責(zé)令限期拆除行為的二元化建構(gòu)及司法審查進(jìn)路

摘 ? ? ?要：責(zé)令限期拆除本是行政機(jī)關(guān)針對違法建設(shè)、違法占地行為常見的執(zhí)法手段之一，但理論界和實(shí)務(wù)界對于責(zé)令限期拆除行為的性質(zhì)以及可訴性存在較大爭議。盡管《行政處罰法》（2021修訂）第九條并未明確責(zé)令限期拆除是否屬于行政處罰，但其第六項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”作為兜底性條款為責(zé)令限期拆除的行政處罰性質(zhì)保留了法律依據(jù)?；谪?zé)令限期拆除行為的“二元化”結(jié)構(gòu)，若行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為居于行政執(zhí)法程序的中間環(huán)節(jié)，則將其視為一種過程性的行政命令，不具有可訴性;若行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為居于行政執(zhí)法程序的最終環(huán)節(jié)，無論其采取何種形式，均視為行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定履行查處程序并進(jìn)行司法審查。

關(guān) ?鍵 ?詞：責(zé)令限期拆除;違法建設(shè);行政執(zhí)法;行政命令;行政處罰

中圖分類號：D922.1 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）01-0092-07

收稿日期：2021-07-09

作者簡介：張祺煒，江蘇省南通市中級人民法院行政庭法官，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)。

責(zé)令限期拆除作為查處違法建設(shè)的常用手段，主要由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、自然資源主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)實(shí)施。無論從法律規(guī)定還是從行政機(jī)關(guān)作出處理決定的具體形式來看，責(zé)令限期拆除行為都呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。明確責(zé)令限期拆除行為的法律屬性，有助于為行政執(zhí)法程序提供指引，厘清這一行為的可訴性以及合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。

一、對責(zé)令限期拆除行為的不同認(rèn)識

對于包括責(zé)令限期拆除在內(nèi)的責(zé)令行為，理論界存在行政處罰說、行政命令說、行政強(qiáng)制說、獨(dú)立行為說、混合行為說等諸多觀點(diǎn)。具體到責(zé)令限期拆除，較有代表性的觀點(diǎn)主要有兩種：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然責(zé)令拆除在建違法建筑行為中包含責(zé)令停止建設(shè)和責(zé)令拆除已建成部分建筑兩層意思表示，分別形成兩個(gè)獨(dú)立的責(zé)令改正行為，但皆屬于可以獨(dú)立成立生效的意思表示，不需要與之后的物理性強(qiáng)制行為相結(jié)合即可發(fā)生法律效力。因而，責(zé)令拆除在建違法建筑行為在不同情形中均屬責(zé)令改正而非行政強(qiáng)制措施。從這一法理特質(zhì)出發(fā)，可以認(rèn)定責(zé)令改正與其他種類的行政執(zhí)法行為存在著本質(zhì)上的不同，其應(yīng)當(dāng)是與行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為并列的一種獨(dú)立的、可型式化的行政執(zhí)法行為。[1]在王某和訴山東省淄博市人民政府行政復(fù)議案[最高人民法院（2018）最高法行申4718號行政裁定書]中，最高人民法院認(rèn)為，行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒;而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第八條規(guī)定了行政處罰的具體種類，而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。在筆者看來，該觀點(diǎn)將責(zé)令限期拆除從其他行政行為中獨(dú)立出來，對理論上單獨(dú)認(rèn)識、研究這類行為有一定助益。然而，作為一項(xiàng)行政執(zhí)法手段，責(zé)令限期拆除歸根結(jié)底要依附于所屬行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)并按照相應(yīng)的程序?qū)嵤壳吧形从嗅槍Α柏?zé)令改正”的相應(yīng)程序規(guī)范。加之該觀點(diǎn)也無法回應(yīng)《土地管理法》等將責(zé)令限期拆除明確作為處罰類型的立法實(shí)踐，有理論與實(shí)踐脫節(jié)之嫌。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的責(zé)令限期拆除予以區(qū)分?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。該條款明確將責(zé)令限期拆除作為行政處罰?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施?！钡鲜鰲l文對責(zé)令限期拆除的性質(zhì)并未明確?！秶鴦?wù)院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》的復(fù)函（國法秘研函[2012]665號）指出，根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的“限期拆除”和第六十八條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為?？梢?，對“責(zé)令限期拆除”行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)區(qū)分認(rèn)定。如自然資源主管部門依據(jù)《土地管理法》作出的“責(zé)令限期拆除”決定屬于行政處罰，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的“責(zé)令限期拆除”屬于責(zé)令改正違法行為的范疇，不屬于行政處罰。[2] 筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)符合《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及國務(wù)院法制辦答復(fù)的文意，從不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域給予了責(zé)令限期拆除不同解讀。但該觀點(diǎn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條作出行政處罰的情形相悖，且無法解答為何同一種行政行為卻因執(zhí)法領(lǐng)域的不同而性質(zhì)相異。此外，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰前責(zé)令改正違法行為，是從及時(shí)糾正違法行為、減少行政執(zhí)法成本和對抗的角度作出的規(guī)定，并非旨在明確處罰種類。從這一角度說，國務(wù)院法制辦公室的答復(fù)對責(zé)令限期拆除性質(zhì)的爭議沒有起到“一錘定音”的作用。

