政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素分析

高天鵬 于婷

摘 ? ? 要：我國(guó)正處于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和新一代信息技術(shù)革命的交匯期，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本文借鑒既有研究，借助TOE框架，運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法，從技術(shù)、組織以及環(huán)境層面對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)。結(jié)果顯示，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃是推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程最為關(guān)鍵的因素;所構(gòu)建的指標(biāo)體系中，組織層面對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力為“強(qiáng)”，技術(shù)層面和環(huán)境層面對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力為“較強(qiáng)”，這說(shuō)明，政府在轉(zhuǎn)型過(guò)程中要特別重視組織方面的作用，同時(shí)應(yīng)注重多管齊下。

關(guān) ?鍵 ?詞：數(shù)字化;政府?dāng)?shù)字化;轉(zhuǎn)型;層次分析法;模糊綜合評(píng)價(jià)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2022）01-0011-11

收稿日期：2021-06-09

作者簡(jiǎn)介：高天鵬，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)殡娮诱?wù);于婷，電子科技大學(xué)公共管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)殡娮诱?wù)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)先后經(jīng)歷了辦公自動(dòng)化、“三金”工程、政府上網(wǎng)工程、全面建設(shè)四個(gè)階段，[1]一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)微博微信等移動(dòng)政務(wù)不斷取得新突破、新進(jìn)展。隨著新一代信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，數(shù)字化浪潮席卷全球，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已成為大勢(shì)所趨。近年來(lái)，我國(guó)各地對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了有益嘗試，如浙江省的“浙里辦”、廣東省的“粵省事”、江西省的“贛服通”、貴州省的“云上貴州”等在優(yōu)化政府管理、服務(wù)和決策模式，提高政府市場(chǎng)調(diào)控能力和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓公眾有切切實(shí)實(shí)的“獲得感”等方面發(fā)揮了積極作用。但應(yīng)看到，各地實(shí)踐在理念、制度、技術(shù)等多個(gè)方面尚存在著這樣那樣的問(wèn)題，如數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的“信息孤島”現(xiàn)象依然存在，保障政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制、政策法規(guī)仍不完善，公務(wù)員數(shù)字化意識(shí)不強(qiáng)、數(shù)字化能力較弱，數(shù)字共享及公眾參與渠道不暢，數(shù)據(jù)安全和公民隱私保護(hù)有待加強(qiáng)，等等。當(dāng)前，我國(guó)正處于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和新一代信息技術(shù)革命的交匯期，如何抓住機(jī)遇推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，已成為各級(jí)政府特別是基層政府需要面臨和審視的重要問(wèn)題。在學(xué)界，針對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已提出了一些可供參考的理論模型和實(shí)施路徑。與既有研究從技術(shù)、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等維度切入分析不同，本文借助TOE理論框架，運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法構(gòu)建出一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)維度來(lái)分析政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

學(xué)界早期關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的研究主要聚焦于信息技術(shù)應(yīng)用對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響上。如有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是公共部門(mén)使用信息和通信技術(shù)改善信息和服務(wù)供給方式，使政府更加負(fù)責(zé)、透明和有效;[2]還有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型就是通過(guò)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)環(huán)境等多方面的訴求。[3]近年來(lái)，學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注除技術(shù)以外的其他影響因素。如有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是組織變革和數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新共同作用的結(jié)果;[4]有學(xué)者將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型看作是一種技術(shù)應(yīng)用、組織邏輯、權(quán)力體系、公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)集合體;[5]亦有學(xué)者從“公民即用戶”的角度審視和定義政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，認(rèn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要突出強(qiáng)調(diào)公民的角色，建立起以創(chuàng)造用戶價(jià)值為核心的數(shù)字化頂層設(shè)計(jì)，并以創(chuàng)造用戶價(jià)值和優(yōu)化用戶使用體驗(yàn)作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)和歸依。[6]

