本然·實(shí)然·應(yīng)然：論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的三重向度

胡斯逸 ，李 豫

（1.湖南軟件職業(yè)技術(shù)大學(xué)，湖南 湘潭 411100； 2.湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

“改革開放以后，黨堅(jiān)持依法治國，不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)?！盵1]新時(shí)代背景下，將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治軌道上運(yùn)行是推進(jìn)全面依法治國的重大課題。2018年，習(xí)近平總書記首次提出“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化既是“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)”[2]。這一論斷揭示了當(dāng)代中國法治與政治的邏輯關(guān)系，明確了中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重大任務(wù)，對加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)其法治化具有重要理論意義和實(shí)踐意義。

一、本然學(xué)理闡釋：黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的內(nèi)涵理析

（一） 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的邏輯結(jié)構(gòu)

1.明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)主體。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化實(shí)質(zhì)上是將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)法治化、制度化，并“通過依法執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)黨對國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)”[3]。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化必須通過黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)又需要黨內(nèi)組織和成員積極配合與履職。在這一邏輯的縱向切面上體現(xiàn)出來則是從黨中央到黨的基層進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)的主體構(gòu)成。根據(jù)最新修訂的 《中國共產(chǎn)黨章程》 的規(guī)定，“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)?！盵4]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化作為完善黨自身建設(shè)的政治任務(wù)和法治課題，必須接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方可執(zhí)行，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)的不斷推進(jìn)是受其領(lǐng)導(dǎo)并被實(shí)時(shí)監(jiān)督的。黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行并監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)的過程中以領(lǐng)導(dǎo)主體身份出現(xiàn)。

2.確定黨的領(lǐng)導(dǎo)客體。在推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)客體是在長期的實(shí)踐中由歷史和人民決定的，并在黨規(guī)和國法中明確規(guī)定。從概念意義上分析，黨的領(lǐng)導(dǎo)客體即是指“黨的不同領(lǐng)導(dǎo)主體所實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)及其范圍具有各自的限定性即各自僅針對特定對象?！盵5]根據(jù)職權(quán)法定原則，要求黨的領(lǐng)導(dǎo)要在黨章和憲法范圍內(nèi)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以法律的形式展現(xiàn)出來。這需要通過國家權(quán)力體系和國家機(jī)構(gòu)體系的載體來實(shí)現(xiàn)。因此，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程中，必須正確處理黨與各級人民代表大會(huì)、政府、法院和檢察院以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，依法掌握和控制國家權(quán)力，通過法定程序明確黨的領(lǐng)導(dǎo)客體，并在此過程中實(shí)踐黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。

3.規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)過程。一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主體作用于黨的領(lǐng)導(dǎo)客體的程序方法和體制機(jī)制就是黨的領(lǐng)導(dǎo)過程的外在表現(xiàn)，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)過程需要黨的領(lǐng)導(dǎo)主體堅(jiān)持權(quán)責(zé)清晰原則，在思想和行為上牢牢堅(jiān)守把握法治理念，將法治精神融入黨的領(lǐng)導(dǎo)全過程，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的整體優(yōu)化。法治區(qū)別于人治的關(guān)鍵是法治更加強(qiáng)調(diào)治理的程序性。用程序規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)行為，而程序之間的銜接使黨在各項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)更加明確，有利于發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化不是一蹴而就的，是以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為依據(jù)，經(jīng)過系統(tǒng)有效的過程引導(dǎo)，并在此過程中不斷發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)主體的能動(dòng)性，方能使黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程不斷開拓新局面。

（二） 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的發(fā)展階段

1.黨建立后 （1921—1977年）。黨自成立之日起，就非常重視革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題。中共四大通過的 《對于宣傳工作之議決案》 指出，要宣傳革命運(yùn)動(dòng)的世界性與階級性，“以端正黨的理論方向”[6]，首次提出無產(chǎn)階級革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。1954年，中華人民共和國第一部《憲法》頒布，它“不僅把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫進(jìn)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)中, 還在此基礎(chǔ)上邏輯地得出了黨繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)論”[7]。這部憲法體現(xiàn)了建設(shè)時(shí)期黨不斷探索先進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式所做出的努力,同時(shí)也為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程提供了根本大法的保障。

2.改革開放后 （1978—2011年）。黨的十一屆三中全會(huì)后，全黨上下認(rèn)真清理“左”的錯(cuò)誤，并在此基礎(chǔ)上舉行了黨的第十二次全國代表大會(huì)。大會(huì)召開前夕，鄧小平明確指出：“修改黨章是要進(jìn)一步明確黨在四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用?！盵8]這一思想為黨的十二大黨章以及隨后制定的憲法 （簡稱八二憲法） 指明了方向。這一時(shí)期的黨章和憲法都在此前的基礎(chǔ)上充實(shí)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，對黨的領(lǐng)導(dǎo)的客觀審視和理性規(guī)定穩(wěn)固了黨的執(zhí)政根基，推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化發(fā)展進(jìn)程。

