從獎扶到補償：獨生子女父母老年保障政策研究

何文炯， 王中漢

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

引言

隨著第一代獨生子女父母逐漸步入老年階段，獨生子女父母養(yǎng)老問題成為中青年獨生子女乃至全社會普遍關(guān)心的問題。事實上，社會上對于獨生子女父母養(yǎng)老焦慮的報道早已在新聞媒體上初見端倪。2018年，一篇名為《1.76億獨生子女的養(yǎng)老焦慮：不敢死，不敢窮，不敢遠行，父母只有我》的文章在網(wǎng)絡(luò)上激起了廣泛共鳴(1)參見甄苗條《1.76億獨生子女的養(yǎng)老焦慮：不敢死，不敢窮，不敢遠行，父母只有我》，載《商訊》2018年第3期。實際上，該文標(biāo)題中指出的1.76億獨生子女?dāng)?shù)量并不符合當(dāng)下的實際情況。根據(jù)李漢東等(2018)的估計結(jié)果，截至2015年“全面二孩”政策實施(即獨生子女政策終止)，我國的獨生子女?dāng)?shù)量至少有2億人。；2022年，在全國兩會期間，一位人大代表提出的關(guān)于“提供獨生子女老年父母的養(yǎng)老補助，獨生子女父母退休金上浮10%～20%”的建議受到多家媒體熱議，成了網(wǎng)絡(luò)熱門話題(2)參見李華錫《陳雪萍代表：建議獨生子女父母退休金上調(diào)10-20%》，http://news.cyol.com/gb/articles/2022-03/09/content_EwqdXTaNj.html，2022年3月9日，2022年3月15日。。在不遠的將來，隨著獨生子女父母年齡的增長，這些焦慮情緒將進一步外顯化成為大眾所廣泛感知的社會問題。風(fēng)笑天(2020)進行的獨生子女調(diào)查結(jié)果顯示，目前第一代獨生子女父母主體正處于60～70歲的“低齡老年人”階段。[1]在未來十年，這些老年人將大規(guī)模地進入高齡階段，由此帶來的社會問題將會進一步放大。

眾所周知，獨生子女家庭是我國計劃生育政策的直接產(chǎn)物?！耙粚Ψ驄D只生一個”的獨生子女政策在促進人口均衡發(fā)展、實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[2]的同時，也造就了一批受政策干預(yù)而產(chǎn)生的特殊家庭——獨生子女家庭。據(jù)估計，獨生子女家庭的群體規(guī)模極為龐大，截至2015年“全面二孩”政策的實施，全國獨生子女家庭的數(shù)量已達到2億以上。[3][4]

事實上，獨生子女父母在年老后將面臨更大的老年風(fēng)險。早在20世紀(jì)末，就有學(xué)者敏銳地意識到，相較于多子女父母，獨生子女父母可能會面臨更大的養(yǎng)老風(fēng)險。穆光宗(2004)指出，獨生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險家庭，獨生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險是一種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。[5]更進一步，徐俊和風(fēng)笑天(2012)認為，獨生子女的唯一性、稀缺性和不可替代性會使獨生子女父母在進入老年階段后面臨更大的老年風(fēng)險。[6]

學(xué)者們普遍認為，政府應(yīng)積極承擔(dān)責(zé)任，對獨生子女父母作出補償。由于獨生子女政策的實施對育齡夫婦的生育決策具有重大影響，而獨生子女父母“只生一個”的生育行動的確為國家作出了貢獻，因此，獨生子女父母因響應(yīng)政策而增加的養(yǎng)老風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府和家庭共同承擔(dān)[5][7][8]，政府可以考慮對獨生子女父母進行適當(dāng)?shù)难a償[9]。然而，現(xiàn)行的老年保障制度并未考慮到獨生子女父母群體的特殊性，至今我國政府也未出臺獨生子女父母老年保障政策?，F(xiàn)有專門針對獨生子女父母的獎勵和扶助政策不僅存在定位缺陷，而且已經(jīng)明顯不合時宜，無法為獨生子女父母提供老年風(fēng)險保障。因此，有學(xué)者呼吁應(yīng)盡快建立針對獨生子女老年父母的社會保障政策。[1]

