國土空間規(guī)劃體系下城市藍線劃定適宜性探究*

王世福，練東鑫 ,鄧昭華，孟 夢

引言

城市河湖水系是維持城市生境平衡的重要因素，對城市人居環(huán)境的改善、城市經(jīng)濟發(fā)展、城市建設有著重要意義。但隨著城市化進程加速，過分追求土地發(fā)展紅利、長期不恰當?shù)某鞘邪l(fā)展模式使得建設用地過度擴張并破壞水系環(huán)境生態(tài)，造成如今眾多城市出現(xiàn)“城進水退”的現(xiàn)象。城市發(fā)展決策亟需轉變犧牲生態(tài)環(huán)境以謀求城市經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)理念，只有堅持“以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人”的新發(fā)展理念，才能實現(xiàn)城市高質量發(fā)展和推進生態(tài)文明建設。

城市藍線（以下簡稱藍線）作為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)用于保護城市水體的核心控制線，包含著江、湖、湖、庫、渠、和濕地等城市地表水體保護和控制的地域界限[1]。如今藍線規(guī)劃總體仍以水利工程治水為導向，其內容的編制多關注水作為資源和安全風險的工程性和功能性特征[2]，用于解決水利設施治理水系污染與水系的行洪排澇問題，并通過對橫斷面設計、平面劃線分區(qū)等方式加強水系安全與水資源敏感區(qū)保育[3]。近年來學界對于城市藍線的研究進行了一定深入的研究和實踐探索，主要關注藍線規(guī)劃的目標、設計理念、規(guī)劃要素、線形劃定、以及藍線編制與管理主體的探討和對河道使用和治理的反思，并在深圳、廣州、上海、北京等城市的實踐中獲得了一定的管控經(jīng)驗[4-6]，但現(xiàn)有的研究對于具體藍線的劃定、藍線管理體系等問題的研究不足，現(xiàn)有藍線的劃定依舊呈現(xiàn)各市、各部門、各規(guī)范條例劃定不同的現(xiàn)實問題亟需解決。本文對現(xiàn)有問題進行了一定程度的回應，通過構建“三區(qū)兩線”的藍線劃分體系，以及厘清國土空間規(guī)劃背景下涉水部門管理權責體系，有效解決藍線劃定規(guī)范與實施管理的相關問題。

1 城市藍線劃定與管理的現(xiàn)實問題

1.1 藍線劃定的多樣不一

在我國，涉水法律與涉水管理部門呈現(xiàn)多頭現(xiàn)象，并引發(fā)“九龍治水”的部門職權重疊及涉水條例繁雜交錯的問題。涉水部門多是基于自身利益劃定各類藍線[7]。縱觀國家治理體系，《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等是指導城市藍線劃定與管理的根本法條。在此之下，國務院簽發(fā)的《中華人民共和國河道管理條例》則是從國家行政管理的角度劃定河湖管理范圍，約束城市水系管理[8]。再者，由水利、住建部頒布的《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南》、《江河流域規(guī)劃編制規(guī)范》、《城市水系規(guī)劃規(guī)范》、《全國河道（湖泊）岸線利用管理技術細則》等較為詳實提出以防洪排澇為核心原則劃定相關水系控制線[9-12]。相較而言，作為指向藍線編制核心的指導文件《城市藍線管理辦法》則由于模糊的文本語義，促使地方在編制藍線規(guī)劃時只能發(fā)揮自由裁量權，確定各類城市水系控制線線型及名稱。這導致了規(guī)劃與水利部門涉水規(guī)范和名詞解釋不一，對于水體控制線劃定方式與定義兩大體系存在較大差異。反映在國土空間上，地方規(guī)劃藍線的劃定區(qū)間常會在城市水域控制線及城市濱水綠地（城市綠線）之間變動，由此也出現(xiàn)各地方城市藍線編制體系存在控制線名稱、控制線類型、控制線管理權責部門不同（圖1），名詞的多樣與繁瑣增大了管控難度，亟待精簡與統(tǒng)一。

