論“三權(quán)分置”對自然資源資產(chǎn)集體所有權(quán)實現(xiàn)機制改革的啟示

鄭一格

（上海政法學院經(jīng)濟法學院，上海 201207）

自然資源是人類社會生產(chǎn)發(fā)展的基本要素和基本空間。中辦、國辦于2019年印發(fā)《 關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（ 以下稱《 指導意見》），深入貫徹落實黨的十八大、十九大提出的“生態(tài)文明建設(shè)”目標，著手開始系統(tǒng)化研究和推進解決自然資源產(chǎn)權(quán)不清、各環(huán)境要素碎片管理等問題，加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，以推動自然資源生態(tài)和經(jīng)濟價值的充分發(fā)揮和合理開發(fā)。仔細通讀《 指導意見》 不難發(fā)現(xiàn)，“全民所有權(quán)”詞語在《 指導意見》 中，出現(xiàn)了12次，而“集體所有權(quán)”詞語在《 指導意見》 中，僅出現(xiàn)4次。體現(xiàn)了對于農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的研究和規(guī)劃明顯落后于全民所有的自然資源資產(chǎn)。這在一定程度上反映出集體所有的自然資源資產(chǎn)存在碎片化、開發(fā)程度低和法理基礎(chǔ)不完備等客觀特征。因此，如何充分發(fā)掘集體所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟和生態(tài)效益，成為自然資源保護法的一大熱點和難題。

一、自然資源資產(chǎn)集體所有權(quán)實現(xiàn)現(xiàn)狀及機制改革的現(xiàn)實意義

相較設(shè)施和制度發(fā)展更充分的城市，農(nóng)村地區(qū)的自然資源資產(chǎn)更有制度變革的需求和急迫性。

1.農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護。環(huán)境保護是全社會需要共同面對的問題，但農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問題更為嚴重，相較城鎮(zhèn)地區(qū)更具緊迫性和重要性。環(huán)境保護已經(jīng)成為制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境保護存在的一大難點，就在于自然資源的調(diào)查估值難以深入落實，進而導致缺乏劃分產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)界線的內(nèi)生動力。農(nóng)用地及宅基地等用途明確、開發(fā)充分的土地資源遠非農(nóng)村集體組織擁有的全部自然資源?！稇椃ā?第九條對自然資源的國家所有和集體所有進行了明確規(guī)定，原則上所有自然資源都屬于國家即全民所有，部分位于農(nóng)村的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于集體所有。大量森林、草原、濕地等自然資源對整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。因此，在探索集體所有自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，根本前提是堅持“保護優(yōu)先”，不能因為追求經(jīng)濟價值的變現(xiàn)和分配就鼠目寸光地破壞自然資源資產(chǎn)作為整體的基礎(chǔ)生態(tài)功能。

2.自然資源資產(chǎn)物權(quán)體系亟待完善。我國是社會主義國家，全民所有和集體所有的公有制是我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。雖然已經(jīng)有上述詳實的規(guī)定界定了自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)，但是對于使用權(quán)的分配、流轉(zhuǎn)和享有依然存在大片的立法空白。各地的集體經(jīng)濟組織依然遵循著樸素的經(jīng)濟學思維對自然資源資產(chǎn)進行利用，能由集體或組織成員使用的便無償分配，暫時無法或無能力利用的存在大量荒廢現(xiàn)象。用益物權(quán)所代表的使用和收益權(quán)能暫未獲得制度化的回應(yīng)，同時農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)發(fā)揮的是基礎(chǔ)性生態(tài)功能，全民受益卻難以轉(zhuǎn)化為集體組織的實在收益，因而也缺乏足夠的經(jīng)濟或生態(tài)利益反饋來激勵集體組織深入發(fā)掘自然資源資產(chǎn)所蘊含的價值。針對這種情況，我國政府自黨的十八屆三中全會以來一直積極推動和落實自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺了一系列的政策措施，展現(xiàn)了對于完善產(chǎn)權(quán)制度和探索自然資源有償使用的強烈導向[1]，取得了可觀的試點經(jīng)驗。

