產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下的城市更新問題和建議

文／張燕 南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 江蘇南京 211500

引言：

改革開放使得我國城市更新的速度明顯提升，這也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇，在資本全球化以及工業(yè)化迅速成長下，城市新區(qū)不斷擴(kuò)大，使得產(chǎn)城融合的關(guān)系緊密度越發(fā)明顯?；诖?，產(chǎn)城融合成為城市更新的新思路，產(chǎn)業(yè)和城市協(xié)同發(fā)展，方能推動城市發(fā)展為向著更高遠(yuǎn)目標(biāo)進(jìn)階。產(chǎn)城融合模式下，城市功能得到完善，并為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的載體，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步升級，為城市提供更多發(fā)展動力。由此可見，產(chǎn)城融合是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要路徑。

1、相關(guān)理論概述

1.1 城市更新的目標(biāo)

城市更新的首要目標(biāo)，是把對城市發(fā)展有深遠(yuǎn)影響的所有問題都加以解決，通常是指由于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等各種原因而造成的這些問題。更具體來講，集經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)功能于一身的城市目標(biāo)群體就是都市改造者所追求的目標(biāo)，要求城市更新后的都市可以不斷發(fā)展壯大，并且充滿了生命力。

1.2 城市更新的原則

第一，城市更新方式多元化。目前，重建、整建、維護(hù)是城市更新的主要方式，各個(gè)城市合理性方法都有獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，為了保障城市更新的效果，應(yīng)該結(jié)合更新對象的特點(diǎn)和要求，合理選擇更新方法，提高城市更新的效率和質(zhì)量。同時(shí)在城市更新過程中應(yīng)該特別注意保護(hù)城市中的歷史文物和古建筑物，構(gòu)建具有特色的城市[1]；第二，權(quán)益主體共同參與。城市更新中存在著各方的共同利益，包括了政府部門、業(yè)主、市民等權(quán)利主體，要保護(hù)城市更新順利開展，就必須強(qiáng)調(diào)各方共同利益的參與協(xié)調(diào)，讓各種權(quán)利主體都能夠在城市更新過程中達(dá)成各自訴求；第三，城市更新實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃。城市建設(shè)和管理工作的主要依據(jù)就是城市規(guī)劃，能夠確保城市建設(shè)、城市土地開發(fā)更加合理化。應(yīng)該注重城市更新規(guī)劃的科學(xué)性和全面性，并對更新目的和方法進(jìn)行全面的規(guī)劃。

2、城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展變遷的關(guān)系

2.1 城市更新的發(fā)展階段

第一階段，在改革開放初期零星更新。在改革開放初期使得我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件有所改變，而良好的社會環(huán)境也為城市改革創(chuàng)造了必要條件。在城市改造工作重點(diǎn)是對少部分老舊市區(qū)加以改造，同時(shí)注意對歷史欠賬的修補(bǔ)和改變老舊城區(qū)不良的衛(wèi)生環(huán)境。如圖1

圖1 棚戶區(qū)改造

第二階段，2000 年前后開發(fā)區(qū)城市新區(qū)的擴(kuò)張運(yùn)動大拆大建。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人居環(huán)境需求的提高，城市更新的規(guī)模不斷擴(kuò)。并且住建部等5 部門共同于2009 年出臺《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，在當(dāng)中明確提出了利用5 年時(shí)間進(jìn)行的集中成片城市和國有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，這就意味著了全國大面積棚戶區(qū)改造的全面啟動，將棚戶區(qū)改造成為城鎮(zhèn)保障性安居工程的主要部分，并作為了城市整體更新的重點(diǎn)。隨著城市更新工作的不斷推進(jìn)，各個(gè)城市以新城區(qū)作為更新目標(biāo)，規(guī)劃一定區(qū)域進(jìn)行拆除重建，形成各類綜合性新區(qū)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間載體。如圖2

圖2 城市新區(qū)建設(shè)

