我國環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制建構(gòu)的價(jià)值與路徑

劉玨 陳洪兵

摘 ? ? ?要：建立環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制應(yīng)以法治原則、能動(dòng)性原則、謙抑性原則為基本原則，重點(diǎn)突出檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制中的主體機(jī)能，構(gòu)建事前預(yù)防和事后救濟(jì)一體化的二元機(jī)制。一方面，需要對環(huán)境檢察有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理，明確具體內(nèi)容，從立法角度確定環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的適用對象;另一方面，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與其他部門的合作機(jī)制，包括與企業(yè)等非權(quán)力部門的合作機(jī)制，亦包括與海洋、漁政、農(nóng)林、公安等行政機(jī)關(guān)的合作機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制;環(huán)境犯罪;行政權(quán);檢察權(quán)

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? 文章編號： 1007-8207（2022）01-0099-08

收稿日期：2021-08-31

作者簡介：劉玨，浙江省湖州市人民檢察院檢察官，浙江工商大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、刑事訴訟法學(xué);陳洪兵，東南大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省危害生態(tài)環(huán)境犯罪防治問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：L19BFX009。

一、問題的提出

2019年，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍在新聞發(fā)布會(huì)答記者問中，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)權(quán)能配置的客觀現(xiàn)實(shí)表示，我國檢察職能系統(tǒng)分為刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察職能，其中公益訴訟檢察是與環(huán)境、食品、疫苗等相關(guān)的。為了應(yīng)對頻發(fā)的環(huán)境問題，我國于2017年對《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）①、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）②內(nèi)容進(jìn)行了修訂，以立法的形式明確了環(huán)境公益訴訟的合法性和法律地位，也明確了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的主要職權(quán)。目前，環(huán)境檢察已成為檢察機(jī)關(guān)的重要職能之一，這是檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”職能適度延伸至環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的結(jié)果，要求檢察機(jī)關(guān)積極參與到環(huán)境公益訴訟中，以預(yù)防尚未發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的環(huán)境危害進(jìn)行追責(zé)救濟(jì)，以此遏制環(huán)境惡化的趨勢。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境檢察職能的方式主要涉及以下幾種情況：一是檢察機(jī)關(guān)直接以原告的身份提起環(huán)境公益訴訟。如若有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織不提起訴訟或者環(huán)境行政機(jī)關(guān)不依法履行環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以原告的身份提起公益訴訟。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告直接提起環(huán)境公益訴訟是檢察職能行使最為常見的方式。如2018年河北省涿鹿縣人民檢察院訴逐鹿縣水務(wù)局、縣環(huán)保局行政公益訴訟案[1]就是檢察機(jī)關(guān)作為原告針對行政機(jī)關(guān)不作為而提起的典型行政公益訴訟。二是檢察機(jī)關(guān)不作為原告提起環(huán)境公益訴訟，而是支持相關(guān)環(huán)境保護(hù)組織或者環(huán)境受害者個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟。這種情況下，檢察機(jī)關(guān)一般會(huì)委派人員參與到相關(guān)環(huán)境公益訴訟中，支持原告的主張。如2017年浙江省紹興市生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)提起的針對紹興市新昌縣一企業(yè)排污問題的訴訟，紹興市人民檢察院委派了兩名檢察官作為“支持起訴人”出席該案的庭審現(xiàn)場。[2]三是檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)積極履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)。如果檢察機(jī)關(guān)在督促和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法行為或者濫用職權(quán)的行為導(dǎo)致國家和人民的利益受到侵害，可以直接提出檢察建議。如2012年上海市青浦區(qū)河道水閘管理所訴上海滕菲貿(mào)易有限公司環(huán)境污染責(zé)任案，青浦區(qū)人民檢察院分別向三個(gè)涉案單位提出檢察建議。[3]