圖1 涉水相關控制線劃分方式示意圖

通過對湖北省、廣州市、天津濱海新區(qū)等“省-市-區(qū)”三個層級的城市藍線規(guī)劃管理文件整理可見，各城市的藍線規(guī)劃體系存在地域性與層級性劃定差異[13-15]。藍線規(guī)劃會基于地方標準及編制要求、以及各層級政府具體管控而存在不同，如湖北省與天津濱海新區(qū)會將藍線與河湖管理范圍線并存，且管理范圍大于藍線范圍，而廣州和中山則是由多條名稱不同的控制線共同構成藍線體系（表1）。地方藍線劃分因地域性所導致的差異會給跨流域、跨市域的水系管理帶來明顯分歧。

表1 我國省/市藍線規(guī)劃管理文件（節(jié)選）

1.2 “后補規(guī)劃”的問題隱患

現(xiàn)有藍線規(guī)劃貫穿總體規(guī)劃、控制線詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，但大多屬于“后補型”的規(guī)劃，未能承擔起規(guī)劃先行的角色[16]。由于豐水地區(qū)的城市內水體眾多，流域長度、河道寬度、水域面積大小不一的因素，在編制藍線規(guī)劃時，一般只選取與城市建設和防洪排澇密切相關的主要市鎮(zhèn)級河道和重要湖泊、水庫劃定控制線，忽視了整體水系對城市發(fā)展的重要性，導致許多在城市排水中承擔“毛細血管”的中小河涌、公園湖泊等水體未被納入藍線管理，有的城市如廣州即使對建成度最高的中心城區(qū)劃定藍線時也未能做到重要水系的全覆蓋。

城市藍線的缺失給城市建設侵占、縮窄甚至非法填埋河道以建設道路、獲取土地經(jīng)濟效益留下了灰色的操作空間。此外，城市河網(wǎng)水環(huán)境與水系自然形態(tài)結構因人為破壞而導致連通性降低并引起河網(wǎng)調蓄能力急劇退化，引發(fā)“逢雨必澇”等系列城市問題[18]。現(xiàn)有藍線管控多是城市建設中出現(xiàn)了河流水系環(huán)境受到破壞和污染所作的亡羊補牢式規(guī)劃，有的城市會出臺一些水系治理的補償性措施，如連通或恢復部分河道、增加水體的景觀性等，來彌補之前被城市“暗渠化”和填埋的水系缺失，但這種異位補償?shù)姆椒ㄒ参锤淖冏匀凰嫡w衰退現(xiàn)象[19]。

1.3 編制不力與治理困境

依據(jù)《城市水系規(guī)劃規(guī)范》的要求，嚴格意義上的水系規(guī)劃是由水利部門主導編制，涵蓋岸線、水系與附屬工程規(guī)劃三大部分，其中藍線規(guī)劃屬于水系保護規(guī)劃中的一部分專項內容[11]，但實際實施過程中，有的城市地區(qū)會單獨編制城市藍線專項規(guī)劃與城市水系規(guī)劃，兩者分別由規(guī)劃部門及水利部門分頭編制及實施管理；還有的城市會選擇由規(guī)劃部門主導混合編制成水系藍線規(guī)劃，達到簡化規(guī)劃過程的目的。

不同層次的藍線規(guī)劃未能通過治理層級有效傳導，上層次導則式的規(guī)劃往往對藍線劃定的精度不足，文本語義也多為原則性表述，缺少具體明確的空間劃線；下層次專項規(guī)劃或行政管控難以銜接，導致因管理依據(jù)不明晰而使得實際的藍線規(guī)劃難以達到效果。

此外，現(xiàn)行管理與控制體系仍多以粗放型、一刀切的“底線控制”模式為主。管控多局限于規(guī)劃范圍內的水體，忽視了水系與周邊區(qū)域的聯(lián)系，對城水關系的關注程度不高。涉及藍線管理的法規(guī)和條例多運用“禁止”、“禁建”等較為消極的詞匯[11,20]，將自然生態(tài)與人工建成環(huán)境強硬區(qū)分開來。由于依照規(guī)范城市藍線所覆蓋的區(qū)域需要劃入非建設用地，政府在規(guī)劃編制時會盡可能減少藍線的覆蓋率以換取更多的建設用地，造成“城進水退”的惡性循環(huán)。

涉水部門的多頭問題也是導致管控難上加難的重要原因。由于在行政制度上同級部門具有各自獨立的事權且有互不干涉的管理習慣，對同一對象的管理各自為政，政出多門，針對城市水系的管理缺少共識與交流，藍線管理更顯扁平僵硬。