二、責(zé)令限期拆除行為的二元化建構(gòu)

從宏觀上來看，責(zé)令限期拆除行為可出現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)查處違法用地、違法建設(shè)以及破壞市容市貌等執(zhí)法領(lǐng)域;從微觀上來看，責(zé)令限期拆除可出現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)過程的一個(gè)或數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)。可見，若將責(zé)令限期拆除孤立地放置于某一特定行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中分析、定性或者將不同執(zhí)法領(lǐng)域中的責(zé)令限期拆除割裂開來區(qū)別對待，就很容易陷入該行為是行政處罰或不是行政處罰、該行為可訴或不可訴的簡單的“意氣之爭”。因此，有必要從行政行為理論、法律整體結(jié)構(gòu)以及行政執(zhí)法實(shí)踐的整體視野探究責(zé)令限期拆除的本質(zhì)屬性。

理論依據(jù)——行政行為的類型化 ?行政行為的形態(tài)經(jīng)歷了由單一化向多樣化不斷演進(jìn)的歷程，不同方式的行政活動(dòng)有著不同的司法控制規(guī)則。[3] 就責(zé)令限期拆除行為而言，無論從字面表述還是對相對人產(chǎn)生的法律后果來看，在土地管理領(lǐng)域、規(guī)劃管理領(lǐng)域都不存在任何區(qū)別，這導(dǎo)致實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)違法占地和違法建設(shè)“競合”的現(xiàn)象：相對人在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)違法占地從事建設(shè)既違反《土地管理法》，可由自然資源主管部門以違法用地進(jìn)行查處，也違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以違法建設(shè)進(jìn)行查處。若按前述第二種觀點(diǎn)對《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的責(zé)令限期拆除予以區(qū)分，則同樣的違法行為自然資源主管部門應(yīng)依照行政處罰程序進(jìn)行查處，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無需履行行政處罰程序直接進(jìn)行查處，這顯然是矛盾的，也有違行政行為類型化原則。正如有學(xué)者所言，在我國的實(shí)證法體系中，“責(zé)令類”行為的性質(zhì)比較復(fù)雜，不能一概而論，如規(guī)劃管理部門對無證施工單位實(shí)施的“責(zé)令停止施工”決定就是一種臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施，而對無證施工單位實(shí)施的“責(zé)令限期拆除”決定就是一種行政處罰行為。[4]

法律依據(jù)——通過法律體系解釋認(rèn)識責(zé)令限期拆除行為 ?從立法的角度來看，責(zé)令行為并非一概不屬于行政處罰，除《土地管理法》第八十三條外，《行政處罰法》第九條第四項(xiàng)規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉，《旅行社條例》第四十七條規(guī)定責(zé)令停業(yè)整頓、責(zé)令停止非法經(jīng)營等均為行政處罰?？梢?，“責(zé)令”本身并非區(qū)分是否是行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。就《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，盡管第六十四條并未明確責(zé)令限期拆除是否屬于行政處罰，但從中可窺出其實(shí)質(zhì)上是行政處罰。首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。該條款中作為行政處罰類型的“罰款”，在適用上并不是單獨(dú)存在的，而是和限期拆除“并處”。換言之，行政機(jī)關(guān)不可能單獨(dú)作出一個(gè)限期拆除的行政決定，再作出一個(gè)罰款的處罰決定，二者實(shí)際上都是同一處罰決定中的不同處罰類型。其次，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第二條規(guī)定，本意見所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)，是指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他依法實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰的部門，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對違法建設(shè)行為實(shí)施行政處罰時(shí)享有自主決定權(quán)。該條款暗含了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的責(zé)令限期拆除視為行政處罰的意蘊(yùn)。最后，《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將三級案由“責(zé)令限期拆除”歸于二級案由“行政處罰”中，而非二級案由“行政處理”中，可見，其亦將責(zé)令限期拆除行為視作行政處罰。

