相對貧困群體的類型及治理政策選擇

張 晗 孟曉瑞

（大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院 遼寧 大連116024）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧體制機制，扎實推進脫貧攻堅進程，到2020年底，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題。黨的十九屆四中全會提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[1]。2020年中央一號文件指出：“要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。”[2]黨的十三屆全國人民代表大會第三次全體會議進一步提出建立解決相對貧困長效機制的總要求，明確了相對貧困治理的政策取向和戰(zhàn)略安排。相對貧困治理是中國貧困轉(zhuǎn)型與社會經(jīng)濟演變和發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實需要。

一、相對貧困的內(nèi)涵及衡量標(biāo)準(zhǔn)

（一）相對貧困的內(nèi)涵

一般來講，貧困可以分為絕對貧困和相對貧困兩種形態(tài)。英國經(jīng)濟學(xué)家朗特里認(rèn)為，一個家庭處于貧困狀態(tài)是因為其擁有的收入不足以維持其生理功能的最低需要，這種最低需要包括食品、住房、衣著和其他必需品[3]。將貧困界定為維持生存所需物質(zhì)的匱乏狀態(tài)，這其實是將貧困簡單理解為絕對貧困。學(xué)術(shù)界大多沿用這種說法，即絕對貧困主要以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，是指在一定的生產(chǎn)、生活條件下，個人或家庭的合法性收入無法滿足其家庭成員的基本生存需求而處于一種物資匱乏的狀態(tài)。而相對貧困是基于與社會群體相比較而言，若個人或家庭所擁有的資源遠遠低于一般大眾或家庭所支配的資源量以至無法獲得某些類型的飲食、缺少正常的社會活動、無法享有社會廣泛認(rèn)可的生活條件和便利設(shè)施時則處于貧困狀態(tài)[4]，也表現(xiàn)為缺乏獲得基本生存物質(zhì)機會的“可行能力”[5]，可以說相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪[6]。相對貧困與財富、收入在不同階層之間的分配有關(guān)，又與個人的自我認(rèn)同以及社會公平觀緊密相連[7]，在這個意義上，收入不平等或分配不均衡與相對貧困存在顯著的相關(guān)性，當(dāng)收入差距較大時，將會有更多的群體陷入相對貧困陷阱，反之，則會有更多的群體擺脫相對剝奪狀態(tài)。在我國市場經(jīng)濟體制下，社會財富按生產(chǎn)要素進行分配，必然存在貧富差距較大的問題，同時經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的問題將進一步導(dǎo)致貧富分化，這種差距不僅包括城鄉(xiāng)差距，還包括區(qū)域之間以及農(nóng)村內(nèi)部之間的差距，可以說，只要收入或分配存在差距，就存在相對貧困問題。可見，相對貧困具有相對性、動態(tài)性、長期性、多維性的特征，是基于特定參照標(biāo)準(zhǔn)，在一定的生產(chǎn)、生活條件下，個人或家庭獲得的收入能滿足基本生存需求，但無法滿足特定條件下的其他發(fā)展需求，更多強調(diào)收入不平等和分配不均衡所導(dǎo)致的一種相對匱乏狀態(tài)，主要反映“貧富差距”，取決于收入分配格局，因而，解決相對貧困問題是一場以縮小貧富差距，實現(xiàn)全民共享為主要目標(biāo)的“持久戰(zhàn)”。

