港澳公民教育課程改革的比較分析
——慶香港回歸25周年

彭維英 龍君偉，2 劉志華，2

（1.華南師范大學(xué) 廣東廣州 510006；2.廣東省社科研究基地粵港澳大灣區(qū)教育與社會融合研究中心 廣東廣州 510006）

一、引言

十四五規(guī)劃指出，要加強(qiáng)港澳同胞憲法、基本法教育和國情教育，增強(qiáng)國家意識和愛國精神。[1]2019年香港修例風(fēng)波凸顯出香港教育政治化及愛國主義教育嚴(yán)重偏離的弊端。香港暴亂中，不少青年學(xué)生充當(dāng)“暴力前鋒”，港區(qū)全國政協(xié)常委陳馮富珍表示，“香港年輕人變得越來越激進(jìn)，更深層次的原因在于香港青少年國民教育的缺失”。[2]與此同時，澳門青年堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)，維護(hù)公共安全。同為“一國兩制”，為何公民國家認(rèn)同感存在顯著差異？自港澳回歸以來，香港教育主權(quán)呈現(xiàn)多元化格局，而澳門則始終堅持“愛國愛澳”的教育主導(dǎo)權(quán)。

公民教育課程是學(xué)校愛國主義教育的主要載體，其課程改革歷程一定程度上反映了愛國主義教育價值取向的變化。因此，對港澳兩地的公民教育課程改革政策進(jìn)行梳理與比較，探究同為“一國兩制”下公民國家認(rèn)同存在顯著差異的原因具有重要意義。

二、香港公民教育課程改革歷程

（一）1996年前：放任式、非政治公民教育

殖民時期，港英政府為了便于管制極力推崇“去政治化”公民教育。[3]尤其是1967年著名的“反英暴動”，讓港英政府意識到公民教育的重要性。隨后，港英政府出臺了《教育條例》，明確在課程中不得出現(xiàn)“民族情感”與“民族認(rèn)同感”等內(nèi)容，校內(nèi)不得進(jìn)行政治宣講，嚴(yán)禁使用“國旗”“國籍”等字眼，旨在通過“去政治化”淡化香港公民國家與民族意識。[4]1985年香港政府頒布的《學(xué)校公民教育指引》，重點(diǎn)培養(yǎng)學(xué)生愛國主義精神，增強(qiáng)學(xué)生中華文化和國家認(rèn)同感，要求教師進(jìn)行學(xué)科教育時將公民教育滲透給學(xué)生。而實際上，港英政府管控的學(xué)校與教師并未按要求執(zhí)行，仍實施“非政治化”與“非國家化”的教育。

（二）1996—2001年：政府參與，公民教育“政治化”

為全面迎接香港回歸，1995年香港教育署成立了“學(xué)校公民教育指引檢討工作小組”，旨在加速香港公民的國家認(rèn)同。1996年香港政府頒布了《公民教育指引》（簡稱“九六指引”），相比“八五指引”更加突出“國家民族教育”，除了采用“滲透式”，還采取“獨(dú)立學(xué)科”“綜合學(xué)科”的教育模式，也設(shè)計了學(xué)校公民教育的課程范圍（即課程綱要）。該指引重新確立中國國民的身份，進(jìn)一步強(qiáng)化國家認(rèn)同教育，建立對國家和民族的歸屬感。進(jìn)入21世紀(jì)后，香港面臨經(jīng)濟(jì)文化全球化沖擊，啟動了促進(jìn)學(xué)生全人發(fā)展的系列改革。在2001年《學(xué)會學(xué)習(xí)：課程發(fā)展路向》的改革中，公民教育被列為首要發(fā)展對象，幫助學(xué)生培養(yǎng)正確價值觀和態(tài)度，增強(qiáng)國民身份認(rèn)同。香港回歸前后的兩次公民教育改革力度大、效果佳，掀起了一股愛國熱潮。

