《民法典》時(shí)代生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟之統(tǒng)合論

陳 哲

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

引言

《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)首次將生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)從政策層面提升至法律位階。這使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟擺脫了“重程序、缺實(shí)體”的困局[1]，并具有了實(shí)體法層面的依據(jù)。2015年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》以及2017年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》)中明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體法依據(jù)確定為《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第五章所規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)。但《民法典》并未沿襲《改革方案》中相關(guān)規(guī)定的法理，將自然資源國(guó)家所有權(quán)作為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)。從《民法典》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的條款看，其僅明確“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織可作為法定的請(qǐng)求權(quán)主體，向環(huán)境侵權(quán)人請(qǐng)求承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或賠償責(zé)任”。由此，在理論和實(shí)踐層面產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。在《民法典》未生效前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是何種關(guān)系，是否具有銜接的制度空間和必要性？《民法典》實(shí)施后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事訴訟的關(guān)系是否發(fā)生了改變，兩訴銜接的空間是否仍舊存在？本文擬從制度變遷史的視角分析兩訴的關(guān)系，以解決上述一系列問(wèn)題。

一、前《民法典》時(shí)代“兩訴”系相互獨(dú)立之訴

(一)規(guī)范層面：“兩訴”是存在順位關(guān)系的獨(dú)立訴訟類(lèi)型

《改革方案》《在檢察環(huán)節(jié)落實(shí)好生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作——最高檢民行廳有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案解讀》)、《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)》)、《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定(試行)》)等規(guī)范性文件雖未直接明確兩訴的關(guān)系，但仍然可以結(jié)合相關(guān)的具體規(guī)定對(duì)其進(jìn)行剖析。此外，比較《改革方案》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)，即可為探究?jī)稍V的關(guān)系找到制度依據(jù)。針對(duì)以上文件的文本內(nèi)容作文義解讀，可以在規(guī)范性文件層面明確兩訴的關(guān)系。

第一，兩訴在《改革方案》時(shí)代具有一定的順位關(guān)系。《改革方案》明確由最高人民法院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高院”)負(fù)責(zé)并協(xié)同有關(guān)部門(mén)擬定兩訴銜接的制度方案，同時(shí)制定了相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)。如《改革方案》對(duì)兩訴如何銜接的問(wèn)題進(jìn)行了探索，并得出了“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是獨(dú)立于環(huán)境民事公益訴訟的一種新型訴訟，其與環(huán)境民事公益訴訟具有一定順位關(guān)系”的結(jié)論。

第二，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案解讀》明確兩訴在一定程度上具有先后關(guān)系。一方面，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案解讀》以及《民事訴訟法》第58條(1)《民事訴訟法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！本鶎z察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的兜底機(jī)關(guān)，其提起環(huán)境公益訴訟的前提條件為“不存在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或該機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟”。因此，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《民事訴訟法》提起的環(huán)境公益訴訟而言，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《改革方案》提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先性。另一方面，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方案解讀》指出，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等案件，可救濟(jì)的環(huán)境損害范圍較行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更廣。由此可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可被環(huán)境民事公益訴訟所囊括，兩訴在邏輯上屬于包含關(guān)系。

第三，兩訴彼此獨(dú)立，屬于不同的訴訟類(lèi)型。《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟并不沖突，即法律規(guī)定的組織可同時(shí)依據(jù)《民事訴訟法》提起環(huán)境民事公益訴訟。由此可見(jiàn)，兩訴屬于相互獨(dú)立的訴訟類(lèi)型，一訴被提起并不影響另一訴的受理。這一結(jié)論也可在《若干規(guī)定(試行)》中得到佐證，其第17條中規(guī)定：“針對(duì)同一環(huán)境危害行為同時(shí)提起兩訴，應(yīng)優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！庇纱丝芍?，不同主體可以基于不同規(guī)范分別起訴，兩訴并不存在非此即彼的矛盾，而僅在審理時(shí)存在優(yōu)先順序。

