高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型及其路徑選擇
——基于新制度主義社會(huì)學(xué)的視角

郭元兵

(廣西師范大學(xué) 教育學(xué)部， 廣西 桂林 541004)

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)即“到二○三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”[1]。高等教育現(xiàn)代化是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化教育強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)力量。立足新時(shí)代新形勢(shì)新要求，完善和發(fā)展具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化高等教育制度體系，實(shí)現(xiàn)其治理范式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不僅是推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義，也是充分發(fā)揮我國(guó)高等教育制度優(yōu)勢(shì)、提升高等教育治理效能的重要體現(xiàn)。

近年來，高等教育現(xiàn)代化建設(shè)不但是公眾廣泛討論的話題，而且也是學(xué)界在理論層面討論的熱點(diǎn)。我國(guó)學(xué)者對(duì)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的相關(guān)研究主要經(jīng)歷了“微觀治理”與“宏觀治理”兩個(gè)階段。

第一階段以“微觀治理”為主。微觀治理即高校的內(nèi)部治理，這一階段主要探討以下兩個(gè)問題。一是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的定義。學(xué)者們普遍認(rèn)為，高校的內(nèi)部治理主要涉及高校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、行政管理人員等，其創(chuàng)新和發(fā)展的實(shí)質(zhì)是形成完善的治理結(jié)構(gòu)和治理過程，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，規(guī)范決策權(quán)力的行使，不斷獲得并有效利用資源以實(shí)現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)。[2]此階段的研究主要闡明了高校不同組織、不同主體的關(guān)系及權(quán)力邊界。例如，探究如何處理好學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力兩種存在于大學(xué)內(nèi)部的基本權(quán)力的關(guān)系，在充分發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力作用的同時(shí)，又不至于行政權(quán)力失控全局，等等。[3]

隨著研究的不斷深入，越來越多的學(xué)者認(rèn)為，僅憑大學(xué)自身的單一變革無法真正實(shí)現(xiàn)高等教育的現(xiàn)代化。因此，如何平衡政府、高校、社會(huì)等主體之間的關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代化的高等教育外部治理結(jié)構(gòu)成為學(xué)界的研究焦點(diǎn)，高等教育現(xiàn)代化建設(shè)研究邁入到“宏觀治理”階段。宏觀治理即外部治理，指通過“統(tǒng)治的技術(shù)”加以外在影響的他構(gòu)路徑，具體涉及大學(xué)、政府與社會(huì)的關(guān)系以及管理、辦學(xué)、評(píng)價(jià)等教育活動(dòng)。[4]促進(jìn)高等教育外部治理現(xiàn)代化發(fā)展的核心是樹立多元整合的治理理念、確立結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度框架以及建立良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，建立各利益主體切實(shí)參與、相互作用的空間治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整及規(guī)范治理結(jié)構(gòu)中不同主體的利益、角色與職責(zé)。[5]此外，高等教育外部治理研究還探討了高等教育治理模式、高等教育法制化和高等教育治理模式的國(guó)際比較等相關(guān)問題。

綜上，學(xué)者從不同視角對(duì)我國(guó)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行了多維探索。研究的整體發(fā)展脈絡(luò)從具體的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，逐步深入到高等教育整體的治理體系如何構(gòu)建，并且探討了政府、高校、社會(huì)等主體多元共治體系的構(gòu)建問題。但是，學(xué)界對(duì)高等教育現(xiàn)代化治理范式如何在新時(shí)代新征程中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型并蓬勃發(fā)展仍未做出系統(tǒng)、深入的研究。構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化制度體系、實(shí)現(xiàn)制度性治理是推動(dòng)高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。我國(guó)學(xué)者在對(duì)何為高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型方向、如何實(shí)現(xiàn)制度性治理、如何優(yōu)化完善高等教育現(xiàn)代化制度體系、在制度體系構(gòu)建過程中如何消解治理主體在利益分配與博弈時(shí)產(chǎn)生的矛盾，以及如何破除傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)阻礙高等教育現(xiàn)代化治理制度體系革新等問題的探討不夠深入?；诖耍疚囊孕轮贫戎髁x社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論為分析視角，將高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型過程置于社會(huì)規(guī)范、社會(huì)關(guān)系、文化—認(rèn)知三位一體的全景化制度構(gòu)建系統(tǒng)之中進(jìn)行審視，探究高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的困境，在剖析轉(zhuǎn)型過程中所面臨問題的基礎(chǔ)上，提出高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的理性選擇。

