民事權(quán)益受損者行政訴訟原告資格考辨

摘 ? ? ?要：民事權(quán)益受損者本應(yīng)通過民事訴訟獲得救濟，一旦其請求行政機關(guān)介入查處違法行為或解決民事糾紛時往往會引發(fā)行政訴訟原告資格問題。本文采實質(zhì)訴權(quán)說認(rèn)為，民事權(quán)益受損者起訴權(quán)的認(rèn)定應(yīng)以公法請求權(quán)為基礎(chǔ)，故需以保護規(guī)范理論為工具探尋公法規(guī)范中是否包含保護私人利益的指向，而非簡單以侵權(quán)行為影響論或行政行為影響論判斷受害者的行政訴訟原告資格。盡管民事權(quán)益受損者受到損害的是私法權(quán)利，但當(dāng)行政機關(guān)的履職行為或不作為未能起到有效保護作用時，私法權(quán)利即可轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利，進而取得公法規(guī)范的保護。在行政介入民事的不同領(lǐng)域，對于民事權(quán)益受損者的不同公法請求，其原告資格認(rèn)定有所差異，因此要結(jié)合具體的法律規(guī)范作出判斷。

關(guān) ?鍵 ?詞：民事權(quán)益受損者;原告資格;公法請求權(quán);私法權(quán)利;公法權(quán)利

中圖分類號：D925.3 ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）01-0067-15

收稿日期：2021-05-26

作者簡介：陳刻勤，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”的階段性成果，項目編號：17@ZH014。

一、問題的提出

民事權(quán)益受損者（以下簡稱“受害者”）一般是通過民事訴訟途徑獲取救濟，但在被害人遭受違反治安管理行為的侵害、消費者因購買商品或服務(wù)受到損害、居民因環(huán)境污染受到損害、勞動者因用人單位未按時足額繳納社會保險費利益受損、專利權(quán)人的專利權(quán)未經(jīng)許可被他人使用、自然資源所有權(quán)人或用益物權(quán)人的自然資源或用益物權(quán)被他人侵占、供應(yīng)商參與政府采購過程中權(quán)益受損等情形下，受害者往往會通過投訴舉報、信訪等方式請求行政機關(guān)介入維權(quán)。由此產(chǎn)生的問題是，若受害者對行政機關(guān)的處理結(jié)果不滿意或是認(rèn)為行政機關(guān)不作為時，可否提起行政訴訟？

司法實踐中，判斷受害人是否與被訴行政行為有利害關(guān)系主要有三種裁判思路：一是侵權(quán)行為影響論，即只要存在受害人合法權(quán)益受到侵權(quán)行為侵害這一事實，受害人自然享有行政訴訟原告資格。二是行政行為影響論，即只有被訴行政行為對受害人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，受害人才能成為行政訴訟原告。三是保護規(guī)范理論，即無論民事上的侵權(quán)行為或行政機關(guān)的行政行為是否對受害人合法權(quán)益產(chǎn)生事實影響，只有法律規(guī)范體系要求行政機關(guān)在作出行政行為時考慮、尊重和保護受害人個人權(quán)益，受害人才享有行政訴訟原告資格?？傮w而言，在受害人行政訴訟原告資格認(rèn)定上，侵權(quán)行為影響論和行政行為影響論偏重于實證主義和結(jié)果范式，保護規(guī)范理論則聚焦于規(guī)范主義和法解釋學(xué)。不同標(biāo)準(zhǔn)的背后，折射出的是法官面對同類型案件時所采取的不同處理方法和思考邏輯，一定程度上也反映出受害者行政訴訟原告資格判斷之難。從因果關(guān)系上看，受害者權(quán)益是被民事侵權(quán)行為而非行政行為直接侵犯;從行政機關(guān)處理侵權(quán)行為的目的上看，其主要是為了維護公共利益，受害者是否請求行政機關(guān)介入均不影響行政機關(guān)對特定領(lǐng)域履行監(jiān)管職責(zé);從行政機關(guān)的處理結(jié)果上看，受害者被侵犯的民事權(quán)益并不能得到直接救濟，還有賴于侵權(quán)人的行動和作為。表面上看，受害者似乎并未與行政行為存在利害關(guān)系，但并不能因此否定受害者的行政訴訟原告資格。

在我國，受害者行政訴訟原告資格的認(rèn)定經(jīng)歷了先不斷擴大再不斷縮小的歷程。1989年4月4日，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）由第七屆全國人大第二次會議通過，自1990年10月1日起施行。盡管依照《行政訴訟法》的規(guī)定只有行政相對人才能提起行政訴訟，但在最高人民法院舉辦的《行政訴訟法》專題講座中將治安處罰中的受害人和申請發(fā)明專利權(quán)被駁回的當(dāng)事人也納入了行政相對人的范疇。[1]2000年3月8日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已廢止，法釋[2000]8號，以下簡稱《執(zhí)行解釋》）將行政訴訟原告資格由行政相對人擴展到“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，這意味著若行政機關(guān)的行政行為維持或加重了受害者權(quán)益受損的狀態(tài)，受害者可就行政機關(guān)的行政行為提起訴訟。2014年修正的《行政訴訟法》將擁有原告資格的第三人從“法律上的利害關(guān)系人”擴展到“利害關(guān)系人”，盡管“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)在認(rèn)定上尚顯模糊，但其契合了法治發(fā)展和權(quán)利保障的總趨勢，為行政訴訟原告資格的擴大提供了有力的支撐。2018年以后，基于防止濫訴的現(xiàn)實需要，司法實踐中開始對受害者行政訴訟原告資格的認(rèn)定持謹(jǐn)慎和限縮的態(tài)度。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱《適用解釋》）加入了投訴舉報條款，明確只有自益投訴人才能提起行政訴訟。但現(xiàn)實中，在認(rèn)定投訴人是否在維護自身權(quán)益時，法官卻常常或以某項權(quán)利不屬于行政法律規(guī)范保護范疇為由，或以起訴人主張的利益是公共利益而非個人利益為由，否認(rèn)投訴者的行政訴訟原告資格。

在筆者看來，盡管行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是實踐發(fā)展、現(xiàn)實需要、政策選擇等因素綜合的結(jié)果，但新法律解釋技術(shù)的運用不能遺忘《行政訴訟法》保障公民權(quán)利的初衷。從我國憲法“國家尊重和保障人權(quán)”的基本原則出發(fā)，受害者的行政訴訟原告資格認(rèn)定有待進一步優(yōu)化。判斷受害者是否享有行政訴訟原告資格的實質(zhì)，是回歸到《行政訴訟法》關(guān)于原告資格之規(guī)定判斷受害者是否“與行政行為有利害關(guān)系”，而對利害關(guān)系的判斷則需在個案中結(jié)合法律規(guī)范和具體請求權(quán)作出分析。

