從“管治”到“善治”：市域社會治理之正理
——兼論大慶市精細化網格治理的優(yōu)化路徑

楊慶玲，孫雪冰

（1.大慶精神及龍江西部經濟社會發(fā)展研究中心，大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712；2.大慶市綜治中心，黑龍江 大慶 163311）

社會治理是國家治理的重要方面，黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力”的概念，并指出“要不斷創(chuàng)新社會治理方式，逐漸提高社會治理水平，以網格化服務為導向，建立健全基層綜合服務管理平臺”；黨的十八屆四中全會則正式采納了“善治”的概念詮釋社會治理的內涵；2017年，黨的十九大對“打造共建、共治、共享的社會治理新格局”作出了新部署；直至黨的十九屆四中全會明確提出，要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，并通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的重大決定》，將“推行網格化管理和服務”作為構建基層社會治理新格局的重要舉措。

一、“管治”與“善治”：市域社會治理之內涵解讀

市域社會治理在國家社會治理體系中居于核心地位，其上通省域社會治理，下達縣域社會治理，乃三層社會治理體系的中間層級，既能有效破解省域社會治理中因跨地市資源信息融通困難而造成的“信息煙囪”難題，避免“重復信息錄入”和“選擇性治理”現(xiàn)象，又可彌補縣域社會治理中因政府權力末梢因素而衍生的治理邊緣地帶執(zhí)行力不足的頑疾，避免政策落地“打折扣、做選擇、搞變通”[1]等現(xiàn)象。市域社會治理具有治理場域、治理層次的先天優(yōu)越性，是宏觀規(guī)制和微觀治理層次發(fā)生勾連的中介環(huán)節(jié)，具有傳遞國家意志與回應公民需求的雙重功能[2]，也最能突出社會治理的有效性。對市域社會治理問題的邏輯論證，應當以相關概念的解析為研究進路。

（一） “市域”概念的界定

關于“市域”概念的探討共有三種觀點。其一，“市域”是指一個城市行政邊界以內的整個行政區(qū)域范圍，按理說縣級市也有市域范圍。但是，根據(jù)中央對“市域社會治理”的界定，“市域”主要指“設區(qū)的市”所轄地域范圍[3]。中央政法委將市域界定為設區(qū)的城市的行政區(qū)域與層級[4]。其二，有學者認為市域是圍繞著市級行政單位而形成的區(qū)域融合發(fā)展單位，對于突破城鄉(xiāng)二元分割的公共資源配置模式和實現(xiàn)多層次、跨區(qū)域的部門聯(lián)合協(xié)作具有重要作用[5]。其三，還有學者認為所謂“市域”的概念，是包括村、鎮(zhèn)、街道、社區(qū)在內的行政管理區(qū)域，也可以稱之為“大基層”[6]?！笆杏颉卑孕姓^(qū)劃為基礎所規(guī)劃的所有地域范圍[7]。從市域社會治理的治理層級來看，其應當包括城市社區(qū)治理、城鎮(zhèn)及農村社區(qū)治理，同時突顯“城鄉(xiāng)聯(lián)合治理”的功效，應當以“設區(qū)的市”所轄地域范圍確定治理范圍。

（二） 由“社會管理”到“社會治理”

1.社會管理的創(chuàng)新探索。黨的十六屆四中全會首次提出要“推進社會管理體制創(chuàng)新，加強和改進新形勢下的群眾工作，維護社會穩(wěn)定”，黨的十七大報告中再次強調要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層管理體制”。2010年10月，中央政法委、中央綜治委確定了35個市、縣(市、區(qū))作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點。社會管理是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調運轉，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、指導、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會失靈的過程。社會管理隱含著“管治”思想，側重于對政府職能的強化。所謂“管治”是指通過多種利益集團的對話、協(xié)調、合作以達到最大程度動員資源的統(tǒng)治方式。雖然管治理念主張以“利益的調和”為基礎，但亦強調政府的權威。

2.社會治理的經驗總結。社會管理是一個持續(xù)演進的過程，中國共產黨在社會管理工作中總結的成功創(chuàng)新經驗告訴我們，國家治理模式應由政府主導的“一元單向管理”向全民參與的“多元集群共治”模式轉變。在黨的十六大創(chuàng)新探索的基礎之上，中國共產黨十八屆三中全會指出，“要改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制”，此次正式提出“社會治理”的命題，標志著我國社會管理理論與實踐的發(fā)展與創(chuàng)新達到了一個新的高度。國家治理工作的重心由“社會管理”向“社會治理”的轉變是中國共產黨人對馬克思主義社會治理思想體系的有益探索。