2 從“多頭”到“統(tǒng)一”的規(guī)范制度

制訂藍線規(guī)劃是管理城市水系的有效手段，但實際藍線規(guī)劃的編制尚缺專門的規(guī)劃編制實施細則予以規(guī)范和指導[21]，實施過程存在藍線控制要素單一、與規(guī)劃缺乏系統(tǒng)銜接、劃定過于寬泛不一等問題，急需確立統(tǒng)一的藍線劃定的規(guī)范與標準，協(xié)調涉水部門事務、落實國土空間規(guī)劃體系的多規(guī)合一，確保市域范圍內水系的藍線覆蓋和有效導控 。

2.1 以多目標綜合規(guī)劃為導向

河道藍線規(guī)劃作為一項多目標的綜合規(guī)劃，需要統(tǒng)籌自然生態(tài)保育、社會經(jīng)濟發(fā)展、文化景觀提升的三大方面進行成果編制（圖2）。荷蘭三角洲水資源管理的規(guī)劃策略，以“為河湖創(chuàng)造空間”為目的，河湖治理關注的范圍從傳統(tǒng)物理邊界擴展到河湖周邊的生態(tài)廊道、產(chǎn)業(yè)文化、河流上下游邊界，以一定區(qū)域的匯水區(qū)或河流流域為基本管理單元，確保維持河流水系的“原真性”，并挖掘河湖水系的經(jīng)濟文化元素給城市帶來積極效益，并提出了感知價值（Perception value）、使用價值（Use value）、潛在價值（Potential value），強調河流功能與沿岸土地利用需要適應時間和功能的需求[22]。

圖2 基于多目標編制的藍線劃定示意

從綜合統(tǒng)籌城水關系角度，藍線的劃定還需結合濱水空間的規(guī)劃設計擬定，對控制線覆蓋范圍內的岸線利用由傳統(tǒng)的剛性管理走向剛性和彈性結合的多元治理，積極與岸域空間利用互動。在不涉及防洪、航運安全的情況下增加岸線的親水性，適當進行局部的“裁彎取直”或“裁直取彎”，打造多元岸線，實現(xiàn)更良好的城水關系。

2.2 厘清“橫—縱”管理權責

在“十八大”實行部門改革的背景下，新設立的自然資源部門雖納入了水資源管理與確權登記職能為基本職能，負責統(tǒng)籌江河湖海地表水以及地下水資源的規(guī)劃，但實際上對于河道管理主要職權權屬依舊在水利部門1），自然資源部門尚未能將城市藍線管理完全納入其職能范圍[23]。藍線相關規(guī)范制度的指導實施主體并未統(tǒng)一，這也決定了藍線規(guī)劃需要更加注重加強部門之間的協(xié)作機制建設。

2.2.1 縱向體系

河湖管理保護作為一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，因而由國務院頒布的《關于全面推行河長制的意見》中明確以河長制為核心，促進水利、住建、自然資源都能部門協(xié)同的管理體系。雖然這套縱向涉水事務管理體系已較為完善，但依舊存在“中央—地方”事權支出責任不匹配、不明晰的情況[24]。因而仍要在河長責任制框架下明確由下級自然資源及水利部門為主管單位，聯(lián)合劃定與管理藍線，并及時將藍線編制成果聯(lián)合上報上級河長辦進行報備。

2.2.2 橫向體系

部門之間權責劃分應按照實施和劃定、管理和審批一體化的原則[25]。新一輪國土空間規(guī)劃除了自然資源部自上而下的層級傳導、統(tǒng)一的劃定方式和成果要求之外，仍需與同級的水利、城建、交通等職能部門以及專家學者、社會公眾等多方協(xié)作（圖3），形成社會治理合力。

圖3 市域城市藍線劃定編制實施流程

2.3 編制明確的城市藍線體系成果

2.3.1 構建“三線兩區(qū)”控制的藍線體系

城市地表水控制要素除了平面的要素外還有河底標高、河段斷面形式等豎向要素，需要在水系規(guī)劃專項中明確豎向控制要素，作為完善藍線劃定的補充部分[26]。在此探討規(guī)劃與水利部門在平面控制上的統(tǒng)籌，綜合已有的控制線類型，優(yōu)化及統(tǒng)一城市藍線劃分方式，通過劃定“三線兩區(qū)”組成城市藍線規(guī)劃體系（圖4、5）。

