變化。但是采用單差法對中央環(huán)保督察的效果進(jìn)行檢驗(yàn)，非但不能區(qū)分督察政策和督察城市實(shí)行的其他政策的效果，也不能剝離督察城市空氣質(zhì)量變化的固有趨勢。2.倍差法。即將其他城市作為政策或行動(dòng)實(shí)施城市的對照組，以此控制不同城市具有的共有的空氣質(zhì)量變化的趨勢。但是2017年9月中央環(huán)保督察已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對全國31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）督察全覆蓋，為了進(jìn)行全國范圍的綜合研究，要找到不受督察影響的城市作為對照組比較困難。而采用斷點(diǎn)回歸的方法可以較好地解決環(huán)保督察政策的識別以及難尋控制組的問題，但該方法對數(shù)據(jù)要求很高，即要求斷點(diǎn)附近存在大量觀測值。自2015年以來，全國地級市按照空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測并向公眾提供實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量信息，中國氣象局根據(jù)《基本氣象資料和產(chǎn)品共享目錄（2015年）》向全社會(huì)開放專業(yè)數(shù)據(jù)，為本文運(yùn)用斷點(diǎn)回歸方法進(jìn)行研究提供了契機(jī)。

斷點(diǎn)回歸的基本思想是將某一政策或某一行動(dòng)視為一個(gè)突然改變的因素，通過觀察政策或行動(dòng)前后空氣質(zhì)量是否發(fā)生突變來檢驗(yàn)政策或行動(dòng)的有效性。若監(jiān)測到空氣質(zhì)量水平在中央環(huán)保督察前后發(fā)生了驟變，但影響空氣質(zhì)量的其他因素是連續(xù)改變的，那么可將這一驟變歸結(jié)于中央環(huán)保督察，即督察有效；反之，督察無效。考慮到督察前后，城市污染物可能遵循不同的時(shí)間趨勢，借鑒Clark等（2020）［30］的做法，督察前后設(shè)立不同的時(shí)間趨勢，以確?？諝赓|(zhì)量在政策前后的差異化趨勢。斷點(diǎn)處的平均實(shí)驗(yàn)效應(yīng)（local Average Treatment Effect，LATE）α1的估計(jì)方程設(shè)置如下：

（1）式中l(wèi)npollutionit表示第i個(gè)城市在時(shí)間t（年、月、日）的污染物指標(biāo)的對數(shù)，包括空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）和六項(xiàng)單項(xiàng)污染物濃度（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO、O3）。Tit為督察政策實(shí)施啞變量，表明第i個(gè)城市在時(shí)間t（年、月、日）是否處于督察期，督察期定義為1，否則為0。

D（t）τ是運(yùn)行變量，用與督查日相隔天數(shù)衡量。運(yùn)行變量D（t）τ和政策啞變量Tit交互項(xiàng)相乘，以考慮斷點(diǎn)兩側(cè)的不同時(shí)間趨勢的影響。Xit用來控制氣候變化和人類活動(dòng)對空氣質(zhì)量的影響，具體包括最高氣溫、最低氣溫、平均氣溫、風(fēng)速、降雨量這五類氣候變量以及是否雙休日、是否法定節(jié)假日和是否調(diào)休日三類日期變量。μi為地區(qū)固定效應(yīng)。δt為時(shí)間固定效應(yīng)，包括年份、一年的第幾個(gè)月、一年的第幾周、一周的第幾天等啞變量，來控制空氣質(zhì)量的季節(jié)性因素。εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

α1度量了在排除氣象因素和空氣污染自身時(shí)間趨勢的干擾后，中央環(huán)保督察對城市空氣質(zhì)量的直接影響。對α1的一致估計(jì)要求除了中央環(huán)保督察之外，其他影響空氣質(zhì)量的因素是連續(xù)變化的。

（二）數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)分析

空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）和顆粒物（PM）一直是公眾關(guān)注的重點(diǎn)，為了作對比研究，本文分析將包含AQI和組成它的六項(xiàng)單項(xiàng)污染物（PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3）。這六項(xiàng)單項(xiàng)污染物在不同的條件下產(chǎn)生，便于我們進(jìn)行比對分析。