3.黨的十八大后 （2012年至今）。黨的十八大后，習(xí)近平總書記帶領(lǐng)全黨上下取得了全方位、開創(chuàng)性的執(zhí)政成效，引領(lǐng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)邁向新臺(tái)階。習(xí)近平總書記指出，要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[9]，再次明確黨的領(lǐng)導(dǎo)要走法治化道路。2018年，習(xí)近平總書記指出要“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”，這是由黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和人民領(lǐng)袖第一次公開明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”概念，該論斷不僅闡釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一聯(lián)系，而且在學(xué)理上回答了黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)自身邁向法治化的實(shí)現(xiàn)邏輯，為工作實(shí)踐給出了明確的指導(dǎo)。2020年，習(xí)近平法治思想被首次提出，并被確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、體系完善，以“十一個(gè)堅(jiān)持”為基本框架，將不斷把黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化推向高峰。

二、實(shí)然現(xiàn)實(shí)分析：“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化”的現(xiàn)實(shí)向度

（一） 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重大意義

1.增強(qiáng)黨的權(quán)威的需要。樹立黨的權(quán)威是我們黨在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中必須完成的工作，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是形塑黨的權(quán)威的重要方式。新民主主義革命以來，中國共產(chǎn)黨以大無畏的革命精神帶領(lǐng)中國人民沖破封建“藩籬”，與多階層中國人民一起為中華民族謀富強(qiáng)。10年“建設(shè)”時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得“一五計(jì)劃”的勝利，使中國社會(huì)的面貌煥然一新，但1966年之后的一段時(shí)期，黨內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重錯(cuò)誤，對蓬勃發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)造成了極大影響。黨的十一屆三中全會(huì)召開后，全黨開始總結(jié)新中國成立以來正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在努力糾錯(cuò)的基礎(chǔ)上推動(dòng)黨內(nèi)法治、國家法治。隨著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷推進(jìn)，我們黨在依法治國和依規(guī)治黨等重大問題上的認(rèn)識不斷深入，全面依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家已經(jīng)成為共識。回顧黨的百年歷程，正是在磨礪中樹立黨的權(quán)威，以法治穩(wěn)定黨的合法性權(quán)威，不斷朝著形成法理型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的方向發(fā)展。理論和實(shí)踐的事實(shí)印證了必須不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，黨的權(quán)威才能穩(wěn)固扎實(shí)，中華民族偉大復(fù)興的中國夢方能早日實(shí)現(xiàn)。

2.處理黨和法關(guān)系的紐帶。中國的政治與法治的辯證關(guān)系，在不同時(shí)間、階段表現(xiàn)方式不同。新中國成立以來，探討政治與法治的聯(lián)系總是圍繞著黨和法展開，習(xí)近平總書記總攬全局，明確指出“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映?！盵10]就當(dāng)今時(shí)代而言，如何處理好黨和法之間關(guān)系的重點(diǎn)在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)是優(yōu)化黨和法關(guān)系的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化實(shí)質(zhì)上是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法治化、制度化，并在實(shí)現(xiàn)法治化的過程中加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)各方、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。黨依法領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法治建設(shè)和國家法治建設(shè)，法治建設(shè)支持并保障黨的領(lǐng)導(dǎo)，二者在黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程中相互耦合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

（二） 黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的推進(jìn)現(xiàn)狀

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化取得了重要成就。2018年，習(xí)近平總書記提出“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”的命題后，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化實(shí)踐與建設(shè)得到了長足的發(fā)展。第一，成為習(xí)近平法治思想重要組成部分。2020年，中央全面依法治國工作會(huì)議召開，習(xí)近平法治思想被確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想。在習(xí)近平法治思想中，要求不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿全面依法治國的全過程。第二，拓寬了黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位、深層次的，作為管黨治黨的法規(guī)依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)體系必然要包含黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)深化實(shí)踐了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，凸顯了黨依規(guī)治黨、依法治國、依法執(zhí)政的偉大實(shí)踐，成為拓寬黨內(nèi)法規(guī)體系不可或缺的部分。第三，踐行了中國特色社會(huì)主義法治價(jià)值理念。黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治是全心全意為人民謀利益的法治，是保障人民依法享有各項(xiàng)權(quán)利的法治。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化旨在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，推進(jìn)全面依法治國偉大實(shí)踐，進(jìn)一步規(guī)范黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)中的行為，強(qiáng)化黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，充分體現(xiàn)了黨對人民和法治的尊重。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)仍有不足。第一，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)不足。囿于黨規(guī)和國法存在界限尚未完全厘清，黨規(guī)和國法的銜接并不完美。例如，某些黨內(nèi)法規(guī)與國家法律重疊；某些事項(xiàng)國家法律進(jìn)行規(guī)定但仍需黨內(nèi)法規(guī)細(xì)化完善。第二，黨規(guī)黨法執(zhí)行不徹底。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化進(jìn)程的關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的執(zhí)行，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)執(zhí)行效能的不足則影響黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化發(fā)展。部分黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)執(zhí)行不到位、不扎實(shí)，在一定程度上阻礙了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化制度體系的發(fā)展與完善。第三，監(jiān)督效能的發(fā)揮不夠徹底。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的發(fā)展往往超越文本復(fù)刻，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)施效能的監(jiān)督存在對象界定不清、監(jiān)督意識不足以及程序不盡合理等問題，這都成為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化體系不完善的誘因。