二、受害者行政訴訟原告資格認(rèn)定之困惑

（一）司法解釋確定的行政訴訟原告資格之疑

⒈治安領(lǐng)域受害者原告資格的規(guī)范依據(jù)溯源。《適用解釋》第十二條將“要求行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任”作為“與行政行為有利害關(guān)系”的一種類型，該條款最早可溯源于自1987年1月1日起施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《治安管理處罰條例》）的相關(guān)規(guī)定①。1991年6月11日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》正式確立了治安領(lǐng)域受害者的行政訴訟原告資格地位，并明確了其提起行政訴訟有特定的適用情形：一是復(fù)議裁決撤銷了原處罰決定，二是復(fù)議裁決將“警告或者50元以下罰款”變更為“50元以上罰款或者拘留?！薄秷?zhí)行解釋》第十三條第三款再次擴大了治安領(lǐng)域受害人的行政訴訟原告資格，從僅能對公安機關(guān)撤銷原處罰決定以及作出的復(fù)議裁決提起訴訟放寬到所有“要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任”的情形。盡管該條款并未限定其適用范圍是治安管理領(lǐng)域，但司法實踐中法院往往依此承認(rèn)治安領(lǐng)域受害者的行政訴訟原告資格。如在河南省開封市中級人民法院行政裁定書（[2019]豫02行終字第29號）中，法官認(rèn)為，在交通事故處理案件中當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到損害，在交通事故責(zé)任認(rèn)定后，通?？赏ㄟ^民事訴訟加以解決。但是，法律還賦予公安機關(guān)作出處理決定的職責(zé)，這種職責(zé)不僅致力于保護受害人的合法權(quán)益，而且通過對加害人作出行政處罰等不利處分來維護社會秩序。因此，受害人認(rèn)為加害人未受到處罰或者處罰過輕的，有權(quán)提起行政訴訟;在湖北省黃岡市中級人民法院行政裁定書（[2019]鄂11行終字第29號）中，法官認(rèn)為，在行政處罰中如果加害人認(rèn)為行政處罰過重而提起訴訟，或受害人認(rèn)為處罰過輕提起訴訟，受害人和加害人均是原告。問題是，作為治安領(lǐng)域受害人享有行政訴訟原告資格所依據(jù)的《治安管理處罰條例》已經(jīng)失效，取而代之的《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）并未規(guī)定受害人享有行政訴訟原告資格，對受害人的權(quán)利保護僅體現(xiàn)在獲知投訴舉報處理結(jié)果和處罰結(jié)果的程序性權(quán)利上②。而且，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向法院提起民事訴訟?！彼痉ń忉屖亲罡呷嗣穹ㄔ涸趯徟泄ぷ髦袑?yīng)用法律法規(guī)所作出的解釋，在缺乏實體法依據(jù)的前提下，《適用解釋》中“要求行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任”的規(guī)定就成了無根之木，這也導(dǎo)致目前法院在確定治安領(lǐng)域受害人行政訴訟原告資格時尚需以保護規(guī)范理論為工具分析受害人與公安機關(guān)處理決定之間的利害關(guān)系。

⒉法院對投訴舉報中“維護自身合法權(quán)益”的認(rèn)識不同。盡管《適用解釋》確立了自益投訴人的行政訴訟原告資格①，但司法實踐中對當(dāng)事人投訴舉報是否是為了“維護自身合法權(quán)益”的認(rèn)定卻存在差別。如同樣是生活環(huán)境受到污染，在“杜志昌、杜淦祥環(huán)境保護行政管理案”（廣東省東莞市中級人民法院行政裁定書[2018]粵19行終字第282號）中，原告反映杜屋村周圍工廠嚴(yán)重污染環(huán)境，造成杜屋村土地、河流及農(nóng)作物污染并嚴(yán)重影響村民健康，請求對杜屋村周圍工廠進行查處。法院以“原告起訴東莞環(huán)保局未履行查處環(huán)境違法行為職責(zé)并非為救濟自己的權(quán)益”為由，否認(rèn)了原告的行政訴訟資格;而在“田岳紅與湘潭市生態(tài)環(huán)境局案”中，法院則認(rèn)為當(dāng)事人提起投訴舉報是為了維護自身合法權(quán)益，具備行政訴訟資格。再如同樣是作為消費者，在“張波、廣州市南沙區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政管理案”（廣州鐵路運輸中級法院行政裁定書[2019]粵71行終字第1838號），“胡輝與江蘇省市場監(jiān)督管理局行政復(fù)議案”（江蘇省南京市中級人民法院行政判決書[2018]蘇01行初字第533號），“閻蘭池與太原市萬柏林區(qū)市場監(jiān)督管理局行政獎勵案”（山西省太原市中級人民法院行政裁定書[2019]晉01行終字第281號）中，法院認(rèn)為消費者請求行政機關(guān)介入，其角色在于為行政機關(guān)監(jiān)管執(zhí)法提供線索，具有公益性，因而消費者與舉報處理結(jié)果不具有利害關(guān)系;而在“蔣小彬與新沂市市場監(jiān)督管理局、新沂市人民政府行政復(fù)議案”（江蘇省徐州市中級人民法院行政裁定書[2018]蘇03行終字第654號）中，一審法院認(rèn)為行政機關(guān)對消費者對產(chǎn)品質(zhì)量舉報的處理，與舉報人自身合法權(quán)益沒有直接關(guān)系，二審法院則認(rèn)為“蔣小彬作為一個出于消費目的的購買者，其投訴舉報是為維護自身合法權(quán)益，與新沂市監(jiān)局作出的該不予立案告知書存在利害關(guān)系”，進而承認(rèn)其行政訴訟原告資格。可見，一旦受害者的個人利益消解于公共利益中，法官解釋方法的不同，對受害者是否是為了“維護自身合法利益”提起投訴舉報的認(rèn)定就會出現(xiàn)差異。筆者對相關(guān)案件進行梳理后發(fā)現(xiàn)，不同法院在認(rèn)定投訴舉報人是否是為了“維護自身合法權(quán)益”時存在不同的要素疊加情形，從而導(dǎo)致其在認(rèn)定行政訴訟原告資格時存在差異。如下表所示，筆者將影響投訴舉報人原告資格的要素分為4個，即要素1——存在違反行政管理法規(guī)的侵權(quán)行為，要素2——侵權(quán)行為已經(jīng)對投訴舉報人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)性的損害，要素3——行政機關(guān)的行為對投訴舉報人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，要素4——法律法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)查處違法行為維護公益的同時也要保護私益。因本文的研究對象為民事權(quán)益受損者，其所處的特定環(huán)境是侵權(quán)行為在侵犯受害者民事權(quán)益的同時也違反了行政管理規(guī)范，故要素1為定量;因侵權(quán)行為侵害民事權(quán)益或已造成實質(zhì)性損害或只是存在潛在風(fēng)險和危害，故要素2為變量;因行政介入民事方式的多樣化以及因果關(guān)系認(rèn)定、法律解釋的主觀化，要素3和要素4處于不確定的狀態(tài)，故亦屬于變量。依此，認(rèn)定投訴舉報人與被訴行為存在利害關(guān)系的主要有6種組合，即滿足要素1、滿足要素1+要素2、滿足要素1+要素3、滿足要素1+要素4、滿足要素1+要素2+要素3、滿足要素1+要素2+要素4;否認(rèn)投訴舉報人原告資格的通常是因為缺乏要素2、3、4的其中一種或多種，根據(jù)不同的要素否認(rèn)投訴舉報人的原告資格，也恰好代表了侵權(quán)行為影響論、行政行為影響論和保護規(guī)范理論這三種不同的觀點。