3.鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的不斷深化，曾經(jīng)輝煌的土地承包責任制逐漸展現(xiàn)出疲態(tài)，農(nóng)村的發(fā)展也逐漸被拉開，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠遠落后于城市化，而城市化又遠遠不及工業(yè)化。根據(jù)2015年中央一號文件及黨的十九大報告等文件的要求，我國長期致力于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。振興鄉(xiāng)村要求我們不再將農(nóng)村視為落后的、依附于城鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，而是將其視為與城鎮(zhèn)平等的二元社會結(jié)構(gòu)之一，具有不同于城鎮(zhèn)的貼近生態(tài)、價值多元等特點。因此，如何從鄉(xiāng)村自身的存量中尋發(fā)展，激活集體經(jīng)濟組織所有的各項自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟和生態(tài)價值，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一著。但是，相較于全民所有的自然資源，集體所有的各項自然資源要素表現(xiàn)出明顯的分散特點，而且自然資源的使用權(quán)只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，限制了規(guī)模資本的進入，只有依托規(guī)模效應(yīng)和市場機制，才能更大程度上實現(xiàn)自然資源的合理配置和利用，為自然資源所有人創(chuàng)造更大的經(jīng)濟和生態(tài)價值。

二、“三權(quán)分置”的發(fā)展沿革與實現(xiàn)路徑分析

所謂“三權(quán)分置”是指農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離。經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的格局，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)展到今天的自我完善，符合生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的客觀規(guī)律，能夠充分發(fā)揮農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)潛力，極大程度地解放農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1.“三權(quán)分置”的發(fā)展沿革。在“三權(quán)分置”之前，我國的農(nóng)村土地制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。根據(jù)這項制度，農(nóng)戶家庭作為獨立的經(jīng)濟個體，向村集體經(jīng)濟組織申請承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)，按照承包合同規(guī)定進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，其經(jīng)營收入除了小部分的費用和稅金，全部歸于農(nóng)戶。這一制度本質(zhì)上是在保留集體經(jīng)濟組織對土地的所有權(quán)基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村居民憑借集體組織成員的資格對土地進行相對自由的使用。這樣的制度創(chuàng)新是我國特定社會經(jīng)濟條件下的歷史選擇，在當時起到了極大的促進農(nóng)民生產(chǎn)積極性的作用，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，具有積極意義。而新一輪“三權(quán)分置”改革主要由現(xiàn)實原因?qū)е?。根?jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自1990年之后，我國第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)開始逐漸減少，所占比例由1990年的60.1%下降到2014年的29.5%，下降幅度高達30.6%。隨著大量勞動力的流失，農(nóng)村土地開始大量荒廢和閑置。在2011年，全國已有13.5%的農(nóng)用土地處于閑置狀態(tài)，2013年這一數(shù)字上升到15%。在這樣的現(xiàn)實背景之下，承包責任制的局限逐漸顯現(xiàn)。按 《農(nóng)村土地承包法》 的規(guī)定，有權(quán)獲取本集體承包地資格的只能是本集體成員，其他村集體成員以及城市戶籍人員沒有資格承包集體土地，除了出租等形式之外，也幾乎沒有資格參與到土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中。受此種制度設(shè)計的影響，大規(guī)模的資本很難進入農(nóng)村土地市場，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展速度日益落后于城市。現(xiàn)如今，在“三權(quán)分置”的制度之下，原先包含于承包經(jīng)營權(quán)中的人身屬性被剝離出來。土地經(jīng)營權(quán)所代表的財產(chǎn)屬性流轉(zhuǎn)不再因為人身屬性的限制而只能限于本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)，因而，為其他資本和經(jīng)營主體進入農(nóng)村土地市場掃清了障礙。從此，有能力進行統(tǒng)一科學的規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)營主體能夠獲得農(nóng)用地管理收益，土地資源的確權(quán)登記有利于基層環(huán)境保護部門對土地資源進行監(jiān)管，而讓渡出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村居民也可以享受經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所獲的經(jīng)濟收益。