第三階段，現(xiàn)如今的存量發(fā)展階段。到2021 年，在十三大全國人大四次會議中通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確地指出，都市再生工程要加快進(jìn)程，通過對都市中有的片區(qū)規(guī)劃的老舊住宅、廠房、街道等實(shí)施整治增強(qiáng)能力，把城市的更新發(fā)展和促進(jìn)都市結(jié)構(gòu)調(diào)整和生活質(zhì)量改善緊密結(jié)合起來。這些都表明我國的城市更新進(jìn)入了新的發(fā)展階段，以老舊小區(qū)改造為重點(diǎn)的城市更新，意味著我國的城市更新告別了“大拆大建”的模式，以存量升級為切入口，把設(shè)施配套、服務(wù)改善、城市文明傳承、綠色生態(tài)文明打造、社會管理健全等多項(xiàng)內(nèi)涵融入其中，從而促進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)型。如圖3

圖3 城市完成優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)型

2.2 各階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征及變化

我國早期城市更新重點(diǎn)主要是著眼于改造棚戶和危房簡屋。90 年代末隨著住宅分配房分配貨幣化改造以后，房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，同時(shí)我國的城市改革也出現(xiàn)了房地產(chǎn)商業(yè)發(fā)展迅速和“退二進(jìn)三”去工業(yè)化的特點(diǎn)，城市化改造規(guī)模也大大增加。城市更新速度不斷加快，各個(gè)城市開始發(fā)展新城區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善與先進(jìn)。同時(shí)城市老舊街道和建筑大力改造，對歷史文化保護(hù)不足，使得一些破壞歷史風(fēng)貌、激化社會矛盾的嚴(yán)重問題[2]。目前，我國城鎮(zhèn)化率突破50%，提升城市品質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)土地集約利用日益受到關(guān)注，這也成為城市更新的新方向?？梢哉f，一個(gè)城市更新時(shí)代開始出現(xiàn)和來臨。這一時(shí)期尤其在城市更新的實(shí)施機(jī)制與制度建設(shè)方面進(jìn)行了大膽探索與突破。

2.3 總結(jié)

在全面推進(jìn)的國有土地有償使用和房地產(chǎn)市場的改革下，我國城市更新將出現(xiàn)新一輪的發(fā)展機(jī)遇，并將以舊區(qū)域改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為城市更新的重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)有著更加清晰的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的要求，即以城市景觀改造、歷史文化景點(diǎn)建設(shè)以及新產(chǎn)業(yè)開發(fā)的多重需求為基礎(chǔ)進(jìn)行發(fā)展建設(shè)。城市更新勢必扶持和引進(jìn)新型的業(yè)態(tài)。

3、產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下城市更新存在的問題

3.1 整體產(chǎn)城融合動力不足

3.1.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系不完善

我國市場經(jīng)濟(jì)體制持續(xù)完善的作用下，明確地界定了政府管理職能，在城市更新工作中與市場經(jīng)濟(jì)相匹配法律、服務(wù)、科技等體系并沒有完善建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)城融合發(fā)展期間產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法形成一定的規(guī)模化，而且產(chǎn)業(yè)發(fā)展中低碳環(huán)保和可持續(xù)落實(shí)不足，缺少資源和城市環(huán)境的承受力的考量，推動一些高消耗見效快的產(chǎn)業(yè)恣意發(fā)展，從而影響城市環(huán)境的優(yōu)化。另外，部分產(chǎn)業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新重視不足，使得產(chǎn)業(yè)技術(shù)無法滿足當(dāng)下社會需求，限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，城市雖然接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但不注重留住這些人員的產(chǎn)業(yè)需求，使得城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的勞動力不穩(wěn)定，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)工人流動性較大，進(jìn)而阻礙城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展[3]。繼而產(chǎn)業(yè)工人穩(wěn)定性不足，會在一定程度上打消各類企業(yè)在城市中持續(xù)投資發(fā)展的積極性，使得產(chǎn)城融合發(fā)展的動力不足。

3.1.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

部分城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)模沒有做出統(tǒng)籌規(guī)劃研究，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展比較小，在市場中的競爭力不足。這說明城市發(fā)展中決策者未認(rèn)真審視并分析自身優(yōu)劣勢，城市整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置及后期轉(zhuǎn)型發(fā)展不夠合理，特別是一些城市在更新過程中盲目發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，對第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)比較忽視，使得城市發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，直接造成一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰敗和產(chǎn)業(yè)斷層問題，致使產(chǎn)業(yè)對城市更新的推動作用消失，阻礙產(chǎn)城融合發(fā)展的前景腳步。