（二）現(xiàn)有相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)的討論及劃定思路

如何劃定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線，界定相對貧困人口是當(dāng)前開展相對貧困治理面臨的最大難題。貧困的衡量是基于所占資源與需求的比較。從目前來看，國際上相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要有兩類：收入比例法和多維貧困指數(shù)。英國將家庭收入低于收入中位數(shù)60%的群體定義為貧困人口；日本以可支配收入中位數(shù)的60%作為衡量基礎(chǔ)，并按照年齡、家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)等進行調(diào)整，再按地區(qū)生活費用指數(shù)進行區(qū)域調(diào)整[8]；美國當(dāng)前仍然根據(jù)消費者支出調(diào)查數(shù)據(jù)來測算滿足基本需要的收入水平，采用兩條貧困線，即：貧困線和貧困指南，分別用來衡量貧困人口規(guī)模和識別援助群體，并對不同家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)采用不同的貧困線[9]，另外美國還有一條絕對貧困線，即收入低于貧困門檻線的50%[10]；2010年聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布包括健康、教育、生活水平在內(nèi)的多維貧困指數(shù)，從多個維度識別貧困問題，部分發(fā)展中國家也使用多維貧困指數(shù)。各個國家所處發(fā)展階段不同，貧困識別標(biāo)準(zhǔn)也不同，但可以看出收入依然是重要衡量指標(biāo)。國內(nèi)學(xué)者也對相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)展開較多研究，有學(xué)者針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距的狀況提出“城鄉(xiāng)分線”優(yōu)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”[11]。有學(xué)者提出兩區(qū)域、兩階段方法[12]。在相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線具體賦值上，有學(xué)者認(rèn)為，考慮到新的貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)相差太大，取中位數(shù)收入的40%比較合適[6]。有學(xué)者認(rèn)為，2020年后中國應(yīng)采用多維的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟維度、社會發(fā)展維度和生態(tài)環(huán)境維度，具體指標(biāo)以各階段國家發(fā)展目標(biāo)來確定[8]。

我國一些發(fā)達省份已不同程度地開展了相對貧困治理工作，浙江麗水認(rèn)定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)較早，用“低收入農(nóng)戶”代替“相對貧困戶”，不斷調(diào)整相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線。2020年，麗水將最低生活保障每人每年9240元的標(biāo)準(zhǔn)線認(rèn)定為相對貧困的第一條扶貧達標(biāo)線，同時關(guān)注低保邊緣戶的貧困狀況，其收入水平線是按低保戶的1.5倍確定，這是麗水認(rèn)定的第二條扶貧達標(biāo)線。如今麗水的相對貧困戶數(shù)僅占浙江省的12.88%[13]，可見，麗水經(jīng)驗對于全國減緩相對貧困現(xiàn)象具有重要的樣本意義。廣東認(rèn)定相對貧困最關(guān)鍵的指標(biāo)也是收入標(biāo)準(zhǔn)，2016年，廣東以農(nóng)村居民年人均可支配收入低于4000元作為相對貧困人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[14]，截至2020年6月底，廣東現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下相對貧困人口、相對貧困村全部達到出列標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造了解決相對貧困的“廣東經(jīng)驗”。

基于相對貧困的內(nèi)涵、國際上相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)、國內(nèi)學(xué)者的建議方案，特別是我國發(fā)達省份相對貧困治理工作經(jīng)驗，2020年后，我國相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)以收入作為重要指標(biāo)，以縮小收入分配差距為主要目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，劃定多個衡量指標(biāo)并建立階段性調(diào)整機制。在理論上，致力于滿足人類多維發(fā)展需求已成為相對貧困治理工作的主要目標(biāo)，僅以經(jīng)濟指標(biāo)衡量貧困，很難有效反映出相對貧困的性質(zhì)，因而需要綜合考慮收入、住房、教育、醫(yī)療等多重指標(biāo)，確立多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)狀來看，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域之間收入分配存在較大差距，如以全國為單元劃定標(biāo)準(zhǔn)，可能造成發(fā)達省市沒有相對貧困人口，或者有很少的相對貧困人口，中西部欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)大量的相對貧困人口，這在一定程度上遮蓋了城鎮(zhèn)貧困問題。因此，建議以省為單元劃定貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)一省發(fā)展階段及人們關(guān)心的核心領(lǐng)域確定符合其實際的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)權(quán)重的賦值可基于AF①方法計算，同時還應(yīng)考慮到部分地區(qū)脫貧攻堅成果還存在一些需要鞏固的地方，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)線不宜與之前的標(biāo)準(zhǔn)相差太大。在階段性調(diào)整方面，可將相對貧困調(diào)整工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，根據(jù)收入分配差距和經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整，確保其精準(zhǔn)性。