圖4 河道“三線兩區(qū)”示意

河（湖）水域控制線是水利部門規(guī)定原來的外緣控制線與河道上口線，即分為在有堤防河（湖）屬于河堤外側背水面的外緣界限，在無堤防的河（湖）以設計洪水位線或歷史最高洪水位線確定水域控制線。此線的作用在于明確水利部門 管控范圍與水岸分界，是河（湖）保護的基準線，屬于剛性控制線。

河（湖）岸帶控制線是納入規(guī)劃部門管理，以構建生態(tài)緩沖帶為目標的控制線型，也是藍線劃定中確定最大水體廊道的控制線，一般以濱水第一條市政路臨水側為邊界。其中濱水灰綠基礎設施線、綠線等控制線都屬其線定寬的考慮范疇，基于不同等級的河（湖）進行劃定，屬于彈性控制線。

河（湖）中心線是滿足河道航運等需求的線型，類似道路中心線，水域控制線與岸帶控制線是關于其為中軸對稱而確立。包括河道的主流與中泓，作用在于明確河道走向與位置，便于作為新開河道的建設、拓寬、疏浚等水利工程建設的依據(jù)，此外可作為一些沿河省市區(qū)（縣）劃分的行政邊界限，屬于剛性控制線。

河（湖）岸帶控制線與河（湖）水域控制線范圍之間的屬于濱水生態(tài)岸線區(qū)，應嚴控市政道路與濱水開發(fā)的進入，但可進行合理有限的景觀和設施的建設。通過引入海綿城市或可淹沒地景等積極的岸線規(guī)劃理念，打造人與水體的積極互動，豐富城市濱水空間，塑造活力的公共開敞空間。

在兩側河道水域控制線范圍之間的屬于水體保護區(qū)（湖泊是水域控制線內區(qū)域），由水利部門進行管理，可以在區(qū)內建設必要的水利設施，但需經(jīng)過水利部門的批準。

圖5 湖泊“三線兩區(qū)”示意

2.3.2 “以線確權”實現(xiàn)空間利用下的水岸協(xié)同

空間使用優(yōu)先權劃分：涉水空間合理利用的關鍵在于水系使用權優(yōu)先級的認定。以馬斯洛的需求理論為參照，水系空間的使用必是以滿足水體基本功能需求為先導，以滿足人類活動的高級需求為補充。一般而言，使用權應優(yōu)先確保以防洪排澇、水資源保護、水源地維育為基礎的水體空間的有效運行；其次，由水體沿岸的護堤地、生態(tài)岸線等組成的生態(tài)空間除了涵養(yǎng)水土的功能外，還應具備韌性防災減災的應急功能，面對水災害時可作為蓄滯洪區(qū)；再者，建設近人尺度的濱水空間，挖掘激活濱水地區(qū)的水文化是構成濱水人本空間的關鍵；產(chǎn)業(yè)空間是促進濱水地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，也是水系空間使用權中最為高級的空間需求，需要在滿足前者空間需求的基礎上加以落實（圖6）。

圖6 涉水空間使用權優(yōu)先關系

空間使用權疊加：通過“三線兩區(qū)”劃分出行洪安全為主體的水體空間、綠色自然為主導的生態(tài)空間、水文化體驗為目標的人本空間、以及經(jīng)濟發(fā)展需求為導向的濱水產(chǎn)業(yè)空間。為實現(xiàn)多目標綜合規(guī)劃為導向的城市藍線規(guī)劃，需要從水域、岸域、涉水陸域整體空間范圍為對象進行統(tǒng)籌安排。各類空間之間并非孤立存在，其中生態(tài)空間疊加水體空間不僅實現(xiàn)藍綠織補的自然生態(tài)保育目標，還具備防災減災的生態(tài)韌性功能；人本空間疊加產(chǎn)業(yè)與生態(tài)空間展現(xiàn)的是社會經(jīng)濟發(fā)展目標與文化景觀提升目標的有效綜合。岸帶控制線將濱水第一條市政路安排于生態(tài)緩沖帶后，可有效營造公共開放、積極宜人的涉水空間生活體驗（圖7）。

