國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃探究

文／王亞飛 江西核工業(yè)測(cè)繪院集團(tuán)有限公司 江西南昌 330199

江西省核工業(yè)地質(zhì)調(diào)查院 江西南昌 330199

郭麗霞 江西省自然資源測(cè)繪與監(jiān)測(cè)院 江西南昌 330199

引言：

近年來(lái)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國(guó)城市發(fā)展速度持續(xù)較快，而相對(duì)于城市，農(nóng)村發(fā)展速度則較為滯后?；趪?guó)土空間規(guī)劃體系角度來(lái)看，不但需要做好城市規(guī)劃工作，而且還需要做好村莊規(guī)劃工作，通過(guò)優(yōu)化村莊規(guī)劃，合理安排存在住宅、供水、供電、道路、綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及生產(chǎn)配套設(shè)施等，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，提升農(nóng)民生活質(zhì)量水平及經(jīng)濟(jì)來(lái)源效益[1]。但需注意的是，從現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃工作仍存在一些有待解決的問(wèn)題，比如：村莊規(guī)劃好農(nóng)村實(shí)際發(fā)展契合度不高、規(guī)劃體系缺乏科學(xué)性等。為解決這些問(wèn)題，提高村莊規(guī)劃的合理性及科學(xué)性，鑒于此本文圍繞“國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃”展開(kāi)分析探究?jī)r(jià)值意義顯著。

1、國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)村莊規(guī)劃的影響及要求概述

1.1 影響

基于國(guó)土空間體系背景下，側(cè)重的是村莊規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展，但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展大背景下，對(duì)村莊背景造成了較多負(fù)面的影響，比如村莊自然生態(tài)環(huán)境遭遇破壞。顯然，從目前來(lái)看，這種發(fā)展模式受到摒棄。從存在長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展來(lái)看，需在樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念的同時(shí)，做好村莊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作[2]。此外，基于國(guó)土空間規(guī)劃體系下，對(duì)土地資源利用的影響也非常明顯，即需詳細(xì)劃分土地類(lèi)別，對(duì)土地的用途充分明確，確保土地使用審批程序的規(guī)范性及嚴(yán)謹(jǐn)性，使村莊規(guī)劃在整體上更具科學(xué)性，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展。

1.2 要求

在國(guó)土空間規(guī)劃前提背景下，對(duì)村莊規(guī)劃提出了更高的要求，即：

（1）要求經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間需形成協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，對(duì)于當(dāng)?shù)卣块T(mén)，需對(duì)村莊規(guī)劃發(fā)展過(guò)程潛在的環(huán)保問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)化解決，使村莊的自然生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）規(guī)范土地使用、審批要求，使人類(lèi)活動(dòng)對(duì)土地使用產(chǎn)生的影響得到有效減少，確保能夠?qū)Ω刭Y源起到良好的保護(hù)作用，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[3]。

（3）明確地區(qū)差異性發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以相關(guān)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)為依據(jù)，對(duì)村莊發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，保證村莊規(guī)劃的科學(xué)性及可實(shí)施性。

總之，需遵循國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村莊規(guī)劃提出的要求，以下圖1 所示，在國(guó)土空間規(guī)劃體系當(dāng)中，村莊規(guī)劃是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，做好此環(huán)節(jié)的規(guī)劃工作非常有必要。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃體系框架圖

2、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃原則分析

村莊規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，在此項(xiàng)工作開(kāi)展期間，以國(guó)土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，還需進(jìn)一步明確相關(guān)規(guī)劃原則。結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，具體原則如下：

2.1 科學(xué)規(guī)劃原則

以國(guó)土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，然后進(jìn)行村莊規(guī)劃體系的建設(shè)，需重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)村莊自然生態(tài)環(huán)境加強(qiáng)管控，嚴(yán)格遵循科學(xué)規(guī)劃基本原則，使村莊發(fā)展期間失衡問(wèn)題避免出現(xiàn)，進(jìn)一步使生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象消除在萌芽之前?？紤]到上述目標(biāo)能夠有效實(shí)現(xiàn)，則需做好目前村莊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，比如落實(shí)用途管控、生態(tài)修復(fù)方式等等，采取綜合整治方式，促進(jìn)村莊土地應(yīng)用效率的提高，進(jìn)一步提升村莊生產(chǎn)空間集中化應(yīng)用效益，在優(yōu)化農(nóng)村居民生活空間的基礎(chǔ)上，促進(jìn)村莊綠水青山產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使生態(tài)村莊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)村莊振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[4]。除此之外，在對(duì)村莊生態(tài)進(jìn)行修復(fù)、保護(hù)的基礎(chǔ)上，還有必要對(duì)發(fā)展不平衡使村莊資源減少的問(wèn)題進(jìn)行處理，比如發(fā)揮當(dāng)?shù)卣块T(mén)的職能作用，構(gòu)建完善的資源應(yīng)用體系，合理規(guī)劃現(xiàn)有旅游、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資源等，在構(gòu)建體系化的資源應(yīng)用模式的基礎(chǔ)上，確保各項(xiàng)資源能夠得到合理科學(xué)應(yīng)用。