二、相對貧困群體的類型

正確識別相對貧困群體類型、厘清致貧誘因的邏輯理路是提出有針對性的相對貧困破解路徑的理論前提。依據(jù)相對貧困的致貧因素，可將相對貧困群體劃分為脫貧不穩(wěn)定群體、臨界貧困群體、流動型相對貧困群體、特殊困難群體四大類型。

（一）脫貧不穩(wěn)定群體

深度貧困地區(qū)是我國脫貧攻堅關(guān)注的重點地區(qū)，這些地區(qū)在脫貧后仍然與全國其他地區(qū)存在較大差距，區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分的問題短時間內(nèi)難以補齊，這意味著欠發(fā)達地區(qū)已脫貧人口中的多數(shù)仍會是相對貧困治理的潛在群體之一。與其他地區(qū)相比，欠發(fā)達地區(qū)區(qū)位偏遠、生態(tài)脆弱、資源稟賦差，加劇了脫貧人口生計的脆弱性，加之部分欠發(fā)達地區(qū)受社會歷史文化和地理空間的限制，貧困亞文化現(xiàn)象嚴(yán)重，制約脫貧戶增收致富的主體意識和發(fā)展能力，一旦遭受自然災(zāi)害等外部風(fēng)險和疾病、突發(fā)事故等內(nèi)部風(fēng)險的沖擊，極易陷入貧困陷阱。這部分群體在基本解決絕對貧困問題后，仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)分配不足和缺失等問題，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會保障、發(fā)展機會等方面仍相對匱乏，多維需求保障不充分。同時，欠發(fā)達地區(qū)人口受空間阻隔，與外部世界交流較少，思想觀念陳舊，長期享受扶貧政策，容易產(chǎn)生對福利政策的心理和行為依賴，缺乏脫貧致富的內(nèi)生動力和發(fā)展能力。此外，脫貧不穩(wěn)定群體還包括一些易地扶貧搬遷群體。由于“一方水土養(yǎng)不了一方人”，政府實施了易地扶貧搬遷的幫扶舉措，但是易地扶貧搬遷的后續(xù)工作，如搬遷戶的就業(yè)、落戶、對搬遷安置地的融入感等方面存在較大短板，易使他們成為新的相對貧困群體。

（二）臨界貧困群體

農(nóng)村貧困“邊緣戶”是典型的相對貧困類型。我國在脫貧攻堅工作中實施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶的政策，各地均設(shè)立嚴(yán)格的貧困線作為貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，然而由于對貧困群體的偏向性投入所帶來的公平困境，導(dǎo)致年人均收入在國家貧困線上下擺動的農(nóng)戶成為精準(zhǔn)扶貧的“編外人員”。這部分群體收入略高于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線，而未被列為建檔立卡貧困戶，較少受到脫貧政策的惠及，但他們的境遇與貧困戶相差不大，生計資本薄弱，自身發(fā)展能力不足或缺失，僅僅依靠自身的力量難以實現(xiàn)持續(xù)增收。隨著國家扶貧工作的推進，大規(guī)模扶貧資源向貧困戶集聚，使原本就處于相對貧困處境的邊緣戶生活境況落后于部分貧困戶，造成貧困戶與邊緣戶之間的“懸崖效應(yīng)”，極易使臨界貧困群體產(chǎn)生認(rèn)知偏差和相對剝奪感，對基層政府的信任度降低，甚至激化貧困邊緣戶與貧困戶、扶貧干部之間的矛盾，出現(xiàn)“爭當(dāng)貧困戶”的現(xiàn)象。同時，由于缺少國家福利政策的支持，臨界貧困群體一旦遭受風(fēng)險沖擊而致高額支出或收入減少，容易滑向貧困戶之列，成為新增貧困人口。據(jù)國務(wù)院扶貧辦摸底測算，截至2019年底約有300萬貧困邊緣人口[15]。因此，貧困邊緣群體將成為當(dāng)前我國緩解相對貧困關(guān)注的重點群體之一。

