農村金融體制改革二十五年

戴相龍，中國人民銀行原行長，中央農村工作領導小組原成員，曾任國務院農村金融體制改革部際協調小組組長，負責貫徹落實國務院的決定。本文為他總結出的合作金融改革的歷史教訓和農村金融如何服務鄉(xiāng)村振興的見解和思考。

01 合作金融改革的歷史教訓和新任務

農村金融是縣域經濟的基礎，對發(fā)展農村經濟、促進農民增收、推進鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要作用。因此，黨中央、國務院歷來都十分重視推進農村金融事業(yè)的改革和發(fā)展。

多年來，在黨中央、國務院的堅強領導下，從1996年國務院下發(fā)《關于農村金融體制改革的決定》，到2021年9月，經過25年努力，與現行農村經濟體制相適應的農村金融體系基本形成，有效地支持了農村經濟和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

農村金融體制改革的核心，是把農信社改成真正的合作金融組織。

在很長一段時間內，黨中央、國務院有關“三農”工作的文件，一直強調把農信社辦成合作金融。1996年8月22日，國務院下發(fā)《關于農村金融體制改革的決定》。這個決定提出了農村金融體制改革的指導思想，即建立和完善以合作金融為基礎、商業(yè)性金融和政策性金融分工協作的金融體系。1997年11月，全國金融工作會議提出，城鄉(xiāng)信用合作社必須堅持“自愿入股、民主管理、主要為入股社員服務”的原則，真正辦成合作金融組織。2002年2月，全國金融工作會議提出，農村信用社改革要因地制宜、分類指導。農業(yè)銀行、人民銀行、銀監(jiān)會先后發(fā)文，按中央制定的方針部署和推進農村信用社管理體制改革。但是，在實際執(zhí)行中，全國農信社很快都直接或間接改成了商業(yè)性金融機構。這是為什么？是中國不需要合作金融，也辦不成合作金融嗎？我認為都不是。我國以小農戶生產經營為主，需要合作金融，黨中央、國務院一直要求把農信社辦成合作金融。原有農信社沒有辦成合作金融，我認為有下列幾個原因。

第一，認識不統(tǒng)一。有些人認為，由“社員入股，實行民主管理，為社員服務”的全封閉的合作經濟理論是原教旨主義，不符合中國農村經濟發(fā)展的需要。我認為這個說法不符合實際。我國合作經濟組織，包括農村信用社，沒要求“全封閉”，在服務對象上只是強調“以社員為主”。有些人認為，我國實行社會主義市場經濟，農村企業(yè)和個人可直接參加市場競爭，沒有必要再成立合作社。而實際情況是，在市場經濟下，小農戶無力直接參與市場競爭，只有通過組織各類合作社參加市場競爭。還有人認為，新中國成立后我國都在提倡發(fā)展農村合作經濟，但都沒有辦好，現在再提發(fā)展合作經濟有些“不識時務”。我認為，沒有辦好不等于農民不需要，沒有辦好是因為我們對合作經濟采取的管理體制和管理制度并不符合合作經濟存在和發(fā)展的規(guī)律，相反把合作經濟組織視同一般工商企業(yè)管理。只要有小農戶、小微企業(yè)生產經營者，就有發(fā)展合作經濟的需要。實踐證明，不統(tǒng)一有關部門和有關人員對發(fā)展合作經濟的認識，就不可能進行農村信用社的改革，結果不是耗費時間停滯不前，就是脫離中央提出的改革方針。認識不統(tǒng)一是不奇怪的，關鍵是沒有做好統(tǒng)一認識的工作。

第二，沒有法律做保證?！吨腥A人民共和國憲法》第八條規(guī)定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。中央多次提出制定《供銷合作社條例》，但至今尚未出臺。1990年，人民銀行制定過《農村信用合作社管理暫行規(guī)定》，這個規(guī)定只是側重業(yè)務管理，沒有提及農信社由誰入股組建，可向社員以外辦理存貸款，有違合作基本原則。2006年，我國頒布了農民專業(yè)合作社法，2017年進行了修訂，但是未對農民專業(yè)合作社開展信用合作提出相關規(guī)定。按照國際慣例，各種合作經濟組織是由小農戶、小微企業(yè)入股，實行民主管理，為社員服務的組織，不應對其征稅，但在我國有關部門對合作經濟組織視同一般工商企業(yè)管理，倒逼合作經濟組織背離合作制原則。

第三，三類合作經濟組織“分門而治”。生產合作是合作經濟組織的主體，供銷合作、信用合作是生產合作的兩翼，三者是一個整體。對農村合作經濟組織的改革和發(fā)展需要統(tǒng)一領導，但是，長期以來我國的農業(yè)生產合作歸國家農業(yè)部門領導管理，供銷合作歸全國供銷總社領導管理，信用合作歸人民銀行、銀行監(jiān)管部門領導監(jiān)管。各個部門局限于部門角度，按慣性思維進行管理，沒有形成合作經濟改革和發(fā)展的合力?，F在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層供銷社多數已撤銷，少數保留的也是名存實亡，縣以上供銷社人員人事薪酬參照公務員管理，主要用國家資金興辦為農服務中心。原農信社直接和間接改成商業(yè)性金融，現在銀行業(yè)監(jiān)管部門內部已撤銷合作金融監(jiān)管部。