2.2 發(fā)展村莊第三產(chǎn)業(yè)原則

基于村莊振興過(guò)程當(dāng)中，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，既能夠促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能夠促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增加，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)民脫貧。第三產(chǎn)業(yè)即指的是服務(wù)業(yè)，比如交通運(yùn)輸業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、信息傳輸業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、衛(wèi)生體育社會(huì)服務(wù)業(yè)等等。需注意的是，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的復(fù)雜程度高，對(duì)于當(dāng)?shù)卣块T(mén)來(lái)說(shuō)，需深入基層，做好相應(yīng)的調(diào)研工作，對(duì)村莊發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分挖掘，結(jié)合相關(guān)資源優(yōu)勢(shì)，制定合理科學(xué)的村莊發(fā)展計(jì)劃方案[5]?；诘谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃框架制定過(guò)程中，對(duì)于當(dāng)?shù)卣块T(mén)來(lái)說(shuō)，需以村莊的特征為依據(jù)，確保能夠發(fā)揮村莊傳統(tǒng)特色，并滲透新時(shí)代發(fā)展理念，對(duì)資源利用和科學(xué)發(fā)展兩者之間的關(guān)系進(jìn)行合理處理，保證當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，以此使第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高效建設(shè)，促進(jìn)村莊規(guī)劃第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)工作可持續(xù)發(fā)展。

3、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃的現(xiàn)狀問(wèn)題分析

雖然國(guó)土空間規(guī)劃體系為村莊規(guī)劃提供了可行的指導(dǎo)思想，但從現(xiàn)狀來(lái)看我國(guó)各地區(qū)在村莊規(guī)劃工作開(kāi)展期間，仍存在一些有待解決的問(wèn)題。具體而言，主要問(wèn)題如下：

3.1 村莊規(guī)劃和農(nóng)村實(shí)際發(fā)展契合度不高

從現(xiàn)狀層面分析，國(guó)內(nèi)村莊規(guī)劃內(nèi)容主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、土地以及安全等方面。從整體規(guī)劃來(lái)看，側(cè)重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大多數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)村實(shí)際發(fā)展需求分析研究不夠深入，在此情況下使規(guī)劃工作流于形式，缺乏實(shí)效性。從本質(zhì)層面分析，農(nóng)村發(fā)展需求與農(nóng)民需求密切相關(guān)，與城市發(fā)展目標(biāo)相比，農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)的復(fù)雜程度更低，現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)內(nèi)各地區(qū)“空心房”問(wèn)題日益加劇，使農(nóng)村居民面臨一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如子女教育問(wèn)題、工作機(jī)遇問(wèn)題、醫(yī)療設(shè)施問(wèn)題、薪資待遇問(wèn)題等等，倘若這些問(wèn)題難以得到有效解決，則會(huì)使村莊規(guī)劃工作的推進(jìn)受到嚴(yán)重阻礙。近年來(lái)，雖然國(guó)家政府圍繞城鄉(xiāng)差距問(wèn)題制定了相應(yīng)的解決方案，但各地區(qū)在方案落實(shí)上存在一定的差異，加上地方政府部門(mén)會(huì)受到諸多因素的影響，難以保證相關(guān)政策有效落實(shí)。此外，由于近些年我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村人口流失非常嚴(yán)重，使得農(nóng)村人力資源建設(shè)工作面臨巨大的挑戰(zhàn)[6]?？傊谥T多問(wèn)題共同作用下，使村莊規(guī)劃和農(nóng)村實(shí)際發(fā)展契合度不高的現(xiàn)象尤為突出。從村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展角度考慮，迫切解決此類(lèi)問(wèn)題。