綜上而言，雖然上述文件對(duì)兩訴關(guān)系的認(rèn)知和表述存在差別，但均將兩訴解讀或構(gòu)造為彼此獨(dú)立的兩種訴訟。正因如此，不同起訴主體在實(shí)踐中提起兩訴才會(huì)產(chǎn)生順位以及如何銜接等問(wèn)題。

(二)學(xué)理層面：“兩訴”系理論基礎(chǔ)相異的不同種訴訟

從學(xué)界既有的研究成果看，關(guān)于兩訴關(guān)系的討論可謂是眾說(shuō)紛紜。通過(guò)歸納并總結(jié)眾多學(xué)者的觀點(diǎn)可知，學(xué)界雖對(duì)兩訴的關(guān)系存在不同認(rèn)識(shí)，但多數(shù)學(xué)者均持有“兩訴彼此獨(dú)立”的觀點(diǎn)。鑒于此，筆者認(rèn)為，探尋規(guī)范背后的法理，兩訴構(gòu)造的理論基礎(chǔ)與制度內(nèi)涵不盡相同。

學(xué)界有關(guān)兩訴關(guān)系的主流觀點(diǎn)為“兩訴彼此獨(dú)立，系屬不同類(lèi)型的訴訟”。有學(xué)者認(rèn)為，《改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這意味著我國(guó)將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國(guó)益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行的訴訟體系。(2)參見(jiàn)呂忠梅《建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 降低公益訴訟門(mén)檻》，https://www.sohu.com/a/225409247_115124，2021年8月10日，2021年10月18日。亦有學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為一種獨(dú)立、新型、特殊的環(huán)境民事訴訟類(lèi)型。[2]另有學(xué)者指出，在性質(zhì)上，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為政府依據(jù)《改革方案》提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是純粹的私益訴訟或公益訴訟，應(yīng)當(dāng)以綜合性的視角將其認(rèn)定為兼具公私利益的特殊訴訟類(lèi)型。[3]還有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟按照私益訴訟的路徑設(shè)立，其僅在程序運(yùn)行上存在一定的特殊性。[4]與此相對(duì)，《民事訴訟法》所規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟是基于環(huán)境危害行為人實(shí)施環(huán)境公益侵害行為而提起的民事訴訟。[5]由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上不屬于民事公益訴訟，而應(yīng)被列為民事私益訴訟的范疇，兩訴系屬不同的訴訟類(lèi)型。雖然上述觀點(diǎn)存在較大的差異，但均認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種獨(dú)立的訴訟類(lèi)型。然而，也有學(xué)者主張兩訴的制度目的和訴訟請(qǐng)求并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，且兩訴皆是針對(duì)環(huán)境危害行為而提起的，因此環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的上位概念，兩者存在“一般與特殊”的關(guān)系。[6]綜上而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為全面救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害、維護(hù)環(huán)境利益增加了新的選項(xiàng)。[7]

深度挖掘生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟制度依據(jù)的法理意涵即可明晰兩訴之間的關(guān)系。第一，兩訴的適格原告有別。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由省級(jí)、地市級(jí)政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)(即“行政機(jī)關(guān)”)提起，而環(huán)境民事公益訴訟的適格原告是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織，以及人民檢察院。第二，提起兩訴所依據(jù)的實(shí)體法不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告依據(jù)《物權(quán)法》第47～49條中所規(guī)定的國(guó)家自然資源所有權(quán)提起訴訟。而法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的具體請(qǐng)求權(quán)尚未在立法中被明確。同時(shí)，由于我國(guó)并未在國(guó)家制定法的層面賦予檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)公共利益的(民事)實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，故從訴訟法理看，將檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)利的行使理解為“基于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)獲得的公益訴訟實(shí)施權(quán)”較為合理。[8]經(jīng)比較可知，《改革方案》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)具有私法屬性，而檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)具有公法屬性。在此前提下，環(huán)境民事公益訴訟并非生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的上位概念，也并不能將其涵蓋。第三，兩訴的起訴條件相異。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍是《改革方案》第三項(xiàng)中所明確的三種情形。(3)(1)發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；(2)在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；(3)發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形。因此，只有《改革方案》中所明確的三種情形出現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。相反，環(huán)境民事公益訴訟的起訴門(mén)檻較低，僅需滿足“環(huán)境污染行為損害了社會(huì)公共利益”這一條件即可。由上述三點(diǎn)可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間存在著涇渭分明的關(guān)系[9]，是彼此相互獨(dú)立的不同性質(zhì)的訴訟[10]。