（三）2002—2012年：公民教育名實相悖，矛盾初顯

2002年香港政府頒布《基礎(chǔ)教育課程指引：各盡所能·發(fā)揮所長》，進(jìn)一步促進(jìn)“全人發(fā)展”理念落實到學(xué)校，同時設(shè)立了“德育及公民教育專責(zé)委員會”，強(qiáng)調(diào)公民教育的服務(wù)性學(xué)習(xí)，把德育及公民教育融入到生活。2003年爆發(fā)了“反國教運(yùn)動”，香港各界意識到公民教育的必要性，進(jìn)行了系列公民教育改革：2005年香港實行學(xué)制改革，并將通識教育課與英文、中文和數(shù)學(xué)并列成為四大必修科目；2009年通識教育科正式實施；2012年香港教育局頒布《德育及國民教育科課程指引》。此時，由香港8萬名教師組成的香港教育專業(yè)人員協(xié)會（簡稱“教協(xié)”）掌握香港教育的話語權(quán)，于2009年開始參與公民教育教材的編寫，2012年聯(lián)合“港獨(dú)”發(fā)起“反國教”游行。由此，香港教協(xié)的“反中”思想滲透到各所學(xué)校，校內(nèi)關(guān)于國家的政治教育變得敏感，愛國活動相應(yīng)減少，象征著近十年的公民教育改革前功盡棄。

（四）2013—2019年：公民教育名存實亡，失敗告終

香港教協(xié)于2013年編制相關(guān)通識教育教材以支持“占中”行為；2014年支持“黃絲帶”教師非法集會。由此，2014年香港教育局推出《新修訂德育及公民教育課程架構(gòu)》，指出七種首要培育的價值觀和態(tài)度：國民身份認(rèn)同、尊重他人等，并從課堂學(xué)習(xí)、實踐體驗與學(xué)習(xí)氛圍三個方面強(qiáng)化公民教育。2017年《香港中學(xué)課程指引》將公民教育列為五種重要學(xué)習(xí)經(jīng)歷之首，指出公民教育課程目標(biāo)為國民身份認(rèn)同，香港是中國不可分割的一部分，幫助中學(xué)生繼續(xù)建立對國民身份的認(rèn)同，加深對《基本法》及“一國兩制”的理解。然而，2019年“修例風(fēng)波”徹底暴露了香港回歸后公民教育的失敗。

（五）2020年后：正本清源，公民教育持續(xù)向好

2019年“修例風(fēng)波”暴露出香港教育問題，香港教協(xié)宣布解散，中央政府對香港教育進(jìn)行系統(tǒng)性正本清源、撥亂反正行動。2021年4月，香港特區(qū)政府教育局正式宣布將通識教育科改名為“公民與社會發(fā)展科”，增加了“‘一國兩制’下的香港”“改革開放以來的國家”和“互聯(lián)相依的當(dāng)代世界”3個主題，規(guī)定學(xué)生須學(xué)習(xí)國家發(fā)展歷程、憲法、香港基本法和法治。[5]2021年6月，教育局公布《香港國家安全教育課程框架》，強(qiáng)調(diào)學(xué)校可在現(xiàn)行《憲法》和《基本法》教育的基礎(chǔ)上，在中小學(xué)德育、公民及國民教育課程中加入有關(guān)國家安全的課題、教學(xué)重點(diǎn)和學(xué)習(xí)元素。此次改革由中央政府牽頭、香港教育局組織，對公民教育課程名稱、內(nèi)容、教師與教材進(jìn)行“改頭換面”，香港中小學(xué)通過舉辦“開學(xué)第一課”、升國旗等活動給予積極回應(yīng)。

三、澳門公民教育課程改革歷程

（一）1987年前：放任式、非政治公民教育

澳門淪為殖民地至1987年前，澳門政府在教育方面處于弱勢地位，葡澳政府對澳門教育持放任自流的態(tài)度。此時，極少數(shù)官立學(xué)校由澳人辦學(xué)，絕大多數(shù)學(xué)校由宗教團(tuán)體、工會及社團(tuán)提供，沒有統(tǒng)一的學(xué)制、教育目標(biāo)、教學(xué)大綱、課程設(shè)置規(guī)劃。[6]受國際形勢與“文化大革命”的影響，20世紀(jì)70年代后葡澳政府更改公民教育課程名稱，刪減課時，不規(guī)劃教材以消除政治敏感。由此，公民教育被弱化，澳門公民國家意識淡薄，處于“疏遠(yuǎn)型”政治文化中。

（二）1987-1999年：政府參與，公民教育“政治化”

1987年中葡簽署《中葡聯(lián)合聲明》，澳門政府全面準(zhǔn)備回歸：1991年《澳門教育制度》促使政府把課程改革問題提上議程；1994年《學(xué)前及小學(xué)教育之課程組織》以及《初中教育之課程組織》頒布，標(biāo)志著澳門歷史上第一次由政府推動的系統(tǒng)性課程改革拉開序幕，公民教育逐漸從“去政治化”向“政治化”轉(zhuǎn)變。澳門政府開始注重培養(yǎng)學(xué)生的愛國情懷，增強(qiáng)學(xué)生國家認(rèn)同感與歸屬感，逐步構(gòu)建具有澳門本土化的公民教育的課程與教材體系。1994年澳門政府頒布《初中道德及公民教育大綱》，確定了包括國家與社會等八個維度的品德評價指標(biāo)體系。這一系列改革喚起了澳門公民的愛國心，為澳門回歸打造了良好教育環(huán)境。