圖7 涉水空間使用權疊加

3 國土空間規(guī)劃體系下的藍線統(tǒng)籌

“生態(tài)文明建設”作為新時期規(guī)劃的指導方針，貫穿國土空間規(guī)劃的全過程，有效推進城市發(fā)展需要達到環(huán)境與城市經(jīng)濟的雙贏[27]。國土空間規(guī)劃控制線的選擇，在強調統(tǒng)一性的同時也要掌控管控規(guī)則的彈性，把守管控內容的剛性，對傳統(tǒng)城市藍線的管理需要傳承與延續(xù)[28]；針對涉水專項規(guī)劃編制內容，需嚴格遵循國土空間總體規(guī)劃的強制性條件，將涉水規(guī)劃的專項納入詳細規(guī)劃編制內容里[29]。

3.1 注重市縣層級的實施性

涉水藍線規(guī)劃應按照國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級進行縱向傳導與銜接。國家、省級重點制定流域、大型湖泊水面等必須自上而下系統(tǒng)協(xié)調的涉水規(guī)劃，進行全流域綜合規(guī)劃編制，針對流域上下游的防洪排澇、水資源配置、航運等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，由國家劃定重點流域地段的藍線，各級政府在編制本域內藍線規(guī)劃需要以此為依據(jù)，完成由上至下的層級傳導。國家層面出臺各部門統(tǒng)一的藍線劃定與管理的規(guī)范和具體標準，落實到具體藍線規(guī)劃所需要的編制成果、規(guī)范、指南與指標體系，以及藍線標準控制線型與劃分方式。省級層面對轄區(qū)內河湖水系統(tǒng)籌各市的藍線劃定，完善省域藍線建標建庫。

藍線的具體劃定與實施在市縣鄉(xiāng)各級，需要嚴格按照國家規(guī)范，按照前期調研、中期編制、后期矯正的工作模式編制各層級藍線規(guī)劃，由“市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為傳導過程，逐步細化藍線圖則管控。

市縣層級的管理同步于“河長制”的實施，在河長辦公室下屬的城市藍線工作小組的監(jiān)督下，自然資源和水利部門需要統(tǒng)籌藍線規(guī)劃與各相關部門的職責并實現(xiàn)對河湖的綜合治理。

3.2 完善三類規(guī)劃的系統(tǒng)傳導

3.2.1 總體規(guī)劃定格局

藍線先行：國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的綱領，亦是專項規(guī)劃的藍本。河湖藍線作為城市中重要的自然生態(tài)資源管控，應將其放在各類規(guī)劃前端，做到藍線規(guī)劃先行?；凇鞍踩珵榛A，促進涉水空間品質提升”的理念，在總體規(guī)劃中確定城市藍線，滿足水利部門對河道防洪排澇、航運、水資源管理等基本功能的需求劃定藍線。以新加坡水體廊道預留控制方法為參考（圖8），在城市設計導則中普遍預留大于17.5m 的水體廊道，為城市的濱水地區(qū)騰出公共開敞空間、通風及景觀視線廊道[30]。

圖8 新加坡水體廊道預留示意

以水定城：協(xié)調水利部門，基于防洪行洪安全的基礎上劃定各類各級河湖水系的岸帶控制線即水體廊道的范圍，確定河湖水系實際面積。將藍線系統(tǒng)中的岸帶控制線作為城市用地的基底元素之一，疊合生態(tài)紅線、基本農(nóng)田線等，科學合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在新區(qū)規(guī)劃中探索以自然流域為空間單元劃分城市建設區(qū)，尊重原有水系形態(tài)與河網(wǎng)格局，協(xié)調藍線與城市各類規(guī)劃控制線、建設用地、水系形態(tài)之間的關系，做到真正的“以水定城”。

控水面率：基于《城市水系規(guī)劃導則》所提出適宜水面率為參照標準，納入城市總體規(guī)劃指標體系中。根據(jù)各城市的實際情況提出該城市適宜水面率指標，將其視為審查城市總體規(guī)劃的標準之一。通過指標的剛性定量，確保有價值水體的藍線全覆蓋，以減少建設用地侵占城市水體的現(xiàn)象。

3.2.2 詳細規(guī)劃落標準

控制性詳細規(guī)劃作為土地開發(fā)管理的法定依據(jù)，對約束我國國土空間開發(fā)行為具有重要意義。在新規(guī)劃體系中，控規(guī)需要注重精細化管理、從傳統(tǒng)技術平臺向制度平臺的轉變、界定好規(guī)劃管理事權[31]。