二、前《民法典》時(shí)代“兩訴”順位銜接關(guān)系的制度證成與理論檢討

(一)《改革方案》中的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬私益訴訟

《改革方案》所明確的賠償權(quán)利人屬于私法上的概念，且生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，故賠償權(quán)利人在訴訟法意義上的訴權(quán)也是自始而取得的。在實(shí)體層面，國(guó)務(wù)院以《改革方案》所規(guī)定的國(guó)家所有權(quán)為實(shí)體法依據(jù)，進(jìn)一步賦予了省、市級(jí)人民政府提起生態(tài)損害賠償訴訟的權(quán)利。

《若干規(guī)定(試行)》第17條賦予人民法院優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)力。由此可見(jiàn)，兩訴在規(guī)范層面已然具有了審理上的先后關(guān)系，故難以認(rèn)定兩訴的包含性或同一性。具言之，最高院所頒布的《若干規(guī)定(試行)》并未將兩訴的關(guān)系定位為特殊與一般的關(guān)系，而是認(rèn)為兩訴屬于不同的訴訟類(lèi)型。這一觀點(diǎn)也在《若干規(guī)定(試行)》中取得了規(guī)范體系上的邏輯自洽。其中第18條明確了環(huán)境民事公益訴訟提起的條件，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟終局裁判作出后，若仍有未發(fā)現(xiàn)或未予以救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境損害，則可以提起環(huán)境民事公益訴訟?！陡母锓桨浮放c《若干規(guī)定(試行)》共同表明，最高院認(rèn)可“《改革方案》將生態(tài)損害賠償訴訟構(gòu)造為非公益訴訟，其是行政機(jī)關(guān)以國(guó)家自然資源所有權(quán)作為民法上請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)而提起的私益訴訟”的立場(chǎng)。此外，從《改革方案》的相關(guān)內(nèi)容中也可以找到“生態(tài)損害賠償訴訟并非特殊的民事公益訴訟”的依據(jù)。《改革方案》明確了“最高院負(fù)責(zé)并商有關(guān)部門(mén)擬定兩訴銜接的制度方案并制定相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)”。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的民事救濟(jì)已經(jīng)擺脫了單純依靠環(huán)境民事公益訴訟的局面，進(jìn)入到了聚集“兩訴”合力的時(shí)代?！陡母锓桨浮凡⑽磳⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟構(gòu)造為民事公益訴訟。

綜上而言，在《民法典》生效前已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作出了規(guī)定，因而可以將《物權(quán)法》相關(guān)條款所規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)視為其實(shí)體法依據(jù)。由于所有權(quán)屬于民事私權(quán)利，因而由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家提起訴訟并不會(huì)改變?cè)V訟的性質(zhì)，其與普通民事私主體權(quán)益在受到不法侵害時(shí)所提起的一般民事私益訴訟具有相同的性質(zhì)。

(二)彼此獨(dú)立的“兩訴”有序銜接具備的規(guī)范和法理依據(jù)

《改革方案》明確將國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)依據(jù)，該訴本質(zhì)上屬私益訴訟，而環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)則是法定訴訟擔(dān)當(dāng)?；诖耍瑑稍V存有銜接的空間。筆者將從規(guī)范分析的角度著手，在基本法理的基礎(chǔ)上尋求兩訴銜接的正當(dāng)性依據(jù)。