實(shí)踐依據(jù)——行政執(zhí)法實(shí)踐中責(zé)令限期拆除的具體樣態(tài) ?法學(xué)理論是指導(dǎo)實(shí)踐、為實(shí)踐服務(wù)的，對于責(zé)令限期拆除行為性質(zhì)的理論研究，應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐出發(fā)，最終回歸實(shí)踐。通過對行政執(zhí)法實(shí)踐的觀察可以發(fā)現(xiàn)，對于違法占地行為，自然資源主管部門依據(jù)《土地管理法》第八十三條作出行政處罰決定書，對于違法建設(shè)行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門通常也是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條作出行政處罰決定書，而并非有觀點(diǎn)認(rèn)為的“限期拆除決定書”。如昆明威恒利商貿(mào)有限責(zé)任公司與昆明市規(guī)劃局、第三人昆明市盤龍區(qū)人民政府東華街道辦事處行政處罰糾紛案[最高人民法院公報(bào)案例]中，昆明市規(guī)劃局以東華街道辦建設(shè)的六層綜合樓屬于違法建設(shè)為由，作出行政處罰決定，限東華街道辦自行拆除違法所建的綜合樓工程。該案中，最高人民法院認(rèn)可責(zé)令限期拆除行為系行政處罰，并按照《行政處罰法》第三十二條規(guī)定進(jìn)行了裁判;在郁某娟訴江蘇省如皋市綜合行政執(zhí)法局責(zé)令限期拆除案[南通市中級人民法院（2020）蘇06行終355號行政判決書]中，郁某娟在其住宅陽臺搭建鋼架彩鋼瓦棚，如皋執(zhí)法局立案后，向郁某娟發(fā)出《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令立即停止上述行為，三日內(nèi)自行拆除恢復(fù)原樣。此后，如皋執(zhí)法局又作出《行政處罰決定書》，責(zé)令郁某娟七日內(nèi)自行拆除違法建設(shè)。如皋執(zhí)法局先后作出了兩次責(zé)令限期拆除的處理決定，一次是過程性的責(zé)令改正通知書，一次是終局性的行政處罰決定書;在徐某富訴南通市港閘區(qū)綜合行政執(zhí)法局責(zé)令限期拆除違法建設(shè)案[南通市中級人民法院（2019）蘇06行終154號行政判決書]中，港閘執(zhí)法局對于徐某富的違法建設(shè)行為，作出《港閘城管行政處罰決定書》，責(zé)令徐某富十五日內(nèi)自行拆除違法建筑。 由此觀之，實(shí)踐中城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門以行政處罰的形式責(zé)令限期拆除違法建設(shè)的情形較為多見，且該行為也得到了最高人民法院的認(rèn)可。

權(quán)利保護(hù)依據(jù)——責(zé)令限期拆除行為具有懲罰性 ?有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政處罰具有懲罰性。行政處罰的法理特質(zhì)要求行政違法者承擔(dān)第二性法律義務(wù)（法律責(zé)任），通過懲罰防止其再次違反法律規(guī)范所設(shè)定的第一性法律義務(wù);責(zé)令改正行為所針對的是行政違法者的第一性法律義務(wù)，其內(nèi)容在于要求行政違法者履行第一性法律義務(wù)，這是責(zé)令改正與行政處罰兩種行政執(zhí)法行為之間在法理特質(zhì)上的核心區(qū)別。[5]之所以產(chǎn)生這種認(rèn)識，主要是其將違法建筑視為非法財(cái)產(chǎn)（即違法建筑的“無所有權(quán)說”），認(rèn)為拆除違法建筑并非對相對人的懲罰。事實(shí)上，基于違法建筑材料來源的合法性以及違法建筑社會危害性的非極端嚴(yán)重性、事關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的必要性，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依正當(dāng)程序作出合理決定，對違法建筑整體之權(quán)利不能輕易被否定與剝奪。[6]違法建筑本身不受法律保護(hù)，但組成建筑物的原材料屬于當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)，違法建筑是建造行為的結(jié)果，建造行為是建造人實(shí)施的事實(shí)行為，故違法建筑是建造人創(chuàng)造的不動(dòng)產(chǎn)，其所有權(quán)應(yīng)歸屬于建造人，由建造人原始取得違建之所有權(quán)。[7]因此，從懲罰性的角度將責(zé)令限期拆除與行政處罰區(qū)分開理論上是站不住腳的。

