道德“紅黑榜”：鄉(xiāng)村社會治理的實踐調查和分析

王天雁，張偉男，劉卓群

（西北民族大學 法學院，甘肅 蘭州 730000）

黨的十九大提出要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。2018年1月，中共中央、國務院發(fā)布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第六條同樣提出“三治”相結合的鄉(xiāng)村治理模式[1]。現行村規(guī)民約主要是對傳統(tǒng)道德的延續(xù)和村民思想的教化，其中包括社會公德、家庭道德、職業(yè)道德，也有對違反道德行為的規(guī)制。本文所調查的道德“紅黑榜”，正是在加強農村基層社會治理的背景下出現的，其對于實現農村自治、維護基層社會秩序、實現鄉(xiāng)村社會治理現代化和法治化都具有重要意義。

一、何謂道德“紅黑榜”：來自田野調查的描述

（一）調查地點概況

1.天?？h野雉溝村概況

野雉溝村位于甘肅省武威市天祝藏族自治縣華藏寺鎮(zhèn)，該村地處祁連山東麓山脈，是青藏高原與內蒙古高原的交匯地區(qū)，絕大部分地區(qū)屬于寒冷半濕潤、半干旱氣候，被譽為“青藏之眼”[2]。野雉溝村是純牧業(yè)村，畜牧業(yè)較為發(fā)達，村民以放牧及飼養(yǎng)牦牛、山羊為生計，該村主要農產品是藜麥、豌豆。野雉溝村與韭菜溝村、黃草川村、紅大新村社區(qū)等村莊相鄰，于2018年順利退出貧困村名單。

2.貴德縣二連村概況

貴德縣二連村位于青海省海南藏族自治州，距離縣中心15公里。全村共有150戶，人口數量在570人左右。二連村地理位置優(yōu)越，適合旅游業(yè)的發(fā)展，該村北靠地質公園，南倚黃河，風景宜人[3]。二連村與黃河灘村、三角浪村、俄加村、者么昂村等村莊相鄰。據村里人說，二連村曾經駐扎過某部隊二連官兵，因此，便得名二連村。

（二）調查目的與方法

1.調查目的

通過對比天祝縣野雉溝村與貴德縣二連村的村規(guī)民約中道德“紅黑榜”運作機制，從研究者的親身感受和體驗出發(fā)，試圖從中發(fā)現道德“紅黑榜”在新型鄉(xiāng)村治理中的共性和個性問題，分析其存在的積極影響和消極問題，提出道德“紅黑榜”困境破解的舉措。

2.調查方法

本文運用法律人類學的相關知識，從經驗主義立場出發(fā)，運用實證研究方法，通過訪談、觀察等方式了解村規(guī)民約的實際運作情況和實施效果。

（三）道德“紅黑榜”的內容

從調查情況來看，通過對比兩村道德“紅黑榜”評議內容，發(fā)現兩村的評議內容大體相似。野雉溝村和二連村道德“紅黑榜”都對村民之間團結互助方面有所規(guī)定，二連村道德“紅黑榜”評議條款中主要強調鄰里之間關系要融洽，促進民族團結，互幫互助。在保護鄉(xiāng)村環(huán)境問題上，野雉溝村村規(guī)民約更強調對于文明衛(wèi)生村的建設工作，詳細規(guī)定了村民清掃的義務，二連村道德“紅黑榜”評議內容同樣規(guī)定參與村容村貌整治工作。

從全國范圍來看，上述村規(guī)民約中的道德“紅黑榜”可以說是近年來一種較為流行的鄉(xiāng)村治理措施[4]。盡管各地區(qū)、村與村之間的道德“紅黑榜”條款不盡相同，但是大致內容是一樣的，有相似的結構和組織形式，規(guī)定了“紅榜”和“黑榜”的相關條款和內容。例如最早推行道德“紅黑榜”的江西省廣昌縣西港村，其內容主要圍繞社會公德、家庭美德、個人品德等方面。各農村自治組織依據道德“紅黑榜”相關條款，結合村民在本村的行為進行綜合評議，對于孝敬老人、善待子女、誠實守信等行為，上“紅榜”；對于不孝敬老人、破壞環(huán)境、不遵守村規(guī)民約等不文明行為，上“黑榜”，以道德“紅黑榜”的公示來彰顯村民的優(yōu)良品德，限制村民不良行為，從而促進村風民俗建設和美麗和諧鄉(xiāng)村治理。