二、新制度主義社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論及其適用性

治理體系和治理能力是國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。教育治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化在教育領(lǐng)域的映射和具體要求。高等教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分，高等教育現(xiàn)代化治理是指國(guó)家、高校和社會(huì)通過一定的科學(xué)有效的制度安排，實(shí)現(xiàn)合作、協(xié)同、動(dòng)態(tài)管理高等教育相關(guān)事務(wù)的過程。制度與治理是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。制度通常具有約束性、權(quán)威性和穩(wěn)定性；治理指的是運(yùn)用一定的手段和方式，對(duì)特定的事物加以管理、調(diào)整和改造，使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動(dòng)和過程。制度相對(duì)固化，治理相對(duì)活化；制度重規(guī)范，治理重管理；制度傾向于文本載明的約束，治理傾向于人的主體性活動(dòng)。制度是治理的基礎(chǔ)，制度的優(yōu)勢(shì)需要轉(zhuǎn)化成治理的效能，而治理的科學(xué)性、有效性建立在科學(xué)有效的制度基礎(chǔ)之上。制度是否科學(xué)有效，要由治理的成效來檢驗(yàn)，治理效果的好壞從根本上取決于制度是否科學(xué)和完善。因此，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既要改革不適應(yīng)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展要求的政策法規(guī)，不斷構(gòu)建新的政策法規(guī)，將改革和構(gòu)建科學(xué)有效的制度、推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)“制度性治理”，又要推進(jìn)制度科學(xué)性與治理有效性的同步提升，真正把中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成高等教育現(xiàn)代化治理的效能。

完善和發(fā)展具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化高等教育制度體系，推進(jìn)高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)制度性治理，就是讓制度的力量在高等教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中得到充分釋放，縱深推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化向制度性治理發(fā)展。高等教育現(xiàn)代化治理范式在向制度性治理轉(zhuǎn)型的過程中會(huì)面臨怎樣的矛盾與沖突，如何破解其中的一系列問題，進(jìn)而厘清高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的路徑選擇，新制度主義社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論對(duì)此提供了較為適切的分析工具。

20世紀(jì)70年代，西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域掀起了復(fù)興制度主義的理論思潮，該思潮重拾制度主義在分析和解釋現(xiàn)實(shí)問題中的地位與作用，形成了新制度主義理論體系。新制度主義社會(huì)學(xué)是其中的重要流派之一，它認(rèn)為制度是“由社會(huì)符號(hào)、社會(huì)活動(dòng)和物質(zhì)資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它包含以下三大要素：法令規(guī)章(regulative)、規(guī)范(normative)和文化認(rèn)知(cultural-cognitive)”[6](P.49)。在制度構(gòu)建方面，新制度主義社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)新制度絕不是憑空產(chǎn)生的，它是在舊制度逐漸走向衰敗的過程中有序構(gòu)建的。舊制度的衰敗一般是因?yàn)榉钜?guī)章、規(guī)范、文化認(rèn)知三大要素難以融合，無法形成一個(gè)有機(jī)的結(jié)構(gòu)性整體，進(jìn)而導(dǎo)致制度在構(gòu)建或維系的過程中崩塌；或者是因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、科技、文化等外部環(huán)境發(fā)生變化，使制度中的三大要素產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致制度瓦解。舊制度的衰敗為新制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了環(huán)境，即舊制度去制度化是新制度構(gòu)建和維系的前提，只有舊制度完成了去制度化的過程，新制度才能應(yīng)運(yùn)而生。因此，新制度主義社會(huì)學(xué)認(rèn)為，新制度的構(gòu)建包含著舊制度的去制度化與新制度的構(gòu)建和維系兩個(gè)動(dòng)態(tài)過程。