雖然很多學(xué)者已經(jīng)意識到了獨生子女父母老年保障問題的重要性，但是，目前尚未有研究系統(tǒng)地討論獨生子女父母老年保障政策的框架和思路。首先，已有研究并未從社會保障政策的學(xué)理出發(fā)考察獨生子女父母的風(fēng)險保障需求，無法有效地指導(dǎo)老年保障政策的設(shè)計和安排；其次，關(guān)于國家為何要向獨生子女父母提供支持這一基礎(chǔ)性問題，已有研究的看法并不一致，存在“獎勵說”“救助說”和“補償說”三種論點，暫未形成統(tǒng)一且合乎學(xué)理的政策理念；最后，學(xué)界對獨生子女父母老年保障政策的設(shè)計思路缺乏討論，尚未在政策覆蓋范圍、保障水平和資金籌集等方面提出具體建議。因此，有必要系統(tǒng)考察獨生子女父母年老后的特殊風(fēng)險及其保障需求，深入分析政府對這一社會現(xiàn)實應(yīng)有的態(tài)度和需要承擔(dān)的責(zé)任，進而提出面向獨生子女父母的老年保障政策，并探求在現(xiàn)行老年保障體系中將其有效實現(xiàn)的機制。

一、獨生子女父母具有特殊的風(fēng)險保障需求

社會保障是國家在風(fēng)險管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，需要以國民的基本風(fēng)險保障權(quán)益為基礎(chǔ)。[10]由于老年人比中青年人需要更多的風(fēng)險保障，因此，國家針對老年人基本風(fēng)險設(shè)置了一系列社會化的風(fēng)險保障項目，即老年保障項目。[11]相較于一般的多子女父母，獨生子女父母的老年風(fēng)險更大，保障需求更多。事實上，由于獨生子女政策破壞了特定時空內(nèi)自發(fā)形成的多子女家庭的互助共濟性和風(fēng)險共擔(dān)性，獨生子女的老年父母會有更多的收入保障、健康保障、照護保障和精神慰藉等方面的需求。因此，社會保障政策設(shè)計應(yīng)更多地考慮獨生子女父母這一群體特殊的風(fēng)險保障需求。

(一)獨生子女父母的老年風(fēng)險更大

在我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下，“養(yǎng)兒防老”是父母防范老年風(fēng)險的一種重要手段。費孝通(1983)指出，我國傳統(tǒng)的代際關(guān)系是一種“反饋”模式，即“撫養(yǎng)—贍養(yǎng)”模式，親代在子代年幼時撫育其成長，子代在成年后贍養(yǎng)親代。[12]有學(xué)者指出，養(yǎng)老資源其實是由生育資源轉(zhuǎn)化而來的，生育資源是養(yǎng)老資源的基礎(chǔ)，子女?dāng)?shù)量是影響父母養(yǎng)老資源多少的重要因素。[5]當(dāng)前，雖然社會養(yǎng)老正在成為養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)型的一種趨勢，但是由于其替代效果有限[13]，家庭仍然承擔(dān)著提供養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任[14]，家庭養(yǎng)老模式依舊是我國老年人的基本養(yǎng)老模式[15]。在當(dāng)代社會，雖然家庭日益表現(xiàn)出“核心化”的特點，但是這些核心家庭大多有其“形”而欠其“實”，家庭養(yǎng)老仍舊依賴于親屬網(wǎng)絡(luò)[16]，子代在親代養(yǎng)老過程中扮演著重要角色，為老年人提供諸多養(yǎng)老支持和養(yǎng)老資源。因為獨生子女父母的子女?dāng)?shù)量少于多子女父母的子女?dāng)?shù)量，所以，學(xué)者們普遍認為，相較于多子女父母而言，獨生子女父母的養(yǎng)老資源更少，老年風(fēng)險更大。[17][7][5][8]