本文收集了全國284個(gè)地級及以上城市空氣質(zhì)量和氣象日度數(shù)據(jù)，時(shí)間跨度為2015年1月到2019年12月，部分城市包含2014年11月和12月數(shù)據(jù)，以便涵蓋試點(diǎn)督察前一段時(shí)間及第二輪第一批次督察后一段時(shí)間。為了充分觀察督察前后空氣質(zhì)量的變動(dòng)情況，本文用多個(gè)時(shí)間窗口進(jìn)行穩(wěn)健性分析?？諝赓|(zhì)量數(shù)據(jù)來自“天氣后報(bào)”網(wǎng)站，其原始數(shù)據(jù)來源于國家環(huán)保局官網(wǎng)，氣候數(shù)據(jù)來自國家氣象局，節(jié)假日數(shù)據(jù)由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的節(jié)假日放假通知整理得到。

表1是全樣本主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。觀察發(fā)現(xiàn)，AQI的均值為73.47，處于空氣質(zhì)量“良好”這一水平。AQI指數(shù)的最小值1，最大值為500，且標(biāo)準(zhǔn)差為43.81，說明不同城市或者不同時(shí)間的空氣質(zhì)量差異較大。其他單項(xiàng)污染物濃度的差異也是巨大的，例如SO2的均值僅17.86微克/立方米，標(biāo)準(zhǔn)差卻高達(dá)20.39微克/立方米，可以看出不同地區(qū)、不同時(shí)間的SO2濃度差異極大。因此，排除污染物時(shí)間趨勢的影響以及進(jìn)行城市的異質(zhì)性分析十分必要。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

首先進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，因?yàn)橹醒氕h(huán)保督察組在各個(gè)省份的督察時(shí)間為一個(gè)月，故基準(zhǔn)回歸用30天作為帶寬（窗口期），以衡量督察入駐前后一個(gè)月空氣質(zhì)量的變化，由于帶寬較小，故參照Lee和Lemieux（2010）［31］的做法，執(zhí)行變量的函數(shù)形式采取一階線性形式，用矩形核密度函數(shù)進(jìn)行局部線性回歸?；貧w結(jié)果見表3。從表2的（1）（2）列來看，若不包含節(jié)假日效應(yīng)及季節(jié)調(diào)整，督察期間一個(gè)月的城市空氣質(zhì)量比督察前一個(gè)月應(yīng)該有所提高，但是回歸結(jié)果表明督察期間的空氣質(zhì)量與督察前沒有顯著差別，可能是因?yàn)楣?jié)假日的干擾或綜合來說督察前后污染物濃度有升高的趨勢。表2的第（3）（4）列包含了年份、一年的第幾周、一周的第幾天和法定節(jié)假日等啞變量來控制季節(jié)和人類活動(dòng)對空氣質(zhì)量的影響。此時(shí)回歸結(jié)果表明，政策虛擬變量顯著為負(fù)，即中央環(huán)保督察顯著降低了AQI，改善空氣質(zhì)量。以表2第（4）列為基準(zhǔn)，具體來說，中央環(huán)保督察使得督察城市的AQI顯著下降了6.2%。

表2 AQI回歸結(jié)果

表3 單項(xiàng)污染物回歸結(jié)果

AQI是一個(gè)綜合指標(biāo)，根據(jù)六項(xiàng)單項(xiàng)污染物計(jì)算而來。為了探討中央環(huán)保督察對單項(xiàng)的空氣污染物的影響，進(jìn)一步以各單項(xiàng)污染物濃度作為被解釋變量進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表3所示。從回歸結(jié)果可以看出，中央環(huán)保督察使得PM2.5和PM10分別顯著下降5.8%和7.6%，使CO濃度顯著下降了2.2%，而對SO2、NO2、O3等污染物沒有顯著影響?？赡苡腥缦略颍?014年4月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）的通知》，明確將PM2.5和PM10污染物濃度的下降比例納入考核辦法，作為空氣污染治理的主要考核依據(jù)，而且公眾對PM2.5和PM10敏感程度較高，因此督察組入駐后，地方政府有充分的動(dòng)機(jī)加強(qiáng)對這兩項(xiàng)污染物的治理。越是被納入考核指標(biāo)的污染物，公眾越關(guān)注的污染物，地方政府越有積極性對其加大治理力度。該結(jié)論與既有文獻(xiàn)結(jié)論相似［32-33］。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.控制變量的連續(xù)性