從既有的規(guī)范出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理的優(yōu)先性已有相關(guān)規(guī)范作為其制度依據(jù)，人民法院也可以對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件中未被相關(guān)制度涵蓋的訴訟請(qǐng)求做出裁判。由此可見(jiàn)，兩訴的適格原告并不相同，且其彼此間并不存在法律上的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督等關(guān)系，因而兩訴的提起并不存在先后順序。但《若干規(guī)定(試行)》中明確了兩訴審理的先后關(guān)系，這也為兩訴的銜接創(chuàng)造了空間。筆者認(rèn)為最高院作出這樣的規(guī)定 ，原因包括兩個(gè)方面。一方面，相較于《民事訴訟法》第58條中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織以及檢察機(jī)關(guān)，《改革方案》中規(guī)定的主體在專(zhuān)門(mén)人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)等方面具備一定程度上的優(yōu)勢(shì)。另一方面，省級(jí)、地市級(jí)政府承擔(dān)本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障的國(guó)家責(zé)任，履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家義務(wù)，是國(guó)家在該行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的具體執(zhí)行人。[11]因此，當(dāng)其轄區(qū)內(nèi)有環(huán)境危害行為人實(shí)施了危害環(huán)境的行為，造成了生態(tài)環(huán)境的損害，相關(guān)行政機(jī)關(guān)往往會(huì)率先運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)對(duì)案件展開(kāi)調(diào)查。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往已經(jīng)獲取了與案件相關(guān)的大量證據(jù)材料，為日后的行政處罰、磋商或訴訟奠定了基礎(chǔ)。因此，先行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，再由環(huán)境民事公益訴訟予以銜接，能夠及時(shí)并全面地制裁此類(lèi)環(huán)境危害行為。

從規(guī)范所蘊(yùn)含的基本法理出發(fā)，《改革方案》所明確的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為私益訴訟，《民事訴訟法》規(guī)定的是環(huán)境民事公益訴訟，兩者均對(duì)生態(tài)環(huán)境損害予以救濟(jì)，但其并不屬于同種類(lèi)型的訴訟。由此可知，兩訴在訴訟目的、訴訟內(nèi)容等方面也不盡相同，即便同時(shí)提起兩訴也并不構(gòu)成“重復(fù)起訴”。

首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為維護(hù)國(guó)家自然資源所有權(quán)而提起的，而環(huán)境民事公益訴訟的目的在于保障社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益。雖然通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)被侵犯的國(guó)家自然資源所有權(quán)可同時(shí)達(dá)到維護(hù)社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益的目的，且自然人針對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為提起的污染環(huán)境侵權(quán)訴訟也可以在一定程度上維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益，但并不能就此認(rèn)為此類(lèi)訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的根本目的相同，即不能因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以在一定程度上獲得維護(hù)環(huán)境公益的效果，就據(jù)此認(rèn)為其訴訟目的是維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益。其次，《若干規(guī)定(試行)》中明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟民事請(qǐng)求權(quán)的具體范圍，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的解釋》)中規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任范圍。兩份文件既有交叉重合之處，也存在不同之處。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)范圍包括了為訴訟支出的調(diào)查、檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估等費(fèi)用，而環(huán)境民事公益訴訟卻無(wú)法主張上述費(fèi)用。但環(huán)境民事公益訴訟可在環(huán)境侵權(quán)行為未造成損害時(shí)向法院請(qǐng)求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)法向法院提出上述請(qǐng)求。[12]最后，由于兩訴的訴訟類(lèi)型不同，即便先后提起兩訴也不構(gòu)成《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》中規(guī)定的重復(fù)起訴。

綜上所述，在《民法典》未生效前，就規(guī)范層面而言，《若干規(guī)定(試行)》使兩訴銜接具備了合法律性；從法理上講，由于兩訴的理論依據(jù)、訴訟類(lèi)型、訴訟內(nèi)容等方面存在差異，因而對(duì)兩訴進(jìn)行先后審理能夠高效、高質(zhì)地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害予以救濟(jì)。且先后起訴不僅可以全面保障生態(tài)環(huán)境權(quán)益，也并不構(gòu)成重復(fù)起訴。