（二）保護規(guī)范理論引入前后行政訴訟原告資格認(rèn)定之矛盾

⒈保護規(guī)范理論引入前——普遍承認(rèn)。在保護規(guī)范理論引入司法實踐之前，法官常常運用因果關(guān)系論、實質(zhì)影響論判斷受害者的行政訴訟原告資格并給予肯定的結(jié)果。如在消費者領(lǐng)域，2016年以前的裁判對于消費者行政訴訟原告資格的認(rèn)定大多持有寬松態(tài)度，消費者對行政機關(guān)的不作為或投訴處理結(jié)果不滿，無論請求行政機關(guān)履行查處違法行為的職責(zé)，還是請求行政機關(guān)對投訴舉報重新調(diào)查處理，抑或請求行政機關(guān)加重對違法行為人的處罰，皆可提起行政訴訟。如在“王嫻與北京出入境檢驗檢疫局案”（北京市朝陽區(qū)人民法院行政判決書[2015]朝行初字第21號）和“劉成春與北京市工商行政管理局案”（北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書[2014]海行初字第30號）中，原告認(rèn)為被告未履行處理舉報投訴的法定職責(zé)，要求其對投訴舉報內(nèi)容作出處理，法院均承認(rèn)了其行政訴訟原告資格;在“麥樹明與深圳市市場監(jiān)督管理局福田分局案”（深圳市福田區(qū)人民法院行政判決書，（2013）深福法行初字第7號）和“付希民與淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”（淄博市周村區(qū)人民法院行政判決書[2014]周行初字第33號）中，原告要求被告對消費侵權(quán)行為依法查處而被告作出不予受理決定，法院認(rèn)定原告享有行政訴訟原告資格;在“孫陽兵與深圳市市場監(jiān)督管理局南山分局行政糾紛案”（深圳市南山區(qū)人民法院行政判決書[2014]深南法行初字第116號）中，被告未在法定時間內(nèi)告知原告投訴處理結(jié)果，法院承認(rèn)了起訴人行政訴訟原告資格;在“原告孫海濤不服被告上海市食品藥品監(jiān)督管理局松江分局行政處罰決定案”（上海市松江區(qū)人民法院行政判決書[2014]松行初字第83號）中，原告因所買蛋糕以扁桃仁冒充杏仁提起舉報，被告對侵權(quán)者作出行政處罰后，原告認(rèn)為罰款數(shù)額過少提起行政訴訟，法院承認(rèn)了其行政訴訟原告資格并對行政處罰的合法性和合理性進行了全面審查;等等。

⒉保護規(guī)范理論引入后——予以限制。2017年4月審理完結(jié)的“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”（中華人民共和國最高人民法院行政裁定書[2017]最高法行申169號，以下簡稱“劉廣明案”）要求認(rèn)定行政訴訟原告資格需具備規(guī)范基礎(chǔ)，從此開啟了運用保護規(guī)范理論判斷第三人行政訴訟原告資格的歷史進程。盡管“指導(dǎo)案例77號”（“羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案”）與“劉廣明案”皆是為認(rèn)定行政訴訟原告資格提供指導(dǎo)，但二者最大的區(qū)別在于：“指導(dǎo)案例77號”是為擴大行政訴訟原告范圍提供解釋途徑，賦予原來可能被認(rèn)定不存在利害關(guān)系的當(dāng)事人原告資格;而“劉廣明案”則是為限縮行政訴訟原告范圍提供解釋工具，雖然引入保護規(guī)范理論的初衷并非如此，但法官仍然運用該理論作為否定原告資格的憑據(jù)，畢竟運用法律解釋工具判定當(dāng)事人原告資格要比單純以事實判斷認(rèn)定行政行為與當(dāng)事人不存在利害關(guān)系更具有張弛力和說服力。從應(yīng)然層面上看，保護規(guī)范理論的引入既有利于擺脫將行政訴訟原告局限在行政訴訟法及司法解釋所明確列舉類型的窠臼，也有助于法官運用法律解釋技術(shù)將更廣泛的權(quán)利和利益納入行政訴訟的保護范圍。然而實踐中，法官卻未將保護規(guī)范理論作為識別原告資格的分析工具，而是將其作為否認(rèn)當(dāng)事人原告資格的依據(jù)。如在“巫宇達與北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局等工商復(fù)議糾紛再審案”（北京市第一中級人民法院行政裁定書[2018]京01行終字第975號）中，法院認(rèn)為行政機關(guān)查處廣告違法行為，旨在實現(xiàn)市場競爭的公平有序，而非保護特定消費者的權(quán)益，即使當(dāng)事人購買了廣告產(chǎn)品，也難以認(rèn)定其與行政機關(guān)查處行為的利害關(guān)系。在筆者看來，此種解釋與保護規(guī)范理論所倡導(dǎo)的理念是背道而馳的。對受害者請求權(quán)基礎(chǔ)的探尋應(yīng)秉持開放的解釋觀，著眼于整體性的、宏觀性的制度框架而非局限于個別條文和立法者的主觀意圖。[2]

三、受害者行政訴訟原告資格認(rèn)定的爭議焦點

（一）受害者的公法請求權(quán)是否必然能夠轉(zhuǎn)化為訴權(quán)