具體而言，新制度主義社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論認(rèn)為，新制度的構(gòu)建主要發(fā)生在社會(huì)規(guī)范、社會(huì)關(guān)系和文化—認(rèn)知三個(gè)層面。社會(huì)規(guī)范層面主要包括以下內(nèi)容：一是通過一定程序頒布的法律條文；二是社會(huì)群體相沿成習(xí)的行為準(zhǔn)則。如果二者內(nèi)容一致，說明該制度的構(gòu)建相對(duì)成功，在今后的維系過程中也相對(duì)順利。如果二者相?；虿痪哂邢嚓P(guān)性，則表明該制度構(gòu)建的失敗或仍需完善。在新制度的產(chǎn)生和維系過程中，若出現(xiàn)法律制度供給不足的情況，制度體系的構(gòu)建勢(shì)必會(huì)陷入規(guī)制性困境。社會(huì)關(guān)系層面指的是社會(huì)群體間的利益分配和博弈。新制度的誕生導(dǎo)致各社會(huì)群體利益的重新分配，社會(huì)群體在利益分配時(shí)的博弈又會(huì)反作用于新制度的產(chǎn)生和維系。因此，處于操作層面的制度應(yīng)該與結(jié)構(gòu)層面的社會(huì)關(guān)系保持相當(dāng)?shù)囊恢滦裕舳叱霈F(xiàn)相悖的情形，則說明這一制度產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的問題。文化—認(rèn)知是新制度主義社會(huì)學(xué)區(qū)別于其他流派的關(guān)鍵，是該流派在制度構(gòu)建過程中最深層次的思考。新制度主義社會(huì)學(xué)試圖將制度和文化兩個(gè)原本相對(duì)割裂的元素有機(jī)融合在一起，將文化解讀成制度所擁有的共同價(jià)值觀和態(tài)度，理解為慣例、符號(hào)或認(rèn)知的網(wǎng)絡(luò)。新制度主義社會(huì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)行為被重復(fù)并被自我和他人賦予相似的意義時(shí)，制度的構(gòu)建過程便實(shí)際發(fā)生了。如果新制度的出臺(tái)未能被不同的社會(huì)群體在文化認(rèn)知上所接納，那么其所建構(gòu)起來的制度體系就是不穩(wěn)定的，且維系這一制度體系所付出的代價(jià)就會(huì)相當(dāng)高昂。

從以上分析可以看出，社會(huì)規(guī)范主要關(guān)涉制度的外在表現(xiàn)，需要各主體依據(jù)一定的政策法規(guī)有意識(shí)地去遵守；社會(huì)關(guān)系主張各主體間的互相認(rèn)同，以形成一種帶有約束性的共同秩序基礎(chǔ)；文化—認(rèn)知是制度的最深層次，是潛移默化的“共同信念”，體現(xiàn)著參與者的思想情感和價(jià)值取向。社會(huì)規(guī)范是社會(huì)關(guān)系、文化—認(rèn)知存在的基礎(chǔ)，完備的政策法規(guī)是各主體間取得共識(shí)進(jìn)而形成共同行動(dòng)邏輯的前提。此外，若各主體間取得共識(shí)、達(dá)成共同的行動(dòng)邏輯將反作用于制度的優(yōu)化和完善，二者與社會(huì)規(guī)范相互支持、互為支撐。各主體在社會(huì)關(guān)系層面取得共識(shí)是在文化—認(rèn)知層面形成共同信念的基礎(chǔ)，二者的發(fā)展促進(jìn)雙方認(rèn)同程度的不斷加深。

高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的核心是實(shí)現(xiàn)制度性治理。范式轉(zhuǎn)型不僅涉及政策法規(guī)和社會(huì)行為準(zhǔn)則、社會(huì)群體間的利益分配和博弈等相關(guān)問題，還涉及政府、學(xué)校、社會(huì)等多元主體間的文化認(rèn)同問題。主體間存在的利益、權(quán)力、文化的矛盾及差異會(huì)在相關(guān)制度體系的建構(gòu)過程中顯現(xiàn)出來。從這個(gè)角度看，新制度主義社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論對(duì)剖析高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型過程中所遭遇的困境具有很好的解釋力。首先，在社會(huì)規(guī)范層面，高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型過程中存在政策法規(guī)體系欠缺完備性的問題。在高等教育現(xiàn)代化發(fā)展過程中存在著相關(guān)制度供給不足問題，無法為范式轉(zhuǎn)型提供充分的法律保障。其次，在社會(huì)關(guān)系層面，范式轉(zhuǎn)型過程中存在著多元主體間利益分配的矛盾。政府、高校和社會(huì)等主體從各自的需求出發(fā)，為群體利益進(jìn)行博弈的舉措影響著新制度體系的構(gòu)建，并反作用于新制度的產(chǎn)生和維系。如果高等教育在制度層面和社會(huì)關(guān)系層面無法保持相當(dāng)?shù)囊恢滦?，就?huì)出現(xiàn)二者悖離的問題，治理過程便會(huì)出現(xiàn)諸多問題，阻礙高等教育現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。最后，在文化—認(rèn)知層面，中國(guó)傳統(tǒng)的負(fù)向文化樣態(tài)阻礙著高等教育現(xiàn)代化治理制度體系的革新。隨著社會(huì)的發(fā)展，原本面對(duì)“官僚主義”“熟人社會(huì)”等傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)選擇緘默的社會(huì)群體不再認(rèn)同這些在歷史發(fā)展過程中產(chǎn)生的畸形文化樣態(tài)，但是這些傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)依舊在一定程度上影響著新制度的產(chǎn)生和維系。在制度的合法合規(guī)性相對(duì)完備、各主體間的利益沖突趨于平衡的基礎(chǔ)上，如果制度體系的構(gòu)建和延續(xù)依舊深受傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)的影響，那么它就不能被各主體在文化—認(rèn)知層面全部接納，這一制度體系終將是不具備穩(wěn)定性的，維系這一制度需要付出較高的代價(jià)。