3.1.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策落實(shí)不足

城市更新背景下產(chǎn)業(yè)需要相關(guān)政策支持才能實(shí)現(xiàn)更好地發(fā)展，我國當(dāng)前針對產(chǎn)城融合發(fā)展制定了很多扶持和優(yōu)惠政策，大力推動產(chǎn)程融合發(fā)展的進(jìn)程。然而，產(chǎn)城融合工作實(shí)施期間，城市并沒有結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)恼?，這不僅無法促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還會限制扶持政策作用的發(fā)揮。另外，部分城市更新中有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制未能全面建設(shè)，在實(shí)際產(chǎn)程工作過程各項(xiàng)工作缺少法律指導(dǎo)，很容易在工作中出現(xiàn)違規(guī)行為，阻礙產(chǎn)城融合發(fā)展[4]。

3.2 缺少新產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

近年來，我國新產(chǎn)業(yè)門類獲得良好的發(fā)展機(jī)會，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)的份額逐步提高。但是由于城市建成區(qū)空間區(qū)域有限，承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間大部分為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在城市更新的城市發(fā)展階段中，獲取大規(guī)模新開辟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的可能性較小。使得新產(chǎn)業(yè)門類發(fā)展獲得的空間比較小，這對新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成極大的限制，使得城市更新中新產(chǎn)業(yè)的推動功能更加艱難。

3.3 無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)同步更新

城市更新離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，只有產(chǎn)業(yè)體系中各產(chǎn)業(yè)協(xié)同并進(jìn)，才能提高推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而為城市更新提供基礎(chǔ)條件。然而，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展過程中，科技產(chǎn)業(yè)的更新速度相對于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新速度快很多，從而導(dǎo)致各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不平衡，尤其是傳統(tǒng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展常常被忽視，導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)逐漸衰落，這對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成極大的影響，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同步更新。

4、產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下城市更新問題的解決對策

4.1 提高整體產(chǎn)城融合的動力

4.1.1 構(gòu)建全方位產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

首先，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。城市更新要做到統(tǒng)籌兼顧，將比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢之間的關(guān)系解決好，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主線大力推進(jìn)支撐產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，同時(shí)加大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理者和企業(yè)家的創(chuàng)新培育，將產(chǎn)業(yè)組織體系及運(yùn)營管理方式進(jìn)行優(yōu)化。其次，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。城市更新建設(shè)要保證城市環(huán)境優(yōu)美，而且還要?jiǎng)?chuàng)建良好的生態(tài)環(huán)境，這就需要產(chǎn)業(yè)借助綠色環(huán)保技術(shù)實(shí)現(xiàn)低碳減排環(huán)保發(fā)展。再次，重視企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，想要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市更新融合發(fā)展，應(yīng)該不斷激發(fā)企業(yè)的積極性和活力。因此，企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)自身創(chuàng)新思維，構(gòu)建完善的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新機(jī)制，通過企業(yè)之間的合作創(chuàng)建公共創(chuàng)新平臺，并將其中的義務(wù)和權(quán)利加以明確，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展提供有力的保障，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得充足的動力。最后，產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性急需加強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本就是人的發(fā)展，所以企業(yè)要達(dá)到良性成長必須堅(jiān)持為人、服務(wù)人、依靠人的基本宗旨。因此，城鄉(xiāng)更新和工業(yè)融合轉(zhuǎn)型中必須重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的吸收，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的勞動力彈性提高。這就需要進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對勞動力市場吸納功能的提升，加快對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開發(fā)，進(jìn)一步提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活型服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)勞動密集型工業(yè)與資本密集型工業(yè)的有機(jī)融合。

4.1.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

城市更新中想要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，需要對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理優(yōu)化，這是由于只有在工業(yè)化和城市化達(dá)到一定程度，加大第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能夠?yàn)槌鞘懈聨韯恿?。為此，城市更新期間要關(guān)注產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，并以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)作為支撐，而服務(wù)業(yè)全方位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)城融合發(fā)展過程中要著重信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域得到普遍使用，從而推動經(jīng)濟(jì)快速增長，并對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有帶動作用。而且隨著高新技術(shù)的發(fā)展能夠?qū)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改善和升級，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重。