2.“三權(quán)分置”的路徑啟示。自2014年起，國家逐步推進對農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”改革，同時也提出要探索宅基地版本的“三權(quán)”分置——所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分離。這兩項制度創(chuàng)新中，使承包權(quán)與資格權(quán)的設(shè)置，可以為探索其他自然資源資產(chǎn)財產(chǎn)性權(quán)益分離提供經(jīng)驗借鑒。對于農(nóng)村土地這項自然資源資產(chǎn)，承包權(quán)和資格權(quán)這兩項權(quán)利的本源都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員能夠無償取得且無限期的權(quán)利，具有福利保障功能和成員專屬特性，事實上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于自己在集體中作為所有權(quán)人一分子享有的特殊權(quán)利和成員優(yōu)勢。[2]因此，作為非集體組織成員的其他社會主體無法直接獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，其法理基礎(chǔ)肇始于此。因而，無論是為了堅守農(nóng)村土地集體所有，還是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，直接將集體所有的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至本集體經(jīng)濟組織之外成員的路徑顯然無法實現(xiàn)。[3]同時，集體所有的自然資源無法直接被納入國有自然資源規(guī)劃之中，碎片化、利用效率低的特點與生態(tài)環(huán)境的整體性和可持續(xù)發(fā)展相悖，需要發(fā)展集約式管理，利用自然資源的規(guī)模效應(yīng)，充分發(fā)掘自然資源的多元價值體現(xiàn)。雖然關(guān)于農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的位階、性質(zhì)和分割關(guān)系等問題在學界尚未厘清[4]，但是將土地的經(jīng)營權(quán)單獨分置——即經(jīng)濟學意義上的“權(quán)能分離”——不僅與我國的政治經(jīng)濟制度框架沒有沖突，而且能夠在現(xiàn)階段解放和推進生產(chǎn)力的發(fā)展，已成為學界的共識。但集體所有的土地的承包使用依然是不充分的，其使用權(quán)能依然存在繼續(xù)分離的空間，體現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)只能由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有，并且基本只存在“集體——村民”的一級通路。這一階段的承包經(jīng)營權(quán)不僅僅是土地資產(chǎn)的用益物權(quán)，依然包括成員權(quán)的人身屬性，因此無法形成自由流通的市場。對“三權(quán)分置”改革而言，分離土地經(jīng)營權(quán)的前提是有效分離集體成員權(quán)，只有土地經(jīng)營權(quán)擺脫了身份屬性的轄制，才能為其他經(jīng)營主體進入農(nóng)村土地市場掃清障礙。[5]158

有理由認為，應(yīng)當充分研究借鑒承包地和宅基地的“三權(quán)分置”制度，將這樣的經(jīng)驗推廣至集體經(jīng)濟組織所有的各類自然資源資產(chǎn)。集體經(jīng)濟組織成員權(quán)充分分離之前，集體所有的自然資源權(quán)利只能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出強烈的人身屬性和成員屬性；將成員權(quán)充分分離之后，集體所有權(quán)的成員權(quán)體現(xiàn)為對自然資源資產(chǎn)的收益的分配權(quán)利，而分離出來的自然資源使用權(quán)則涵蓋了集體所有權(quán)的純粹財產(chǎn)屬性，能夠進行無差異且充分的流轉(zhuǎn)。

三、自然資源資產(chǎn)集體所有權(quán)實現(xiàn)機制改革的具體路徑

經(jīng)濟收益的獲取不能以生態(tài)收益減損為代價，因此價值計量較困難的生態(tài)效益作為自然資源資產(chǎn)理念提出的重要依據(jù)，需要被納入所有權(quán)實現(xiàn)的內(nèi)容體系。[6]11堅持自然資源資產(chǎn)的集體所有權(quán)是從權(quán)利源頭上對生態(tài)價值保值增值的基礎(chǔ)性制度保障；而開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記則有利于環(huán)境執(zhí)法機關(guān)在自然資源資產(chǎn)使用權(quán)環(huán)節(jié)對使用權(quán)主體的行為進行監(jiān)管和規(guī)范。未來對自然資源資產(chǎn)進行合理利用應(yīng)以維持資源資產(chǎn)整體功能和保值增值，獲取資產(chǎn)收益為核心內(nèi)容。

1.開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以及統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價。在“摸清家底”的過程中應(yīng)當對同一空間內(nèi)的自然資源進行多維度評價和估值，力求充分評估得到自然資源的生態(tài)效益。只有對集體所有的自然資源資產(chǎn)種類和總量及其蘊含的各維度價值有一個總體性的掌握，才能進一步以國土空間規(guī)劃為依托，科學制定自然資源資產(chǎn)保護和開發(fā)利用規(guī)劃，同時理順自然資源資產(chǎn)權(quán)利設(shè)定與生態(tài)補償、生態(tài)紅線劃定、國土空間用途管制等制度的銜接關(guān)系，避免產(chǎn)生沖突。