通過分析檢察機(jī)關(guān)環(huán)境檢察職能行使方式可知，其環(huán)境檢察職能既具有預(yù)防性的功能面向，也具有事后救濟(jì)的功能面向。不管以何種形式行使職權(quán)，都有可能是針對尚未發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而作出的預(yù)防性行為，也有可能是針對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境危險(xiǎn)而作出的救濟(jì)性行為。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)本身所需要的亦是事前預(yù)防與事后救濟(jì)相統(tǒng)一的機(jī)制。事前預(yù)防就是要求檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境檢察權(quán)行使過程中充分發(fā)揮能動(dòng)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、遏制潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);事后救濟(jì)則是在損害發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極提起訴訟或者參與訴訟以對損害環(huán)境的行為進(jìn)行追責(zé)。值得關(guān)注的是，環(huán)境污染與生態(tài)破壞具有多源頭、長影響、跨區(qū)域的特殊性，一旦發(fā)生重大生態(tài)事件，其恢復(fù)往往需要數(shù)十年的時(shí)間或更長，有的也可能是永久性損害。因此，相比發(fā)生環(huán)境危險(xiǎn)后而被迫采取的補(bǔ)救措施，如何預(yù)防環(huán)境危險(xiǎn)的發(fā)生更具重要性，構(gòu)建環(huán)境檢察的預(yù)防性機(jī)制就具有了優(yōu)先性的基礎(chǔ)。

二、環(huán)境檢察的雙重屬性

環(huán)境檢察權(quán)兼具行政權(quán)屬性和司法權(quán)屬性。檢察機(jī)關(guān)因其垂直管理結(jié)構(gòu)與一系列單方?jīng)Q定權(quán)力被視為兼具行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之國家機(jī)構(gòu)，行政屬性體現(xiàn)在其上下級機(jī)關(guān)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，司法屬性則體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在司法案件中的偵查（調(diào)查）、批捕、訴訟（包括公訴與公益訴訟）等職能。具體到環(huán)境檢察中，檢察機(jī)關(guān)可以單方?jīng)Q定向其他行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，這體現(xiàn)出了行政權(quán)屬性，其實(shí)質(zhì)是對行政權(quán)的一種監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)在對環(huán)境案件的調(diào)查取證過程中存在著類似裁判的司法行為，以向法院提起環(huán)境公益訴訟的行為告終，體現(xiàn)出了司法權(quán)屬性。

（一）環(huán)境檢察的行政權(quán)屬性

檢察權(quán)具有一定的行政權(quán)屬性：[4]一是在檢察機(jī)關(guān)工作中類似于行政機(jī)關(guān)管理體制的“指令性”屬性顯著，也即下級檢察官在履行檢察職能時(shí)有義務(wù)服從上級檢察官的指令。二是職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移制?；凇皺z察一體”的屬性，上級檢察官可指令下屬檢察官將其承辦的案件或事項(xiàng)交由自己處理，或?qū)⒃撌马?xiàng)轉(zhuǎn)交其他下屬檢察官承辦。三是官員中途更換對案件無實(shí)質(zhì)影響。與法院行使職權(quán)明顯區(qū)別，法律允許參與訴訟、出席法庭的檢察官中途替換，但法官的中途替換必須履行法定程序且有正當(dāng)理由。四是首長代理制。與首長代理制相契合的是首長負(fù)責(zé)制，前者意指檢察官在對外行使職權(quán)時(shí)系檢察首長的代理人，首長負(fù)責(zé)制則指檢察長系檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，需要對具體權(quán)力的行使負(fù)責(zé)，這與法院中“法官責(zé)任制”形成明顯區(qū)別。

從環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制建構(gòu)的角度進(jìn)行分析，行政權(quán)最為突出的兩大特征是主動(dòng)性和針對性。主動(dòng)性指的是行政機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格依照法律法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容來履行職權(quán)，依照國家規(guī)定實(shí)施行政管理，體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境檢察職權(quán)中則為提出檢察建議與公訴權(quán)。其一，對于其他行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境案件中違法作為或不作為的，檢察院應(yīng)主動(dòng)提出檢察建議，督促其履行職責(zé)，以維護(hù)公共利益;其二，環(huán)境檢察中的公訴權(quán)包括環(huán)境公益民事訴訟與行政公益訴訟，在具備相應(yīng)條件時(shí)，檢察院單方?jīng)Q定是否向法院提起指控，這體現(xiàn)了主動(dòng)性的特征。此外，審判監(jiān)督權(quán)具有主動(dòng)積極作為之特性，環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)單方面決定是否發(fā)起對判決的抗訴程序。需要明確的是，行政權(quán)主動(dòng)性特征也能夠有效反映出針對性的特點(diǎn)。在行使行政權(quán)的過程中應(yīng)通過針對性精準(zhǔn)查找管理事項(xiàng)的具體內(nèi)容和面對的主要對象，以提高行政權(quán)的行使效率。根據(jù)國家行政管理權(quán)限管轄區(qū)分，各個(gè)具有行政管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)均有其管轄領(lǐng)域的范圍，需要有針對性地強(qiáng)化管理，否則就會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清晰、行政權(quán)行使效果不顯著的問題。行政權(quán)實(shí)施的主動(dòng)權(quán)是建立在針對性基礎(chǔ)上的，只有明確行政權(quán)行使對象，才能夠主動(dòng)采取有效措施來達(dá)到預(yù)期的行政權(quán)行使目的。此外，環(huán)境檢察權(quán)具備行政權(quán)屬性的另一重要原因在于檢察機(jī)關(guān)的“檢察一體”“職務(wù)轉(zhuǎn)移”“首長負(fù)責(zé)”等組織和活動(dòng)原則，充分體現(xiàn)了檢察職權(quán)行使的指令性特征以及與行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)相一致的責(zé)任體制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)的特征，環(huán)境檢察權(quán)的行使帶有行政權(quán)屬性。