在當(dāng)代社會，家庭仍舊被視為抵御風(fēng)險的元單位，家庭養(yǎng)老功能的實現(xiàn)依賴于以子代為主構(gòu)成的親屬網(wǎng)絡(luò)，“多子多?！钡幕具壿嫳ＷC了家庭的風(fēng)險共擔(dān)性。因此，單一的子女?dāng)?shù)量是導(dǎo)致獨生子女父母老年風(fēng)險增大的重要原因。徐俊和風(fēng)笑天(2012)指出，“獨生子女家庭……風(fēng)險與困境的根源就在于獨生子女的唯一性、稀缺性和不可替代性”[6]。區(qū)別于多子女家庭，獨生子女家庭只有一個子女，一旦這個唯一的子女不孝、遷移或者死亡，其在家庭中扮演的角色和發(fā)揮的功能往往都無法被替代，獨生子女父母幾乎會完全喪失來自于子女的養(yǎng)老支持和養(yǎng)老資源。因此，有學(xué)者指出，獨生子女家庭在養(yǎng)老方面具有天然的結(jié)構(gòu)性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險。[8]如《晉書》所言：“吾雖不殺伯仁，伯仁由我而死?！?3)出自《晉書·列傳三十九》，意思是“我雖然怨恨伯仁，卻沒有想殺他的意思，但是因為我的怨恨使伯仁被人殺死，伯仁的死與我有間接的關(guān)系”，后世通常引用此句話表達事物之間的間接因果關(guān)系。雖然“只生一個”的生育行為本身不會直接引發(fā)風(fēng)險事故，但卻是獨生子女父母老年風(fēng)險的“放大器”。獨生子女父母老年風(fēng)險被放大的本質(zhì)根源在于，獨生子女政策破壞了特定時空內(nèi)自發(fā)形成的多子女家庭的互助共濟性和風(fēng)險共擔(dān)性，因此，獨生子女政策和獨生子女父母老年風(fēng)險之間具有因果關(guān)系。

(二)獨生子女父母有更多的風(fēng)險保障需求

對于獨生子女父母而言，老年風(fēng)險意味著他們會有更多的風(fēng)險保障需求。過往對于獨生子女父母老年風(fēng)險的研究大多從子代提供的贍養(yǎng)支持角度出發(fā)，分析獨生子女父母在經(jīng)濟供給、生活照護和精神慰藉方面面臨的風(fēng)險和困境[6]，這一分析框架沿用了代際支持研究的經(jīng)典思路，指出了獨生子女父母在獲得贍養(yǎng)支持上的特殊之處。但是，如果將這一思路用于對獨生子女父母的風(fēng)險保障需求的分析，則會混淆部分風(fēng)險的實質(zhì)來源，給老年保障項目的設(shè)計帶來麻煩。例如，獨生子女的父母會在生活照護上面臨風(fēng)險，原因是獨生子女和父母分開居住會減少子女向父母提供的生活照料支持，但這并不意味著風(fēng)險保障需求的產(chǎn)生，因為父母可以通過養(yǎng)老金購買市場主體提供的生活服務(wù)，如送餐、助浴和清潔服務(wù)等，政府沒有必要因為老人生活照料支持的不足而設(shè)置專門的保障項目。

為了使分析更為簡潔、清晰，本文沿用何文炯(2017)提出的老年風(fēng)險保障需求分析框架，從貧困風(fēng)險、疾病風(fēng)險、失能風(fēng)險和孤獨風(fēng)險等風(fēng)險源出發(fā)，分析獨生子女父母所特有的風(fēng)險保障需求。[11]如圖1所示，老年風(fēng)險和風(fēng)險保障需求呈一一對應(yīng)關(guān)系，由于獨生子女父母面臨的各種老年風(fēng)險更大，因而其各類風(fēng)險保障需求也就更多，表現(xiàn)為更大的收入保障需求、更多的健康保障需求、更高的照護保障需求和更多的精神慰藉需求。目前，這一判斷已經(jīng)得到了相當(dāng)多的實證研究的支持。

圖1 獨生子女父母老年風(fēng)險保障需求分析框架

首先，進入老年階段獨生子女的父母會有更多的收入保障需求。一般來說，達到一定年齡之后，勞動者的勞動能力會隨著年齡的提高而下降，并在老年階段面臨陷入貧困的風(fēng)險。[11]在家庭保障模式下，老年人的子女會向父母提供生活資料或經(jīng)濟支持，但是對于獨生子女的父母而言，由于其子女?dāng)?shù)量較少，他們所能獲得的經(jīng)濟支持也較少，因而會在收入保障方面有更多的需求。一些實證研究結(jié)論也支持這一邏輯，例如，丁志宏等人(2019)發(fā)現(xiàn)，獨生子女給父母錢的數(shù)量顯著少于多子女給父母錢的數(shù)量[18]；劉生龍等人(2020)認為，相較于生育多個子女的老年人，生育獨生子女的老年人其收入更低[19]。