2.劃分有層次的權(quán)利譜系。在制度層面劃分各級物權(quán)的權(quán)利范圍，使得各主體能夠在對自然資源的利用過程中各自獲得收益，避免不同主體之間出現(xiàn)大體量的利益糾紛。集體所有權(quán)層面，應(yīng)當著重強調(diào)普適性的生態(tài)價值實現(xiàn)，體現(xiàn)出自然資源資產(chǎn)作為最普遍的公共產(chǎn)品對民生福祉的重要性。建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境，促進最能使全體社會成員共同受惠的公共生態(tài)產(chǎn)品供給，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要體現(xiàn)。[6]12其下位的他物權(quán)設(shè)置層面，在對“三權(quán)分置”改革的解構(gòu)和法理分析之后，應(yīng)當學習“三權(quán)分置”改革的思想，沿著成員權(quán)與使用權(quán)充分分離的道路繼續(xù)前進，將其推廣適用于所有的自然資源資產(chǎn)。

在原有集體邊界的基礎(chǔ)上，將成員權(quán)作為一種顯性權(quán)利規(guī)定下來。集體內(nèi)部成員享有“經(jīng)營權(quán)+成員權(quán)”的承包經(jīng)營權(quán)，集體外部成員只享有“經(jīng)營權(quán)”的財產(chǎn)使用權(quán)，無需追求統(tǒng)一、普適的三層次物權(quán)架構(gòu)，最終形成“所有權(quán)——承包經(jīng)營權(quán) （成員權(quán)+經(jīng)營權(quán)）”與“所有權(quán)——經(jīng)營權(quán)”的雙層平行物權(quán)結(jié)構(gòu)。[5]162在部分集體經(jīng)濟組織中，已經(jīng)有牧民或林農(nóng)等村民個人已經(jīng)在獨立開發(fā)利用草原、森林等自然資源的，應(yīng)當充分尊重其主觀意愿，鼓勵其根據(jù)個人需要選擇是否進行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，與專門負責某類自然資源資產(chǎn)經(jīng)營的公司法人形成類似農(nóng)用地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。例如，原屬于村集體經(jīng)濟組織并已由村民自主承包的采礦權(quán)、取水權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈的權(quán)利等，可以通過這種形式安排其退出歷史舞臺。如此，不僅能提高村民和村集體的經(jīng)濟收入，也能共享自然資源規(guī)?；芾砗蟮靡栽鲞M的生態(tài)功能收益。而針對部分還未充分進行開發(fā)利用的閑置自然資源資產(chǎn)或已經(jīng)由集體經(jīng)濟組織代為開發(fā)利用的自然資源資產(chǎn)，可以直接以“權(quán)能分離”為指導，將自然資源資產(chǎn)的占有和使用權(quán)能流轉(zhuǎn)出去，由專業(yè)的企業(yè)對大體量的自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理和合理開發(fā)，最后再將所獲的收益向成員進行分配。例如，北京市房山區(qū)史家營鄉(xiāng)曹家坊廢棄礦山生態(tài)修復及價值實現(xiàn)案例[7]，正是史家營鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟組織通過10多年的努力，代表村民個人統(tǒng)一行使對廢棄礦山區(qū)域的所有權(quán)，回收采礦權(quán)并關(guān)停煤礦后開展生態(tài)修復，并引入市場主體發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)動了市場主體投資礦山生態(tài)修復和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，最終實現(xiàn)了經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的統(tǒng)一。

3.引入資本進行規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營。從法律制度的角度將自然資源資產(chǎn)所有權(quán)財產(chǎn)屬性的剝離予以明確后，應(yīng)當推進建立集體所有與全民所有的自然資源使用權(quán)的市場化對接，形成城鄉(xiāng)一體化的自然資源使用權(quán)交易市場，引入規(guī)模化、專業(yè)化的資本對自然資源資產(chǎn)進行經(jīng)營，實現(xiàn)可直接交易類生態(tài)產(chǎn)品的價值。例如，福建省南平市“森林生態(tài)銀行”案例，正是通過整合林農(nóng)手中碎片化的山林林權(quán)，引入資本成立“森林生態(tài)銀行”，林農(nóng)將經(jīng)過資源估價的林權(quán)流轉(zhuǎn)給銀行獲取收益，而銀行則通過科學撫育、集約經(jīng)營等措施盈利，按照約定比例與集體組織成員分享收益，實現(xiàn)了基于自然資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品的多方共贏。[8]