（二）環(huán)境檢察的司法權(quán)屬性

環(huán)境檢察的司法權(quán)屬性體現(xiàn)為其行使的獨(dú)立性，依據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他任何機(jī)關(guān)或組織的干預(yù)和影響。具體到環(huán)境檢察，可以分為刑事公訴與公益訴訟。對于訴訟職能，公訴權(quán)是代表國家對涉嫌犯罪行為的追訴權(quán)。環(huán)境類犯罪涉嫌的罪名涉及污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、走私固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等。刑事公訴的意義在于對嚴(yán)重侵害法益之行為提起公訴，以求對其施以刑法所規(guī)定之刑罰;除此之外，環(huán)境檢察的司法權(quán)屬性還體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)案件中的公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)作為適格主體可提起環(huán)境公益訴訟源于司法實(shí)踐的摸索。據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年間，全國環(huán)境公益訴訟案件共1010件，其中近三分之一由檢察機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)作為原告提起。[5]2014年黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年最高人民法院和最高人民檢察院對檢察公益訴訟案件所適用的法律作出了司法解釋①，明確賦予了檢察機(jī)關(guān)公益性環(huán)境保護(hù)案件起訴權(quán)，這意味著檢察機(jī)關(guān)具備直接提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。環(huán)境損害的影響范圍廣、破壞力強(qiáng)，受害者為不特定群體且人數(shù)眾多，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具備獨(dú)立環(huán)境公益訴訟檢察權(quán)，這樣才能最大限度地確保國家和社會(huì)利益不受侵害，維護(hù)人民賴以生存的生態(tài)環(huán)境②。該司法解釋進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)“執(zhí)法監(jiān)督”的權(quán)力③，可以對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職能履行情況進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟相配合，旨在從兩方面提升我國環(huán)境治理能力，維護(hù)以“綠水青山”為基礎(chǔ)的社會(huì)整體利益。

無論是提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，檢察官將以“公益訴訟人”的身份參與到庭審中，其發(fā)揮的作用如同一般訴訟主體，需要提出訴訟主張，并針對自身訴訟主張承擔(dān)證明責(zé)任，區(qū)別在于一般訴訟主體的目的在于維護(hù)自身利益，而檢察機(jī)關(guān)的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益。民事公益訴訟中，檢察人員必然會(huì)對案件進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù);檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中積極履行法律監(jiān)督職能。因此，民事公益訴訟與行政公益訴訟權(quán)利的行使體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在此過程中行使職權(quán)的司法權(quán)特性。

三、環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的構(gòu)建空間

在依法保護(hù)環(huán)境的過程中，事前預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建比事后對環(huán)境犯罪行為的打擊更為重要，這已成為世界范圍內(nèi)的共識(shí)?；诖耍h(huán)境檢察權(quán)的重點(diǎn)應(yīng)落到環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的構(gòu)建上，這不僅有利于控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也有助于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系。