3.2 村莊建設(shè)內(nèi)容缺乏平衡性

基于國(guó)土空間規(guī)劃體系層面分析，對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行了詳細(xì)的分析，但在規(guī)劃內(nèi)容方面，側(cè)重工程項(xiàng)目建設(shè)，即圍繞村莊現(xiàn)有土地資源利用情況展開(kāi)規(guī)劃。與此同時(shí)，在新村莊規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)足夠重視，然而基于短期層面分析，工程項(xiàng)目建設(shè)仍占主導(dǎo)地位。在此情況下，使村莊生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)出現(xiàn)流于形式的情況，各級(jí)政府把村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為從政業(yè)績(jī)，過(guò)分追求農(nóng)村短期經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，以此使農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。從整體層面來(lái)看，村莊建設(shè)內(nèi)容缺乏平衡性的情況下，便難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，村莊規(guī)劃工作人員需對(duì)此充分重視。

3.3 規(guī)劃體系缺乏科學(xué)性

村莊規(guī)劃工作的開(kāi)展，少不了科學(xué)規(guī)劃體系的支持，但從現(xiàn)狀下我國(guó)村莊規(guī)劃工作來(lái)看，雖然能夠認(rèn)識(shí)到生態(tài)村莊規(guī)劃的重要性，并對(duì)村莊生態(tài)規(guī)劃提出了很高的要求，但在規(guī)劃實(shí)踐操作過(guò)程中，會(huì)受到諸多因素的影響，使村莊生態(tài)規(guī)劃受阻。與此同時(shí)，我國(guó)各地區(qū)村莊的留守兒童群體數(shù)量較多，究其原因，主要是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)企業(yè)或單位的薪資待遇偏低，迫于生計(jì)，農(nóng)村居民選擇前往城市工作，而當(dāng)村莊規(guī)劃體系不夠科學(xué)的情況，未能及時(shí)有效解決留守兒童問(wèn)題、“空心村”問(wèn)題、農(nóng)村薪資待遇水平低等問(wèn)題，則難以帶動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也難以提升農(nóng)民的生活水平。

4、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃優(yōu)化策略分析

為解決國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃問(wèn)題，有必要落實(shí)有效的優(yōu)化策略。具體而言，主要優(yōu)化策略如下：

4.1 優(yōu)化村莊發(fā)展政策規(guī)劃方案

基于我國(guó)村莊總體發(fā)展陳曼考慮，制定和鄉(xiāng)村發(fā)展需求相符的政策性規(guī)劃方案至關(guān)重要。利用有效政策，對(duì)村莊規(guī)劃能夠起到主導(dǎo)作用。同時(shí)，以相關(guān)優(yōu)惠政策為依據(jù)，對(duì)村莊民眾起到引導(dǎo)作用，使其能夠積極參與進(jìn)村莊建設(shè)工作當(dāng)中，以此使村莊發(fā)展空間得到有效擴(kuò)寬，進(jìn)而使村莊整體規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量得到有效提高[7-8]。除此之外，在優(yōu)化村莊政策性規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，需樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展理念，以資源應(yīng)用效果的提高為基礎(chǔ)，確保村莊目前具備的自然資源可以得到合理科學(xué)地利用，使村莊規(guī)劃期間現(xiàn)有資源濫用問(wèn)題得到有效解決，進(jìn)一步提高村莊規(guī)劃工作的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益及社會(huì)效益。

4.2 豐富村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容

為了確保村莊規(guī)劃工作順利有效開(kāi)展，豐富村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容至關(guān)重要。從目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)村莊規(guī)劃工作開(kāi)展期間，主要以城鄉(xiāng)整體規(guī)劃為參考依據(jù)，對(duì)于制定城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的相關(guān)工作人員而言，其專(zhuān)業(yè)水平較高，且面對(duì)問(wèn)題能夠保持客觀的態(tài)度，但在村莊規(guī)劃研究方面的深度較為不足。在此情況下，在村莊規(guī)劃工作開(kāi)展期間，需發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人員的作用，提升村莊規(guī)劃工作的科學(xué)性，由若干專(zhuān)業(yè)深入研究村莊規(guī)劃內(nèi)容，保證村莊實(shí)際發(fā)展和規(guī)劃內(nèi)容保持一致性。除此之外，在村莊規(guī)劃工作開(kāi)展期間，需參考國(guó)土空間總體規(guī)劃，基于規(guī)劃作業(yè)開(kāi)展期間，相關(guān)規(guī)劃工作人員以相關(guān)規(guī)劃順序?yàn)橐罁?jù)，制定合理科學(xué)的規(guī)劃方案，提升村莊規(guī)劃建設(shè)方案的合理性。值得注意的是，由于在村莊規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，需對(duì)多項(xiàng)內(nèi)容充分考慮，因此在確保存在規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容足夠豐富的同時(shí)，還需保證各規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性，處理好各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目之間存在的矛盾性問(wèn)題，提升村莊規(guī)劃建設(shè)工作的規(guī)范性及有效性。如下圖2 所示，在村莊規(guī)劃方案框架中，需通過(guò)摸家底、判趨勢(shì)、謀發(fā)展、優(yōu)布局、強(qiáng)支撐、落計(jì)劃，全面豐富村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，保證各規(guī)劃項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性及規(guī)范性，進(jìn)一步確保村莊規(guī)劃工作綜合質(zhì)量效益水平的提升。