（三） 市域社會治理之正理

基于前文分析，市域社會治理的概念可概括為：以設區(qū)的市級行政單位所管轄的地域范圍為治理場域，在政府提供信息資源整合服務的基礎上，以全體公民及社會組織為主，聯(lián)合政府民生服務專業(yè)力量等多元主體形成的官民共商共治共享新型合作治理體制。市域社會治理作為聯(lián)結宏觀省域治理和微觀縣域治理的中間治理環(huán)節(jié)，是為國家意志和公民需求架設溝通渠道的樞紐。市域社會治理概念的提出契合了“善治”理論的主旨，尤其在中國共產黨第十九屆四中全會明確作出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署后，再一次將全民參與、官民共榮共治的話題引入研究者的視野。 《荀子·性惡》 有言：“凡古今天下之所謂善者，正理平治也”，“善治”就是使公共利益最大化的社會治理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)[8]。善治所包含的十大要素即合法性、透明、責任性、法治、回應性、有效性、公民參與、穩(wěn)定、廉潔與公正，均與市域社會治理高度契合，尤為重要的一點，“善治”不可或缺的一項關鍵要素——“積極的公民參與”正是市域社會治理的核心所在。從“管治”到“善治”，從“管理者”到“服務者”，從“剛性管理”到“柔性共治”，中國共產黨正帶領我們探索具有中國特色、時代特征的市域社會治理之正理。

二、權力本位與權利本位：網格化治理模式的轉型突破

黨的十九屆四中全會提出，要健全社區(qū)管理和服務機制，推行網格化管理和服務。自此，網格成為新時期我國城市基礎社會治理的基本單位，網格建設成為各地創(chuàng)新發(fā)展市域社會治理工作的主要抓手，網格化治理已然成為精細化市域社會治理落地生根、賦權增效的著力點。

（一） 網格化治理范疇的厘定

網格（Grid）一詞最早源于Power Grid（電力網格），其運行模式為：Power Grid用高壓線路把分散在各地的發(fā)電站連接在一起，向用戶提供源源不斷的電力。后來Grid一詞被廣泛地應用于信息學領域，網格是一個集成的計算與資源環(huán)境，它充分吸納各種計算資源，并將它們轉化成一種隨處可得的、可靠的、標準的同時還是經濟的計算能力。網格的目標是資源共享和分布協(xié)同合作[9]。文中所稱“網格”綜合了電力學、信息科技領域的網格性能，映射于地理空間，將地市轄區(qū)劃分為若干單位，形成縱橫交貫的格狀分布綜合有機體，《大慶市網格化服務管理辦法 （試行）》 （以下簡稱 《辦法》） 第六條規(guī)定，網格是指在城鄉(xiāng)社區(qū)及其他特定管理區(qū)域之內劃分的基層服務管理單元。

在市域社會治理現(xiàn)代化背景下，網格化治理是智能時代產生的一種以地域網格建設為基礎，融合數(shù)字化信息治理平臺，具有復雜性、動態(tài)性以及聯(lián)動性的數(shù)字服務類治理模式?！掇k法》 第二條規(guī)定，網格化服務管理，是指在城鄉(xiāng)社區(qū)及其他特定管理區(qū)域之內統(tǒng)一劃分網格，整合各方面力量，配備服務管理人員，綜合運用人力資源、科技信息化等多種手段，通過網格提供服務和進行管理的活動。