學(xué)界對于公法請求權(quán)與訴權(quán)之間的關(guān)系存在兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，訴權(quán)與公法請求權(quán)相分離。訴權(quán)是公民、法人或其他組織向法院請求法律保護的請求權(quán)，屬于程序上的權(quán)利，關(guān)系到原告資格的認(rèn)定;而公法請求權(quán)是要求行政機關(guān)為或不為某種行為的請求權(quán)，屬于實體法上的權(quán)利，關(guān)系到原告的請求能否得到法院的支持，因此訴權(quán)的取得不以公法請求權(quán)為基礎(chǔ)。[3]另一種觀點認(rèn)為，公法請求權(quán)是訴權(quán)的基礎(chǔ)，法院在認(rèn)定原告是否擁有起訴資格時需要探尋請求權(quán)基礎(chǔ)，對實體法規(guī)范作出解釋。[4]其邏輯起點在于，行政訴訟的目的是救濟權(quán)利而非監(jiān)督行政行為，因而訴權(quán)與實體法上的主觀公權(quán)利相對應(yīng)，其不僅包括形式意義上的原告適格，還包括實質(zhì)意義上的原告適格。上述兩種觀點分別對應(yīng)了原告資格屬于“訴訟要件”抑或“本案要件”的爭論。從理論上來說，行政訴訟的過程可以分為起訴受理階段、要件審理階段和本案審理階段，每個階段審查的要件對應(yīng)起訴要件、訴訟要件和本案要求①。將訴權(quán)與公法請求權(quán)相分離，意味著在進行實體審理之前對當(dāng)事人是否具有原告資格作出判斷;將公法請求權(quán)作為訴權(quán)的基礎(chǔ)，則意味著將原告資格作為本案要件，當(dāng)事人是否具有原告資格取決于其公法請求權(quán)是否有實體法根據(jù)。保護規(guī)范理論即是將原告資格作為本案要件，在本案審理階段對當(dāng)事人的公法請求權(quán)是否具備實體法依據(jù)作出審查，進而判斷原告是否適格。司法實踐中，不同法院之所以對同類案件原告資格的認(rèn)定截然不同，與法院審查原告資格的階段不同密切相關(guān)。如在云南省楚雄彝族自治州中級人民法院行政判決書（[2020]云23行終字第11號）中，一審法院在本案審理階段完成對原告資格的判斷后著力于探尋原告的公法請求權(quán)有無法律依據(jù)，最終以“相關(guān)的衛(wèi)生醫(yī)療法律、法規(guī)僅規(guī)定公民對衛(wèi)生醫(yī)療違法行為有權(quán)進行投訴、舉報，并未規(guī)定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權(quán)”為由否定了原告的起訴資格;二審法院則在要件審理階段對原告是否形式適格作出判斷，承認(rèn)原告起訴資格，然后對該案的爭議焦點問題“上訴人要求被上訴人履行衛(wèi)生行政管理法定職責(zé)的訴訟請求是否成立”作出了實體審理。

筆者認(rèn)為，受害者與行政行為相對人的區(qū)別之一在于：受害者的權(quán)利基礎(chǔ)是公法請求權(quán)，而行政行為相對人的權(quán)利基礎(chǔ)是人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。若允許受害者在任何情況下都可行使訴權(quán)實現(xiàn)自己的公法請求權(quán)，則受害者極有可能在民事權(quán)益受損時不是尋求民事救濟途徑解決而是請求行政機關(guān)介入。如此一來，行政機關(guān)的職責(zé)履行將會受到個人主張的限制而與其公共使命相違。從成本效益分析的角度來看，受害者通過行政機關(guān)介入，利用行政機關(guān)收集的調(diào)查證據(jù)和處理結(jié)果作為主張個人私權(quán)利的武器，比其直接提起民事訴訟更為經(jīng)濟和快速。但行政機關(guān)作為公共機構(gòu)，應(yīng)以維護公共利益為主要使命，行政機關(guān)面對數(shù)量巨大的行政任務(wù)，必須對有限的行政資源進行分配，以高效完成行政使命。因此，在認(rèn)定受害者原告資格時應(yīng)采實質(zhì)訴權(quán)說探求當(dāng)事人提出請求的規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）受害者對行政機關(guān)的處理結(jié)果是否享有無瑕疵裁量請求權(quán)

投訴舉報制度賦予了受害者要求行政機關(guān)依法處理投訴舉報事項并予以回復(fù)的程序性公權(quán)利。至于受害者能否針對行政機關(guān)的處理結(jié)果提起訴訟，則與當(dāng)事人無瑕疵裁量請求權(quán)的認(rèn)定密切相關(guān)。無瑕疵裁量請求權(quán)也是一項程序性的公權(quán)利，即要求行政機關(guān)能適當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，作出無違法瑕疵的決定。需要注意的是，無瑕疵裁量請求權(quán)不能干涉行政機關(guān)應(yīng)作出何種裁量決定。司法實踐中，一些法官以投訴請求與合法權(quán)益沒有利害關(guān)系為由否認(rèn)起訴者行政訴訟原告資格，其實是將對投訴處理決定與當(dāng)事人合法權(quán)益利害之間關(guān)系的判斷移花接木到對投訴請求與合法權(quán)益利害之間關(guān)系的判斷上。實際上，當(dāng)事人的投訴請求能否得到滿足，涉及的是司法對行政審查范圍和強度的問題而非原告資格的認(rèn)定問題，即便相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章均未給予投訴舉報人對第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)亦不影響司法對行政行為的合法性予以審查，進而認(rèn)定原告的行政訴訟請求是否成立。若當(dāng)事人是為了“維護自身合法利益”提起投訴并對投訴處理結(jié)果不服，則當(dāng)事人可通過法院要求行政機關(guān)重新作出處理決定或加重對第三人的處罰。至于當(dāng)事人要求加重第三人處罰的請求權(quán)能否得到支持，取決于當(dāng)事人是否擁有收縮為零①的無瑕疵裁量請求權(quán)以及司法對行政的審查范圍。若無法支持該投訴請求，法院應(yīng)在實體審理階段對行政行為合法性進行審查后根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定②駁回當(dāng)事人的訴訟請求，而非以投訴請求與行政行為之間不存在利害關(guān)系為由認(rèn)定當(dāng)事人不具有原告資格。