如前文所述對中央環(huán)保督察效應(yīng)的一致估計(jì)要求除了督察之外，其余影響空氣質(zhì)量的因素是連續(xù)變化的。為了驗(yàn)證天氣變量是否存在斷點(diǎn)綜合效應(yīng)，以各天氣變量作為被解釋變量，進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表4所示。結(jié)果表明，各天氣變量在斷點(diǎn)處沒有發(fā)生突變，不會(huì)對各污染物回歸結(jié)果產(chǎn)生偏誤。

表4 控制變量連續(xù)性檢驗(yàn)結(jié)果

2.不同帶寬的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

斷點(diǎn)回歸估計(jì)的是一種局部處理效應(yīng)，回歸結(jié)果受帶寬即斷點(diǎn)與樣本的距離選擇的影響。一方面選擇一個(gè)較小的帶寬會(huì)減少平滑偏差，但同時(shí)因?yàn)檩^少的觀測值可用于估計(jì)，所以會(huì)趨于增加估計(jì)系數(shù)的方差，降低斷點(diǎn)回歸的效率；而較大的帶寬，將容易導(dǎo)致更大的平滑偏差，但帶寬范圍內(nèi)的觀察值更多會(huì)減小方差。帶寬的選擇是一個(gè)在估計(jì)的無偏性與有效性之間的權(quán)衡問題［34］。

除30天帶寬外，本文還估計(jì)了督察前后45天、20天、10天帶寬的中央環(huán)保督察效應(yīng)。回歸結(jié)果顯示在表5。在20天和45天帶寬中，督察的處理效應(yīng)均十分顯著，AQI、PM2.5、PM10、CO均顯著下降，而在10天帶寬中，PM2.5顯著下降，PM10、SO2、NO2等有所下降但是并不明顯，這可能是因?yàn)槎讲旖M入駐10天，督察的改善效應(yīng)并不明顯，隨著時(shí)間的推移，督察處理效應(yīng)逐漸增強(qiáng)。10天、20天、45天帶寬情況下，督察前后O3濃度均顯著提高，這可能與O3形成過程的復(fù)雜性有關(guān)，臭氧是由空氣中的一氧化碳、各種氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物在受到陽光照射時(shí)產(chǎn)生的，并非由生產(chǎn)和生活部門直接排放，短時(shí)間難以對這一過程加以控制?？傮w來說中央環(huán)保督察顯著改善了空氣質(zhì)量，進(jìn)一步支持基準(zhǔn)回歸回歸結(jié)果。

3.甜甜圈檢驗(yàn)

人們會(huì)對政策的執(zhí)行提前做出應(yīng)對，即產(chǎn)生預(yù)期、規(guī)避或適應(yīng)行為［34］。一方面，督察時(shí)間是已知的，各地政府可能會(huì)對督察組入駐提前做出應(yīng)對，比如加強(qiáng)對企業(yè)違法行為的監(jiān)督、遏制高污染行業(yè)無序排放等以改善空氣質(zhì)量。另一方面，地方政府有操縱數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)，若地方政府系統(tǒng)地操縱污染物數(shù)據(jù)，那么督察入駐前后的數(shù)據(jù)是最有可能被操縱的。為了緩解對預(yù)期效應(yīng)和短期選擇的影響，本文進(jìn)行甜甜圈穩(wěn)健性檢驗(yàn)，刪除督察前后5天數(shù)據(jù)，進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果顯示在表5?；貧w結(jié)果表明，剔除督察前后5天數(shù)據(jù)后，中央環(huán)保督察使各城市的AQI、PM2.5、PM10和O3顯著下降了16.6%、9.2%、18.5%和5.9%，進(jìn)一步支持基準(zhǔn)回歸回歸結(jié)果。

表5 三種帶寬和甜甜圈穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（三）中央環(huán)保督察效果的多維異質(zhì)性分析