（一）環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制構(gòu)建的必要性

預(yù)防性原則是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的一項(xiàng)基本原則，可在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中找到依據(jù)。除此之外，《斯德哥爾摩公約》《巴黎公約》等國際公約中也可找到關(guān)于環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性內(nèi)容。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)的理論，傳統(tǒng)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的單向性、有限傳播在當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)演進(jìn)為風(fēng)險(xiǎn)的泛化、無限擴(kuò)散，尤其是在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在可能會(huì)引起人類的生存風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制較為重要，可以通過事前預(yù)防的方式來強(qiáng)化對環(huán)境的保護(hù)。目前，我國的環(huán)境保護(hù)工作不僅要打擊破壞環(huán)境的犯罪行為，更要求把主要精力和任務(wù)重心放在預(yù)防工作上。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的特殊性決定了要側(cè)重事前預(yù)防的環(huán)境保護(hù)方法，而非事后治理。眾所周知，環(huán)境損害難以逆轉(zhuǎn)，一旦發(fā)生了大規(guī)模的環(huán)境污染事件，對于環(huán)境所造成的損害將難以恢復(fù)，環(huán)境保護(hù)的策略應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，盡可能地避免環(huán)境遭受潛在危害。目前，我國的環(huán)境執(zhí)法主要關(guān)注的還是事后處置，而非事前救濟(jì)。[6]為了轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法方式，有必要構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制。如前所述，在環(huán)境檢察中，不論是監(jiān)督職能還是訴訟職能，均屬于事后救濟(jì)行為，其中的訴訟職能更是“環(huán)境司法的最后一道防線”。

（二）環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制構(gòu)建的重要性

一方面，環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制的建立可以實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目的。受復(fù)雜因素的影響，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的具體形式和內(nèi)容發(fā)生了較大的變化。對檢察機(jī)關(guān)而言，要充分發(fā)揮環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制對于環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用，密切關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)聯(lián)性，把人與環(huán)境和諧相處作為重要前提，采取合理、有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制目的，減少對環(huán)境的破壞;另一方面，環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制有助于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)與環(huán)境二者相輔相成，共同發(fā)展。如生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)就是把農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲取經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，盡可能地減少對環(huán)境的破壞;經(jīng)濟(jì)和環(huán)境并非一定存在負(fù)向的影響關(guān)系。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不意味著是要犧牲生態(tài)環(huán)境，二者可以共同發(fā)展。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，僅僅依靠環(huán)境自身的自愈能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求的，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展超過了環(huán)境可以承擔(dān)的負(fù)荷，那么就會(huì)給環(huán)境帶來負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)和環(huán)境二者之間協(xié)同發(fā)展是為了維護(hù)人類賴以生存的環(huán)境，而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要通過預(yù)防機(jī)制的建立來達(dá)到預(yù)期的環(huán)境保護(hù)效果，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境帶來的破壞和負(fù)面影響。

四、構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的路徑

（一）確立環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的基本原則

⒈法治原則?！胺ㄖ巍笔侵敢婪芍卫?，是依照民主原則，科學(xué)制定法律，并將國家事務(wù)法律化、制度化而形成的一種治國理論、制度體系和運(yùn)行狀態(tài)。[7]一是嚴(yán)格依法辦事，崇尚憲法權(quán)威。2018年憲法修正案豐富了憲法環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容。如《憲法》第八十九條增加了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，新增加的條款與《憲法》第二十六條共同構(gòu)成了我國環(huán)境憲法的主要內(nèi)容。[8]《憲法》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，其實(shí)就是構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的價(jià)值指導(dǎo)。因此，環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的構(gòu)建必須以《憲法》中生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容為根本目標(biāo)。二是依法履行職責(zé)，維護(hù)法律統(tǒng)一?！稇椃ā访鞔_賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力，在環(huán)境保護(hù)立法日趨完善、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與司法日趨嚴(yán)格的背景下，檢察機(jī)關(guān)必須依法履行其監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的法律職責(zé)，保障相關(guān)領(lǐng)域法律的實(shí)施。既然檢察院依法享有環(huán)境檢察權(quán)，就應(yīng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積極履行環(huán)境監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

⒉檢察權(quán)的能動(dòng)性原則。預(yù)防即為防止損害與不法狀態(tài)的發(fā)生，檢察權(quán)的能動(dòng)性原則要求在環(huán)境檢察的預(yù)防性機(jī)制建構(gòu)中主動(dòng)行使職權(quán)，運(yùn)用檢察職能監(jiān)督法律正確執(zhí)行。檢察權(quán)的能動(dòng)性尤其體現(xiàn)在環(huán)境檢察監(jiān)督以及環(huán)境公益訴訟上，充分履行相關(guān)職能。環(huán)境檢察權(quán)兼具行政權(quán)與檢察權(quán)之特性，能動(dòng)性的發(fā)揮則為其行政權(quán)特征之體現(xiàn)。需要注意的是，在能動(dòng)行使環(huán)境檢察權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)借助行政法的“合理行政”理論，將“能動(dòng)”的范圍和界限限定在法律所框定的范圍內(nèi)。