(三)《民法典》實(shí)施后“兩訴”已不存在有序銜接的空間

在《民法典》生效前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟尚未進(jìn)入國(guó)家的制定法體系當(dāng)中，即未有明確的法律規(guī)范成為提起該訴的請(qǐng)求權(quán)依據(jù)。為解決當(dāng)下較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《改革方案》成為提起該訴的政策依據(jù)?！陡母锓桨浮分忻鞔_國(guó)務(wù)院作為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利人，且《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)》第19條已經(jīng)明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以國(guó)家自然資源所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，環(huán)境危害行為人與賠償權(quán)利人之間形成了侵權(quán)法律關(guān)系；而環(huán)境民事公益訴訟是為維護(hù)公共利益而提起的，公益訴訟的原告并非權(quán)利被侵犯的主體，因而其與環(huán)境危害行為人之間難以形成私法意義上的侵權(quán)法律關(guān)系。

銜接是指“事物(階段)相連接”，因而銜接的前提是事物彼此獨(dú)立且具有先后順序。兩訴在《改革方案》時(shí)代確實(shí)存在相互銜接的先決條件。兩訴彼此獨(dú)立的本質(zhì)原因是存在不同的法律關(guān)系，即基于不同的法律關(guān)系使兩訴具有了銜接的空間。例如，環(huán)境行政執(zhí)法是基于行政法律關(guān)系而實(shí)施的，屬于維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)家環(huán)境權(quán)益的公法手段。環(huán)境民事司法則是基于訴訟法律關(guān)系運(yùn)行的，是救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境的有效途徑。當(dāng)單一機(jī)制未能充分貫徹“全面實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)”[13]的原則時(shí)，則兩機(jī)制即具備了銜接的空間和條件。

在《民法典》生效后，其中的第1234條與1235條(4)《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)?！钡?235條規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用；(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；(五)防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用?！闭綖樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法上的規(guī)范依據(jù)，也使該訴實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的行使無(wú)需再依據(jù)《改革方案》所規(guī)定的“國(guó)家自然資源所有權(quán)”，即該訴請(qǐng)求權(quán)規(guī)范的效力位階已由政策基礎(chǔ)上升至法律規(guī)范。《民法典》明確了提起該訴的條件為“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害”，而并非“國(guó)家自然資源所有權(quán)遭受侵害”，因而《民法典》并未沿用《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟請(qǐng)求權(quán)規(guī)范依據(jù)的設(shè)計(jì)思路，但請(qǐng)求權(quán)依據(jù)的轉(zhuǎn)變并非表明該訴的法理本質(zhì)與法律性質(zhì)會(huì)隨之改變。如前所述，《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟構(gòu)造為具有私益訴訟外觀的民事訴訟類(lèi)型，但其形式外觀無(wú)法體現(xiàn)該訴的本質(zhì)。從理論層面看，《民法典》從實(shí)體法層面規(guī)定了請(qǐng)求權(quán)的主體和內(nèi)容，《民事訴訟法》則為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)提供了程序法保障，兩訴本質(zhì)上具有同一屬性，因此，在《民法典》生效后，兩訴銜接的前提——“彼此獨(dú)立且具有先后順序”——已不復(fù)存在，因此，兩訴已不存在有序銜接的制度空間。

三、《民法典》時(shí)代“兩訴”程序和實(shí)體得以統(tǒng)合

《民法典》究竟是對(duì)《改革方案》的徑行移植還是守正創(chuàng)新，需要回歸《民法典》的文本以及厘清設(shè)置這一訴訟的目的等相關(guān)問(wèn)題后才能得出答案。上述問(wèn)題的解決也是厘清“《民法典》時(shí)代兩訴是否仍具有銜接空間”的前提。