伴隨著全球信息化浪潮洶涌而至，世界各國(guó)都將推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化作為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)幽埽瑖?guó)際間、各國(guó)地區(qū)間政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型程度、差異、結(jié)果的影響因素成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。既有研究按照影響因素的數(shù)量可分為單要素分析和多要素分析。從單要素角度切入分析的學(xué)者多從組織文化、體制機(jī)制、政策法規(guī)、公民需求、數(shù)據(jù)質(zhì)量、技術(shù)平臺(tái)等因素切入，深入探討其對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響。如有學(xué)者認(rèn)為，政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中要以實(shí)現(xiàn)公眾需求為目標(biāo)，憑借高效、協(xié)調(diào)、集中的制度優(yōu)勢(shì)，逐一去解決復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型;[7]有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前體制機(jī)制和配套基礎(chǔ)不健全影響著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。[8]也有學(xué)者在分析英國(guó)數(shù)字政府戰(zhàn)略的特點(diǎn)、目標(biāo)、任務(wù)以及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)重視并推進(jìn)數(shù)字政府平臺(tái)的建設(shè);[9]亦有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素在于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理;[10]還有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字化不僅是指將組織中的人、財(cái)、物數(shù)字化，更重要的是在組織中建立起數(shù)字化決策、執(zhí)行和監(jiān)督的思維模式并落實(shí)為具體的行動(dòng)。[11]從多要素角度切入分析的學(xué)者大多基于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期的舉措的認(rèn)識(shí)展開(kāi)研究的。如有學(xué)者基于信息賦能的視角，用環(huán)境類(lèi)、主體類(lèi)和治理功能類(lèi)信息組成分析模型以探尋地方政府可持續(xù)的轉(zhuǎn)型路徑;[12]有學(xué)者以技術(shù)迭代為視角構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)-數(shù)據(jù)-智能”分析框架，探討地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀;[13]亦有學(xué)者構(gòu)建與信息技術(shù)相配套的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、考核機(jī)制、跨部門(mén)在線協(xié)同機(jī)制等協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，探討如何使數(shù)字政府建設(shè)真正落地。[14]

通過(guò)對(duì)既有相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是對(duì)傳統(tǒng)電子政務(wù)的進(jìn)一步升級(jí)，其強(qiáng)調(diào)的并不是技術(shù)本身，而是借助新一代信息技術(shù)的力量構(gòu)建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，以數(shù)字技術(shù)來(lái)滿足公民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量提升的要求，加強(qiáng)政府與公民之間的互動(dòng)，重塑政府的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的數(shù)字化運(yùn)轉(zhuǎn)，提供一體化服務(wù)，從而推動(dòng)分析框架從社會(huì)、技術(shù)、外部環(huán)境三個(gè)維度構(gòu)建政府在線辦理能力影響因素的分析模型，[15]或是基于政府創(chuàng)新擴(kuò)散理論構(gòu)建出“政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”三要素模型來(lái)探究政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展的影響因素，[16]或是通過(guò)“技術(shù)-組織-環(huán)境”理論框架構(gòu)建出我國(guó)地級(jí)市政務(wù)微信服務(wù)能力影響因素的理論模型，[17]或是運(yùn)用OLS（Ordinary Least Square）回歸模型從技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)層面分析政府電子政務(wù)服務(wù)能力的影響因素。[18]本文綜合參考各分析模型，借助TOE框架（Technology-Organization-Environment Framework）對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素進(jìn)行歸納和分析。