基于此，本研究借助新制度主義社會(huì)學(xué)理論，結(jié)合我國(guó)高等教育治理范式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)與價(jià)值追求，構(gòu)建我國(guó)高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的三維分析框架(如圖1所示)。該框架從社會(huì)規(guī)范、社會(huì)關(guān)系、文化—認(rèn)知三個(gè)層面對(duì)高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的矛盾和沖突進(jìn)行分析，有助于揭示高等教育向制度性治理轉(zhuǎn)型的深層機(jī)理，進(jìn)而描繪出制度性治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇。

圖1 高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的三維分析框架

三、高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型面臨的困境

新制度主義社會(huì)學(xué)認(rèn)為組織和制度是緊密結(jié)合的，主張組織生存和制度變遷的核心在于政策法規(guī)、主體間的共同信念、文化認(rèn)同等層面“合法性”的獲取。也就是說，高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型受到社會(huì)規(guī)范、社會(huì)關(guān)系以及文化—認(rèn)知三個(gè)層面的綜合影響。在此分析視角下，挖掘制度性治理轉(zhuǎn)型過程中的困境根源同樣需要從三個(gè)層面展開。

(一)社會(huì)規(guī)范層面：高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系欠缺完備性

新制度主義的社會(huì)規(guī)范層面主要包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)群體約定俗成的社會(huì)行為準(zhǔn)則，二是更具強(qiáng)制約束力的法規(guī)條文。[7]如若出現(xiàn)相關(guān)法律制度供給不足的情況，制度體系的構(gòu)建勢(shì)必會(huì)陷入規(guī)制性困境。探索我國(guó)高等教育的現(xiàn)代化道路，必須建構(gòu)完備的高等教育政策法規(guī)體系。

改革開放以來，我國(guó)形成了以《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)、《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》)、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》等8部教育法為統(tǒng)領(lǐng)、16部教育行政法規(guī)和80余部教育部門規(guī)章及若干地方性教育法規(guī)為主體的教育法律體系。[8]然而，在現(xiàn)行的國(guó)家教育政策體系中，高等教育現(xiàn)代化治理的指導(dǎo)性政策法規(guī)的完備性仍相對(duì)欠缺。例如，高校自主辦學(xué)問題自新中國(guó)成立以來就為社會(huì)各界廣泛討論。改革開放前，高校僅作為教育行政管理部門的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行為國(guó)家培養(yǎng)人才的職能，鮮有人關(guān)注人才培養(yǎng)質(zhì)量與高校的社會(huì)效益問題。改革開放后，在教育行政管理部門對(duì)辦學(xué)權(quán)限有所下放的同時(shí)，社會(huì)這一主體加入到高校的建設(shè)和管理之中，出現(xiàn)了政府、社會(huì)、高?！奥?lián)合辦學(xué)”的情況，政府逐漸將“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的雙重身份剝離開來。但多年來，政府就高校辦學(xué)自主權(quán)這一熱點(diǎn)詞匯仍沒有一個(gè)明晰的界定。如《高等教育法》第十三條、第十四條規(guī)定了國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及教育行政部門對(duì)高等教育事業(yè)以及高等教育工作的管理責(zé)任，但并沒有明文規(guī)定國(guó)家政府部門對(duì)高等教育事業(yè)和工作的管理職能與管理方式。[9]

相關(guān)法律制度供給在高校辦學(xué)自主權(quán)界定上的缺失，客觀上賦予政府分割高校辦學(xué)自主權(quán)的空間。此外，我國(guó)現(xiàn)行的高等教育現(xiàn)代化治理的政策法規(guī)在監(jiān)督體系和保障體系等方面也存在一定程度的缺失。在高等教育治理體系和治理能力快速提升的當(dāng)下，由誰(shuí)依法對(duì)高等教育的現(xiàn)代化改革進(jìn)行監(jiān)督，由誰(shuí)對(duì)改革進(jìn)行保障，以及如何監(jiān)督、如何保障等問題均存在一定的制度性空白。據(jù)此可見，構(gòu)建現(xiàn)代化的高等教育治理制度體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進(jìn)行全方位的制度改革，多主體共同發(fā)力，進(jìn)而形成完備的政策法規(guī)體系。