（三）2000-2010年：政府掌握課程與教材領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，邁入本土化進(jìn)程

澳門回歸后，為適應(yīng)21世紀(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)、科技與文化的挑戰(zhàn)，澳門政府于2002年啟動了系列改革。澳門政府于2006年頒布了《非高等教育制度綱要法》等政策，調(diào)整了教育目標(biāo)，突出課程與教學(xué)的重要性，強(qiáng)化了政府的課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，明確規(guī)定學(xué)校在培育學(xué)生具備科學(xué)知識、公民素養(yǎng)以及全球化意識等知識技能外，要致力培養(yǎng)學(xué)生愛國愛澳、遵紀(jì)守法的品格，尤其是對國家認(rèn)同與公民的社會責(zé)任意識。在此基礎(chǔ)上，教育暨青年局于2008年制定了《非高等教育范疇德育政策》，提出澳門改變長期依賴外部引進(jìn)的教材，委托人民教育出版社設(shè)計具有澳門本土化的公民教育教材《品德與公民》。[7]該教材內(nèi)容包括“我與社會”“我與國家”及“我與世界”等7個范疇。澳門政府進(jìn)行了課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、課程目標(biāo)、課程內(nèi)容與教材等方面的課程改革，使澳門回歸后10年的公民教育逐漸走上本土化進(jìn)程，愛國主義教育得到學(xué)校的認(rèn)可和支持。

（四）2011-2020年：保證課程設(shè)置與課時，持續(xù)推進(jìn)公民教育本土化

2011年11月澳門政府頒布第一個10年規(guī)劃《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃（2011—2020年）》，提出“形成符合時代發(fā)展要和有利于學(xué)生發(fā)展的課程與教學(xué)體系”未來發(fā)展愿景。2015年教育暨青年發(fā)展局出臺《高中教育階段品德與公民教育基本學(xué)力要求》，以保證高中品德與公民科課程設(shè)計與實施的規(guī)范性與理想化。2019年香港“修例風(fēng)波”后，澳門新修訂了《品德與公民教材》，并向?qū)W校提供國旗、國徽、國歌等教學(xué)資源。澳門2011年至2020年間的公民教育改革是在良好基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)公民教育本土化建設(shè)，同時強(qiáng)化歷史、文化與藝術(shù)課程的家國情懷培養(yǎng)，實施成效顯著。

（五）2021年后：全面深化愛國主義教育

2021年澳門政府頒布《非高等教育中長期規(guī)劃（2021-2030）》，提出四個重要發(fā)展方向——“培養(yǎng)家國情懷與國際視野”“提升幸福感”等，要求貫徹“立德樹人”的教育核心價值觀，落實培養(yǎng)新時代公民，培養(yǎng)家國情懷與國際視野兼具的學(xué)生。公民教育改革的具體做法：第一，檢視《本地學(xué)制正規(guī)教育課程框架》和“正規(guī)教育各學(xué)科的基本學(xué)力要求”，確保品德與公民課程落實培養(yǎng)家國情懷和國家安全教育等各項目情況；第二，持續(xù)檢討及適時修訂本地《品德與公民》教材；第三，利用“愛國愛澳教育基地”開展公民教育實踐活動。澳門公民教育改革緊跟國家要求，全面深化愛國愛澳工作。