（三）流動型相對貧困群體

隨著我國城市化進程的加快，農(nóng)村人口大量流入城市。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國外出農(nóng)民工16959萬人[16]，占總流動人口的44.6%。2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到了63.89%[17]，按照城鎮(zhèn)化率為30%—70%是城鎮(zhèn)化加速階段的規(guī)律，未來一段時間我國仍有大批農(nóng)民工涌向城市，流動人口的增加可能加大城市相對貧困發(fā)生的可能性。受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，依附于戶籍制度背后的福利政策存在城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民工不能平等享受城市的社會保障和公共服務(wù)，且由于農(nóng)民工收入略高于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)而使其難以落實流出地醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障權(quán)益，成為國家扶貧政策的“真空地帶”。此外，進城農(nóng)民工由于受教育程度不高，對科學(xué)技術(shù)的掌握能力較低，只能從事一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，2020年從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為51.5%，以批發(fā)和零售業(yè)為主；從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為48.1%，以制造業(yè)和建筑業(yè)居多，占45.6%[16]。就業(yè)的低層次狀況導(dǎo)致農(nóng)民工增收空間小且不穩(wěn)定，低工資收入和高生活成本間的矛盾凸顯，農(nóng)民工生計脆弱性加劇。同時，農(nóng)民工對流入地的社會融入感較低，2020年國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，在進城農(nóng)民工中，41.4%認(rèn)為自己是所居城市的“本地人”[16]可見有絕大多數(shù)農(nóng)民工對所在城市缺乏歸屬感。農(nóng)民工面臨的就業(yè)歧視、社會排斥及低水平的收入使其成為潛在的相對貧困群體。

（四）特殊困難群體

老弱病殘等特殊困難群體由于無勞動能力或弱勞動能力，缺乏家庭收入來源，雖然依靠兜底保障的方式實現(xiàn)了對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，但從長期來看，依然是我國相對貧困治理中關(guān)注的重點對象。隨著我國老齡化程度進一步加深和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村老齡化問題將更加突出，受我國養(yǎng)老體系不健全、醫(yī)療保障不完善等因素的影響，農(nóng)村老年人依然是我國治理相對貧困關(guān)注的重點對象。此外，農(nóng)村大病患者和殘疾人也將成為未來相對貧困的高發(fā)人群。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，城市、農(nóng)村新納入低保、特困供養(yǎng)540.3萬人，困難殘疾人和重度殘疾人1152.9萬人、1432.7萬人[18]，特殊困難群體還包括農(nóng)村留守兒童和婦女，當(dāng)前，農(nóng)村大量勞動力“人戶分離”式的就業(yè)模式造成農(nóng)村大批留守兒童和婦女，這部分群體在教育、健康、心理等方面存在不少問題，嚴(yán)重影響未來生存發(fā)展。可見，特殊困難群體的貧困治理將成為我國相對貧困階段難啃的“硬骨頭”。