（三）受害者的民事權(quán)益能否以及如何轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利

行政訴訟隱含的前提性問題是公法權(quán)利問題，法官在認(rèn)定當(dāng)事人原告資格時首先需判斷當(dāng)事人何種公法權(quán)利受到了侵害，它的規(guī)范基礎(chǔ)是什么。[5]受害者受損的權(quán)益有多種類型，如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)、相鄰權(quán)、知情權(quán)、公平競爭權(quán)、公平交易權(quán)、獲取賠償權(quán)、勞動保障權(quán)、物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等。但這些都是私法上的權(quán)益，其能否成為公法上的權(quán)利并受到行政訴訟的保護？現(xiàn)實中，法官在對行政法律規(guī)范作出解釋時，常有的一個思維定式是“行政執(zhí)法活動以維護公共利益為導(dǎo)向，公益優(yōu)先于私益”，這也導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了個別行政機關(guān)以維護公益為名行侵犯個人私益之實的現(xiàn)象。對此，有學(xué)者提出要將行政的公益優(yōu)先分析方法轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓墓残苑治?，將行政保護的利益和侵害的利益予以對照，比較多利益主體之間的價值序列高低。[6]如此，對于行政機關(guān)履行查處違法行為的職責(zé)就不能簡單地認(rèn)定其是以維護公益為目的，而是要在行政機關(guān)履行查處違法行為所保護的利益和侵害的利益之間作出比較。若行政機關(guān)雖然對違法行為進行了調(diào)查并作出了處理決定，但是受害者被侵犯的民事權(quán)益未得到有效保障，此時就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政處理行為的私益指向。[7]盡管行政機關(guān)行使調(diào)查處理權(quán)是依職權(quán)行為，受害者提出違法線索并不必然觸發(fā)調(diào)查處理權(quán)的開始，但受害者進行投訴、舉報、信訪的目的在于請求行政機關(guān)履行法定職責(zé)保護自身合法權(quán)益，故當(dāng)其請求行政機關(guān)介入而行政機關(guān)不作為或未有效履職導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害時，民事糾紛受害者的身份就從“行政執(zhí)法啟動者”的無關(guān)第三人轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓C關(guān)不作為”的直接受害者。在此情形下，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定受害人作為履職申請人毫無疑問，但將被侵權(quán)人作為與處理結(jié)果相關(guān)的第三人有待商榷。筆者認(rèn)為，若以“法定職責(zé)”為橋梁，為民事權(quán)利轉(zhuǎn)變成公法權(quán)利提供通道，便可化解第三人與行政處理結(jié)果利害之間關(guān)系認(rèn)定的難題。正如有學(xué)者所言，私法權(quán)利具有兩個面向，一個面對平等的主體，一個面對不平等的國家權(quán)力，當(dāng)私法權(quán)利對行政機關(guān)具有約束力時私法權(quán)利就轉(zhuǎn)化成為行政法上的公法權(quán)利。[8]可見，行政執(zhí)法行為的公益性和依職權(quán)性并不必然排除行政執(zhí)法行為對民事權(quán)益的保護。當(dāng)行政機關(guān)的履職行為未能有效保護受害者受損的民事權(quán)益或者行政機關(guān)有保護受害者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)但不作為時，受害者的民事權(quán)益即可轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利。

（四）公法規(guī)范中是否包含個人利益保護意圖

在運用保護規(guī)范理論判斷受害者是否與被訴行為有利害關(guān)系時，不是看事實上行政機關(guān)的行政行為是否侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是看法律規(guī)范是否為行政機關(guān)設(shè)定了保護個人權(quán)益的義務(wù)。保護規(guī)范理論提供了一套標(biāo)準(zhǔn)化的分析框架和推導(dǎo)步驟，能夠最大程度地確保不同司法裁判在認(rèn)定原告資格時的統(tǒng)一性。但應(yīng)看到，不同法官對法律規(guī)范在解釋上難免會有所不同，極易在原告資格認(rèn)定上出現(xiàn)差異。筆者認(rèn)為，確定法官解釋法律規(guī)范時所要考慮的因素是解決這一內(nèi)在矛盾的關(guān)鍵。僅從概念來看，公益與私益似乎涇渭分明，公益針對不特定人利益，私益則具有對象特定之特征;公權(quán)力的行使遵循公益優(yōu)先原則，為了公益可對個別私益作出限制。但隨著社會變遷和國家任務(wù)的變化，行政機關(guān)越來越多地與行政相對人、利害關(guān)系人形成三方乃至多方行政法關(guān)系，就其間的個人利益、集體利益和公共利益依法展開調(diào)整。[9]行政法律關(guān)系不再是公私對立的狀態(tài)，而是公私融合、公中有私的影像，私人利益被溶解在公共生活和公共利益中。德國行政法學(xué)家哈特穆特·鮑爾曾對行政法律關(guān)系進行重新解構(gòu)并揭示了其本質(zhì)屬性，他主張行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系并非是截然對立的，行政法律關(guān)系不過是民事法律關(guān)系的集合，立法機關(guān)將私主體共同的、普遍的利益合并為公共利益，將橫向的私人利益沖突轉(zhuǎn)化為縱向的公權(quán)力主體與私人之間的沖突，私人的利益借由行政機關(guān)的職權(quán)行使得到保護。[10]在立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)三個公權(quán)機關(guān)中，只有立法機關(guān)僅僅為了共同利益而存在并發(fā)揮作用，行政機關(guān)和司法機關(guān)都可因個人的請求權(quán)負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)，并承擔(dān)起滿足個人請求權(quán)、實現(xiàn)個人利益的使命。[11]當(dāng)公權(quán)利的行使未能較好地調(diào)節(jié)公權(quán)利主體與私主體之間的利益分配時，行政機關(guān)的利益調(diào)控功能即處在失衡狀態(tài)，為了調(diào)和分歧的、相互競爭的的多元利益，行政機關(guān)應(yīng)承認(rèn)私主體的行政介入請求權(quán)或法律保護請求權(quán)，以形塑和維持由個人利益組成的公共利益，進而實現(xiàn)對私益的保護。進一步說，基于公共利益是諸多私人利益集合所形成的復(fù)合結(jié)構(gòu)，行政法要對私人利益矛盾予以調(diào)和和分配，[12]這就要求法官在解釋相關(guān)法律規(guī)范時要秉承開放式的態(tài)度。如果當(dāng)事人的權(quán)益是被民事侵權(quán)行為侵害的，而某項規(guī)范規(guī)定行政機關(guān)對該侵權(quán)行為有查處的職責(zé)或處理該民事糾紛的職責(zé)，就可以推導(dǎo)出行政機關(guān)有義務(wù)保護個人利益，即該規(guī)范包含有個人利益指向。

四、受害者行政訴訟原告資格類型化

盡管認(rèn)定受害者行政訴訟原告資格可遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)范式，但由于公法請求權(quán)的認(rèn)定都要追溯到實體法規(guī)范，因而在不同的領(lǐng)域、針對受害者不同的公法請求，行政訴訟原告資格的認(rèn)定也大相徑庭。鑒于行政介入民事的案例多出現(xiàn)在治安領(lǐng)域、市場消費領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、勞動保障領(lǐng)域、金融稅務(wù)領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域以及專業(yè)性較強的領(lǐng)域，筆者重點擷取這幾個領(lǐng)域?qū)κ芎φ咝姓V訟原告資格的認(rèn)定加以具體分析。