其次，進入老年階段的獨生子女父母在健康保障上會有更多的需求。由于老年人的身體會隨著年齡的增長而逐漸衰弱，其患病的概率也會隨之增加[11]，老年人需要更多的醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療費用支持，其中獨生子女父母的健康保障需求更大。一方面，由于當(dāng)前的職工基本醫(yī)療保險更加注重門診的共濟保障，個人賬戶“可以用于支付參保人員本人及其配偶、父母、子女在定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)發(fā)生的由個人負擔(dān)的費用”(4)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全職工基本醫(yī)療保險門診共濟保障機制的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/22/content_5601280.htm，2021年4月22日，2022年1月30日。，獨生子女父母可能會在基本醫(yī)療保險共濟保障上處于劣勢；另一方面，老年人在接受醫(yī)療服務(wù)的過程中仍需要子女提供照料和陪伴等幫助，而獨生子女父母所能得到的幫助很可能會少于多子女父母。周德祿(2011)通過實證研究發(fā)現(xiàn)，獨生子女戶父母接受子女醫(yī)療費供養(yǎng)的概率比多子女父母低28%，且在需要子女陪同看病時，獨生子女父母得到子女照料的可能性比非獨生子女戶父母低59.6%。[20]

再次，獨生子女的老年父母會有更高的照護保障需求。風(fēng)笑天(2020)認為，照護保障需求會在第一代獨生子女父母進入高齡后進一步顯現(xiàn)。[21]在高齡階段，老年人可能會由于身體機能的下降而處于失能或者部分失能的狀態(tài)，而失能老人則需要長期照護服務(wù)。當(dāng)前，我國失能老人的照護服務(wù)主要以家庭成員提供的非正式照顧為主。[22]對于獨生子女父母而言，他們很有可能與唯一的子女分開居住，在失能后獲得子女照護支持的可能性更低。徐俊和風(fēng)笑天(2012)的調(diào)查結(jié)果表明，城市獨生子女婚后與父母分開居住的比例達到了三分之二[1]，分開居住會給子女在父母失能后提供照護帶來困難。

最后，獨生子女父母在老年階段會有更多的精神慰藉需求。子女的精神慰藉是防止老年人陷入孤獨、寂寞甚至抑郁的重要手段，因此，“經(jīng)常看望或者問候老年人”作為子女的一項義務(wù)被寫入《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(5)參見《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，http://www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm，2018年12月29日，2022年1月30日。。對于獨生子女父母來說，如果唯一的子女和他們居住在不同的城市，即處于“又分又離”的代際居住模式(6)“又分又離”的代際居住模式是指父母與子女不僅分開居住，而且居住在不同城市的異地分隔狀態(tài)。參見穆光宗《家庭空巢化過程中的養(yǎng)老問題》，載《南方人口》2002年第1期。，就會給他們的老年精神生活帶來很多困擾。風(fēng)笑天(2020)的調(diào)查指出，第一代獨生子女父母“空巢”(包括異地分隔和同城分隔)的比率甚至達到了55%～65%，其中，獨生子女與父母“異地分隔”的比率達到了10%[1]，這一數(shù)字說明獨生子女家庭“又分又離”的情況已不容忽視。在“又分又離”的代際居住模式下，地域分隔成為兩代人之間感情維系的主要阻礙。王躍生(2017)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在外地工作或生活的獨生子女能夠與父母經(jīng)常見面的比率不足10%，80%的子女與父母“很少見面”。[23]徐俊(2016)指出，獨生子女父母對于孤獨寂寞的擔(dān)心程度顯著高于多子女父母。[24]

二、國家對獨生子女父母的補償責(zé)任和獎扶政策改造之必要性

獨生子女父母的老年風(fēng)險相對較高，這與國家在特定時期實行獨生子女政策直接相關(guān)，因此國家需要承擔(dān)起對獨生子女父母的補償責(zé)任，從滿足獨生子女父母老年風(fēng)險保障需求出發(fā)，制定面向這一特殊群體的老年保障政策，并將其有效地體現(xiàn)于老年保障體系的相關(guān)具體項目之中。當(dāng)然，實施這些政策需要財務(wù)成本，除了國家財政應(yīng)當(dāng)適當(dāng)投入之外，部分資源可通過對原有獨生子女父母的獎勵和扶助政策改造轉(zhuǎn)換而來。事實上，在實施獨生子女政策的過程中，政府有關(guān)部門已經(jīng)注意到獨生子女父母的特殊性，并出臺了一系列配套政策，即獨生子女父母獎勵和扶助政策。然而，這些政策大多是從計劃生育的思路出發(fā)，目的是順利推進特定時期的計劃生育政策，并未從獨生子女父母這一群體特殊風(fēng)險保障需求的角度思考其政策學(xué)理，因而存在明顯的定位缺陷。隨著我國生育政策的轉(zhuǎn)變，原先用于獎勵和扶助獨生子女父母的這類政策已經(jīng)明顯不合時宜，存在種種問題，亟待改造。