三、后脫貧時代相對貧困治理的政策取向

（一）以保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定為主要抓手防止脫貧人口返貧

由于脫貧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平仍然相對落后，脫貧基礎(chǔ)存在一定的不穩(wěn)定性，返貧問題時有發(fā)生。面向脫貧人口脆弱性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，治理相對貧困理應(yīng)以保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定為主要抓手，將鞏固減貧成效與治理相對貧困問題結(jié)合起來，防止脫貧不穩(wěn)定群體再次陷入貧困陷阱。一是落實民生保障普惠性政策，補齊欠發(fā)達地區(qū)短板。繼續(xù)加強對欠發(fā)達地區(qū)財政投入力度，加快推進欠發(fā)達地區(qū)交通、通信、能源、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。穩(wěn)步推進欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、住房保障等基本公共服務(wù)全覆蓋。重點面向教育、健康發(fā)展短板，提高欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量，加大義務(wù)教育補貼力度，阻斷因?qū)W返貧、因貧輟學(xué)路徑。繼續(xù)加大對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的支持力度，提升衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險報銷比例，防范化解因病返貧風(fēng)險。加強對欠發(fā)達地區(qū)文化娛樂、體育設(shè)施、農(nóng)家書屋等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，提高脫貧群眾生活水平，逐步實現(xiàn)脫貧地區(qū)基礎(chǔ)社會和公共服務(wù)從“有”向“好”的轉(zhuǎn)變。二是完善易地扶貧搬遷后續(xù)工作。加強易地扶貧搬遷地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，健全公共服務(wù)體系，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)治理，進一步落實搬遷居民的就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、落戶制度。結(jié)合搬遷地特色資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)，落實搬遷戶就業(yè)崗位，拓寬搬遷人口增收渠道，確保搬遷戶留得住、能發(fā)展。舉辦社區(qū)文化交流活動，不斷增強搬遷戶對遷入地的歸屬感，提高安全感和幸福感。同時要加大遷出地區(qū)生態(tài)修復(fù)力度，實施綠色減貧工程，創(chuàng)新綠色減貧舉措，加大生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)補償力度，阻斷生態(tài)返貧路徑。三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)發(fā)展性政策，激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力。挖掘欠發(fā)達地區(qū)特色優(yōu)勢資源，依托少數(shù)民族地區(qū)文化稟賦，打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，增強產(chǎn)業(yè)益貧能力。推動欠發(fā)達地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加大力度支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)，擴大產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量，促進脫貧不穩(wěn)定群體實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定增收。完善針對脫貧不穩(wěn)定群體的職業(yè)技能培訓(xùn)體系，立足市場發(fā)展需求，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，加大農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)力度，提高低收入人口現(xiàn)代化水平，增強自主發(fā)展意識和能力。