三、應(yīng)然實(shí)踐動(dòng)向:構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一） 優(yōu)化黨規(guī)國法，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化制度銜接

科學(xué)明晰黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系是協(xié)調(diào)黨規(guī)與國法的先決條件。二者雖然皆有法律性質(zhì)，但都具有自身合理的權(quán)限邊界。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)從屬于黨內(nèi)法規(guī)，主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)和關(guān)系，而涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)的國家法律主要規(guī)定黨對于社會(huì)以及公共治理領(lǐng)域的宏觀領(lǐng)導(dǎo)。各級黨組織應(yīng)通過線上線下相結(jié)合的方式，廣泛開展對于黨規(guī)國法關(guān)系梳解的教育活動(dòng)，堅(jiān)決糾正“以黨代政”論和“國法囊括一切”的錯(cuò)誤思想。

通過機(jī)制的銜接來健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國家法律的溝通協(xié)同乃是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要基礎(chǔ)。在制度制定方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定機(jī)構(gòu)均應(yīng)根據(jù)當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)具體指向制定法律法規(guī)，重點(diǎn)關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)與國家法律重合之處，從源頭上消弭二者之間的不協(xié)調(diào)。同時(shí)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定主體的協(xié)商機(jī)制，從而保證雙方立法信息的互通與協(xié)作，從立法上減少二者間的沖突。在規(guī)范運(yùn)行層面，針對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二者重復(fù)規(guī)定的部分，特別是涉及黨直接領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新工作協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)。一方面，嚴(yán)格要求黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的執(zhí)行部門必須在國家法律框架內(nèi)實(shí)施執(zhí)規(guī)行為；另一方面，持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)執(zhí)規(guī)行為的制度化，并與國家法律的實(shí)施實(shí)現(xiàn)無縫對接，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。

（二） 強(qiáng)化黨規(guī)國法的執(zhí)行，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)成效

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)施首先在于制度的執(zhí)行，必須增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)執(zhí)行力。良法是善治的前提和基礎(chǔ)，善治是良法的目的和歸宿，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化依照國法和黨規(guī)執(zhí)行，是為了維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、踐行黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。在這一價(jià)值目標(biāo)的指引下，需要充分從兩個(gè)方面強(qiáng)化執(zhí)行力。其一，運(yùn)用主題教育手段，加強(qiáng)執(zhí)行主體的能動(dòng)意識，提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)法治化能力，使其自覺實(shí)現(xiàn)法治化領(lǐng)導(dǎo)。其二，發(fā)揮相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的震懾作用，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“知法畏法”，使其領(lǐng)導(dǎo)行為符合法律法規(guī)要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的效果。

總體來看，從自覺執(zhí)行的角度，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)頒布后，各級黨組織要積極宣傳，開展對黨組織和黨員的教育工作，使其了解黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體內(nèi)容和基本程序，增強(qiáng)執(zhí)行的自覺性。從強(qiáng)制執(zhí)行的角度，各級黨組織在宣傳教育時(shí)要讓黨員尊重并敬畏黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，在實(shí)施過程中加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行，增強(qiáng)紀(jì)律檢查力度。自覺執(zhí)行和強(qiáng)制執(zhí)行相輔相成，相互促進(jìn)，共同強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的執(zhí)行力。

（三） 充分發(fā)揮監(jiān)督效能，為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)兜底

黨依法依規(guī)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的過程中往往需要監(jiān)督來保障法治化領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)性。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的建設(shè)必須依靠全方位、多層次的監(jiān)督進(jìn)行約束，如果沒有強(qiáng)制的監(jiān)督手段和完善的監(jiān)督體系，其執(zhí)行就會(huì)流于形式，難以持久。

要打破黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化監(jiān)督困境需要多方協(xié)作，關(guān)鍵是發(fā)揮黨委的主體作用。首先，由各級黨委牽頭進(jìn)行主題學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督活動(dòng)的紀(jì)律性與嚴(yán)肅性，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)執(zhí)行意義。其次，委派高素質(zhì)人才優(yōu)化監(jiān)督程序，突破由于程序不當(dāng)引起的監(jiān)督方式的框限。最后，明確監(jiān)督結(jié)果，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)執(zhí)行效率。在黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化實(shí)踐中不斷優(yōu)化執(zhí)行與監(jiān)督的體系，從而構(gòu)建切實(shí)可行的黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化路徑。要跳出執(zhí)政的“歷史周期律”，必須堅(jiān)持黨性與人民性的統(tǒng)一[11]，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是推動(dòng)新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程的“秘鑰”。在全面深化改革的今天，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)，方能取得更大勝利。