(一)國家對獨生子女父母的補償責(zé)任

從20世紀(jì)80年代開始，我國的計劃生育政策體系中有了一項特殊政策，即獨生子女政策。在后來的三十多年，這項政策在城鎮(zhèn)的普遍實施對于政策涉及家庭的生育決策以及后來的家庭生活產(chǎn)生重要影響，尤其是使獨生子女父母在老年階段面臨更大的老年風(fēng)險，因此，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對獨生子女父母的補償責(zé)任。

事實上，早已有學(xué)者和政策制定者意識到，獨生子女政策必然會給獨生子女父母的老年生活帶來一定的困難，國家應(yīng)當(dāng)向獨生子女父母提供支持，形成了“獎勵說”“救助說”“補償說”三種論點。“獎勵說”認為，對獨生子女父母發(fā)放經(jīng)濟補貼可以增強他們“只生一個”的動機和意愿，形成服從計劃生育政策安排的激勵機制，進而提高計劃生育的政策效果，減少違法生育行為；“救助說”認為，“失獨”家庭和“病、殘獨”家庭因子女死亡、傷殘或疾病往往會在維持基本生活上存在巨大困難，向這些有困難的父母發(fā)放扶助金可以達到社會救助的目的；“補償說”認為，國家在實行計劃生育政策的過程中，客觀上造成了大量獨生子女父母的存在。受政策的影響，這類特殊群體將面臨更大的老年風(fēng)險，而國家有責(zé)任對這些做出過犧牲和貢獻的獨生子女父母進行補償。

盡管以上三種論點都能夠自圓其說，但是，“獎勵說”和“救助說”已經(jīng)明顯滯后于我國的社會現(xiàn)實，只有“補償說”較為合理。第一，現(xiàn)階段我國人口形勢發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，生育政策已由約束走向包容[25]，“獎勵說”已然失去了前提和基礎(chǔ)。目前，已經(jīng)出臺的三孩生育政策意味著我國的人口政策已經(jīng)從單純的人口控制走向人口均衡化發(fā)展，已無需對生育做出限制，反而需要鼓勵生育。第二，對“失獨”父母和“傷、病殘獨”父母的扶助有別于社會救助的定位和目的，“救助說”不符合社會保障學(xué)理。一般來說，社會救助定位于幫助陷入生活困境的家庭和個人維持基本生活[26]，往往是通過家計調(diào)查的方式確定救助對象。雖然“失獨”父母和“傷、病殘獨”父母的確比一般的父母更不幸，但是，這并不意味著這一特殊群體一定都會處于生活困境之中，如果用身份識別代替社會救助一貫使用的家計調(diào)查方法，則可能會使一些本來不需要救助就能維持基本生活的獨生子女父母享受到經(jīng)濟補助，而這一補助還可能對他們的幫助并不大。第三，政府對獨生子女父母負有補償責(zé)任。獨生子女父母的生育決策不可避免地會受到獨生子女政策的影響，國家對獨生子女父母更大的老年風(fēng)險負有一定的責(zé)任。楊建順(2014)指出，“補償是對合法行為的補救”[9]，計劃生育政策使獨生子女“沒有替補”，國家應(yīng)當(dāng)對獨生子女父母進行補償，與其共同承擔(dān)獨生子女父母的老年風(fēng)險。綜上所述，獨生子女父母老年保障政策的學(xué)理基礎(chǔ)和政策定位應(yīng)基于“補償說”，而非基于“獎勵說”或“救助說”。

(二)現(xiàn)有獨生子女父母獎勵和扶助政策亟待改造

在實施計劃生育政策的過程中，有關(guān)部門曾制定過一些針對獨生子女父母的獎勵和扶助政策，然而，這些政策的目的是順利推進計劃生育政策的實施，而非回應(yīng)獨生子女父母的風(fēng)險保障需求。并且，隨著生育政策的調(diào)整，有關(guān)獨生子女父母的獎勵和扶助政策已經(jīng)明顯不適應(yīng)社會現(xiàn)實，更不符合社會發(fā)展趨勢，因而迫切需要改造，使之成為獨生子女父母老年保障政策的重要資源。