通過以上分析筆者認(rèn)為，責(zé)令限期拆除行為具有何種性質(zhì)不取決于其屬于何種行政執(zhí)法領(lǐng)域，也不取決于“責(zé)令”這一外在形式，而取決于該行為在行政執(zhí)法程序中的產(chǎn)生環(huán)節(jié)以及表現(xiàn)樣態(tài)。因此，本文基于責(zé)令限期拆除行為的“二元化”結(jié)構(gòu)對其予以區(qū)分。行政執(zhí)法程序通常包括立案、調(diào)查、作出處理決定、強(qiáng)制執(zhí)行等一系列過程，如果行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為居于行政執(zhí)法程序的中間環(huán)節(jié)，則根據(jù)《行政處罰法》第二十八條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，將其視為一種過程性的行政命令;如果行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為居于行政執(zhí)法程序的最終環(huán)節(jié)，無論其采取何種形式，均視為《行政處罰法》第九條第六項(xiàng)規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

三、責(zé)令限期拆除行為的司法審查路徑

雖然行政行為的依據(jù)一般為法律或者政策，但法院尤其是最高人民法院的司法裁判在一定程度上起到了對行政管理事項(xiàng)的規(guī)則引領(lǐng)作用。在學(xué)理建構(gòu)和立法設(shè)計(jì)之外，司法能動(dòng)為反思和修正行政處罰范疇提供了新視角，法院的司法裁判不僅反映出對以往理論研究和立法規(guī)范中關(guān)于行政處罰內(nèi)涵和外延的堅(jiān)守和肯認(rèn)，而且還展現(xiàn)出修正和彌補(bǔ)過往缺陷和不足的勇氣與擔(dān)當(dāng)。[8]在責(zé)令限期拆除行為的二元結(jié)構(gòu)模式下，由法院對此類行為進(jìn)行審查并作出相應(yīng)裁判，對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為時(shí)正確適用《行政處罰法》以及相應(yīng)部門法，依法保護(hù)相對人的合法權(quán)益極具現(xiàn)實(shí)意義。

責(zé)令限期拆除行為的可訴性 ?通常情況下，當(dāng)責(zé)令限期拆除作為行政處罰出現(xiàn)時(shí)具有可訴性，當(dāng)該行為作為過程性行為出現(xiàn)時(shí)，基于行政行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，一般不屬于行政訴訟受案范圍。如朱某華訴南通市崇川區(qū)城市管理行政執(zhí)法局責(zé)令改正通知書案[南通市中級人民法院（2017）蘇06行終624號行政裁定書]中，法院認(rèn)為被訴《責(zé)令改正通知書》是崇川城管局對違法建設(shè)行為進(jìn)行處罰的階段性行為，從《責(zé)令改正通知書》所載“逾期未改正的，本機(jī)關(guān)將依法予以行政處罰”的內(nèi)容來看，在朱某華逾期未改正的情況下崇川城管局將作出后續(xù)的處罰決定。朱某華對《責(zé)令改正通知書》提起行政訴訟的時(shí)機(jī)尚不成熟，應(yīng)予駁回。至于行政機(jī)關(guān)作出的無行政處罰之名但有行政處罰之實(shí)的責(zé)令限期拆除行為，則應(yīng)根據(jù)具體情況判斷其可訴性。如在天津晟鑫泰科技有限公司訴被天津市規(guī)劃和自然資源局責(zé)令限期拆除通知案[最高人民法院（2020）最高法行再248號行政裁定書]中，最高人民法院認(rèn)為，本案涉及的通知內(nèi)容為責(zé)令晟鑫泰公司限期拆除所有構(gòu)筑物及附屬設(shè)施，恢復(fù)養(yǎng)殖池原貌，實(shí)際效果等同于限期拆除的行政決定，屬于對相對人不利之處分，并直接發(fā)生法律效果，屬于可訴的行政行為。實(shí)踐中，還存在行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令限期拆除通知》后，在未作出處罰決定的情況下即在很短時(shí)間內(nèi)實(shí)施了拆除違法建筑行為的情形。此時(shí)，若相對人提起訴訟時(shí)建筑已被拆除，從提高訴訟效率、避免當(dāng)事人訴累以及實(shí)質(zhì)解決糾紛的角度，可考慮指引當(dāng)事人針對最終的拆除行為提起訴訟，法院對是否屬于違法建設(shè)、行政機(jī)關(guān)適用法律、程序是否合法一并予以審查。如在韋某珍訴南通市崇川區(qū)綜合行政執(zhí)法局、南通市崇川區(qū)城東街道辦事處查處違法建設(shè)案[江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2020）蘇0691行初579號行政裁定書、（2021）蘇0691行初87號行政判決書]中，崇川綜合執(zhí)法局對韋某珍違法建設(shè)立案查處，并向其作出《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其兩日內(nèi)自行拆除違法建設(shè)，在韋某珍對《責(zé)令改正通知書》不服提起訴訟過程中，崇川執(zhí)法局、城東街辦拆除了案涉違法建筑，韋某珍又對拆除行為提起訴訟。法院向韋某珍釋明后，韋某珍撤回了對責(zé)令改正通知書的訴訟，法院經(jīng)審理，確認(rèn)崇川執(zhí)法局、城東街辦強(qiáng)制拆除韋某珍南側(cè)院內(nèi)建筑物的行為違法。