(一)《民法典》實(shí)施后生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)的回歸

《民法典》生效前，針對(duì)破壞生態(tài)和污染環(huán)境行為所造成的損害，既可分別提起兩訴對(duì)損害予以救濟(jì)，也可以同時(shí)提起兩訴以對(duì)損害進(jìn)行周全應(yīng)對(duì)。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系內(nèi)，通過(guò)兩訴救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的確存有理論和制度障礙。一方面，從《民法典》的規(guī)定看，國(guó)務(wù)院僅能夠代表國(guó)家對(duì)自然資源“行使”所有權(quán)，而非“享有”自然資源的所有權(quán)。因此，當(dāng)國(guó)家或法律未明確國(guó)務(wù)院可進(jìn)一步授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使“自然資源的國(guó)家所有權(quán)”時(shí)，只能認(rèn)定國(guó)務(wù)院是自然資源國(guó)家所有權(quán)的唯一行使主體。由此可見(jiàn)，《民法典》生效后，省級(jí)、地市級(jí)人民政府是否可成為該訴的適格當(dāng)事人還有待于進(jìn)一步商榷。另一方面，雖然《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，但并未有相關(guān)法律規(guī)范作為提起該訴的實(shí)體法的依據(jù)。因此，亟須通過(guò)立法來(lái)為環(huán)境民事公益訴訟(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)確立實(shí)體法依據(jù)。

有學(xué)者指出，環(huán)境損害行為主要存在兩種類(lèi)型，一是污染環(huán)境的行為，二是破壞生態(tài)的行為，兩種行為均會(huì)產(chǎn)生損害環(huán)境的后果。從理論層面而言，污染環(huán)境與破壞生態(tài)行為是彼此相關(guān)又分屬于不同類(lèi)型的損害行為。[13]但兩種行為均對(duì)國(guó)家或個(gè)人的環(huán)境權(quán)利或環(huán)境法益造成了損害?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編中使用了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”這樣的表述而沒(méi)有采用《侵權(quán)責(zé)任法》中“環(huán)境污染責(zé)任”的表述，主要存在三方面的考量。其一，保持法律規(guī)定的一致性[14](P.2385)；其二，將“破壞生態(tài)”這一環(huán)境侵權(quán)行為單獨(dú)列出，從而體現(xiàn)國(guó)家對(duì)“生態(tài)破壞”責(zé)任的重視程度；其三，明確了“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”作為適格原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特殊性。而“污染環(huán)境”與“破壞生態(tài)”之間究竟是何種關(guān)系，則需針對(duì)相關(guān)法律做規(guī)范分析后方可被明確?！睹袷略V訟法》第58條第1款中使用了“污染環(huán)境”的概念，第2款又改用“破壞生態(tài)環(huán)境”這一概念。從立法體系邏輯自洽的層面考量，兩個(gè)條款所救濟(jì)的應(yīng)是一種環(huán)境損害，因而無(wú)法分別規(guī)定不同的環(huán)境損害類(lèi)型。因此，將這一立法現(xiàn)象解釋為“立法者在使用兩個(gè)概念時(shí)未對(duì)其做嚴(yán)格的區(qū)分”[6]，這不僅具有合理性還能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯自洽。因此，無(wú)論是從立法目的還是學(xué)理共識(shí)層面看，環(huán)境民事公益訴訟都是保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制。申言之，環(huán)境民事公益訴訟是相關(guān)權(quán)利主體對(duì)違反環(huán)境法律法規(guī)、損害環(huán)境公眾利益的環(huán)境危害行為向人民法院提起訴訟，并請(qǐng)求判決其承擔(dān)相關(guān)環(huán)境民事責(zé)任的活動(dòng)。[15]顯然，《民法典》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償條款以保障環(huán)境公眾權(quán)益、救濟(jì)環(huán)境公共權(quán)益為目的，其特殊性主要體現(xiàn)為請(qǐng)求權(quán)主體由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)擴(kuò)大至國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)，故基于該條款提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)回歸環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)。

綜上而言，《民法典》按照環(huán)境民事公益訴訟(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)的設(shè)置目的對(duì)其重新作出了規(guī)定，不僅使該訴的提起具有了實(shí)體法依據(jù)，還使其實(shí)現(xiàn)了與《民事訴訟法》在程序與實(shí)體方面的有效對(duì)接。