（二） 突破：網格化治理理念之鼎故革新

1.網格化治理初級樣態(tài)之痼疾。第一，多頭管理，缺乏統(tǒng)籌。網格化治理需要解決各類復雜、瑣碎的基層社區(qū)問題，群眾的訴求碎片式呈現(xiàn)，可能涉及經濟、法律、醫(yī)療、養(yǎng)老、物業(yè)、房產、教育、就業(yè)等多項領域，但諸如窨井蓋丟失、建筑垃圾傾倒等部分公共事業(yè)問題涉及多部門聯(lián)合解決。網格化治理充分考驗著基層政府的分權聯(lián)動能力，“缺乏統(tǒng)籌，各自為政”只會制造業(yè)務壁壘，加速形成治理盲區(qū)，進而影響治理質效，激化基層矛盾。第二，等靠民聲，被動處置。部分地市建立的信息化網格治理平臺多以提供多元化服務為特色，但過分依賴智能化系統(tǒng)，等靠居民自發(fā)反應訴求及愿望，進而忽視了人本因素傳達民意的靈活性，勢必會造成被動應對，無法從根源上解決問題。第三，管治行政，權力主導。初級樣態(tài)的網格化治理多以政府行政管理為核心力量，這一點，從政府主導型網格員選聘機制、全能型政府治理結構、治理權責劃分標準等方面均有所體現(xiàn)，這種政府單向“家長制”管理模式，滲透著濃厚的“權力本位”思想，未能深刻領會“善治”理念之內涵，亦未厘清政府與公民、社會組織的主次關系。第四，政府孤戰(zhàn)，信息偏差。全能型理性政府是官僚制模式的產物，政府往往受制于瑣碎的具體行政事務，無暇了解群眾之所想，解群眾之所需，最終會導致效率低下及官僚主義的惡性循環(huán)。政府應當盡早擺脫“全能型理性人”的角色，改變孤軍奮戰(zhàn)的治理格局。從網格化治理的初級樣態(tài)中提取的關鍵詞為“權力”“行政”及“管理”，在“權力先行”理念的指引下，這一初級樣態(tài)最終將擴大政府服務盲區(qū)，形成被動低效的惡性循環(huán)，進而背離民意，積累民怨。網格化治理的初級樣態(tài)偏離了“善治”之初心，應然的治理格局當為“權力服務于權利”。

2.應然的網格化治理樣態(tài)。第一，綜合治理，聯(lián)動分責。應當變“全能管理型政府”為“綜合服務型政府”，這是對政府聯(lián)動疏通能力的挑戰(zhàn)。對于多部門共管的公共性事務，政府應發(fā)揮“掌舵”作用。第二，事前預警，主動化解。網格化治理中多元參與主體的積極作用表現(xiàn)為“變被動處置為主動化解”，此亦為“楓橋經驗”的精神實質，應當在社區(qū)矛盾的萌芽時期便靈敏預警，傾聽民意，及時化解矛盾。第三，服務行政，尊重權利。公共行政的定位應有所轉變，政府公共行政應由“管治行政”轉變?yōu)椤胺招姓?，干部應當“沉下去”用權力服務人民，在這一治理模式中政府的角色為服務者，服務的宗旨為真正能解決群眾的實際問題，做到“有事能想到、遇事能找到、難事能辦到、答應的事能做到”，這有效的詮釋了服務型政府的內涵。第四，自治共建，精準服務。政府應當建立與公民的合作治理關系，公民的有效參與有助于政府精準的了解民意，及時反饋，服務于民。本文認為，關于這一市域社會治理模式的稱謂，應當改“網格服務管理”為“網格服務共治”更為妥當。

“賦權于民、心系民意、共治共享”是上述應然治理樣態(tài)的關鍵詞，“回歸民本”的理念滲透其中，最終將形成規(guī)范有序的治理體系，打造主動高效的行政典范，以此促進社會的穩(wěn)定和諧，此可謂社會學中的馬太效應。設想在一個民眾積極參與，政府服務先行、多元主體共商共治的社會群體內，每一個居民均是網格的主人，每一寸土地均有人管，每一個訴求均能滿足，便會產生向善向好的內生動力，形成多者愈多，強者愈強，好上加好的馬太效應。

3.構建“人本化”網格服務共治“四張網”。“人本化”是網格服務共治工作的歸宿，應當在精細化治理的基礎上，竭盡所能體恤群眾所思所想，構建“人本化”網格服務共治“四張網”。