1.督察行動(dòng)輪次異質(zhì)性分析

總體而言，中央環(huán)保督察能夠顯著降低AQI、PM2.5和PM10等空氣污染，那么，首輪督察、“回頭看”和第二輪督察對空氣污染的降低效應(yīng)分別如何呢？為驗(yàn)證中央環(huán)保督察對空氣污染的影響是否與不同輪次督察有關(guān)，本文對第一輪督察，“回頭看”和第二輪督察分別進(jìn)行回歸分析，回歸結(jié)果見表6。從對AQI、PM2.5和PM10的影響來看，“回頭看”的督察效應(yīng)強(qiáng)于首輪督察，而第二輪環(huán)保督察相對于“回頭看”和第一輪環(huán)保督察而言，具有更加顯著的降低效應(yīng)?？赡苡幸韵略?，一方面，隨著中央環(huán)保督察的執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，地方政府所面臨的外部監(jiān)督壓力持續(xù)加大，地方政府迫于壓力采取更嚴(yán)苛的措施抑制污染；另一方面，首輪督察與“回頭看”及第二輪督察的時(shí)間間隔較長，一些城市在督察組撤離一段時(shí)間后放松了對典型企業(yè)或污染源的空氣污染治理，因而在下一輪督察中政府趨于加大治理力度，應(yīng)對督察。

表6 三輪督察行動(dòng)回歸

此外，督察“回頭看”前后，SO2和NO2等污染物排放狀況并沒有改善，二者濃度反而顯著上升。原因在于：SO2主要來源是工廠鍋爐和發(fā)電廠燃煤以及工業(yè)爐窯等燃燒后的排放，NO2主要來源是鍋爐和爐窯等的高溫燃燒以及汽車尾氣排放等。督察“回頭看”多在秋冬季，北方城市實(shí)行集體供暖，而“回頭看”的237個(gè)督察城市有134個(gè)在北方，所以短期內(nèi)這兩項(xiàng)污染物并不會(huì)因?yàn)槎讲於兴纳啤?/p>

2.城市政治約束力異質(zhì)性分析

我國城市具有鮮明的行政級別特征，大體可分為直轄市、副省級市、一般省會(huì)城市、一般地級市、縣級市、縣城和一般建制鎮(zhèn)7級［35］。在面對中央環(huán)保督察時(shí)，行政級別更高的城市具有更強(qiáng)的政治約束能力，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，上級政府對行政級別較高的城市的關(guān)注度更高且居民通常擁有更加順暢的政治表達(dá)途徑，生態(tài)環(huán)境治理可能受到更強(qiáng)的監(jiān)督和約束［36］；其次，相對于其他城市，行政級別較高的城市的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)往往更趨于多元化，而不僅僅是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)政收入，因此在這類城市中，環(huán)境質(zhì)量偏好可能更大。此外考慮到行政級別高的城市，通常人口密度大，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比高，空氣污染總體上更為嚴(yán)重，相較于行政級別更低的城市其空氣污染存在更大的改善余地。本文將樣本分為直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市和一般地級市兩類，分別進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果見表7。如果以上邏輯成立，那么中央環(huán)保督察對直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市空氣污染影響應(yīng)當(dāng)大于一般地級市?；貧w結(jié)果表明督察對兩類城市的空氣質(zhì)量均有改善效應(yīng)，但直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市的空氣質(zhì)量改善效果更強(qiáng)。具體而言，督察使直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市的AQI、PM2.5和PM10分別顯著下降9.1%、9.5%和11.3%，一般地級市的AQI、PM2.5和PM10分別顯著下降5.9%、5.4%和7.2%，下降幅度低于直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市，證實(shí)了政治約束能力強(qiáng)的城市，中央環(huán)保督察的督察效果更好。