四、港澳公民教育課程改革對比分析

（一）港澳公民教育課程改革歷程對比

殖民時期，港英政府與葡澳政府均忙于殖民擴(kuò)張和資本積累，實行放任式教育制度。此時港澳兩地的公民教育被淡化，避免涉及國家意識、國籍等相關(guān)內(nèi)容。港澳回歸前后，兩地政府開始重視公民教育，強(qiáng)化學(xué)生國家認(rèn)同與歸屬感，為回歸作了良好鋪墊。進(jìn)入21世紀(jì)，全球掀起素質(zhì)教育浪潮，香港逐步實行“去政治化”的全人教育，“國家認(rèn)同”逐漸被曲解。而澳門政府掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)后，委托人民教育出版社編寫公民教育科教材，推進(jìn)公民教育本土化。香港于2014年和2017年分別進(jìn)行了公民教育課程改革，但隨著“反中”矛盾的升級，2019年的“修例風(fēng)波”使前期改革以失敗告終。此時的澳門已將公民教育課程設(shè)置為獨(dú)立科目，增加課時，持續(xù)推進(jìn)公民教育本土化?！靶蘩L(fēng)波”后，中央實行“正本清源”“撥亂反正”系統(tǒng)改革，香港公民教育重返正軌。澳門地區(qū)頒布十年規(guī)劃，將公民教育列為重要內(nèi)容，全面深化愛國主義教育工作。從改革歷程和改革效果看，澳門地區(qū)的公民教育比香港地區(qū)成效更顯著。

（二）港澳公民教育存異原因剖析

1.課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

港澳回歸不僅是政治主權(quán)的回歸，也是教育主權(quán)的回歸?；貧w前，香港地區(qū)由港英政府主導(dǎo)辦學(xué)，重在培養(yǎng)資本主義需要的服務(wù)型人才?；貧w后，持“反中”態(tài)度的教協(xié)包括了香港地區(qū)80%的教師，且于1985年獲得香港立法局席位。香港公民教育課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由教協(xié)掌握，自2009年開始公民教育科教材就由教協(xié)編寫，“反中”思想被注入課程。而澳門地區(qū)自回歸后始終堅持“愛國愛澳”的教育主導(dǎo)權(quán)，不斷強(qiáng)化政府對公民課程建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)深化澳門愛國主義教育工作。因此，掌握課程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主體及其政治傾向?qū)е赂郯膬傻毓窠逃娈悺?/p>

2.學(xué)校實施

香港教育局頒布的《中學(xué)教育課程指引》指出，德育及公民教育的要點(diǎn)之一是國民身份認(rèn)同教育，即幫助香港中學(xué)生認(rèn)識香港是中國不可分割的一部分。2021年6月，香港教育局頒布了課程指引的補(bǔ)充說明，在公民及國民教育課程中普及國家安全教育。香港共445所中學(xué)，除30所官立辦學(xué)外，其他都是宗教與社團(tuán)辦學(xué)。根據(jù)香港家庭與學(xué)校合作事宜委員會數(shù)據(jù)，香港僅幾所中學(xué)開設(shè)德育及公民教育課程，“中國歷史”等愛國主義教育科目為選修課，且融入了英文教學(xué)元素。[8]而澳門地區(qū)的中學(xué)嚴(yán)格按照政策要求，不僅開設(shè)了正式課程，還輔之以課外活動、愛國基地實踐等。

3.教師政治傾向

香港公民教育課程改革多年未見效，與學(xué)校的不執(zhí)行和教師的政治偏向密切相關(guān)。2013年，“教協(xié)”表示支持港大法律學(xué)院副教授的戴耀廷拋出違法“占中”。2014年，“教協(xié)”制作大量黃絲帶交給教師在校內(nèi)派發(fā)，宣傳非法“占中”，煽動教師帶領(lǐng)學(xué)生參加非法集會。香港有8萬名大、中、小、幼老師屬于香港教協(xié)，部分帶有個人政治傾向的“黃絲帶教師”將愛國教育變成了“恨國教育”。[9]澳門淪為殖民地期間，葡萄牙忽視對人才的培育，澳門回歸后大多教師來自內(nèi)地或在內(nèi)地進(jìn)修過。因此，澳門公民教育的成功離不開教師的正確價值觀引導(dǎo)。

4.教材設(shè)計

香港學(xué)校已經(jīng)按照政府要求開設(shè)了愛國主義教育課程，有了實施愛國主義教育的重要載體和途徑，理應(yīng)培養(yǎng)出一批具有高度國家認(rèn)同感和歸屬感的愛國青年，為何香港中學(xué)生成為2019年“修例風(fēng)波”主力，教材成為煽動學(xué)生游行的工具？2009年公民教育課教材缺乏監(jiān)管，教協(xié)開始編寫并將政治思想注入公民教育課教材。香港中聯(lián)辦指出，香港一些名義上進(jìn)行愛國主義教育的課程所使用的教材嚴(yán)重偏離教育宗旨，如通識教育科等教材攻擊“一國兩制”，激化香港與內(nèi)地矛盾。而從2008年開始，澳門地區(qū)就開始使用人教版教材，教材內(nèi)容與內(nèi)地一致，并緊跟內(nèi)地步伐不斷對其補(bǔ)充修訂。