1.現(xiàn)行政策概述 現(xiàn)行獨生子女父母獎勵和扶助政策主要包括2004年頒布的農(nóng)村計劃生育家庭獎扶制度、2007年頒布的計劃生育特殊家庭扶助制度和2014年頒布的計劃生育養(yǎng)老照護試點政策。這些政策都是作為計劃生育政策的配套性政策推出的。首先，2004年3月，原國家人口計劃生育委員會發(fā)布了《關(guān)于開展對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作的通知》(簡稱“農(nóng)村計劃生育家庭獎扶制度”)(7)參見《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人口計生委財政部關(guān)于開展對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作意見的通知》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62707.htm，2004年2月27日，2022年1月30日。，明確規(guī)定“針對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲以后，由中央或地方財政安排專項資金進行獎勵扶助……符合上述條件的農(nóng)村計劃生育夫妻，按人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎勵扶助金，直到亡故為止”。其次，2007年8月，財政部發(fā)布了《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》(簡稱“計劃生育特殊家庭扶助制度”)(8)參見《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，http://www.zs.gov.cn/attachment/0/381/381394/1904441.pdf，2007年8月31日，2022年1月30日。，提出針對我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻，若女方年滿49歲，由政府發(fā)放獨生子女傷殘死亡家庭扶助金。其中，“計劃生育特殊家庭扶助制度”明確規(guī)定，“‘失獨父母’由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，‘傷、病殘獨’父母由政府給予每人每月不低于80元的扶助金”。在農(nóng)村計劃生育家庭獎扶制度和計劃生育特殊家庭扶助制度實行中，政府多次提升扶助標(biāo)準(zhǔn)。最后，2014年10月，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會出臺了《關(guān)于開展計劃生育家庭養(yǎng)老照護試點工作的通知》(9)參見《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于開展計劃生育家庭養(yǎng)老照護試點工作的通知》，http://www.nhc.gov.cn/jtfzs/s3581c/201410/a0d2b2c5b17143e5a106072a422f82b6.shtml，2014年10月8日，2022年1月30日。(簡稱“計劃生育養(yǎng)老照護試點政策”)，提出在全國范圍內(nèi)開展計劃生育家庭養(yǎng)老照護試點工作，“組織經(jīng)過培訓(xùn)的工作人員走進計劃生育家庭，特別是計劃生育特殊困難家庭及有失能老人的家庭，開展有針對性的生活照料、家庭保健、照顧護理、精神慰藉、緊急救援等活動”。

2.獨生子女父母獎勵和扶助政策已經(jīng)不合時宜 改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，社會加速轉(zhuǎn)型，人口形態(tài)急劇變動，有關(guān)獨生子女父母的獎勵和扶助政策表現(xiàn)出種種不適應(yīng)，已明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，也滯后于不斷變動的人口生育政策，具體表現(xiàn)在三個方面。

一是政策功能的定位不清晰。一方面，這些政策在功能定位上雜糅了不同的看法，導(dǎo)致定位不清晰。從現(xiàn)有政策看，農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度具有“獎勵說”和“救助說”雙重意味，而計劃生育特殊家庭扶助制度則兼有“救助說”和“補償說”的意圖。另一方面，因為獨生子女扶助政策是作為計劃生育政策的配套性政策推出的，所以有學(xué)者認為這些政策帶有“社會政策依附于公共政策”的意味，從而使其具有天然的“定位缺陷”。[27]獨生子女父母獎勵和扶助政策與計劃生育政策之間的依附關(guān)系使其無法掙脫人口政策的束縛，這無助于回應(yīng)真實存在的社會問題和社會需求。