(二)社會(huì)關(guān)系層面：高等教育治理主體在利益分配與博弈時(shí)產(chǎn)生矛盾

新制度主義社會(huì)學(xué)在社會(huì)關(guān)系層面的一個(gè)基本假設(shè)是“行動(dòng)者的行動(dòng)原則可表述為最大限度地獲取效益”[10](P.26)。也就是說，制度創(chuàng)新的基本動(dòng)力是相關(guān)主體追求利益的最大化，進(jìn)而推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。若新制度的構(gòu)建影響主體的既得利益，那么制度創(chuàng)新的推進(jìn)力度就會(huì)下降，導(dǎo)致制度創(chuàng)新受阻。可見，一項(xiàng)制度能否成功出臺(tái)，取決于主體對(duì)自身利益的理性計(jì)算。政府、高校和社會(huì)是高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要參與者，三者形成的多元互動(dòng)關(guān)系可以有效推動(dòng)高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型。然而，在向制度性治理轉(zhuǎn)型的過程中，各主體從自身需求出發(fā)，在新制度的構(gòu)建過程中著眼于自身發(fā)展，進(jìn)行利益的分配和博弈，矛盾的產(chǎn)生在一定程度上阻礙了高等教育現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。

現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)該獨(dú)立于政府的管理系統(tǒng)之外。早在1810年，洪堡在其備忘錄中對(duì)此就有清楚的表述。他說：“國(guó)家不應(yīng)指望大學(xué)同政府的眼前利益直接地聯(lián)系起來?！盵11](P.126)2017年，《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》出臺(tái)，指出要加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。該改革已實(shí)施近五年，地方政府和高校在選人用人、績(jī)效分配、職稱評(píng)審、經(jīng)費(fèi)使用等方面獲得了更大的辦學(xué)自主權(quán)。但是，在當(dāng)前“雙一流”建設(shè)背景下，高校對(duì)政府資源配置的依賴和行政關(guān)系的依附更為密切，“強(qiáng)政府”“弱大學(xué)”“社會(huì)力量邊緣化”的狀態(tài)依舊沒有得到有效改善?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)、《教育法》和《高等教育法》等法律對(duì)政府和高校在高等教育活動(dòng)中的權(quán)限進(jìn)行了劃分，主要包括高等教育的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力，且分屬于政府、高校和社會(huì)。但是，在高等教育現(xiàn)代化的過程中依舊存在著部分權(quán)力規(guī)定的模糊、政策法規(guī)存在“真空地帶”等問題。例如，《高等教育法》對(duì)高等教育內(nèi)外部治理的相關(guān)要求進(jìn)行了規(guī)定，但這些偏原則性的規(guī)定并未明晰政府、高校、社會(huì)等治理主體間的權(quán)責(zé)。政府借助行政權(quán)力，憑借自身優(yōu)勢(shì)打破了治理結(jié)構(gòu)的平衡，導(dǎo)致法律規(guī)定難以在部分地區(qū)與部分學(xué)校落到實(shí)處。[12]再如，《憲法》和《教育法》規(guī)定，國(guó)家授予社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)的權(quán)利。但是，由于教育產(chǎn)權(quán)問題的復(fù)雜性，由國(guó)家舉辦的公辦高校是否可以舉辦“獨(dú)立學(xué)院”，這一權(quán)限基本上還牢牢掌握在政府手中。由于政策法規(guī)的缺位，使得政府擁有對(duì)高校運(yùn)行活動(dòng)的決策權(quán)，在利益的裹挾下，政府將高校領(lǐng)導(dǎo)的任用、資源配置、經(jīng)費(fèi)使用等權(quán)力收歸自身所有。而且，高等教育的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間缺乏制衡，造成高等教育活動(dòng)中的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不分，嚴(yán)重影響了高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的速度。

(三)文化—認(rèn)知層面:傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)阻礙治理制度體系的革新