（一）治安領(lǐng)域

治安領(lǐng)域受害者提起行政訴訟通常包括三種情形：一是在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)正受到侵害時向公安機關(guān)請求保護或者在侵權(quán)行為結(jié)束后向公安機關(guān)投訴舉報違法行為，公安機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)或者雖對違法行為進行了調(diào)查但作出不予立案或不予處罰的處理決定。在此情形下，法院可以通過對《中華人民共和國人民警察法》第二條①和《行政訴訟法》第十二條第六款②的解釋認(rèn)定行政機關(guān)有保護公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，進而承認(rèn)受害人的行政訴訟原告資格。二是在公安機關(guān)已作出處罰決定后要求行政機關(guān)對侵權(quán)人加重行政處罰?！吨伟补芾硖幜P法》將“侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為和處罰”單列一節(jié)，與危害社會和公益的行為和處罰相區(qū)分，突出了公安機關(guān)查處“侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為”的私益指向，同時規(guī)定“有被侵害人的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將決定書副本抄送被侵害人”，這說明被侵害人與行政處罰之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。而且，從邏輯上分析，治安領(lǐng)域受害人的民事權(quán)益受侵害程度要遠(yuǎn)高于其他領(lǐng)域被侵權(quán)人，若未對加害人施加應(yīng)有的懲罰就不能有效預(yù)防加害人再次實施侵害行為，且治安領(lǐng)域的受害人與刑訴上受害人具有類似性，其提起訴訟具有維護公益和私益的雙重目的，[13]故應(yīng)當(dāng)承認(rèn)治安領(lǐng)域受害人對行政處罰不滿提起訴訟的原告資格。三是發(fā)生經(jīng)濟糾紛時要求公安機關(guān)介入履行調(diào)解職能。實體法規(guī)范明確了行政機關(guān)對民事糾紛有調(diào)解賠償?shù)穆毮?，其目的只在于保護私主體要求行政調(diào)解的程序性權(quán)利，并不保護私主體通過行政調(diào)解化解民事糾紛的實體性權(quán)利。因此，若公安機關(guān)未履行調(diào)解職能，受害者當(dāng)然享有原告資格;但若受害者對調(diào)解結(jié)果不滿則不能提起行政訴訟，而應(yīng)就此向法院提起民事訴訟。

（二）市場消費領(lǐng)域

在市場消費領(lǐng)域，之所以較少認(rèn)定當(dāng)事人提起投訴是為了“維護自身合法利益”，主要是因為商品存在標(biāo)識錯誤、不符合標(biāo)準(zhǔn)、與宣傳不符等問題并不會導(dǎo)致消費者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益嚴(yán)重受損，在此情形下法院往往認(rèn)定消費者舉報是為行政機關(guān)查處違法行為提供線索或者證據(jù)，舉報目的在于維護公共利益而非保障消費者自身的合法權(quán)益。如在河南省鄭州市中級人民法院行政裁定書（[2018]豫01行終字第304號）中，法院認(rèn)為上訴人投訴的系食品外包裝標(biāo)簽標(biāo)示是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求的標(biāo)簽標(biāo)示是否規(guī)范的問題，本身并不涉及食品品質(zhì)或安全問題，上訴人也未舉證其因購買涉案食品而遭受到特別的損害，即便上訴人所稱涉案食品外包裝標(biāo)簽標(biāo)示違法問題存在，侵害的也是預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)示的統(tǒng)一性、規(guī)范性，上訴人并不會因為其購買涉案食品而享有區(qū)別于其他消費者的、需要法律特別保護的自身合法利益。在筆者看來，解決該難題的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確分析投訴舉報事項與當(dāng)事人權(quán)益受損存在的因果關(guān)系：若當(dāng)事人投訴舉報的事項是其權(quán)益受損的主要原因，則應(yīng)肯定投訴舉報的自益性;若當(dāng)事人因提供產(chǎn)品的企業(yè)未取得許可等違反行政法規(guī)范的行為提起投訴舉報，由于行政許可的公益導(dǎo)向，且企業(yè)未取得行政許可并非是當(dāng)事人民事權(quán)益受損的直接原因，則不能認(rèn)定其為了“維護自身合法權(quán)益”提起投訴舉報。如當(dāng)事人因受廣告誤導(dǎo)購買產(chǎn)品或服務(wù)，其投訴舉報違法廣告是為了挽救自己的受損利益，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其行政訴訟原告資格;但若當(dāng)事人并未購買產(chǎn)品或服務(wù)，或購買產(chǎn)品或服務(wù)時并未受到廣告的影響，在此情形下其投訴舉報只是為了公益，市場監(jiān)督管理部門對于違法廣告行為進行查處，其目的在于規(guī)范廣告活動，促進廣告業(yè)的健康發(fā)展，維護社會經(jīng)濟秩序，以保護不特定消費者的合法權(quán)益，并不涉及具體民事糾紛的處理和權(quán)益保護問題。

若經(jīng)營者存在侵害消費者權(quán)益的行為，行政機關(guān)可以責(zé)令其改正①?，F(xiàn)實中，行政機關(guān)的調(diào)查處理結(jié)果一定程度上決定了消費者受損的權(quán)益能否得到有效救濟。若行政機關(guān)認(rèn)定經(jīng)營者不存在違法行為，自然不會采取責(zé)令其改正的行政措施，經(jīng)營者也會以其不存在違法行為作為拒絕民事賠償?shù)目罐q理由。對此，雖然消費者無權(quán)要求行政機關(guān)按照自己的意愿作出行政處理決定，但其可憑借無瑕疵裁量請求權(quán)要求行政機關(guān)適當(dāng)行使裁量權(quán)。行政機關(guān)介入民事消費糾紛是立法者賦予其的法定職責(zé)，如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》）第四十六條②和《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第一百一十五條③都規(guī)定了行政機關(guān)具有在法定期限內(nèi)處理投訴事項并告知投訴者的職責(zé)，形式上相關(guān)行政部門是根據(jù)投訴線索履行監(jiān)管職能，實質(zhì)上是在對特定的民事糾紛進行處理，故當(dāng)消費者與投訴事項存在利害關(guān)系時，應(yīng)允許消費者對投訴處理結(jié)果提起行政訴訟，由司法機關(guān)對行政不作為或行政處罰的合法性作出審查，進而判斷行政機關(guān)是否依法履行法定職責(zé)。如在逯成棟與北京市海淀區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案（北京市第一中級人民法院行政裁定書[2018]京01行終字第493號）中，法官以“《食品安全法》的宗旨在于保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全，食品安全的監(jiān)管機關(guān)是出于保障食品安全秩序、保護不特定公眾的身體健康和生命安全而履行監(jiān)管職責(zé)，且《食品安全法》第十條明確規(guī)定‘任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為’，上述規(guī)定并沒有區(qū)分消費者或者非消費者，體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管實質(zhì)上是保障不特定公眾利益的秩序性監(jiān)管”為由否定起訴人的原告資格，未免有失偏頗。