二是政策的覆蓋面不全。事實上，現(xiàn)行的獎勵和扶助政策的對象并未包含全體獨生子女父母。例如，農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度只覆蓋了農(nóng)村60歲及以上只有一個子女或兩個女孩的計劃生育父母，計劃生育特殊家庭扶助制度則只覆蓋了49歲以上“失獨”父母和“病、殘獨”父母，對于作為更大規(guī)模群體存在的城鎮(zhèn)普通獨生子女父母則沒有相應(yīng)的獎勵或扶助政策。目前，有學(xué)者指出現(xiàn)有政策遺漏了一些需要幫助的獨生子女父母群體。周美林和張玉枝(2011)指出，現(xiàn)行的扶助制度遺漏了患重大疾病的獨生子女父母和一些未能及時申請補助的獨生子女父母。[28]但是，“查漏補缺”的政策設(shè)計思路無助于從根本上回應(yīng)社會問題。有學(xué)者指出我國社會政策存在“碎片化治理”問題。[29]如果繼續(xù)按照“查漏補缺”的政策設(shè)計思路，就應(yīng)當(dāng)對獨生子女父母內(nèi)部的人群分類施策，但如果按社會問題的嚴重程度逐步建立一系列制度，則會嚴重地干擾政策實施的效果，更無益于滿足獨生子女父母群體的實際保障需求，最終只會導(dǎo)致政策體系進一步“碎片化”。例如，如果繼續(xù)將患重大疾病的獨生子女父母納入制度保障范圍，那么政策的制定者就需要進一步對“重大疾病”的范疇作出規(guī)定，而對于“重大疾病”其實是較難進行清晰界定的。此外，在未來的一段時期，獨生子女父母面臨的其他老年風(fēng)險也會進一步釋放。如果在社會問題外顯化時臨時增加政策，那么這一政策體系將會無比臃腫、冗雜、低效，也就違背了社會政策設(shè)計“簡潔清晰”的學(xué)理要求。

三是政策標(biāo)準(zhǔn)在制度間、地區(qū)間、人群間的差異過大。目前，雖然各地區(qū)都有獨生子女父母獎勵和扶助政策，但其獎扶標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊。本文根據(jù)全國和部分地區(qū)的規(guī)范性文件整理了獨生子女父母的現(xiàn)金扶助標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1。首先，不同制度之間的扶助標(biāo)準(zhǔn)及其增長速度相差懸殊。如表1所示，雖然農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度在2011年調(diào)整后由50元/月增長到80元/月，但仍舊處于較低水平。反觀計劃生育家庭傷殘死亡制度，其補貼標(biāo)準(zhǔn)由2007年時的對死亡獨生子女的父母和傷殘獨生子女的父母不低于100元/月和80元/月快速增長到2018年時的350元/月和450元/月，無論是絕對水平還是增長速度都遠遠超過了農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度，這說明不同制度間的扶助標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整機制存在著巨大差異。雖然“失獨”家庭和“傷、殘獨”家庭的政策訴求更強，但是這一群體間過高的扶助差距仍有待商榷。其次，計劃生育家庭傷殘死亡制度的扶助標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)相差懸殊。例如，廣西壯族自治區(qū)就對傷殘獨生子女父母和死亡獨生子女父母給予940元/月和970元/月的扶助金，是全國標(biāo)準(zhǔn)的近3倍，甚至遠高于一些經(jīng)濟發(fā)達的省級行政區(qū)(如上海市、天津市)設(shè)立的扶助標(biāo)準(zhǔn)。最后，現(xiàn)行制度對待不同政策對象和人群存在差別，在死亡獨生子女的父母和傷殘獨生子女的父母的扶助上差異巨大。例如，貴州省對傷殘獨生子女的父母和死亡獨生子女的父母的扶助標(biāo)準(zhǔn)分別為350元/月和810元/月，兩者每月相差460元；廣西壯族自治區(qū)對這兩類人群的扶助差異較小，二者差別僅為每月30元。對于此類差異因何而生，這些規(guī)范性文件并未作出解釋，也無清晰的學(xué)理邏輯可尋。制度間、地區(qū)間、人群間的扶助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一將會造成對獨生子女父母人群內(nèi)部的區(qū)別對待，有可能會進一步加劇收入不平等。

表1 全國部分地區(qū)獨生子女父母扶助政策的給付標(biāo)準(zhǔn)

三、獨生子女父母老年保障的政策構(gòu)想

獨生子女父母具有更大的老年風(fēng)險和更多的保障需求，現(xiàn)行的老年保障制度并未充分考慮這一因素。長此以往，獨生子女老年父母風(fēng)險保障不足的問題會逐漸顯現(xiàn)并日益嚴重。因此，政府需要盡快開始考慮這一問題，基于其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補償責(zé)任，制定面向獨生子女父母群體的老年保障政策，并將其體現(xiàn)于老年保障體系的相關(guān)項目之中。