任何制度都不是孤立存在的，都會(huì)受到文化環(huán)境的影響。大學(xué)的地位寓于文化之中，以“學(xué)術(shù)”為中心，“權(quán)力”“利益”為“學(xué)術(shù)”服務(wù)，若不如此便是錯(cuò)位的。[13]新制度主義的文化—認(rèn)知層面指的是形成與制度相符合的文化—認(rèn)知模式，使處于特定情境中的人們以某種特定的方式思考問題成為一種“理所當(dāng)然”之舉。[14]如果一項(xiàng)制度受到傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)的影響，無法取得各主體在文化—認(rèn)知層面的認(rèn)同，那么這一制度終將難以維系。在高等教育現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，政府、高校和社會(huì)三大主體所營(yíng)造的文化生態(tài)是極其復(fù)雜的，一些歷史上形成的文化“瘡疤”對(duì)高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了一定的阻礙。諸如官僚主義、熟人社會(huì)理念等均影響著新制度的出臺(tái)，進(jìn)而阻礙著高等教育的現(xiàn)代化發(fā)展。

官僚主義文化從本質(zhì)上講是一種“權(quán)力屈從”思想，“行政化”是權(quán)力屈從思想的集中體現(xiàn)。權(quán)力屈從思想映射在高等教育領(lǐng)域就表現(xiàn)為政府對(duì)高校、高校內(nèi)行政部門對(duì)師生的管理過于寬泛。1998年《高等教育法》雖然確立了高校的法人地位，但政府對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的直接干預(yù)仍時(shí)有發(fā)生。在政府對(duì)高校的管理過程中，存在著高校發(fā)展必須服從和服務(wù)于各級(jí)各類政府部門的現(xiàn)象，這無疑會(huì)壓縮高校的自主辦學(xué)空間，致使高校在一定程度上依然為政府所束縛，無法獨(dú)立自主地做好人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等本職工作。此外，高校疲于應(yīng)對(duì)政府部門各類“紅頭文件”的現(xiàn)象依舊存在，如果回應(yīng)速度過慢或回應(yīng)力度不足，高校在獲取政府資源時(shí)就會(huì)失去先機(jī)。在校內(nèi)行政部門對(duì)師生的管理過程中，存在著高校行政人員以管理者的姿態(tài)將自身置于與師生相對(duì)的二元對(duì)立的位置。在這種情況下，高校行政人員在校內(nèi)制度體系的建設(shè)中往往忽視師生的意見，缺乏基層調(diào)研或僅進(jìn)行了形式主義的基層調(diào)研。

千百年來，熟人社會(huì)的人情世故在中國(guó)的社會(huì)文化中根深蒂固。熟人社會(huì)組織既通過各種規(guī)章要求維系等級(jí)化的秩序，同時(shí)隱性的規(guī)范規(guī)則又在實(shí)際上主導(dǎo)著組織運(yùn)行，并形成不同的利益團(tuán)體。[15]雖然我國(guó)高校具有鮮明的科層制特征，但圍繞權(quán)力中心人構(gòu)建的圈子卻不是隨機(jī)且無序的，而是基于利益互惠、友情、共同的背景出身以及價(jià)值觀形成的。因此，高校行政權(quán)力的科層制與熟人社會(huì)的共同作用形成了一種“混合”治理的狀態(tài)。有學(xué)者選取三所“雙一流”高校，對(duì)其熟人社會(huì)問題進(jìn)行研究。研究表明，三所高校的中層管理人員與本校學(xué)緣關(guān)系較強(qiáng)，在抽取樣本中，有過在該校求學(xué)經(jīng)歷的人員占比分別為92%、83%和92%。[16]近年來，北京市在巡視市管高校時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的高?！案刹咳诉x個(gè)別醞釀溝通不夠，領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職、返聘，夫妻、親屬在學(xué)校任職現(xiàn)象比較突出”，有的高校教職工互相請(qǐng)托關(guān)照親戚朋友的子女。西南地區(qū)某高校教務(wù)科長(zhǎng)就因私下接受同事請(qǐng)托，為其女在緩考中弄虛作假，最終被嚴(yán)肅查處。[17]熟人社會(huì)理念在高校中的蔓延與高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展理念是完全相悖的，阻礙了我國(guó)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)和高校內(nèi)涵式發(fā)展的進(jìn)程。

總之，一項(xiàng)制度必須構(gòu)建在與之相契合的組織文化和制度環(huán)境中，只有在符合組織及其成員思考方式并且內(nèi)化為社會(huì)規(guī)則時(shí)才能被順利推進(jìn)和實(shí)施。在中國(guó)傳統(tǒng)的官本位思想和熟人社會(huì)文化的影響下，高等教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的各利益主體對(duì)待政策法規(guī)的相關(guān)要求只做到了表面遵從，未能在內(nèi)心認(rèn)同的前提下進(jìn)行切實(shí)有效的貫徹落實(shí)。因此，傳統(tǒng)的負(fù)向文化樣態(tài)阻礙著高等教育現(xiàn)代化治理制度體系的革新，各項(xiàng)政策在執(zhí)行的過程中往往流于形式，效果不佳。