圖2 村莊規(guī)劃方案框架圖

4.3 明確村莊土地審批標(biāo)準(zhǔn)，提高村莊規(guī)劃體系的科學(xué)性

基于村莊規(guī)劃工作開(kāi)展期間，相關(guān)規(guī)劃工作人員需以村莊可持續(xù)發(fā)展理念為依據(jù)，制定合理科學(xué)的村莊規(guī)劃體系，確保村莊生態(tài)保護(hù)理念能夠有效體現(xiàn)出來(lái)，逐一落實(shí)指標(biāo)管控方式，確保村莊國(guó)土空間價(jià)值能夠有效展現(xiàn)出來(lái)?；谝?guī)劃作業(yè)開(kāi)展期間，需明確規(guī)劃設(shè)計(jì)基本原則，以目前具備的規(guī)劃發(fā)展體系為依據(jù)，充分體現(xiàn)國(guó)土空間布局的合理性，進(jìn)一步帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一方面，以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)思想，結(jié)合土地資源應(yīng)用情況，制定合理科學(xué)的綱要，提升各類(lèi)別土地的合理性，尤其是在項(xiàng)目建設(shè)方面，對(duì)于以往犧牲環(huán)境而發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)的行為及時(shí)摒棄[9-10]。另一方面，優(yōu)化村莊居住用地建設(shè)，遵循宜居、適度等基本原則，做好宅基地嚴(yán)格審批工作，對(duì)于村莊發(fā)展期間把農(nóng)業(yè)用地當(dāng)作居住用地應(yīng)用的行為嚴(yán)令杜絕，并且房屋住宅數(shù)量、面積等，需以現(xiàn)有人口數(shù)量為依據(jù)，確保配置的規(guī)范性。此外，嚴(yán)厲打擊喪葬用地占用農(nóng)業(yè)用地的行為，使農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值作用發(fā)揮至最佳，對(duì)于政府部門(mén)，需發(fā)揮自身牽頭作用，然后組織村莊居民協(xié)同合理選定喪葬用地，確保相關(guān)類(lèi)型土地應(yīng)用的合理性。針對(duì)工業(yè)用地，需嚴(yán)格審批，制定合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，減少工業(yè)用地被廢棄情況的發(fā)生。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)用地方面，需落實(shí)有效保護(hù)對(duì)策，對(duì)于當(dāng)?shù)赝恋靥攸c(diǎn)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)積極開(kāi)展，充分做好養(yǎng)地護(hù)地等相關(guān)工作，使農(nóng)業(yè)土地資源的利用價(jià)值得到全面提升。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系為村莊規(guī)劃提出了更高的要求，在村莊規(guī)劃過(guò)程中，需遵循科學(xué)規(guī)劃原則及發(fā)展村莊第三產(chǎn)業(yè)原則。與此同時(shí)，認(rèn)清村莊規(guī)劃現(xiàn)狀潛在問(wèn)題，對(duì)村莊發(fā)展政策規(guī)劃方案加以?xún)?yōu)化，豐富村莊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，并對(duì)村莊土地審批標(biāo)準(zhǔn)充分明確。此外，還有必要做到以人為本，提高村民在村莊規(guī)劃的參與度，即在村莊規(guī)劃建設(shè)工作開(kāi)展期間，加強(qiáng)與村民之間的聯(lián)系，使村民積極主動(dòng)參與到村莊規(guī)劃建設(shè)工作當(dāng)中，遵循以人為本的基本規(guī)劃原則，對(duì)村莊進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，營(yíng)造生態(tài)宜居村莊，使村莊的發(fā)展活力得到有效強(qiáng)化?？傊?，相信從以上方面做好，國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃工作質(zhì)量將能夠得到全面提升，進(jìn)一步為我國(guó)村莊規(guī)劃建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。