表7 直轄市、副省級市及一般省會(huì)城市和一般地級市異質(zhì)性

3.城市地理位置異質(zhì)性分析

“秦嶺—淮河”是我國所特有分界線，既是南北地理也是人文上的分割線。相對南方城市而言，北方礦產(chǎn)豐富，多重工業(yè)和機(jī)械制造業(yè)等高污染行業(yè)，且我國在秋冬兩季對北方城市實(shí)行集體供暖，消耗大量能源，因此“秦嶺—淮河”以北可能存在更嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。Chen等［37］發(fā)現(xiàn)“秦嶺—淮河”一線南北兩側(cè)冬季供暖的差異使得北方城市人口預(yù)期平均壽命低于南方。由于相對“秦嶺—淮河”以南城市，“秦嶺—淮河”以北城市空氣污染更為嚴(yán)重，在受到來自中央環(huán)保督察的壓力時(shí)，地方政府有更大的動(dòng)機(jī)改善空氣質(zhì)量。如果這一邏輯成立，那么中央環(huán)保督察對“秦嶺—淮河”兩側(cè)城市空氣污染的影響應(yīng)該有所不同。鑒于此，本文對“秦嶺—淮河”南北城市進(jìn)行分組回歸。回歸結(jié)果見表8，從中可以看出，“秦嶺—淮河”以北城市的AQI、PM2.5、PM10和CO分別顯著下降12.1%、12.0%、16.5%和4.5%，“秦嶺—淮河”以南城市的AQI、PM2.5、PM10分別顯著下降4.3%、4.2%和3.7%，相對于秦嶺—淮河以南城市，中央環(huán)保督察對秦嶺—淮河以北城市污染物的降低效應(yīng)更強(qiáng)而且更具顯著性。

表8 “秦嶺—淮河”南北異質(zhì)性

4.城市資源特征異質(zhì)性分析

資源型城市指由礦產(chǎn)資源開發(fā)形成和發(fā)展起來的、其主要功能或重要功能為向社會(huì)提供礦產(chǎn)品及其初加工產(chǎn)品的一類城市［38］。資源型城市普遍存在經(jīng)濟(jì)效益較差、資源型產(chǎn)業(yè)比重高、發(fā)展質(zhì)量不高、環(huán)境保護(hù)壓力較大等問題［39］。資源型城市能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)，中央環(huán)保督察能否有助于資源型城市降低空氣污染呢？本文將地級市與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知（國發(fā)［2013］45號）》中的資源型城市相匹配，分別分析中央環(huán)保督察對資源型城市和非資源型城市的處理效應(yīng)。表9表明，中央環(huán)保督察使資源型城市的AQI、PM2.5和PM10分別下降了8.2%，6%和10.7%，使非資源型城市的AQI、PM2.5和PM10分別下降了5.5%，6.4%和6.3%。總體而言，中央環(huán)保督察使資源型城市和非資源型城市的空氣質(zhì)量均顯著改善，但對資源型城市空氣質(zhì)量的改善效應(yīng)更強(qiáng)。

表9 資源型城市和非資源型城市異質(zhì)性

5.城市空氣質(zhì)量異質(zhì)性分析

席鵬輝等（2015）［40］發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)低程度的污染加深時(shí)，地方政府反而會(huì)降低治污投入。從激勵(lì)角度來看，對于空氣質(zhì)量較好的城市，其地方政府在觀察到空氣污染程度加深時(shí)，不再愿意進(jìn)行環(huán)境治理，因?yàn)槲廴据^輕時(shí)治污投入引起的污染治理效應(yīng)不大，地方政府更愿意將時(shí)間和精力投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去。而空氣質(zhì)量較差的城市，其落后低效產(chǎn)能、高污染行業(yè)企業(yè)比重較大，一方面受到更大的對于環(huán)境治理的壓力，另一方面，較少的治污投入能夠產(chǎn)生的較大的污染治理效應(yīng)，因此空氣質(zhì)量較差的地方政府在面對中央環(huán)保督察時(shí)更有動(dòng)機(jī)對轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。2016年3月全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，到2020年地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比率要超過80%。此外，每年的生態(tài)環(huán)境公報(bào)會(huì)對各個(gè)城市空氣優(yōu)良天數(shù)比例范圍進(jìn)行公布。因此，優(yōu)良天數(shù)比率80%以上和以下城市環(huán)保治理動(dòng)機(jī)可能存在差異。鑒于此，我們將督察前一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比超過80%的督察城市劃分為空氣質(zhì)量優(yōu)良城市，否則為空氣質(zhì)量一般城市。分別對兩類城市進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表10所示。在空氣質(zhì)量一般城市中，督察前后AQI、PM2.5、PM10和CO分別顯著下降了11.1%、12.6%、15%和3.2%，此外SO2和NO2均有下降趨勢。而在空氣質(zhì)量優(yōu)良城市中，中央環(huán)保督察僅對AQI和O3具有改善效應(yīng)，使其分別下降3.8%和4.2%，而對PM2.5、PM10、CO存在一定的負(fù)向效應(yīng)但不具有顯著性。由此說明，激勵(lì)動(dòng)機(jī)存在，中央環(huán)保督察對優(yōu)良天數(shù)比率80%以下的空氣質(zhì)量一般城市督察效果更好。