四、高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的路徑選擇

為貫徹落實(shí)黨的教育方針，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；谏鲜隼Ь撤治觯⒆阈聲r(shí)代新形勢(shì)新要求，高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型應(yīng)遵循以下三條路徑。

(一)以強(qiáng)化法治思維為中心，構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系

高等教育的法治思維是指以提高高校辦學(xué)能力和辦學(xué)質(zhì)量為根本目標(biāo)，在高等教育的各個(gè)環(huán)節(jié)建立起程序公正、具有法治化價(jià)值、各主體內(nèi)心認(rèn)同的政策法規(guī)體系。探索中國(guó)高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，必須高度重視并倚賴高等教育法治化的作用。然而，現(xiàn)有的政策法規(guī)完備性不足，部分政策法規(guī)仍然存在著權(quán)責(zé)界定不明晰、程序規(guī)范性缺失等問題。為此，構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系勢(shì)在必行。

首先，政府、高校和社會(huì)等主體的權(quán)責(zé)必須契約化。進(jìn)入新時(shí)代，政府如何對(duì)教育管理工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，構(gòu)建完善的教育服務(wù)體系；高校如何做到合理自治，高質(zhì)量履行學(xué)術(shù)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任；社會(huì)如何發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和監(jiān)督監(jiān)管作用；等等，這些都必須有法律法規(guī)制度的介入，以法律和政策的形式確定下來。其次，要建立科學(xué)高效的高等教育法治實(shí)施體系，確保有法必依。高等教育治理主體間如何合規(guī)、順利地開展治理工作，一方面，需要構(gòu)建政府適度治理、高校主動(dòng)自治、社會(huì)積極參與治理的共商、和諧、互動(dòng)的“善治”格局；另一方面，要通過宣傳、教育等方式，潛移默化地引導(dǎo)各主體在高等教育治理工作中摒棄故有的人治思維，樹立法治思維，確保治理工作在具備合法性、合規(guī)性的前提下得以有條不紊地展開。最后，要形成強(qiáng)有力的高等教育法治監(jiān)督體系和保障體系。在高等教育政策法規(guī)體系的構(gòu)建過程中，要明確治理保障的相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)政府、高校等主體依法辦學(xué)、依法管理的情況，以基層互相監(jiān)督、自上而下的行政監(jiān)督、自我監(jiān)督、外部參與監(jiān)督相結(jié)合的方式，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，做到違法必究。

在教育經(jīng)費(fèi)及其他教育資源配置過程中，要完善政策和制度供給。在保護(hù)各主體合法利益的前提下，多元化完成經(jīng)費(fèi)及資源配置，進(jìn)而調(diào)動(dòng)各主體參與高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的主動(dòng)性與積極性。例如，英國(guó)高等教育法就明確建立了英格蘭、蘇格蘭、威爾士三個(gè)大學(xué)基金委員會(huì)，要求它們?yōu)閰^(qū)域內(nèi)高等教育提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，并做好教學(xué)質(zhì)量評(píng)估相關(guān)工作。在澳大利亞的高等教育經(jīng)費(fèi)中，非教育部資金的部分占經(jīng)費(fèi)總額的30%。這些規(guī)定和舉措為強(qiáng)化法治思維、構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系創(chuàng)造了良好的內(nèi)外部環(huán)境。

(二)以消解利益沖突為核心，實(shí)現(xiàn)主體間的多元互動(dòng)

1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中提出，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。[18](P.4)治理理念的更新和發(fā)展需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公眾等形成相互承認(rèn)與信任的統(tǒng)一體。[19]高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)變的目的在于調(diào)和并消解各利益主體間的利益沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)主體間的多元互動(dòng)。新制度主義社會(huì)學(xué)的制度構(gòu)建理論認(rèn)為，在新制度的產(chǎn)生和維系過程中，制度這一在操作層面的行為規(guī)范和結(jié)構(gòu)層面的社會(huì)關(guān)系應(yīng)保持相當(dāng)?shù)囊恢滦?，制度的?shí)施體現(xiàn)在主體間持續(xù)不斷的互動(dòng)之中，從而得以維持和轉(zhuǎn)化成制度權(quán)威。因此，明晰政府、高校和社會(huì)在高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)責(zé)以及各主體利益得以保障的前提下，使之以政策法規(guī)的形式固定下來，在治理過程中釋放活力是消解利益沖突、實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)的根本途徑。