TOE框架最初是由企業(yè)管理者提出，其本質(zhì)是一種基于技術(shù)應(yīng)用情景的綜合性分析框架。該框架把一個(gè)組織實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新的影響因素歸納為三個(gè)層面，即技術(shù)、組織和環(huán)境。技術(shù)層面包括信息系統(tǒng)領(lǐng)域的各類(lèi)技術(shù)手段、技術(shù)與組織的適配性、技術(shù)能否給組織帶來(lái)潛在收益等因素;組織層面包括組織規(guī)模、組織制度文化、組織結(jié)構(gòu)、上級(jí)政府支持、組織冗余資源等;[19]環(huán)境因素包括競(jìng)爭(zhēng)壓力、公眾需求、制度環(huán)境等因素。TOE框架具有實(shí)用性、靈活性等特點(diǎn)，可根據(jù)不同研究領(lǐng)域或研究對(duì)象對(duì)其進(jìn)行具體調(diào)整和豐富。[20]本文將歸納出的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素分別歸入TOE框架的三個(gè)層面，并邀請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域?qū)＜疫\(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)不同層級(jí)影響因素的重要性?xún)蓛杀容^打分后確定指標(biāo)權(quán)重，將主觀的評(píng)價(jià)判斷轉(zhuǎn)化為客觀的量化結(jié)果，以對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素進(jìn)行驗(yàn)證和判斷。

二、相關(guān)影響因素選擇

本文基于TOE框架歸納出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素共計(jì)15項(xiàng)，其中技術(shù)層面3項(xiàng)、組織層面8項(xiàng)、環(huán)境層面4項(xiàng)（見(jiàn)表1）。

（一）技術(shù)層面

一是信息技術(shù)發(fā)展。當(dāng)今世界新產(chǎn)業(yè)革命、技術(shù)革命方興未艾，5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生物工程、新能源為代表的新技術(shù)迅速崛起，把握好這一契機(jī)對(duì)于我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要。二是數(shù)字政府技術(shù)平臺(tái)建設(shè)。數(shù)字政府技術(shù)平臺(tái)由五個(gè)領(lǐng)域平臺(tái)構(gòu)成，即客戶體驗(yàn)平臺(tái)、生態(tài)系統(tǒng)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、信息系統(tǒng)平臺(tái)和數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，[21]該平臺(tái)不僅可提供信息應(yīng)用、身份管理、數(shù)據(jù)共享等服務(wù)，還能帶來(lái)“軟效益”，如提高政府決策能力和透明度、增強(qiáng)公眾的滿意度和獲得感等。三是數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)在體現(xiàn)和創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)。一方面，數(shù)據(jù)流動(dòng)打破了安全管理邊界，一定程度上削弱了數(shù)據(jù)管理主體的風(fēng)險(xiǎn)控制力;另一方面，數(shù)據(jù)資源的價(jià)值性也使得數(shù)據(jù)竊取、泄露、濫用、劫持等事件頻發(fā)。[22]政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，必須把保障數(shù)據(jù)安全放在突出位置，不斷加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)，強(qiáng)化國(guó)家關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源保護(hù)能力，增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全預(yù)警和溯源能力。

（二）組織層面

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃 ?政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是技術(shù)轉(zhuǎn)型，更重要的是其戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠?yàn)檗D(zhuǎn)型指明方向、重點(diǎn)和范圍。具有明確戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)在數(shù)字化發(fā)展上更加成熟，更有能力把握機(jī)會(huì)和應(yīng)對(duì)威脅。[23]

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型法規(guī)制度 ?政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型需要通過(guò)開(kāi)放共享數(shù)據(jù)以挖掘和釋放其價(jià)值，為此需出臺(tái)與之相配套的地方性法規(guī)、政府信息公開(kāi)制度、數(shù)字政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享標(biāo)準(zhǔn)、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全等加以規(guī)范。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu) ?從世界范圍看，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型較為成功的國(guó)家通常會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為數(shù)字政府建設(shè)提供技術(shù)支持、開(kāi)發(fā)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)等。如英國(guó)設(shè)立了政府?dāng)?shù)字服務(wù)機(jī)構(gòu)（GDS）;美國(guó)設(shè)立了數(shù)字服務(wù)機(jī)構(gòu)（USDS）和技術(shù)轉(zhuǎn)型服務(wù)團(tuán)隊(duì)（18F）;澳大利亞設(shè)立了數(shù)字化轉(zhuǎn)型辦公室（Digital Transformation Office），后升格為數(shù)字化轉(zhuǎn)型局;加拿大設(shè)立了數(shù)字服務(wù)機(jī)構(gòu)（Canada Digital Service）;等等。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型人才 ?加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型人才隊(duì)伍建設(shè)，不僅要強(qiáng)化公務(wù)人員的數(shù)字意識(shí)，著力提升其數(shù)據(jù)處理能力，還要制定數(shù)字人才培養(yǎng)規(guī)劃，創(chuàng)新人才引進(jìn)方式，廣納政府急需的數(shù)字人才。如美、英、澳等國(guó)均推出了一系列數(shù)字技能提升計(jì)劃著力培養(yǎng)數(shù)字、數(shù)據(jù)和技術(shù)人才，同時(shí)加強(qiáng)政府與企業(yè)、非政府組織之間的交流合作，吸引數(shù)字人才到公共部門(mén)供職，以滿足政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中業(yè)務(wù)、文化與技能變革的需要。