表10 空氣質(zhì)量一般城市和空氣質(zhì)量優(yōu)良城市異質(zhì)性

（四）中央環(huán)保督察效果的持續(xù)性分析

一些地方政府將“GDP的高速增長”作為執(zhí)政目標(biāo)。一方面，在面臨中央環(huán)保督察組的行政約談與問責(zé)壓力時(shí)，召開臨時(shí)會(huì)議擬定應(yīng)對方案，以要求部分污染企業(yè)停業(yè)整改等消極方式作出應(yīng)對［41］，這些“一刀切”的整改要求通常過于緊急和短暫，以至與客觀規(guī)律相背離。另一方面，在督察過后，地方政府放松對污染企業(yè)的管制與監(jiān)督，導(dǎo)致中央環(huán)保督察組入駐期間執(zhí)法效果雖好，一旦督察組撤離后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)立即恢復(fù)高污染排放，甚至受規(guī)制企業(yè)為了彌補(bǔ)督察期間“關(guān)停”或減產(chǎn)帶來的損失，進(jìn)一步加大排放力度，環(huán)境治理難以持續(xù)。

對此，本文首先以中央環(huán)保督察組撤離的時(shí)間點(diǎn)作為斷點(diǎn)，探究空氣質(zhì)量是否在斷點(diǎn)前后發(fā)生顯著變化。本文分別估計(jì)了中央環(huán)保督察組撤離前后各10天、20天、30天三個(gè)帶寬下處理效應(yīng)的結(jié)果，回歸結(jié)果如表11?；貧w結(jié)果表明，在不同帶寬下，督察組撤離后，各項(xiàng)污染物濃度顯著上升。比如，在10天的帶寬下，AQI、PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO分 別 顯 著 上 升 了7.8%、11.2%、10.2%、7.2%、6.1%和7.8%，說明中央環(huán)保督察雖然在督察入駐期間很好地改善了空氣質(zhì)量，但督察組撤離后，空氣質(zhì)量下滑。

表11 督察組撤離回歸分析

為了進(jìn)一步分析中央環(huán)保督察的持續(xù)性效果，本文利用事件研究法的思想，在方程中加入不同時(shí)間跨度的啞變量，允許督察對空氣質(zhì)量的影響在督察組撤離前后的一段時(shí)間各不相同。這里借鑒Clark等（2020）［30］的做法。具體來說，本文選擇30天為一時(shí)間單位，設(shè)置啞變量，包括督察前的第2個(gè)月至督察后的第6個(gè)月共8個(gè)啞變量，并將這些啞變量同時(shí)放入回歸方程，探究督察組撤離前后的空氣質(zhì)量變化趨勢。

從圖1來看，督察組入駐前0—30天，各項(xiàng)污染物顯著下降，說明各地政府提做好了空氣質(zhì)量的保障工作，存在督察的預(yù)期效應(yīng)。但中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善效果僅在督察期間及督察后的一段時(shí)間內(nèi)存在，在督察組撤離不久，AQI和各項(xiàng)污染物濃度顯著上升，僅O3濃度存在下降趨勢。以PM10為例，督察組撤離后0—30天，其存在上升趨勢但并不顯著，但隨著距離督察組撤離的時(shí)間點(diǎn)越遠(yuǎn)，PM10濃度相比于督察期間上升程度越大，并更具顯著性。由此說明中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善只有短期效果，不具備持續(xù)性。