4.1.3 完善產(chǎn)城融合的服務(wù)體系和政策

首先，重視相關(guān)優(yōu)惠政策的合理制定。急需更新的城市政府部門可以參照國家相關(guān)扶持政策，結(jié)合城市財(cái)政情況，使用一些量化性的財(cái)稅優(yōu)惠政策，積極創(chuàng)建寬松的外部環(huán)境，以便于推動產(chǎn)生融合發(fā)展。同時(shí)企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體才能找到優(yōu)先順序，實(shí)現(xiàn)新城區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)。其次，相關(guān)法制建設(shè)加以完善。優(yōu)質(zhì)社會環(huán)境構(gòu)建的基礎(chǔ)條件就健全的法制，同時(shí)也能確保經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展。所以，政府需要重視法制建設(shè)，借用有效的法律法規(guī)幫助城市穩(wěn)定發(fā)展。最后，融資方式多元化以及加大外商融資。城市更新中新城區(qū)建設(shè)的重要力量就多樣化的融資，尤其是對外商投資的引進(jìn)，為此，政府應(yīng)不斷拓寬投融資渠道，形成由政府引導(dǎo)、企業(yè)自有、市場融資、外商參與等多樣化投融資體系，為產(chǎn)城融合發(fā)展提供充足的資金政策支持[5]。

4.2 強(qiáng)化城市空間復(fù)合功能

城市老城區(qū)更新要融合工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推進(jìn)老工業(yè)區(qū)拆遷改建，有序推動棚戶區(qū)改造、城中村轉(zhuǎn)型，加大城市存量空間的再開發(fā)利用，全方位提升城市人居環(huán)境。積極實(shí)施以公交為引導(dǎo)的城市發(fā)展模式，在城市走廊區(qū)域?qū)嵤┚C合發(fā)展，積極促進(jìn)商貿(mào)、辦公、住宅、生態(tài)空間和公共交通網(wǎng)點(diǎn)的布局，避免鐘擺的無效交通。提升城市內(nèi)各類服務(wù)設(shè)施的綜合運(yùn)用能力，引導(dǎo)部分城市公益性服務(wù)設(shè)施向多用途、綜合性方向拓展，并引導(dǎo)建立涵蓋各類服務(wù)的城市社會綜合服務(wù)中心、以及涵蓋多種功能相容服務(wù)的城市綜合體，進(jìn)一步提升城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施與城市服務(wù)設(shè)施的整體發(fā)展效率。積極推進(jìn)對城市內(nèi)未充分利用空間的再開發(fā)利用，對道路橋之間的邊角空地、建筑物之間的中介空地以及廢舊土地、臨時(shí)用地等，在保證滿足安全的前提下，合理規(guī)范使用，以充實(shí)城市公共生活，提升空間品位和城市景觀。城市空間布局如圖4。

圖4 產(chǎn)業(yè)空間布局示意圖

4.3 現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)需要持續(xù)創(chuàng)新

城市更新背景下，產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展才能為城市發(fā)展提供動力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。為此，城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級期間，各個(gè)產(chǎn)業(yè)都要意識到創(chuàng)新的重要性，并加大力度開展創(chuàng)新工作。首先，成立研發(fā)創(chuàng)新部門。各個(gè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)組建專門的創(chuàng)新研發(fā)部門，并投入充足的資金支持創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)關(guān)注人才的吸收，尤其是具有創(chuàng)新意識和能力的專業(yè)性人才，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新提供人才支撐。其次，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，各個(gè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)對其進(jìn)行整改，使其符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，推動產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

結(jié)語：

產(chǎn)城融合是實(shí)現(xiàn)城市更新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑，所以城市發(fā)展中要加大產(chǎn)城融合的重視，并按照不同地區(qū)的發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)設(shè)定融合發(fā)展模式，為城市更新規(guī)劃提供建議，推動城市更新發(fā)展。