（三）環(huán)保領(lǐng)域

在環(huán)境保護領(lǐng)域，實體法規(guī)范并未賦予環(huán)境監(jiān)管部門解決私人環(huán)境糾紛的職責(zé)，而是明確環(huán)境監(jiān)管的目的是“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”④，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）也僅規(guī)定了公民、法人及其他組織對環(huán)境違法行為的舉報權(quán)，并未規(guī)定投訴權(quán)①。故此，原則上受害者不能就環(huán)保部門對投訴舉報的不作為或處理決定提起訴訟。具言之，若環(huán)境領(lǐng)域受害者提起行政訴訟的目的或是要求環(huán)保部門對舉報投訴處理結(jié)果予以回復(fù)，或是要求環(huán)保部門重新處理投訴事項，或是要求環(huán)保部門對侵權(quán)行為者作出或加重行政處罰時，因環(huán)保部門不負(fù)有處理特定個人之間的權(quán)利糾紛的義務(wù)，故投訴舉報人不享有原告資格。但這并不意味著環(huán)保部門履行監(jiān)管職責(zé)只是為了維護不特定主體的利益。當(dāng)受害者環(huán)境權(quán)益受損的狀態(tài)因環(huán)保部門不作為而處于持續(xù)或加重的狀態(tài)時，受害者可向其提出履職申請。此種情形下，受害者行政訴訟原告資格的取得不再需要通過實體法規(guī)范作出分析，只需根據(jù)《行政訴訟法》第二條第一款的“合法權(quán)益侵害”標(biāo)準(zhǔn)②和第十二條第六款的“行政不作為”標(biāo)準(zhǔn)即可對受害者行政訴訟原告資格作出認(rèn)定。加之，根據(jù)《環(huán)境保護法》第二十五條的規(guī)定，環(huán)境保護監(jiān)管部門對環(huán)境侵權(quán)者可以采取查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備的措施，這在一定程度上能夠防范、減輕、緩解或消除環(huán)境污染，進而保護環(huán)境權(quán)益受損者的利益。綜上，當(dāng)事人因環(huán)境污染身體健康受到損害而通過舉報、投訴等方式要求環(huán)保部門履行保護環(huán)境的職責(zé)時，若環(huán)保部門不履職或不完全履職，當(dāng)事人可提起履職之訴。但是，環(huán)保部門針對環(huán)境侵權(quán)行為作出的行政處罰與環(huán)境利益受損者之間并不存在利害關(guān)系，當(dāng)事人不能以對環(huán)保部門作出的行政處罰不滿或要求環(huán)保部門加重對違法行為者的行政處罰為由提起行政訴訟。

（四）勞動保障領(lǐng)域

《勞動保障監(jiān)察條例》第九條對投訴者和舉報者作出了明確區(qū)分：“任何組織或者個人對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，有權(quán)向勞動保障行政部門舉報。勞動者認(rèn)為用人單位侵犯其勞動保障合法權(quán)益的，有權(quán)向勞動保障行政部門投訴。勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)為舉報人保密;對舉報屬實，為查處重大違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為提供主要線索和證據(jù)的舉報人，給予獎勵?！被谕对V者和舉報者身份的不同，其擁有的公法請求權(quán)也有所差異。通常來說，作為投訴者的勞動者在以下兩種情形下可以提起行政訴訟：一是勞動者擁有要求勞動行政部門對投訴事項予以調(diào)查處理的程序性公權(quán)利?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》第十條規(guī)定：“勞動保障行政部門實施勞動保障監(jiān)察，履行下列職責(zé)：（一）宣傳勞動保障法律、法規(guī)和規(guī)章，督促用人單位貫徹執(zhí)行;（二）檢查用人單位遵守勞動保障法律、法規(guī)和規(guī)章的情況;（三）受理對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為的舉報、投訴;（四）依法糾正和查處違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為?！薄吨腥A人民共和國勞動法》第八十五條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正。”從以上條款可以看出，勞動行政部門對投訴事項的處理與投訴者的個人權(quán)益存在密切關(guān)聯(lián)。若勞動行政部門未對投訴事項予以處理或者作出不予受理的決定，勞動者當(dāng)然可以提起訴訟，要求其履行相應(yīng)職責(zé)。二是勞動者擁有要求勞動行政部門重新作出投訴處理決定的無瑕疵裁量請求權(quán)。在勞動保障領(lǐng)域，實體法規(guī)范已經(jīng)為行政機關(guān)設(shè)定了介入民事糾紛、保護特定勞動者合法權(quán)益的角色定位。《勞動保障監(jiān)察條例》第一條規(guī)定：“為了貫徹實施勞動和社會保障（以下稱勞動保障）法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范勞動保障監(jiān)察工作，維護勞動者的合法權(quán)益，根據(jù)勞動法和有關(guān)法律，制定本條例。”《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》第九條規(guī)定：“用人單位違反國家規(guī)定，拖欠或者未足額支付勞動報酬，或者拖欠工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金的，勞動者可以向勞動行政部門投訴，勞動行政部門應(yīng)當(dāng)依法處理?！薄吨腥A人民共和國社會保險法》第八十四條規(guī)定：“用人單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，對用人單位處應(yīng)繳社會保險費數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上三千元以下的罰款。”第八十五條規(guī)定：“用人單位拒不出具終止或者解除勞動關(guān)系證明的，依照《中華人民共和國勞動合同法》的規(guī)定處理。”第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”勞動行政部門查處違反勞動法律法規(guī)的行為不僅僅是在維護公共利益，也是在維護勞動者的私人利益。若勞動行政部門對于用人單位的違法行為作出不予立案或不予處罰的處理決定，勞動者有權(quán)提起行政訴訟。