完善實施平臺：控制性詳細規(guī)劃強調實施性，是落實藍線管控的重要一環(huán)?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為法定文件，需將河湖水系的規(guī)劃藍線數(shù)據(jù)落實在國土空間信息化平臺。依據(jù)總體規(guī)劃劃定岸帶控制線，細化河湖藍線劃定的“三線兩區(qū)”，以及藍線內的濱水建筑退線、濱水綠線、道路紅線等控制線。將藍線規(guī)劃控制線轉換為實際坐標準確到各個地塊落入“一張圖”數(shù)字化平臺上。并將城市藍線整合置入城市詳細規(guī)劃進行網(wǎng)上公示，對局部藍線的調整及變化做出動態(tài)更新，各涉水部門可借助統(tǒng)一平臺進行藍線管理。

細化管控指標：基于總體規(guī)劃適宜水面率的基礎上，根據(jù)每個單獨地塊可以提出水面積指標。增加對河湖連通度、分支比等水體形態(tài)指標，以及水動力、水補償、換水率等生態(tài)水利指標以及見水距離等水景觀規(guī)劃指標（表2）。將指標體系列入詳細規(guī)劃中，可以設立彈性指標與剛性指標，用以加強對藍線管控的力度。

表2 藍線詳細規(guī)劃控制部分指標建議表

3.2.3 專項規(guī)劃成系統(tǒng)

編制藍綠空間規(guī)劃：藍綠空間規(guī)劃作為藍線規(guī)劃和綠線規(guī)劃的重要支撐，應將傳統(tǒng)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃與水系專項規(guī)劃進行空間協(xié)同，與同級總體規(guī)劃同步或提前編制，保證總體規(guī)劃貫徹生態(tài)文明建設的要求能在下位規(guī)劃中傳導落實，并將城市藍、綠控制線有效統(tǒng)籌。

協(xié)同涉水專項規(guī)劃：城市藍線的其他專項規(guī)劃主要涉及規(guī)劃部門的《濱水岸線保護利用規(guī)劃》、《總體城市設計》、《海綿城市專項規(guī)劃》；水利部門的《防洪排澇規(guī)劃》、《水資源管理規(guī)劃》、《水利發(fā)展規(guī)劃》及其他各部門的專項規(guī)劃，若涉及原則性問題可以部門間協(xié)商通過自下而上的反饋對上層次規(guī)劃進行修改。

強調多目標綜合思維：以城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃涉水部分為編制依據(jù)，結合各涉水部門的專項職能落實專項規(guī)劃的編制，專項規(guī)劃編制過程中遇到的問題也可反饋修正上位規(guī)劃。具體而言，藍線專項規(guī)劃需全域覆蓋集中建設區(qū)、非集中建設區(qū)與航道規(guī)劃，注重細化藍線內岸線利用、涉水設施布置、航線規(guī)劃、水資源利用等內容（圖9）。改變以往對藍線管理重底線輕綜合的取向，可以在保證防洪安全的基礎上適度開發(fā)岸線，設計可被淹沒的濱水空間，增加濱水地區(qū)的活力，創(chuàng)造人與水體的積極和良性互動。

圖9 水系專項規(guī)劃編制流程

3.3 剛彈結合協(xié)調“三區(qū)三線”

國土空間中“三區(qū)三線”包含城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線[33]。當藍線與其他空間要素產(chǎn)生沖突時需要實施剛性與彈性結合的控制和管理方式。

3.3.1 藍線是“三區(qū)”中生態(tài)空間的重要組成部分

生態(tài)空間蘊含城市濕地、河流、湖泊等多樣水系類型，藍線劃定成果可呈現(xiàn)城市水系空間形態(tài)，并對“雙評價”中的生態(tài)功能整體性評價進行空間預控，作為生態(tài)廊道確定的依據(jù)。

3.3.2 藍線與城市規(guī)劃控制線的協(xié)調

城市綠線協(xié)調：沿河陸域和水域控制線之間的岸線可進行綠化或公園打造，濱水綠地面積可以算入城市綠地率之中。對于城市水面率的控制核算分為兩類：一是針對城鎮(zhèn)建設區(qū)內河道及湖泊的水域控制線范圍內的水體保護區(qū)面積進行計算；二是針對非水域用地如現(xiàn)狀公園（G）、教育用地（C）、居住用地（R）中的與外水聯(lián)通，但無防洪調蓄作用的水系在不改變原性質前提下可算入城市水面率，實施彈性控制[34]。