第四，農村信用社管理體制改革沒有圍繞核心任務進行。農村信用社管理體制改革包括兩個方面：一是改革農信社與入股社員的關系，要不斷廣泛地吸收農民入股，實行民主管理，主要為社員服務，不斷增加社員收入，這是農信社管理體制改革的核心內容。二是改革農信社與政府行政機關和監(jiān)管部門的關系。后面的改革是為前面改革創(chuàng)造條件的。但是，歷年來農信社管理體制改革工作沒有堅持在第一方面改革下功夫，而是把注意力集中在第二方面。1979年到1995年，農信社由農業(yè)銀行領導和監(jiān)管;1996年到2002年，農信社的領導和監(jiān)管改由人民銀行負責;2003年后對農信社改革的領導、監(jiān)管轉移到銀監(jiān)會。雖然各部門在各個時期都為農信社改革做了大量工作，但對第一方面改革沒有真正下功夫，促使農信社更多背離了合作制方向。

以上是我國合作金融改革的歷史教訓。我一直認為，在農信社改革上“去合作”是錯誤的，不符合中央的要求。我認為農信社改革要“去偽創(chuàng)新”，“去偽”就是把已經商業(yè)化經營，并很難改回合作金融的農信社改革為農村商業(yè)銀行。同時，要“創(chuàng)新”，發(fā)展新型農村合作金融，而不是把合作金融從農村金融體系中“去除”。2008年，在大批農信社改為農村商業(yè)銀行時，黨中央、國務院于2008年10月很快下文提出“改善農村信用社法人治理結構，保持縣（市）法人地位穩(wěn)定”。此后七次發(fā)文明確這條要求，控制農信社改為農商行的步伐。同時，提出發(fā)展新型農村合作金融。從2006年到2021年，中央一號文件和有關文件，先后十多次提出發(fā)展新型農村合作金融。2015年開始，山東省政府會同銀監(jiān)會在山東全省開展農民專業(yè)合作社內的資金互助試點。原銀監(jiān)會已批準設立40多家農民資金互助社。近兩年，我先后到山東省金鄉(xiāng)縣、浙江省瑞安市、河北省玉田縣、安徽省金寨縣、河南省安陽市、吉林省梨樹縣對新型農村合作金融試點進行調研。總的來看，國務院有關部門和有關省、市政府對新型農村合作金融試點比較重視，試點取得一定成效，但是，也存在不少問題。山東省試辦合作金融的農民專業(yè)合作社已從2018年的460家，下降到2020年的210家，當年貸款2505筆，累計貸款7249萬元，每筆約3萬元。在鄉(xiāng)村社區(qū)農民組建的農村資金互助社被定性為“社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構”，把合作金融和銀行機構混為一體，在立法上也存在問題。

建議國務院有關部門按2014年中央一號文件要求，認真總結近幾年新型農村合作金融的試點工作，制定《全國農民合作社信用合作管理暫行規(guī)定》，發(fā)展新型農村合作金融。發(fā)展新型農民合作金融的重點，應放在農民合作社的內部資金互助上。新型農村合作金融應在規(guī)模較大的農民合作社內進行，要堅持“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸，不承諾固定回報”的原則;不設獨立法人機構，由農民合作社內設的信用服務部承辦;社員可不入股，在第一次借款中提留一部分風險準備金;利率按當地農村商業(yè)銀行執(zhí)行;可保留一定數量的“資金池”，業(yè)務可委托當地農村商業(yè)銀行辦理;收益不納稅，按風險準備金和社員存借款積分返還社員;由當地農業(yè)農村部門和地方金融監(jiān)管局監(jiān)管。

02 農村金融要更好地支持鄉(xiāng)村振興

當前，我國農村經濟已發(fā)展到一個新階段。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年4月，十三屆全國人大第二十八次會議，通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設現代化經濟體系的重要基礎，對解決新時期我國社會主要矛盾，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢具有重大現實意義和深遠歷史意義。今后30年，農村金融的歷史使命是，繼續(xù)完善管理體制，全面提高支持鄉(xiāng)村振興的金融服務水平，不斷增加農民收入，扶持新型農村合作經濟發(fā)展，建設新型小城鎮(zhèn)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第一，農村金融機構要大力培育新型農村合作經濟的發(fā)展。產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎，農業(yè)是縣域經濟的產業(yè)基礎，發(fā)展農業(yè)的首要任務是重點支持家庭農場和農民合作社等新型農業(yè)經營主體的發(fā)展。新型農村合作經濟是指2007年國家公布《農民專業(yè)合作社法》后興起的實行生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作的合作經濟。主要組織形式是“一社三部”，即在規(guī)模較大的農民合作社內設生產合作、供銷合作、信用合作服務部。習近平總書記在十九大報告中提出，到2035年我國“人民生活更為寬?！薄閷崿F這個目標，最重要的措施是通過合作經濟，增加6億農民的家庭經營收入。我在調研中了解到，參加農民合作社的農民收入比未參加農民合作社的農民一般高出30%左右。2016年全國規(guī)模以上農產品加工企業(yè)實現利潤1.3萬億元，近幾年農村商業(yè)銀行系統(tǒng)年均利潤2500億元。組建農民合作社，實行生產、供銷、信用綜合發(fā)展，將農產品加工利潤和商業(yè)金融利潤一部分返還社員，是提高農民家庭收入的重要措施?！胺铡r’”“支農支小”，這是黨中央、國務院對農村金融機構的普遍要求，具體到各個農村金融機構，要把服務重點落實到農村生產經營主體上。農村金融機構要增強合作經濟理念，大力扶持農民生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作的新型農村合作經濟。