第一，全科綜合網。從宏觀視角分析，國家經濟體制的轉變，文化觀念的推陳出新，深刻影響著民眾的生活方式以及社會價值觀，新問題新矛盾的出現(xiàn)，提高了民眾對政府治理效能的期望度，基層社區(qū)治理的復雜性、縱深性、敏感性、涉眾性深刻考驗著“全科網格”的建設質量，“選擇性治理”實不可取。第二，民情民意網。“傾聽民意”是“人本化”網格服務工作的主旨，政府機構應當從微觀層面落實民情的監(jiān)測及預警工作，要謀事在前，對居民所想所盼合理預判；暢通民意反饋渠道，靶向對接，精準排解。第三，政策普及網。在中觀層面，應引導群眾關心社區(qū)、關心網格、關心城市發(fā)展，培養(yǎng)自治意識、管理意識。涉及網格治理的常態(tài)化工作包括：（1）政策宣傳的內容。應包括市域范圍內政府的重大決策以及區(qū)（縣）近期民生重點工作。（2）政策普及的力度及頻率。對于行政常態(tài)化工作（如普法日、禁毒日法治宣傳等）應常態(tài)化定期開展；對于市民關心的偶發(fā)民生事件，應通過網格渠道官方發(fā)布事件進程，變被動應對為主動公開，提升政府公信力。（3）政策普及的形式。通過網格平臺宣傳的信息應當親民易懂，可以科普動畫、短視頻等方式擴大政策普及受眾面。第四，犯罪空間治理網。一方面，積極的全民參與成為犯罪空間防控的有效保障。近年來，多地通報了網格員協(xié)助警方維護社會治安的典型事例，應當充分利用社區(qū)群眾人熟、地熟、關系熟的特點，加強基層社會治安防控。另一方面，網格化治理平臺打造的“智慧城市”為犯罪熱點空間防控提供了數(shù)據(jù)支持。具有解救被誘拐兒童應急預警功能的美國安珀系統(tǒng)就是融合了執(zhí)法部門、社會組織和民間力量為一體，共同打擊誘拐兒童犯罪問題。較為成熟的網格信息治理平臺能夠精準實現(xiàn)對市域范圍內重點區(qū)域的實時立體化監(jiān)控，利用智能數(shù)字化手段守護百姓平安。

三、精細化與人本化：大慶市網格服務共治工作的出發(fā)點與歸宿點

2020年，大慶市成功獲批全國市域社會治理現(xiàn)代化試點城市，在市委堅強領導下，市委政法委牽頭開展了“創(chuàng)城”的各項工作。全市上下齊心協(xié)力、緊密配合，不斷完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。

（一） 大慶市網格服務共治工作的初步成效

1.構建五級網格體系。大慶市網格化服務中心以創(chuàng)建市域社會治理現(xiàn)代化示范城市為統(tǒng)領，堅持“四化”同步，依托“網格化+數(shù)字化”建設模式，升級打造“實體化+規(guī)范化”運行常態(tài)，形成了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）四級網格化服務管理中心以及市——縣（區(qū)）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）——社區(qū)（村）——綜合網格、專屬網格（微網格）的五級網格體系。截至2022年3月10日，全市綜合網格共計4740個。

2.加強制度建設。印發(fā)了《關于加強全市社區(qū)工作者隊伍專業(yè)化建設的實施辦法 （試行）》 《關于進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)網格化服務管理工作的指導意見》 《大慶市網格化服務管理“網格吹哨、部門報到”工作指導意見（試行）》 《大慶市網格員防疫工作指南》，出臺了《大慶市專職網格員錄用規(guī)定（試行）》 《大慶市網格化服務管理辦法（試行）》。

3.加快網格員隊伍建設。明確了“1+3+N”（網格長+專職網格員、網格督導員、網格警務員+兼職網格員） 的隊伍建設目標；于2021年末開展了全市綜合網格員隊伍建設情況調研工作，為打造“全科網格”奠定了堅實的實證基礎。2021年，大慶網格員隊伍實現(xiàn)了聘任制專職網格員零的突破，目前全市專、兼職網格員總數(shù)有8478人，其中，專職網格員4807名，占比56.7%；兼職網格員3671名，占比約43.3%。

4.數(shù)字化治理初見成效。建成了“綜治平臺+網格微信互聯(lián)集群+手機端應用”的數(shù)字化網格應用系統(tǒng)，網格化服務管理平臺已完成基礎信息采集錄入工作，人口信息采集總數(shù)達170.49萬，含戶籍人口、常駐人口及流動人口，占全市“第七次人口普查”人口總數(shù)的61.3%；全市2021年網格巡查事件上報86，312件，有效數(shù)為84，201件，辦結率達93.34%。

（二） 大慶市網格服務共治工作的短板

1.網格服務共治要素不齊備，專業(yè)網格員闕如。目前，大慶市專職網格員隊伍整體偏弱，高新區(qū)、薩爾圖區(qū)、讓胡路區(qū)、紅崗區(qū)城區(qū)專職網格員尚未配齊，且存在人員配備摻水的問題。同時，“1+3+N”模式忽略了專業(yè)網格員隊伍的作用。為解決專職網格員缺口較大、隊伍不穩(wěn)定及“掛名”問題，可以適當考慮注入專業(yè)網格員儲備力量，提供行業(yè)內專業(yè)治理意見，發(fā)揮“專家治理”之所長，以此分擔人員配置壓力，并有效舒緩網格員專業(yè)培訓的工作強度。