城市黃線協(xié)調：水源保護區(qū)、原水管渠、水利工程和取水、排水、防洪調蓄等相關濱水市政設施應該劃入城市藍線進行管理，城市藍線與黃線可以重合，重疊部分同時實施兩者要求[35]。

道路紅線協(xié)調：水體沿岸有濱水道路的，藍線應與道路紅線銜接，濱水道路建議采用路堤合一的方式，藍線應包含該道路。嚴格控制道路用地進入河湖保護范圍，河（湖）堤壩具備建設條件需要經(jīng)過水利部門審核才可以進行干預和建設，但不得占用水體保護區(qū)的面積。對于跨河（湖）的橋隧也需要嚴的審批環(huán)節(jié)，盡可能優(yōu)化設計方案，降低對水體的破壞。

城市紫線協(xié)調：對于已經(jīng)建成的歷史文化街區(qū)，在藍線編制中若需要在其周邊新開河網(wǎng)或改道拓寬等應尊重現(xiàn)有的建設合理避讓，對于原有臨河而建的歷史及歷史街區(qū)可以將文物保護線與藍線重疊[36]，重疊部分應同時執(zhí)行兩者的規(guī)劃控制措施。

生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護線的協(xié)調：當藍線區(qū)域屬于水源保護區(qū)或水土涵養(yǎng)區(qū)時，水域控制線應與生態(tài)紅線重合，實施剛性的底線控制。當藍線與基本農(nóng)田保護線沖突時，在維持藍線不變的基礎上，合理修訂基本農(nóng)田保護線，滿足基本農(nóng)田的占補平衡。

結語——從單一管控走向綜合治理

藍線劃定實質上是一種空間干預的手段和模式，在國土空間規(guī)劃新體系建構的大背景下，傳統(tǒng)規(guī)劃也必須從相對扁平的建設管控，走向綜合科學的空間治理。新成立的自然資源部門承擔著國土空間資源整合的重大責任，從保障城鎮(zhèn)發(fā)展的水資源水安全，以及維系國家資源可持續(xù)發(fā)展利用的角度切入，水系水體應被納入更為科學合理，也更為積極綜合的規(guī)劃與管理中。面對日益加深的城水矛盾，不僅要填補過往藍線劃定的諸多問題，還要在新區(qū)中將水系保育前置于規(guī)劃設計，在城市更新中注重小流域水系的修復。在規(guī)劃設計階段便做詳細的環(huán)境資源評估，再進一步提出藍綠空間統(tǒng)籌的規(guī)劃[37-40]。通過水系生態(tài)環(huán)境評估、城市河湖水系普查、水體價值識別、城市河網(wǎng)結構梳理、公眾需求調研等前期預評估手段，提前識別出有經(jīng)濟、社會、文化等價值的水體（不局限于影響防洪排澇的水體），并通過河長辦統(tǒng)籌涉水部門的職能，由自然資源與規(guī)劃、水利、水務等相關部門對其進行預先的保留與藍線管理確權，這便能大大降低日后藍線規(guī)劃實施的成本，更符合國土空間規(guī)劃所要求的生態(tài)保護為優(yōu)先原則[41]。通過建立良好的藍線控制體系，耦合城水關系，促進涉水空間品質的優(yōu)化與提升，以滿足城市高質量和可持續(xù)發(fā)展的需求。

致謝：衷心感謝國家重點研發(fā)計劃課題“城市新區(qū)水環(huán)境系統(tǒng)與規(guī)劃設計優(yōu)化技術”課題組成員對作者予以的支持，以及鄧可欣、鐘卓乾研究生對本文提出的務實建議！

圖、表來源

圖1：課題組繪制；

圖2：作者根據(jù)參考文件[17]改繪；

圖3～7、10、表2～3：作者繪制；

圖8：改繪自新加坡重建局官網(wǎng)[32] ；

圖9：參考文獻[32] ；

表1：作者根據(jù)參考文獻[13-15] 整理。

注釋

1）國務院水利行政主管部門是全國河道的主管機關。各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機關[8]。