（五）金融稅務(wù)領(lǐng)域

在金融稅務(wù)領(lǐng)域，行政機關(guān)基于《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）、《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《保險法》）、《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《外匯管理條例》）、《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》）等相關(guān)法律法規(guī)授予的監(jiān)管職責(zé)啟動調(diào)查，調(diào)查處理結(jié)果與受害者不存在利害關(guān)系。如在銀行業(yè)的監(jiān)管上，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》并未規(guī)定銀行監(jiān)督管理部門有處理投訴舉報的職能，同樣未賦予投訴舉報人向監(jiān)管機構(gòu)請求處罰投訴舉報對象的權(quán)利?！躲y行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》將投訴處理主體交由銀行保險機構(gòu)而非銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)，投訴人對銀行保險機構(gòu)的投訴處理結(jié)果不滿可向銀行保險機構(gòu)的上級機構(gòu)以書面形式申請核查?！躲y行保險違法行為舉報處理辦法》則明確了由銀行保險監(jiān)督管理機構(gòu)負(fù)責(zé)處理針對銀行保險違法行為提起的舉報。在稅收的監(jiān)管上，《稅收征收管理法》第十三條規(guī)定：“任何單位和個人都有權(quán)檢舉違反稅收法律、行政法規(guī)的行為。收到檢舉的機關(guān)和負(fù)責(zé)查處的機關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對檢舉人給予獎勵?！薄抖愂者`法行為檢舉管理辦法》第三十二條規(guī)定：“實名檢舉事項的查處結(jié)果，由負(fù)責(zé)查處的稅務(wù)機關(guān)的舉報中心答復(fù)。實名檢舉人要求答復(fù)檢舉事項查處結(jié)果的，檢舉事項查結(jié)以后，舉報中心可以將與檢舉線索有關(guān)的查處結(jié)果簡要告知檢舉人，但不得告知其檢舉線索以外的稅收違法行為的查處情況，不得提供執(zhí)法文書及有關(guān)案情資料。”這些規(guī)定凸顯出稅務(wù)機關(guān)查處務(wù)違法行為的公益屬性，稅務(wù)機關(guān)根據(jù)舉報人的線索或證據(jù)查處稅收違法行為，主要是維護和保障國家稅務(wù)監(jiān)管秩序，故當(dāng)消費者因經(jīng)營者不開發(fā)票向稅務(wù)部門舉報時，即便對稅務(wù)部門的處理結(jié)果不滿也不能提起行政訴訟。

（六）醫(yī)療領(lǐng)域

《醫(yī)療事故處理條例》第三十七條第一款規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當(dāng)事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，應(yīng)當(dāng)提出書面申請。申請書應(yīng)當(dāng)載明申請人的基本情況、有關(guān)事實、具體請求及理由等?！钡谌藯l第一款規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當(dāng)事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，由醫(yī)療機構(gòu)所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門受理?；颊咚劳龅模h級人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自接到醫(yī)療機構(gòu)的報告或者當(dāng)事人提出醫(yī)療事故爭議處理申請之日起7日內(nèi)移送上一級人民政府衛(wèi)生行政部門處理?！奔热弧夺t(yī)療事故處理條例》明確了衛(wèi)生行政部門處理醫(yī)療事故爭議的職責(zé)，對于衛(wèi)生行政部門的不作為受害者自然具有原告資格。但若受害者對衛(wèi)生行政部門作出的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論不服或者對行政處罰結(jié)果不滿，則不能提起行政訴訟。一方面，鑒定結(jié)論的作出者是第三方機構(gòu)醫(yī)學(xué)會，當(dāng)事人不認(rèn)可首次鑒定結(jié)論，可由醫(yī)學(xué)會再次鑒定。盡管衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療事故技術(shù)鑒定書有審核的職責(zé)，但其僅是從程序上審核參加鑒定的人員資格、專業(yè)類別和鑒定程序，并不是從實體上審核鑒定結(jié)論的正確性，且相關(guān)法律法規(guī)并未賦予衛(wèi)生行政部門撤銷、更改鑒定書的職責(zé)。若受害者依舊對醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論不服，可通過民事訴訟尋求救濟;另一方面，衛(wèi)生部門作出行政處罰或行政處分的實體法依據(jù)為《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》等，其中并未要求衛(wèi)生行政部門在作出行政處罰或行政處分時需考慮醫(yī)療糾紛中權(quán)益受損一方的利益。此外，由于賠償調(diào)解對雙方當(dāng)事人不具有拘束力，受害者同樣不能對衛(wèi)生行政部門作出的賠償調(diào)解結(jié)論提起行政訴訟。

（七）專業(yè)性較強的領(lǐng)域

在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，《中華人民共和國專利法》第六十二條規(guī)定：“取得實施強制許可的單位或者個人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費，或者依照中華人民共和國參加的有關(guān)國際條約的規(guī)定處理使用費問題。付給使用費的，其數(shù)額由雙方協(xié)商;雙方不能達成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決。”第六十三條規(guī)定：“專利權(quán)人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實施強制許可的決定不服的，專利權(quán)人和取得實施強制許可的單位或者個人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實施強制許可的使用費的裁決不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國著作權(quán)法》第八條第二款規(guī)定：“著作權(quán)集體管理組織根據(jù)授權(quán)向使用者收取使用費。使用費的收取標(biāo)準(zhǔn)由著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商確定，協(xié)商不成的，可以向國家著作權(quán)主管部門申請裁決，對裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟;當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟?！睆囊陨蠗l款可以看出，相關(guān)行政部門具有對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛作出行政裁決的職責(zé)，且行政裁決對裁決雙方都具有一定的確定力、約束力、公定力，故應(yīng)允許受害者通過行政訴訟挑戰(zhàn)行政裁決的效力。在自然資源確權(quán)領(lǐng)域，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)確定了行政機關(guān)對爭議作出行政裁決的職能，受害者自然也享有行政訴訟原告資格。在政府采購領(lǐng)域，《中華人民共和國政府采購法》雖未明確政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定是否屬于行政裁決，但其第五十八條規(guī)定：“投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Plaintiff Qualification of Administrative Litigation for

those whose Civil Rights and Interests are Damaged

Chen Keqin

Absrtact：Those whose civil rights and interests are damaged should have obtained relief through civil litigation. Once they request the administrative organ to intervene in investigating and dealing with illegal acts or solving civil disputes，it will often lead to the problem of plaintiff qualification in administrative litigation.Based on the theory of substantive right of action，this paper holds that the identification of the right of action of the injured of civil rights and interests should be based on the claim right of public law，so it is necessary to explore whether the public law norms include the direction of protecting private interests by using the protection norm theory，rather than simply judge the plaintiff qualification of the victim's administrative litigation by using the tort influence theory or the administrative act influence theory.Although the civil rights and interests of the injured are the private law rights，when the performance of duties or inaction of the administrative organ fails to play an effective role in protection，the private law rights can be transformed into public law rights，and then obtain the protection of public law norms.In different fields of administrative intervention in civil affairs，there are differences in the identification of plaintiff qualification for different public law claims of civil rights and interests injured，so we should make a judgment in combination with specific legal norms.

Key words：victims of civil rights and interests;plaintiff qualification;public law claim;private law rights;public law rights