表1：野雉溝村村規(guī)民約節(jié)選①

表2：二連村“紅黑榜”評議節(jié)選②

二、道德“紅黑榜”的定位：村規(guī)民約

村規(guī)民約以其勸善懲惡、教化民風習俗而影響至今，在保留著舊時村規(guī)民約優(yōu)秀傳統(tǒng)的同時，兼顧現行法律法規(guī)以及政策依據，是符合當地實際情況、共同制定并遵守的一套行為規(guī)范[5]。最早期的村規(guī)民約起源于人類社會為了規(guī)范村民彼此間的社會關系而形成的一種內部行為規(guī)范，該規(guī)范以“地緣”關系為紐帶約束村民行為[6]。隨著社會的不斷發(fā)展與進步，村規(guī)民約逐漸走向成文化，北宋嘉佑著名學者呂大鈞在其家鄉(xiāng)藍田制定的《鄉(xiāng)約》，又稱《呂氏鄉(xiāng)約》，是我國歷史上第一部成文的村規(guī)民約[7]?！秴问相l(xiāng)約》制定的目的雖然是為了教化村民，規(guī)范其思想，但對于后世村規(guī)民約的形成和發(fā)展具有深遠的影響。經過歷史的變遷和王朝的更替，封建王朝統(tǒng)治者逐步認識到穩(wěn)定民心的重要性，急需要一種穩(wěn)定民間秩序的治理手段，便發(fā)現鄉(xiāng)約具有教化民風、安定秩序的作用。至清朝中期，以“勸善懲惡”為主要內容的鄉(xiāng)村民約逐漸成型，傳承至今。

改革開放后，在國家法治建設的大背景下，村規(guī)民約的建設和發(fā)展逐漸凸顯出其對農村基層治理的重要性。高其才認為村規(guī)民約作為一種習慣法，且獨立于國家法之外，并由基層自治組織制定，其內容具有強制性和規(guī)范性[8]，村規(guī)民約的相關內容不但約束和教化村民的思想和行為，而且承載著村民自治的作用和功能，作為中國基層政治統(tǒng)治的主要代表，包含兩個重要的屬性：一是民治，二是官治[9]?，F行村規(guī)民約更是在國家法治建設的背景下，作為實行自治、法治、德治三治相結合的治理手段，由村民集體自治組織結合本村實際情況而制定出的符合國家統(tǒng)治需要、適應農村社會發(fā)展需要的一種行為規(guī)范?，F行村規(guī)民約對于促進國家法治化建設、穩(wěn)定社會秩序、增進村風民俗具有重要意義。

隨著社會的不斷進步和發(fā)展，現行村規(guī)民約更加符合當地實際情況，對于弘揚和發(fā)展村民的道德規(guī)范、促進鄉(xiāng)村文明、約束村民的不良行為具有明顯的規(guī)范作用，更是孕育出道德“紅黑榜”這種形式。道德“紅黑榜”符合我黨十九大報告中指出的三治結合的鄉(xiāng)村治理體系制度理念[10]，其不僅是對村民道德觀念的規(guī)范化，更突出其具體性，增強村民對于村規(guī)民約的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感[11]。通過田野調查發(fā)現，現行村規(guī)民約中出現的道德“紅黑榜”符合當前農村和社會的發(fā)展需要，是村民道德觀念具體化、成文化的結果。

三、道德“紅黑榜”的評價：雙重作用

從歷史發(fā)展來看，村規(guī)民約能夠傳承并延續(xù)至今，與其在基層治理體系中發(fā)揮的作用密切相關，在農村治理中對于推進民風民俗、維護農村治安、解決民間糾紛等方面發(fā)揮著積極的作用[12]。同樣，村規(guī)民約的實施也存在不足，例如在實施過程中遇到的適用泛化和合法性等問題。

（一）積極作用

道德“紅黑榜”的積極作用主要是規(guī)范村民的道德品行，解決村民的道德教化等問題，對于促進民族團結、維護鄉(xiāng)村秩序以及建設美麗鄉(xiāng)村具有重要的意義和價值。由于村民的支持和積極參與，道德“紅黑榜”在村民自治中發(fā)揮著重要作用。

一方面，道德“紅黑榜”充分展示出以德治為先的制度理念，依靠村民相互間的輿論維護和運行，基于村民之間的相互信任和依賴，從而形成的一種以道德規(guī)范為首的治理模式。黨的十九大報告指出，在黨的全局領導下創(chuàng)建三治結合的社會治理體系，以法治“定紛止爭”、以德治“春風化雨”、以自治“消化矛盾”，加快形成自治為基、法治為本、德治為先“三治”結合的治理格局，是農村走向良法善治的必由之路[13]。道德“紅黑榜”從表面意思來看，首先規(guī)范的是村民的道德行為，道德規(guī)范對村民的善意行為、品質都具有約束作用。通過調研走訪野雉溝村，發(fā)現該村村規(guī)民約以獎懲形式為主，通過制定獎勵和懲罰來約束村民的行為規(guī)范。對于孝敬老人、鄰里和睦、準守村規(guī)和愛護環(huán)境等先進個人予以“紅榜”進行公示和宣傳。對于不孝敬老人、不遵守村規(guī)、不愛護環(huán)境、對紅白喜事大操大辦、好吃懶惰等反面典型予以“黑榜”公示。通過與該村村主任交談了解到，道德“紅黑榜”與之配套的獎懲機制對村民行為具有較大影響力。對于登入“紅榜”的村民，村委會或集體自治組織將會給予相應的獎勵，例如：扶貧項目優(yōu)先，優(yōu)先考慮入黨，對子女入學和社保等一系列優(yōu)惠政策。相比之下，對于登入“黑榜”的村民，將會受到一系列的懲罰措施，例如：取消評獎、評優(yōu)資格，嚴重者將會影響個人信譽，銀行貸款等業(yè)務將受到影響。道德“紅黑榜”本身是村民道德觀念成文化和規(guī)范化的表現形式，相比法律規(guī)范更容易被接受。道德“紅黑榜”對于村民實現自我管理、自我服務、自我監(jiān)督和以德治村具有重要的意義和價值。