⒊審慎謙抑原則。謙抑原則來源于刑法理論，指的是用最少量的刑罰取得最大的刑罰效果。在環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制建構(gòu)過程中，借鑒使用謙抑原則意指檢察機(jī)關(guān)在介入環(huán)境活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎行使職權(quán)，尤其是在法律監(jiān)督過程中要注重協(xié)調(diào)好與其他環(huán)境保護(hù)部門的關(guān)系，形成與其他環(huán)境行政權(quán)間的良性互動(dòng)。在環(huán)境保護(hù)職能發(fā)揮方面，環(huán)境行政部門的執(zhí)法人員具備履行環(huán)境行政職能的專業(yè)知識(shí)與技能，檢察機(jī)關(guān)則在司法訴訟中更需要具備相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)知識(shí)，故而檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境檢察權(quán)職能履行過程中應(yīng)注重協(xié)調(diào)與環(huán)境行政部門的分工與協(xié)作。如可利用行政警告、行政強(qiáng)制措施解決環(huán)境問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)審慎提起環(huán)境公益訴訟;在某些案件中，行政機(jī)關(guān)可充分發(fā)揮其證據(jù)收集、樣本采集的專業(yè)技能，適時(shí)將案件移交檢察院提起民事公益訴訟①。此外，在督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職能時(shí)提出的環(huán)境檢察建議或監(jiān)督要求，應(yīng)要考慮到具體情況，不能過于空泛以致難以執(zhí)行。

（二）構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的具體措施

⒈完善環(huán)境檢察相關(guān)規(guī)范性文件。構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制離不開立法的指導(dǎo)。我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的探索先行于司法實(shí)踐，立法層面對于環(huán)境檢察權(quán)的供給略顯滯后。2015年，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作開啟，最高人民檢察院相應(yīng)頒布實(shí)施了公益訴訟改革方案，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等文件的頒布與實(shí)施表明我國在檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟上已經(jīng)邁出了重要的一步。最高人民法院針對檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施情況作出了相關(guān)的司法解釋，并且提出了相應(yīng)的改革辦法。通過試點(diǎn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施提供了重要的法律保障。試點(diǎn)結(jié)束后，《行政訴訟法》修改、司法解釋出臺(tái)，都為環(huán)境行政公益訴訟提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。但部分規(guī)范性文件卻存在法律效力層級的局限性，影響了公益訴訟效果。同時(shí)，改革試點(diǎn)的施行時(shí)間已經(jīng)超過規(guī)定期限，法律文件是否還具有法律效應(yīng)也需要進(jìn)一步商榷。除此之外，改革試點(diǎn)意味著環(huán)境檢察權(quán)工作主要在部分省、自治區(qū)、直轄市開展，上述文件規(guī)定其所適用的區(qū)域主要限定為試點(diǎn)區(qū)域，而對于其他地方的檢察機(jī)關(guān)而言，是否具備獨(dú)立提起環(huán)境行政訴訟案件的權(quán)力還有待明確?？傮w而言，《行政訴訟法》僅賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，司法解釋更偏向于案件進(jìn)入審判階段的適用。對于檢察機(jī)關(guān)而言，辦理環(huán)境行政訴訟案件的前端環(huán)節(jié)并沒有明確可以適用的法律文件，相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，找到適宜的法律依據(jù)具有一定的挑戰(zhàn)性。由此可知，我國關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟的立法還存在不足，需要進(jìn)一步完善，這也直接導(dǎo)致我國檢察機(jī)關(guān)在具體案件辦理過程中面臨一定的困難。因此，構(gòu)建環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制應(yīng)當(dāng)從立法層面完善關(guān)于環(huán)境檢察權(quán)的相關(guān)規(guī)定。鑒于目前環(huán)境檢察權(quán)在我國的探索尚處于起步階段，頒布一部專門的環(huán)境檢察法可能時(shí)機(jī)尚未成熟，但是仍可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行立法層面的努力：首先，《中華人民共和國人民檢察院組織法》中對檢察建議權(quán)進(jìn)行總則性規(guī)定，明確其作為法律監(jiān)督權(quán)下屬權(quán)能的性質(zhì)和地位;其次，《行政訴訟法》中對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的條件、程序等進(jìn)行更為明確的規(guī)定;再次，出臺(tái)相關(guān)司法解釋，由最高人民檢察院在總結(jié)近年來各地環(huán)境檢察建議監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善己有的司法解釋，并將其作為檢察建議的具體類型納入《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行》中，從而對環(huán)境檢察建議的內(nèi)部管理、外部監(jiān)督和審批程序等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定;最后，對既有的關(guān)于環(huán)境檢察的規(guī)范性文件和地方性法規(guī)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