圖1 中央環(huán)保督察前后空氣質(zhì)量指數(shù)和單項(xiàng)污染物濃度動(dòng)態(tài)變化

五、結(jié)論與對策建議

本文利用2015—2019年間中國284個(gè)地級及以上城市的日度頻率污染和氣象數(shù)據(jù)，利用斷點(diǎn)回歸的計(jì)量方法研究首輪中央環(huán)保督察，“回頭看”和第二輪督察對空氣質(zhì)量的影響。本文實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)：1.在控制了天氣因素以及污染物本身的時(shí)間趨勢之后，中央環(huán)保督察顯著降低了空氣質(zhì)量指數(shù)，通過對單項(xiàng)污染物的分析發(fā)現(xiàn)，降低效應(yīng)主要體現(xiàn)在PM2.5和PM10上，督察對其他污染物的影響并不顯著。這與當(dāng)前空氣污染治理考核聚焦在PM2.5和PM10相一致。2.相對于前期中央環(huán)保督察，后期督察對空氣質(zhì)量的改善作用更強(qiáng)。與政治約束力弱的城市相比，中央環(huán)保督察對政治約束力強(qiáng)的城市AQI和PM10的降低效應(yīng)更強(qiáng)。與非資源型城市相比，中央環(huán)保督察對資源型城市AQI和PM10的降低效應(yīng)更強(qiáng)。中央環(huán)保督察對“秦嶺—淮河”一線以北城市空氣污染物的降低效應(yīng)強(qiáng)于“秦嶺—淮河”一線以南城市。相對于一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比達(dá)到80%城市，中央環(huán)保督察對一年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)占比低于80%的城市督察效果更好。3.中央環(huán)保督察對空氣污染治理只有短期效果，在中央環(huán)保督察組撤離后，AQI和各項(xiàng)單項(xiàng)污染物顯著上升。根據(jù)實(shí)證分析結(jié)論，為進(jìn)一步強(qiáng)化中央環(huán)保督察改善城市空氣質(zhì)量的作用，完善中國的環(huán)保督察制度和環(huán)境管理體制，提出三點(diǎn)對策建議：

第一，堅(jiān)持和完善中央環(huán)保督察制度，建立長期整改落實(shí)和不定時(shí)回訪機(jī)制。中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的改善效果顯著，但地方為應(yīng)對督察采取策略性行為，空氣質(zhì)量的改善在督察前就已經(jīng)開始，但督察過后的短時(shí)間內(nèi)空氣質(zhì)量迅速下滑。因此，一方面要堅(jiān)持中央環(huán)保督察制度，將其作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、監(jiān)督地方政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要著力點(diǎn)，建立中央環(huán)保督察與地方履行環(huán)保責(zé)任的協(xié)同性。另一方面，對各個(gè)地區(qū)采取不通知、不定期的方式直接督察，避免地方政府產(chǎn)生預(yù)期和應(yīng)急改善，并通過制定合理的“回頭看”時(shí)機(jī)，防止地方政府“督察前抓，督察后放”等，提高督察效果持續(xù)性。

第二，根據(jù)督察效果的差異性，實(shí)施精準(zhǔn)督察。各區(qū)域經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境狀況、地理位置、資源條件不同，中央環(huán)保督察效果存在較大差異。若對不同地區(qū)進(jìn)行相同程度的督察可能造成督察效率低、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。為此，建議根據(jù)各區(qū)域特征及污染治理難易程度制定精準(zhǔn)督察策略，打破各地統(tǒng)一督察、固定時(shí)限督察的局面，如增加對一般地級市等政治約束能力較弱城市督察的頻次和力度；延長北方城市冬季督察時(shí)限、加大督察頻次，降低因季節(jié)帶來的南北差異；加大對邊際改善效果顯著區(qū)域的督察力度，如增強(qiáng)激勵(lì)資源型城市、空氣質(zhì)量一般的城市加大治理力度等。

第三，加強(qiáng)生態(tài)文明政績考核比重。從改革開放發(fā)展到新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展是中國特色社會(huì)的主旋律，“發(fā)展性”的政策基調(diào)已深入人心。實(shí)證結(jié)果表明，中央環(huán)保督察對公眾關(guān)注度不高、可見度較低的、非考核目標(biāo)的空氣污染物減排效果不明顯，地方政府策略性的實(shí)現(xiàn)生態(tài)考核目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境協(xié)同并非易事，有必要下決心采取措施加強(qiáng)生態(tài)文明政績考核，通過建立各區(qū)域生態(tài)環(huán)境政績排行，促進(jìn)形成濃厚的生態(tài)文明政治氛圍。