（二）以優(yōu)化幫扶手段和方式為主要治理手段化解資源分配中產(chǎn)生的負(fù)外部性

囿于貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格限制及扶貧資金使用的約束，國家?guī)头鲑Y源都向貧困戶、貧困村集聚，從而使無法獲得扶貧政策的群體產(chǎn)生“政策鴻溝”和“懸崖效應(yīng)”，尤其對貧困邊緣戶群體而言，負(fù)面激勵問題更加突出。但是，在反貧困實踐中，只要劃定貧困標(biāo)準(zhǔn)，就一定存在臨界貧困群體。要以優(yōu)化幫扶手段和方式為主要治理手段回應(yīng)減貧實踐在幫扶體制層面的挑戰(zhàn)，從而緩解臨界貧困群體的相對貧困問題。一是將臨界貧困群體納入相對貧困治理監(jiān)測范圍，逐步實現(xiàn)對臨界貧困群體識別和幫扶范圍的延伸。由于扶貧政策和幫扶措施的精準(zhǔn)性，脫貧攻堅過程中往往忽略了臨界貧困群體所面臨的困境。在相對貧困治理過程中要將臨界貧困群體納入貧困治理范圍，對臨界貧困群體的治理可采用階梯式治理方式，在摸清邊緣戶生活狀況及致貧風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，把邊緣戶的具體情況分為若干個階梯，實施分級差異化治理，并提升動態(tài)監(jiān)測力度，實時調(diào)整治理政策。二是提升綜合扶持力度，化解臨界貧困群體的相對剝奪感。針對邊緣戶的相對貧困治理既面臨著邊緣戶致貧風(fēng)險大的問題，也面臨著相對貧困多樣化治理標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，更面臨著邊緣戶更高水平生活需求的壓力，決定了對臨界貧困群體的相對貧困治理必須契合相對貧困的多維特性，瞄準(zhǔn)民生保障、發(fā)展環(huán)境、內(nèi)生能力和動力，提高綜合扶持力度，逐漸化解臨界貧困群體的相對剝奪感。國家公共資源分配供給要適當(dāng)向邊緣戶傾斜，將對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及集體經(jīng)濟發(fā)展的幫扶關(guān)口前移，均衡政策投入力度，縮小群體待遇差異，讓邊緣群體也能享受到國家?guī)头稣邘淼暮锰?，防止相對剝奪感加劇。資源分配方式要以發(fā)展式為主，以能力建設(shè)為核心，依托產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性和就業(yè)的穩(wěn)定性，拓寬臨界貧困群體增收渠道。通過增加對貧困邊緣群體的小農(nóng)政策扶持，采取低息貸款的措施，幫助臨界貧困群體擴大生產(chǎn)規(guī)模。改進公益性崗位設(shè)置，降低公益性崗位準(zhǔn)入門檻，適度覆蓋低收入的臨界貧困群體，為其提供更多的發(fā)展機會和福利保障，從而提升邊緣群體抵御風(fēng)險的能力。三是對臨界貧困群體加強教育引導(dǎo)，破除臨界貧困群體的貧困依賴心理，逐步消除精神貧困。大力弘揚社會主義核心價值觀教育，加強思想政治教育，引導(dǎo)臨界貧困群體樹立正確的勞動價值觀，形成自立自強的社會風(fēng)氣。發(fā)揮先鋒模范的引領(lǐng)作用，宣傳勤勞致富、腳踏實地的反貧困精神。

（三）以完善農(nóng)民工市民化配套措施為突破點彌合國家政策資源的“真空地帶”

2020年后，我國貧困治理的區(qū)域?qū)⒊尸F(xiàn)城鄉(xiāng)貧困并重的狀態(tài)，流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工是城市相對貧困人口的主體。社會保障和公共服務(wù)的邊緣化是導(dǎo)致農(nóng)民工處于相對貧困狀態(tài)的主要原因。因此，要以完善農(nóng)民工市民化配套措施為再分配手段調(diào)整收入差距格局，使農(nóng)民工共享城市經(jīng)濟發(fā)展成果，緩解相對貧困問題。一是推進城鎮(zhèn)戶籍制度改革，打通制度壁壘。城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成農(nóng)民工淪為相對貧困群體的制度性因素。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，要打破城鄉(xiāng)二元體制，放寬農(nóng)民工進城落戶條件，賦予農(nóng)民工各項市民權(quán)利，以開放、包容的姿態(tài)推動農(nóng)民工在流入地的經(jīng)濟社會融入，讓農(nóng)民工獲得基本的市民身份認(rèn)可。積極引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民工參與流入地城市各項文化活動、社區(qū)治理，健全流動人口民主參與路徑，增強主人翁意識，提高其對所在城市的歸屬感和幸福感。通過并軌城鄉(xiāng)社會保障制度，將農(nóng)民工的社會保障納入城市社會保障范圍，擴大社會保障覆蓋面，逐步實現(xiàn)對城鄉(xiāng)流動人口社會保障全覆蓋，編織牢固扎實的社會保障網(wǎng)。二是實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，確保農(nóng)民工群體“穩(wěn)得住”。實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，緩解相對貧困，需要農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住、就業(yè)和生活。這就需要擴大基本公共服務(wù)覆蓋面，減少公共服務(wù)對農(nóng)民工的相對剝奪。在居住方面，建設(shè)面向農(nóng)民工的安居工程，為農(nóng)民工在城市居住提供保障，實現(xiàn)住有所居；在子女教育方面，賦予農(nóng)民工隨遷子女同等的教育機會，降低隨遷子女就讀公立學(xué)校的門檻，提高農(nóng)民工子女集中地區(qū)學(xué)校的師資力量和教學(xué)硬件設(shè)施水平，保障農(nóng)民工子女在城市平等地接受教育；在就業(yè)方面，為農(nóng)民工創(chuàng)造平等、公平的就業(yè)環(huán)境，組織實施農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)，提高農(nóng)民工技能培訓(xùn)的針對性和實效性，提高農(nóng)民工職業(yè)技能，增強市民化能力，打破因勞動技能低下而帶來的就業(yè)歧視和社會排斥。三是深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，引導(dǎo)農(nóng)民工自覺、自愿流轉(zhuǎn)土地，建立農(nóng)村土地有償退出機制，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)民工融入所在城市解決后顧之憂。