另一方面，道德“紅黑榜”是在現行法框架下制定的，是農村基層社會治理法治化的體現?，F行村規(guī)民約是村民自治組織依據黨的方針政策和國家法律法規(guī)，為貫徹落實黨中央對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，根據當地的實際情況，以維護社會公共秩序、促進村民之間的良好道德規(guī)范為宗旨，并且符合村民意愿而制定的一種成文的行為規(guī)范。從《中華人民共和國村民委員會組織法》到2018年制定出臺的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）均有規(guī)范。特別是《指導意見》中進一步規(guī)定了村規(guī)民約的制定程序。

道德“紅黑榜”是近幾年在農村基層社會治理中才興起的一種現象，雖然不是由國家制定的，但是通過道德“紅黑榜”的評選和實施，可以解決法律規(guī)制不到的行為，對于推進農村社會治理法治化具有重要作用，是符合當前全面依法治國、建設法治國家要求的。村規(guī)民約是依據黨的方針和國家法律法規(guī)制定的，村規(guī)民約條款明確規(guī)定村民的行為受到法律的規(guī)范，例如野雉溝村村規(guī)民約首先規(guī)定：“為推進民主法制建設，維護社會穩(wěn)定，經全體村民討論通過，制定野雉溝村村規(guī)民約”，以及第一部分第三條“每個村民都要學法、知法、守法、自覺維護法律尊嚴，積極同一切違法犯罪行為作斗爭，如在村中遇到不明身份者，應立即報告村干部，由村干部協(xié)調處理”。二連村村規(guī)民約道德“紅黑榜”評議內容第二條指出村民需嚴格遵守國家法律法規(guī)，遵守村規(guī)民約?？梢姡赖隆凹t黑榜”受到法律的規(guī)范，國家法律法規(guī)亦為道德“紅黑榜”的制定與實施指明方向，指引村民的品德行為，善行善舉。對于村民不履行“紅榜”規(guī)定，如歧視、虐待、遺棄女嬰，虐待不贍養(yǎng)老人，不履撫養(yǎng)子女義務等違反道德的不良行為，同樣會受到法律的制裁，當事人可以依法向法院起訴不履行贍養(yǎng)義務和撫養(yǎng)義務的相關人，縣級人民法院將會受理案件，從而保障村民的合法權益。

（二）消極影響

在村民集體自治組織中，村規(guī)民約若要在農村治理過程中發(fā)揮積極的作用，離不開國家法律、社會環(huán)境的支持，也離不開村民集體的認同，其順利實施、維護和運行需要村民自覺遵守和共同參與。但是，從道德“紅黑榜”的實施情況來看，仍然存在以下問題，有待解決。

首先，道德“紅黑榜”內容的合法性問題。通過分析對比評議條文，村規(guī)民約中道德”紅黑榜”不僅有對社會道德、家庭道德的獎勵和弘揚，也有對違規(guī)、違德行為的處罰。通過訪談了解到，野雉溝村對于上“黑榜”的村民，該村村委會向當地銀行上交“黑榜”名單，從而限制其從銀行貸款?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條第二款明確規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！贝逡?guī)民約不得做出與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)定，也不得侵犯村民的合法權益，但是，從野雉溝村道德“紅黑榜”的懲罰行為來看，其做法是否合法存在較大爭議。現實中，還有一些村規(guī)民約中存在罰款性懲罰條款，亦遭到反對者質疑。

其次，道德“紅黑榜”如何有效實施也是當前面臨的困境之一。部分地區(qū)為了應付上級的檢查，只是在村委會張貼道德“紅黑榜”公示欄，并不考慮該“紅黑榜”的實際效果。村干部考核任務重，疲于各種規(guī)范、程序和標準，對于道德“紅黑榜”的實施效果仍值得深思。村干部面對繁重的工作任務，是否有精力、有意愿真正接觸群眾，解決群眾所關切的切身利益事項，主動為村民辦實事、解決實際問題、公平決議仍是道德“紅黑榜”在實施過程中的困境[14]。