(一)設(shè)計思路

基于政府補償責(zé)任的獨生子女父母老年保障政策應(yīng)依托現(xiàn)有的老年保障體系，即在現(xiàn)有的老年收入保障、老年健康保障、老年照護保障和精神慰藉保障等項目構(gòu)成的制度框架下，根據(jù)獨生子女父母特殊的風(fēng)險保障需求，額外給予這一群體特殊的優(yōu)惠政策。例如，獨生子女父母有更多的收入保障需求和精神慰藉需求，可在基本養(yǎng)老保險制度中適度提高其基本養(yǎng)老金待遇，使其有能力購買相應(yīng)的生活資料和陪伴服務(wù)；又如，獨生子女父母在患有疾病或失能之后有更多的長期照護需求和陪伴照顧需求，可以考慮適當(dāng)提高其基本醫(yī)療保障待遇和長期照護保障待遇；此外，可以考慮在相關(guān)的社會保險項目中適當(dāng)減免其繳費額度。這一思路能夠使國家對獨生子女父母的補償與現(xiàn)有的老年保障體系中的相關(guān)制度有機融合，既可以保證社會保障政策設(shè)計的簡潔高效，又可以解決當(dāng)前獨生子女父母獎勵和扶助政策“碎片化治理”的困境。一方面，這一做法不需要增加新的老年保障項目，即不增設(shè)新的制度；另一方面，在獨生子女父母群體隨著時間的推移而自然消失后，這些老年保障政策可以較為容易地退出歷史舞臺。

(二)覆蓋范圍

獨生子女父母老年保障政策應(yīng)當(dāng)覆蓋60歲及以上的全體獨生子女父母。在該政策實施初期可以優(yōu)先考慮“失獨”父母和“傷、殘獨”父母等較為困難的獨生子女父母群體，后期應(yīng)逐步覆蓋60歲及以上的全體獨生子女父母。這是由于近期“失獨”父母的養(yǎng)老問題受到社會公眾的廣泛關(guān)注，應(yīng)當(dāng)給予一定的優(yōu)先性，但該政策的學(xué)理基礎(chǔ)決定了政策應(yīng)當(dāng)覆蓋整個獨生子女父母群體，因此后期應(yīng)積極推進并盡快覆蓋全體60歲及以上獨生子女父母。需要指出的是，鑒于統(tǒng)計上的困難[30]和當(dāng)時特殊的歷史情境，計劃生育政策導(dǎo)致的“政策型獨生子女”和自然發(fā)生的“自愿型獨生子女”其實已無法區(qū)分，因此應(yīng)將獨生子女政策執(zhí)行期間(20世紀(jì)70年代推行計劃生育政策至2015年全面二孩政策出臺之間)所有的獨生子女父母都認定為政策的覆蓋對象。

(三)保障水平

設(shè)計獨生子女父母的老年保障政策旨在滿足這一群體特殊的保障需求，同時體現(xiàn)了責(zé)任政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)?？紤]到獨生子女父母人數(shù)眾多、規(guī)模巨大的現(xiàn)實情況(保守估計在3億人以上)，獨生子女父母保障政策可以在初期將待遇水平設(shè)置得相對較低，后續(xù)再根據(jù)實際情況適時、適度地提高待遇水平。因此，在具體的待遇設(shè)計上，需要進行深入的分析，提出合理的、切實可行的方案。例如，可以考慮在有關(guān)社會保險制度中，把養(yǎng)育獨生子女這一因素作為父母的視同繳費年限，或者在基本養(yǎng)老金計發(fā)時適當(dāng)?shù)卦黾哟龅取?/p>

(四)資金籌集

根據(jù)前文所述的政策設(shè)計思路，獨生子女父母老年保障政策宜自然地嵌入老年保障體系相應(yīng)的項目之中，即基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保障制度和長期照護保障制度等。同時，政策制定者應(yīng)當(dāng)注意到這些項目具有清晰的職責(zé)定位、資金來源以及相應(yīng)的資金平衡規(guī)則，額外給予獨生子女父母群體一定的優(yōu)惠政策會影響這些項目的公平性和資金平衡性。因此，獨生子女父母老年保障政策應(yīng)盡可能地利用外部資源。政策所需的相應(yīng)資源可以通過兩種渠道獲得。一是對現(xiàn)行獨生子女父母獎勵和扶助政策進行改造，使這些政策所依托的資源轉(zhuǎn)化為獨生子女父母老年保障政策的資源。事實上，這些政策本來就是為了解決獨生子女父母年老后的特殊困難而設(shè)計的。二是通過財政預(yù)算加以補充，這是責(zé)任政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)然，財政投入需要根據(jù)獨生子女父母老年保障政策的具體設(shè)計及其實施進行周密的分析和長遠的計劃，逐步增加預(yù)算，以確保財務(wù)上的可行性。