2.網格劃分不合理，專屬網格粗獷型發(fā)展。專屬網格是全科網格建設的重要環(huán)節(jié)，市域范圍內所屬大型企業(yè)、園區(qū)、商圈、學校、醫(yī)院等，可根據(jù)實際需要設立專屬網格，專屬網格的設置可有效提高網格共治工作的精準度，提高服務效率。因此，專屬網格應當與綜合網格信息互通、服務管理，成為綜合網格共治工作的有益補充。但是，目前全市專屬網格已達到1585個，與綜合網格設置比例不均，不符合大慶市實體經濟發(fā)展現(xiàn)狀，存在數(shù)量較多、設置不規(guī)范的問題。

3.部門聯(lián)動效率低，智能化建設水平有待提高。（1） 綜治平臺對政府各部門的信息兼容性較低，從2021年年底以來，部門聯(lián)動處置事項不足總量的30%，一些網格事件得不到部門支持。這主要源于平臺前期投資不高，功能場景設計單一，橫向部門的資源壁壘無法實現(xiàn)有效迅速的信息篩查并分流處理。（2） 網格內城市部件及公共事件的排查應急處理能力較弱。視頻監(jiān)控系統(tǒng)尚未全部接入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治中心，視頻指揮調度系統(tǒng)只達到了縣區(qū)，縣區(qū)向下的指揮調度缺少手段支持。

（三） 精準化網格服務共治工作的調整與完善

1.優(yōu)化網格服務共治要素，發(fā)揮專業(yè)網格員的“專家優(yōu)勢”。首先，考慮民眾之所需，從教育、醫(yī)療、法律、工商、農業(yè)、交通等領域著手，吸納由政法干警、律師、教師、高?？蒲袑＜?、醫(yī)療專家、心理健康咨詢師等工作人員組成的專業(yè)網格員隊伍，人員組成不限于在職在編職工，要充分發(fā)揮各專業(yè)領域資深專家的余熱；其次，專業(yè)網格員要按照行業(yè)部門業(yè)務職能，配合社區(qū)網格化服務站和專職網格員及時排查化解問題，提升網格事務處理的專業(yè)性和執(zhí)行力；再次，由相應領域主管部門報送選聘人員名單，所在單位制定正向考核激勵措施確保專業(yè)網格員有效開展輔助性共治工作。

2.打造“簡而精”的“油化企業(yè)專屬網格”優(yōu)勢品牌，構建資源轉型城市網格化社會治理之“大慶模式”。大慶市正值資源型城市轉型發(fā)展的關鍵期，建設“工業(yè)強市”、打造“三個城市”目標的實現(xiàn)，離不開“油頭化尾”、汽車及裝備制造業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，在網格服務共治工作中，駐慶央企、工業(yè)園區(qū)等企事業(yè)單位應有所擔當。一方面，在網格化社會治理聯(lián)動指揮平臺的統(tǒng)一指導下，以法人資質、企業(yè)規(guī)模等因素為標準，對轄區(qū)內駐慶央企、高校、醫(yī)院、企業(yè)園區(qū)等單位精簡重構專屬網格。另一方面，配齊“1+2” （網格長+網格指導員、網格信息員） 專屬網格員隊伍。網格長，由單位分管安全穩(wěn)定工作的領導擔任；網格指導員可由社區(qū)工作人員或社區(qū)民警擔任，負責網格內信息采集、治安防范等治理工作的指導溝通；網格信息員由單位負責安全工作的職工擔任，負責上傳下達，協(xié)助治理工作。最后，應健全專屬網格與綜合網格聯(lián)動工作機制，加強專屬網格與綜合網格的聯(lián)系互動，形成“地企一盤棋、共治一家親”的共識，將社會治理“一張網”織密織牢。

3.部門聯(lián)動提效，提升“智治”精準度。首先，綜治平臺后期開發(fā)中，應全面整合各部門現(xiàn)有的局域網和數(shù)據(jù)庫，加大資金投入，加快市縣兩級平臺的系統(tǒng)對接；其次，開啟群眾訴求服務綠色通道，并配齊網格員錄入上報專用設備，平臺自動分類調度責任單位，專人負責審核訴求信息并后續(xù)跟進反饋情況；再次，提升平臺對網格內城市部件及公共事件的處理能力，在公民、網格員、社會組織廣泛參與的網格共治環(huán)境中，政府作為“服務者”，其首要任務是完善人口信息、城市部件、地理信息等基礎數(shù)據(jù)，保障落實綜治平臺與區(qū)縣內人口密集區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)的聯(lián)網兼容，運用現(xiàn)代管理技術，精準反饋，及早處置。