最后，道德“紅黑榜”的評議主體為村民自治組織，在評議過程中，是否會存在鄉(xiāng)村的人情社會關系，進而破壞道德“紅黑榜”的公平性。費孝通先生認為，中國傳統(tǒng)的社會關系是一種“差序格局”，人們之間的遠近關系就想波紋一樣，中間親近，越向外越疏遠，受到“血緣”和“地緣”的影響[15]。一個村集體或一個部落就存在這種“血緣”或“地緣”關系。如何保證道德“紅黑榜”評議公平運作，不被村民之間的人情關系所破壞，仍是道德“紅黑榜”在鄉(xiāng)村治理過程中值得探討和優(yōu)化的問題。因此，在弘揚社會主義價值觀的基礎上，引領現代村規(guī)民約的法治化建設與發(fā)展，合理把握自治與規(guī)制的界限，仍然是一種挑戰(zhàn)。

四、道德“紅黑榜”的規(guī)范：合法和有效

通過調查發(fā)現，道德“紅黑榜”因時、因地、適宜地推行和發(fā)展有利于提高農村治理體系和治理能力現代化，促進基層自治組織的治理能力，對于村風民俗建設具有重要意義和價值。在當前法治體系不斷完善的背景下，道德“紅黑榜”的提出有利于彌補法律之不足，對于有效規(guī)范村民的道德品行，提高村民的自我管理、自我教育、自我約束的能力意義重大。但是，如何保障道德“紅黑榜”發(fā)揮其積極作用，抑制其消極作用，仍是當前值得研究和探討的問題。

首先，保障道德“紅黑榜”依法制訂。村規(guī)民約是村民自治組織維護本村秩序的重要措施和手段之一，村規(guī)民約的設立和制定首先應當符合法律法規(guī)的規(guī)定。《憲法》第24條、《村民委員會組織法》第27條僅對村規(guī)民約提出原則性要求，具體實施要按照《指導意見》的規(guī)定。依據《指導意見》，道德“紅黑榜”和村規(guī)民約的制定或修訂，一般應經過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決和備案公布五個階段，堅持發(fā)揚民主，集中群眾意見，最大限度體現全體村（居）民意愿的原則。特別是對于道德“紅黑榜”的內容，應聽取駐村法律顧問等的意見建議，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府（街道黨工委、辦事處）審核把關，保證道德“紅黑榜”的內容不侵犯村民合法權益。

其次，道德“紅黑榜”不能成為政績工程，作為應付上級部門檢查和宣傳鄉(xiāng)村治理成績的“面子工程”。在制訂的過程中，一方面，道德“紅黑榜”的內容應當充分聽取村民的意見，就提出的問題和事項，組織群眾廣泛協(xié)商，根據群眾意見擬定村規(guī)民約草案；另一方面，道德“紅黑榜”的內容應當面向村民需要，保持本村特色，不能是國家法律法規(guī)的簡單復制。對于制訂后的道德“紅黑榜”應當公告實施，保證村民知曉其內容和違反的后果。

最后，保證道德“紅黑榜”的有效落實。為保障道德“紅黑榜”的順利實施，需要提高村民的法治意識，增強村民對該制度的認同感、責任感和榮譽感。同時，除了國家提供的制度保障外，仍需要加強和提高基層自治組織領導和村干部的思想認識，不敷衍對待該制度的實施。在實施的過程中，一方面，應當加強宣傳，由專門的組織監(jiān)督村民落實道德“紅黑榜”的內容；另一方面，應當加強民主法治意識，依法依規(guī)監(jiān)督道德“紅黑榜”實施中存在的偏私和不公正行為。

我國的農村正從傳統(tǒng)的農村向現代法治化農村轉型，鄉(xiāng)村治理不僅僅是農村內部的自我管理和發(fā)展問題，也是國家基層治理的法治問題[16]。村規(guī)民約中道德“紅黑榜”的產生和實施，符合我黨在十九大報告中提出的“三治”結合的基層治理體系建設的要求，是農村社會治理現代化的重要創(chuàng)新舉措和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理經驗的現代傳承，是值得重視和推廣的。當然，由于城鎮(zhèn)化的影響，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會面臨解體，新的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中，如何實現農村基層社會治理體系的現代化和法治化，仍然任重道遠。道德“紅黑榜”的產生無疑可以成為觀察傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會轉型，重塑新的鄉(xiāng)村社會秩序的切入點。

注釋：

①本條文來自天祝縣野雉溝村村規(guī)民約中節(jié)選部分。

②本條文來自青海省貴德縣二連村村民道德紅黑榜評議內容。