(二)《民法典》統(tǒng)合了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使主體

《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行了規(guī)定，明確了“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”“法律規(guī)定的組織”可作為救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的請(qǐng)求權(quán)的行使主體。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，即以法律形式所規(guī)定的適格原告，其在《民事訴訟法》中早有規(guī)定。而“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”與《民事訴訟法》中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有所不同。《民法典》中確定的“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相較于一般環(huán)境民事公益訴訟的特殊之處，故需對(duì)其進(jìn)行全面解讀。國(guó)家是由人民所創(chuàng)造的擬制主體，其自身無(wú)法作出意思表示，只能通過(guò)其下設(shè)的某些機(jī)關(guān)代表其作出一定的行為。從《民法典》規(guī)定的文義看，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)被理解為“有權(quán)代表國(guó)家行使權(quán)力的機(jī)關(guān)規(guī)定哪些機(jī)關(guān)有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。由此可見(jiàn)，厘清由何機(jī)關(guān)“代表國(guó)家”行使權(quán)力是對(duì)“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”予以解讀的前提。首先，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大”)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@說(shuō)明“在憲法關(guān)系上，我國(guó)人民和全國(guó)人大在行使國(guó)家權(quán)力層面存在委托與受托的關(guān)系”[16]。因此，全國(guó)人大所作的決定是全國(guó)人民意志的體現(xiàn)，故應(yīng)由其代表國(guó)家作出規(guī)定。此外，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大常委會(huì)”)基于《憲法》規(guī)定行使職權(quán)，也可以代表國(guó)家行使權(quán)力。其次，從社會(huì)契約論中所闡述的國(guó)家理論可知，國(guó)家是一種非實(shí)體形態(tài)，其產(chǎn)生的方式為“公民權(quán)利的讓渡”，由此國(guó)家與公民形成了一種公法上的“契約關(guān)系”。由于國(guó)家是一種“非實(shí)體形態(tài)”，故全體公民將管治國(guó)家的權(quán)力委托于政府行使。[17]因此，可以將“國(guó)家與政府的關(guān)系”視為一種委托代理關(guān)系，在一定程度上講，政府是為社會(huì)公眾提供服務(wù)的工具。[18]國(guó)家是一個(gè)社會(huì)的政治組織形式，政府作為最為重要的機(jī)構(gòu)是其行動(dòng)的代理者。[19](P.70)因此，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”也可以被理解為“政府代表國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”。

在明確可以代表國(guó)家的主體后，需要進(jìn)一步明確代表國(guó)家的機(jī)關(guān)應(yīng)以何種形式規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m格原告。第一，依照《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)享有立法權(quán)。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)可通過(guò)頒布法律來(lái)規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告。此外，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以基于《憲法》和相關(guān)法律的授權(quán)，就某些事項(xiàng)作出決議和決定。[20]同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也可以通過(guò)發(fā)布決定的形式來(lái)規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告。第二，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)《立法法》對(duì)生態(tài)損害賠償訴訟的適格原告作出規(guī)定?！吧鐣?huì)關(guān)系處于永恒的變動(dòng)狀態(tài)之中，而法律調(diào)整則具有相對(duì)的穩(wěn)定性。這種相對(duì)的穩(wěn)定性在現(xiàn)實(shí)社會(huì)調(diào)整活動(dòng)中則表現(xiàn)為法律調(diào)整時(shí)效上的滯后性?！盵21]為有效應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，《立法法》第9條規(guī)定：“法律未對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)?！币虼耍?dāng)法律僅規(guī)定了部分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格原告或規(guī)定適格原告不明晰時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式擴(kuò)大適格原告的范圍或?qū)ζ渥鲞M(jìn)一步的解釋性規(guī)定。綜上所述，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”顯然比“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”所涵蓋的范圍更廣，這是以擴(kuò)大適格原告的方法實(shí)現(xiàn)“更為全面地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)”的目的。由此可見(jiàn)，《民法典》全面規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)的適格原告和實(shí)體法依據(jù)，這再次印證了“《民法典》與《民事訴訟法》實(shí)現(xiàn)了實(shí)體與程序有效對(duì)接”的觀點(diǎn)的正確性。