第一，中央政府在高等教育治理范式轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)中央及地方政府、高校和社會(huì)群體在高等教育現(xiàn)代化發(fā)展中的利益關(guān)系，不斷加強(qiáng)教育制度化建設(shè)，完善教育投入體制、高校自主辦學(xué)監(jiān)管制度體系，下放高等教育活動(dòng)審批權(quán)限，真正實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力放得下，認(rèn)真落實(shí)改革的權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單[20]；發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，結(jié)合地方政府及高校特點(diǎn)，指導(dǎo)地方出臺(tái)與之相適應(yīng)的高等教育現(xiàn)代化建設(shè)方案；組織專業(yè)的第三方社會(huì)團(tuán)體對(duì)高等教育現(xiàn)代化改革與發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督。地方政府既是中央政府與高校聯(lián)系的樞紐，也是地方高等教育的主辦者，要根據(jù)地方需要，制定個(gè)性化的高等教育現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃；下放高校辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的統(tǒng)籌，以行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、監(jiān)督監(jiān)管等為主要內(nèi)容，減少對(duì)高校自主辦學(xué)的過度干預(yù)。第二，由于高等教育本身的學(xué)術(shù)特性以及高校獨(dú)有的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理中的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合理配置責(zé)任愿景已是高校自主有限發(fā)展、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的必然趨勢(shì)。[21](P.92)高校應(yīng)不斷內(nèi)省，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)有效的學(xué)校章程和制度，力求實(shí)現(xiàn)“大學(xué)自主，教授治學(xué)”的目標(biāo)。第三，大力培育和規(guī)范社會(huì)教育組織。社會(huì)力量在高等教育治理的三大主體中處于明顯的弱勢(shì)區(qū)位，究其原因是由于社會(huì)教育組織的數(shù)量較少、專業(yè)化程度較低、公眾影響力較弱，使其在高等教育現(xiàn)代化過程中無法實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的多元協(xié)同。首先，各級(jí)政府要采取積極的扶持政策，增強(qiáng)社會(huì)教育組織的服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等職能；其次，要確保社會(huì)教育組織的獨(dú)立性，切斷與其他二元主體間的“利益往來”；最后，要嚴(yán)格社會(huì)教育組織的準(zhǔn)入機(jī)制，切實(shí)使社會(huì)力量成為高等教育現(xiàn)代化治理的重要主體。

(三)以達(dá)成文化認(rèn)同為旨?xì)w，破除傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)壁壘

大學(xué)文化是一所大學(xué)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一所大學(xué)的靈魂。[22](P.22)新制度主義社會(huì)學(xué)認(rèn)為，制度的實(shí)施不僅要考慮行動(dòng)的客觀條件，還必須考慮行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)的主觀理解，只有這樣，才能形成共同理解基礎(chǔ)上的具有文化—認(rèn)知意義的特定行動(dòng)。[23]因此，在政府、高校和社會(huì)各主體間的利益沖突已經(jīng)趨于平衡的前提下，高等教育政策法規(guī)體系只有被各主體在文化—認(rèn)知層面所接納，達(dá)到主體內(nèi)心的文化認(rèn)同，這一制度體系才能在高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中順利、高效地發(fā)揮作用，制度的合法性與權(quán)威性才能真正顯現(xiàn)出來。

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記提出建設(shè)“中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)”、探索世界一流大學(xué)建設(shè)的中國(guó)道路，其中就強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)和大學(xué)改革的重要作用。中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與高等教育現(xiàn)代化治理理念的同構(gòu)是增強(qiáng)民族認(rèn)同、實(shí)現(xiàn)制度認(rèn)同、打破高等教育現(xiàn)代化治理過程中傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)壁壘的根本途徑，即將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入到構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系的過程中。社會(huì)主義核心價(jià)值觀為高等教育現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)方向，反映了建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的根本需要。高校的關(guān)鍵職能是文化傳承，在國(guó)家建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略布局中處于重要位置。因此，在高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須始終以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系，有利于政府、高校等治理主體堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的辦學(xué)方向，堅(jiān)定不移地走群眾路線，增強(qiáng)道路自信；有利于構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化治理的理論體系，增強(qiáng)理論自信；有利于高校在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下革新工作方式，提升制度自信；有利于破除傳統(tǒng)負(fù)向文化樣態(tài)，去除官僚主義、熟人社會(huì)的人情世故，提升文化自信，最終形成各主體間的文化認(rèn)同。