（四）以完善專項救助制度為核心滿足特殊困難群體需求

關(guān)注特殊困難群體，以完善專項救助制度為核心，針對其實際困難給予政策傾斜。一是構(gòu)建老年人口相對貧困長效治理機制。隨著我國人口老齡化進程以及城鎮(zhèn)化趨勢不斷加快，農(nóng)村留守老年人不斷增多，根據(jù)2020年中國農(nóng)村發(fā)展報告顯示，預(yù)計到2025年，農(nóng)村60歲以上人口比例將達到25.3%，約為1.24億人[19]，要積極響應(yīng)國家政策，加快居家試?yán)匣脑旃こ探ㄔO(shè)，滿足廣大老年人居家養(yǎng)老的愿望。健全養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，不斷增強智能產(chǎn)品適老化設(shè)計，讓廣大老年人享有更多的獲得感和幸福感。加快建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中心，不斷提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，加強醫(yī)療服務(wù)人才隊伍建設(shè)，提高醫(yī)護人員服務(wù)能力。健全養(yǎng)老保險政策，完善政策性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老基金互補體系。擴大重大疾病醫(yī)保報銷范圍，解決老年人看病難的問題。二是完善助殘幫扶政策。對有一定勞動能力的殘疾人要盡力通過就業(yè)扶貧和社會保障相結(jié)合的扶貧方式增加殘疾人收入來源。加強職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，打破殘疾人就業(yè)歧視，保障殘疾人平等參與勞動就業(yè)的權(quán)利。完善殘疾人就業(yè)保障金制度，設(shè)立公益性崗位，托底安置殘疾人就業(yè)。對完全喪失勞動能力的殘疾人要發(fā)揮醫(yī)療康復(fù)、社會救助、社會保障的力量，完善生活補貼、護理補貼制度，保障殘疾人基本生活需要。同時要發(fā)揮殘疾人基層組織建設(shè)，相關(guān)組織部門要定期走訪殘疾人，收集信息，避免出現(xiàn)治理漏洞。三是關(guān)注農(nóng)村留守婦女、兒童。借鑒精準(zhǔn)扶貧政策經(jīng)驗，設(shè)立扶貧車間，加大財政補貼制度，積極引進勞動密集型輕工企業(yè)，鼓勵外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從源頭上逐步減少婦女、兒童留守現(xiàn)象。發(fā)展農(nóng)村婦女產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村留守婦女就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，拓寬留守婦女創(chuàng)收渠道，實現(xiàn)居家靈活就業(yè)創(chuàng)業(yè)，增加經(jīng)濟收入來源。完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，健全救助保護機制，教育部門要繼續(xù)落實義務(wù)教育資助制度，防止因?qū)W返貧、因貧失學(xué)。加強精神文明創(chuàng)建活動，提升留守兒童、婦女文化素質(zhì)，推進鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，緩解精神貧困問題。

注釋：

①由牛津貧困和人類發(fā)展中心的Alkire和Foster基于Sen的可行能力剝奪理論發(fā)展為多維貧困的測量方法，簡稱為AF方法。