⒉明確環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的對象。環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制涉及的對象不僅包括主體對象，還包括環(huán)境對象。對于前者而言，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境檢察對象不僅包含行政機(jī)關(guān)，也包含可能接觸環(huán)境的相關(guān)主體;對于負(fù)有保護(hù)環(huán)境職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中更要發(fā)揮其環(huán)境檢察權(quán)的積極主動(dòng)特性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，預(yù)防環(huán)境損害事件的發(fā)生;對于可能涉及環(huán)境損害的其他主體如企業(yè)、個(gè)人等，《民事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的“后置原則”，對于存在提起訴訟的主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極提供技術(shù)、法律方面的支持;對于不存在提起訴訟的主體或相關(guān)主體不行使訴權(quán)時(shí)，則要求檢察機(jī)關(guān)及時(shí)提起訴訟，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對于后者而言，當(dāng)前的法律并未限制環(huán)境檢察權(quán)行使的領(lǐng)域，即無論是海洋環(huán)境、大氣環(huán)境還是河流環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)在其領(lǐng)域范圍內(nèi)都可積極行使職權(quán)。另外，環(huán)境檢察預(yù)防性機(jī)制的環(huán)境對象不應(yīng)受到限制，在各個(gè)領(lǐng)域范圍內(nèi)，只要符合行政管轄的區(qū)域劃分，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境檢察權(quán)都可以行使。

⒊促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與其他部門的合作。一是促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與企業(yè)等非權(quán)力部門合作。企業(yè)在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中起到關(guān)鍵的作用，對于環(huán)境有著非常密切的關(guān)聯(lián)性。對于檢察機(jī)關(guān)而言，僅僅憑借自身力量無法達(dá)到良好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果，需要積極與企業(yè)等非權(quán)力部門進(jìn)行合作，構(gòu)建科學(xué)合理的環(huán)境檢察預(yù)防機(jī)制，以此來達(dá)到良好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控效果，緩解削弱環(huán)境破壞帶來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境和企業(yè)的協(xié)同發(fā)展。對于企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)而言，需要國家頒布實(shí)施綠色可持續(xù)發(fā)展政策來對其行為進(jìn)行正確引導(dǎo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)間協(xié)同發(fā)展。二是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的良好銜接。一方面，要積極構(gòu)建合理的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，把行政環(huán)境檢察和行政執(zhí)法聯(lián)系起來，找到容易引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)，充分履行檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能，打擊破壞環(huán)境的犯罪行為;另一方面，行政機(jī)關(guān)要在日常例行檢查的過程中收集相關(guān)數(shù)據(jù)信息，掌握犯罪嫌疑人的犯罪證據(jù)，通過檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的合作，在處理環(huán)境侵害案件時(shí)，提高案件證據(jù)調(diào)取效率?！蛾P(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》和《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》已經(jīng)為檢察機(jī)關(guān)環(huán)境檢察工作與行政機(jī)關(guān)實(shí)施合作提供了法規(guī)依據(jù)。所以，檢察機(jī)關(guān)需要積極轉(zhuǎn)變思想觀念，提高信息化水平，充分利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)來構(gòu)建科學(xué)合理的信息共享平臺(tái)，在相關(guān)部門中共享刑事案件信息，強(qiáng)化打擊環(huán)境犯罪的力度。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

The Value and Path of Constructing the Preventive Mechanism

of Environmental Inspection in China

Liu Jue，Chen Hongbing

Abstract：The establishment of environmental procuratorial preventive mechanism should take the principle of rule of law，initiative and modesty as the basic principles;Highlight the main function of the procuratorial organ in the environmental procuratorial prevention mechanism;Build a dual mechanism of the integration of pre prevention and post relief.On the one hand，it is necessary to standardize the management of laws and regulations related to environmental inspection，clarify the specific contents，and determine the applicable object of the preventive mechanism of environmental inspection from the perspective of legislation;On the other hand，the cooperation mechanism between procuratorial organs and other departments should be constructed，including the cooperation mechanism with non power departments such as enterprises，as well as with administrative organs such as marine，fishery，agriculture and forestry，public security and so on.

Key words：environmental inspection;preventive mechanisms;administrative power;procuratorial power