(三)《民法典》歸并生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的具體內(nèi)容

《若干規(guī)定(試行)》中明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)范圍，《環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟中可以判決承擔(dān)責(zé)任的形式?！陡母锓桨浮冯m然將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟構(gòu)造成了保障私主體權(quán)益的私益訴訟模式，但其請(qǐng)求權(quán)范圍與環(huán)境民事公益訴訟所明確的責(zé)任承擔(dān)形式并不存在較大差異。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容包括“修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉”，環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)形式為“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉”。比較可知，雙方僅存在“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”的差別。在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)場(chǎng)域，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是將被污染或損害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原初甚至更好的狀態(tài)。因此，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”屬于“恢復(fù)原狀”在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)形式中的另一種表達(dá)，兩者并不存在本質(zhì)的區(qū)別。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容與環(huán)境民事公益訴訟所明確的責(zé)任承擔(dān)形式具有一致性，這即可佐證生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上即是環(huán)境民事公益訴訟的觀點(diǎn)。

從基本法理出發(fā)，雖然《若干規(guī)定(試行)》與《環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的解釋》分別規(guī)定了兩訴請(qǐng)求權(quán)的具體內(nèi)容，且兩者之間并無(wú)差異，但上述兩項(xiàng)規(guī)范性文件本質(zhì)上屬于司法解釋性質(zhì)的文件，因而無(wú)法長(zhǎng)期作為規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟請(qǐng)求權(quán)具體內(nèi)容的規(guī)范文本。在我國(guó)，雖然司法解釋性質(zhì)的文件在學(xué)理層面具有“承載政治意圖、執(zhí)行公共政策和接軌國(guó)家機(jī)關(guān)、形塑裁判理念以及統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)”[22]等功能，并且在實(shí)踐層面享有了準(zhǔn)法律規(guī)范的地位，但其本質(zhì)上是“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋”，并以法律為解釋對(duì)象，因而其位階處于法律之下?！睹穹ǖ洹飞Ш?，其中的第1234條與1235條明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容為修復(fù)生態(tài)環(huán)境以及賠償相關(guān)損失和費(fèi)用。自此，當(dāng)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)與法律規(guī)定的組織依據(jù)《民法典》的規(guī)定扮演請(qǐng)求權(quán)行使主體的角色向具有管轄權(quán)的人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，則應(yīng)依據(jù)《民法典》所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容提出訴訟請(qǐng)求。與此同時(shí)，《若干規(guī)定(試行)》與《環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的解釋》中的相關(guān)條款應(yīng)隨《民法典》的生效而失效。

綜上所述，《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作出了明確規(guī)定，通過(guò)分析可以明確該訴本質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟，其特殊性表現(xiàn)為：相較于普通環(huán)境民事公益訴訟而言，其適格原告的范圍更大。此外，《民法典》生效后，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)與法律規(guī)定的組織不應(yīng)再依據(jù)《若干規(guī)定(試行)》與《環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的解釋》主張權(quán)利，而應(yīng)依據(jù)《民法典》相關(guān)條款提出訴訟請(qǐng)求。申言之，《民法典》為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)，而《民事訴訟法》從程序法層面保障了實(shí)體法的落實(shí)。[23]

《民法典》生效前，采用兩訴并行的“雙軌制”模式是出于“充分救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，周全保障社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益”的考量，這使兩訴具備了銜接的空間。但《民法典》實(shí)施后，作為臨時(shí)性政策規(guī)范的《改革方案》的制度任務(wù)以及歷史使命業(yè)已完成，其不適宜再作為行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的規(guī)范依據(jù)。因而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)回歸其最初的目的，將適格原告擴(kuò)大至“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”，并以《民法典》所規(guī)定的內(nèi)容為請(qǐng)求權(quán)范圍，成為名副其實(shí)的環(huán)境民事公益訴訟。