第二，農村金融機構特別是農業(yè)銀行，要積極支持現代農產品加工業(yè)的發(fā)展。2021年3月，我去吉林省梨樹縣調研了解到，全縣一年出欄豬135萬頭、牛13.5萬頭、羊17萬頭、禽1600萬只，畜禽業(yè)年產值101億元，利潤27.4億元。但是，生豬調出占出欄量80%，出售給民營企業(yè)屠宰加工占85%;肉牛調出占出欄量96%，出售給民營企業(yè)屠宰加工占92%。該縣有2000輛大貨車將豬牛運至上海、北京、長春等大城市加工。畜禽養(yǎng)殖戶獲得的利潤僅占畜禽產業(yè)鏈利潤的27%。農村金融機構特別是農業(yè)銀行縣支行，要大力支持農民組建大宗農產品加工合作社就地進行初加工，在縣域或畜禽產品生產基地，建設現代化加工廠，形成國家扶持，以合作經濟組織為主體，收益大量返還農民的新型農產品生產、加工、銷售體系，把更多利潤返還農民。

第三，農村金融機構要更好地支持發(fā)展農村新型小城鎮(zhèn)和農村生態(tài)環(huán)境建設。農業(yè)生產合作、供銷合作、信用合作的發(fā)展，必將促進農村技術、人員、資金等生產要素更多向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農村中心鎮(zhèn)集中，將會不斷推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。現在幾千人居住的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中會有不少將在十多年后發(fā)展成為有數萬人居住的縣城衛(wèi)星鎮(zhèn)。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設普遍缺少規(guī)劃。建議在一個縣（市）成立一家或數家小城鎮(zhèn)投資建設公司，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃，吸收社會資本開展小城鎮(zhèn)開發(fā)項目，促進農村的行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城一體化發(fā)展。

第四，農村金融機構要幫助農民專業(yè)戶、家庭農場和農民合作社提高機械化、電氣化、數字化應用水平。成立農村大型設備租賃公司，提高大型農業(yè)生產運輸設備的利用率。

第五，農村金融機構還要幫助農民提高財富管理水平?，F在許多農村一戶農民有幾十萬元存款已很普遍，城鄉(xiāng)結合部農民有數百萬元存款的已經不是少數。在縣域金融體系中逐步增設投資銀行營業(yè)機構，幫助有需求的農民投資股票、債券。大型商業(yè)銀行資產管理公司向農民開辦理財業(yè)務，擴大農民家庭財產保險和養(yǎng)老保險業(yè)務。農村金融機構還應逐步擴大農村消費信貸，包括發(fā)放購買住房和建設修理住房的貸款、小型汽車等交通工具貸款和大學生助學貸款。

經過近30年的改革，農村金融組織體系已經比較完整，農村金融實力不斷增強，金融服務水平不斷提高。今后，改進農村金融服務不能停留在增設金融機構，擴大金融服務量、降息減費和服務方便上，還要在充分發(fā)揮各類金融機構主要服務功能基礎上，加強金融機構的密切合作，提高農村金融體系對鄉(xiāng)村振興的整體協調服務能力。

要發(fā)揮縣（市）鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃對農村金融資源的整體配置的引導作用。縣（市）政府要按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，編制鄉(xiāng)村振興五年發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，確立縣域經濟發(fā)展定位、主要產業(yè)、基礎設施、小城鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境建設等發(fā)展目標、發(fā)展步驟及主要項目，使鄉(xiāng)村振興有序推進。農村金融機構要了解鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，更好地選擇主要服務對象。農村金融機構要適當競爭，更要有合理分工，形成金融服務的合力?？h（市）可成立鄉(xiāng)村振興金融服務協會，由縣（市）政府負責同志召集，中國人民銀行縣（市）支行行長協助，由當地有關部門和金融機構主要負責人參加。協會的主要職責是，由縣政府有關部門和金融機構相互通報鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，鄉(xiāng)村振興金融服務規(guī)劃和年度工作計劃;分析鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)，討論改進金融服務措施;協調處理當地金融機構在鄉(xiāng)村振興服務中的矛盾;研究防范和化解金融風險的措施，保持縣域金融穩(wěn)定。鄉(xiāng)村振興金融服務協會不分配貸款任務，嚴防金融機構向政府建設平臺過度貸款。