對責(zé)令限期拆除行為的實(shí)體審查 ?法院對責(zé)令限期拆除行為的實(shí)體審查內(nèi)容主要包括當(dāng)事人的建設(shè)行為是否屬于違法建設(shè)，行政機(jī)關(guān)對建筑物的性質(zhì)、面積、建造時(shí)間等認(rèn)定是否準(zhǔn)確，認(rèn)定違法建筑物無法采取改正措施消除影響是否具有相應(yīng)的依據(jù)等。行政機(jī)關(guān)對違法建筑面積、性質(zhì)的認(rèn)定，通常是經(jīng)過了測繪部門的專業(yè)技術(shù)判斷，在沒有明顯且重大違法之情形下，一般應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。行政訴訟以合法性審查為原則，但機(jī)械式的合法性審查不能滿足實(shí)踐需求，《行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)規(guī)定了“明顯不當(dāng)?shù)摹毙姓袨閷儆诳沙蜂N行為，這是一種適度的合理性審查，從某種意義上講屬于廣義的“合法性”的范疇，與《行政訴訟法》確立的合法性審查原則不僅不存在沖突，而且還是對合法性審查的必要和有益補(bǔ)充。[9]雖然在違法建設(shè)的查處中，嚴(yán)格執(zhí)法可避免選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不統(tǒng)一的情況出現(xiàn)，但也可能導(dǎo)致執(zhí)法“一刀切”的局面。對于一些爭議較大、存在歷史原因的農(nóng)村違法建設(shè)，還應(yīng)根據(jù)個(gè)案的具體情況判斷是否“嚴(yán)重影響規(guī)劃”，因地制宜、因時(shí)制宜、分類處置違法建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村違法建筑成因較多，有的是因?yàn)榧彝ト丝谠黾拥鶎咏M織已不再批準(zhǔn)建房，有的是基于規(guī)劃不合理需要進(jìn)行相應(yīng)建設(shè)以滿足生產(chǎn)生活需要，應(yīng)當(dāng)從有利生產(chǎn)、方便生活且不影響周邊環(huán)境、鄰居等角度出發(fā)，消解法律的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)多樣性之間的緊張關(guān)系。如周某紅訴海安市南莫鎮(zhèn)政府要求履行查處違法建設(shè)法定職責(zé)案[南通市中級人民法院（2019）蘇06行終679號行政判決書]中，周某紅要求南莫鎮(zhèn)政府拆除其鄰居周某湖建設(shè)于兩戶之間集體道路上的擋土墻，南莫鎮(zhèn)政府未予拆除。法院認(rèn)為，對于農(nóng)村居民建設(shè)的違法建筑，如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實(shí)不存在嚴(yán)重影響規(guī)劃且對周邊鄰居不造成影響，從而作出不予查處或者不予拆除的處理決定，可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了查處職責(zé)。南莫鎮(zhèn)政府組織住建、城建、土管等部門到現(xiàn)場勘測，召開會議討論，認(rèn)定案涉擋土墻對周某紅及其他村民的正常生產(chǎn)生活沒有影響，決定對案涉擋土墻不予查處，這一結(jié)論與生效民事判決、一審法院以及本院現(xiàn)場查看的情況相符，結(jié)論并無不當(dāng)。

對責(zé)令限期拆除行為的程序?qū)彶??在責(zé)令限期拆除行為的“二元化”模式下，行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令限期拆除行為只要具有終局性的特點(diǎn)，均應(yīng)視為行政處罰，故即使行政機(jī)關(guān)作出的處理決定形式上是“通知書”或“告知書”，也應(yīng)視作行政處罰并按照行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查?！缎姓幜P法》已對行政處罰的權(quán)限、法律適用、程序以及決定的作出等加以明確，因此無論自然資源主管部門按照《土地管理法》進(jìn)行查處，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行查處，若其限期拆除行為未遵守全部或者部分行政處罰程序，均應(yīng)根據(jù)其程序是輕微違法還是重大違法作出撤銷或者確認(rèn)違法的判決，尤其是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對相應(yīng)執(zhí)法程序未作明確規(guī)定的情形下，行政機(jī)關(guān)不得以法律沒有明確規(guī)定為由拒絕按照《行政處罰法》的程序履行查處職責(zé)?！缎姓幜P法》第四十四條規(guī)定明確了行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利;第六十三條則規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知聽證權(quán)利的情形。依此，行政機(jī)關(guān)對違法建筑進(jìn)行查處時(shí)，如擬作出的罰款數(shù)額較大或者認(rèn)定為違法建筑并應(yīng)當(dāng)拆除的面積較大時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予相對人聽證的權(quán)利。如昆明威恒利商貿(mào)有限責(zé)任公司案[最高人民法院公報(bào)案例]中，最高人民法院認(rèn)為，昆明市規(guī)劃局作出昆規(guī)法罰（2006）0063號行政處罰決定之前沒有告知東華街道辦作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)和東華街道處依法享有的權(quán)利，屬于程序違法?！缎姓幜P法》第五十七條第二款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。如在南通金桔園紡織有限公司訴南通市城市管理綜合行政執(zhí)法局責(zé)令限期拆除行政處罰案[南通市中級人民法院（2020）蘇06行終666號行政判決書]中，法院認(rèn)為本案中涉及對金桔園公司3000多平方米建筑的處理，對其權(quán)利造成重大影響，理應(yīng)經(jīng)過集體討論程序，在案證據(jù)不能證明案涉處罰決定作出前已經(jīng)負(fù)責(zé)人集體會議通過，市城管局所作處罰決定程序嚴(yán)重違法，應(yīng)予撤銷。

雖然責(zé)令限期拆除行為一般應(yīng)履行行政處罰程序，但對于正在進(jìn)行的違法建設(shè)等特定情況，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對違法建設(shè)的快速處理，以達(dá)到盡快減少或者消除違法建筑對社會秩序和公共利益所造成的損害之目的。行政機(jī)關(guān)在行為人實(shí)施違法建設(shè)前，已經(jīng)通過適當(dāng)方式提示告知，但行為人拒不聽從、堅(jiān)持完成建設(shè)的或者行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)即發(fā)現(xiàn)了行為人已實(shí)施完畢的違法建設(shè)行為，均應(yīng)當(dāng)視為正在進(jìn)行的違法建設(shè)。[10]針對正在進(jìn)行的違法建設(shè)進(jìn)行查處，行政機(jī)關(guān)可以依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定作出責(zé)令限期拆除行為，一般可以不受《行政處罰法》的處罰程序以及《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的強(qiáng)制執(zhí)行程序的限制。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Dual Construction and Judicial Review Approach of Ordering Demolition within a Time Limit

Zhang Qiwei

Abtract：Ordering demolition within a time limit is one of the common law enforcement means of administrative organs for illegal construction and illegal land occupation.However， there are great disputes about the nature and Actionability of ordering demolition within a time limit in theoretical and practical circles. Although Article 9 of the administrative punishment law（revised in 2021）does not specify whether it is an administrative punishment to order the demolition within a time limit，its sixth“other administrative penalties specified in laws and administrative regulations”as a bottom-up provision retains the legal basis for the nature of the administrative punishment to order the demolition within a time limit.Based on the“dualistic”structure of the act of ordering demolition within a time limit，if the act of ordering demolition within a time limit is in the middle of the administrative law enforcement procedure，it will be regarded as a procedural administrative order，which is not actionable;If the administrative organ orders the demolition within a time limit，which is the final link of the administrative law enforcement procedure，no matter what form it takes，it shall be regarded as an administrative punishment，and the investigation and punishment procedures shall be performed and judicial review shall be conducted in accordance with the provisions of the administrative punishment law.

Key words：order demolition within a time limit;illegal construction;administrative decree;administrative order;administrative sanction