各部門(mén)間協(xié)同機(jī)制 ?從我國(guó)各地的實(shí)踐來(lái)看，政府提供的數(shù)字服務(wù)主要還是基于單個(gè)部門(mén)，部門(mén)間協(xié)同的數(shù)字服務(wù)較少，因此，應(yīng)建立各部門(mén)協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌資源，分工合作，協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)，以此為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的整體性、持續(xù)性提供支撐。領(lǐng)導(dǎo)重視程度 ?研究顯示，地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視程度與政務(wù)服務(wù)在線辦理能力呈顯著正向相關(guān)關(guān)系。[24]政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)越早認(rèn)識(shí)到推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的必要性和重要性，就會(huì)越早設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、制定相應(yīng)組織配套制度、吸納培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才。

上級(jí)政府支持 ?自上而下的政策支持是公共部門(mén)應(yīng)用創(chuàng)新的最主要外部驅(qū)動(dòng)因素。[25]如在我國(guó)，中央確定的試點(diǎn)地區(qū)往往因能獲得更全面的支持而發(fā)展得更好更快。地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，若能得到上級(jí)政府的政策支持，其就會(huì)有更多的財(cái)政和政策資源用于購(gòu)買(mǎi)大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)設(shè)備、吸引高技術(shù)人才。

財(cái)政資源 ?有研究發(fā)現(xiàn)，組織擁有適當(dāng)?shù)娜哂噘Y源有利于組織的創(chuàng)新與發(fā)展，且財(cái)政資源越豐富的政府其電子政務(wù)的水平就越高。[26-28]大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型需要信息技術(shù)設(shè)施、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、相關(guān)技術(shù)和管理人才配備、各行政層級(jí)和部門(mén)協(xié)調(diào)等軟硬件與之配套，這無(wú)疑對(duì)政府的財(cái)政實(shí)力提出了較高的要求。

（三）環(huán)境層面

全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動(dòng) ?數(shù)字化時(shí)代，加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)于社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，各國(guó)更是紛紛將數(shù)字化戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在我國(guó)，地方政府能否把握時(shí)代脈搏，主動(dòng)擁抱數(shù)字化至關(guān)重要。

橫向府際競(jìng)爭(zhēng) ?近年來(lái)，我國(guó)各地對(duì)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了許多新嘗試，如“最多跑一次”的浙江模式、“一網(wǎng)通辦”的上海模式、“指尖辦”的廣東模式、以城市“治”理向“智”理的杭州模式等。各地在相互借鑒的同時(shí)，也不同程度地存在著競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)際上，政府部門(mén)感受到的來(lái)自同級(jí)政府部門(mén)的壓力越大，[29]其實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意愿就越強(qiáng)。

縱向行政指令 ?有研究表明，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示和指令是地方政府能否成功啟動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵因素。[30]在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，上級(jí)政府推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型越積極，下級(jí)政府響應(yīng)政策號(hào)召的意愿就越強(qiáng)烈。

公眾需求 ?有觀點(diǎn)認(rèn)為，滿足公眾需求是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)和歸依。[31]政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要由被動(dòng)提供粗放式服務(wù)向主動(dòng)提供精細(xì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變，從“千人一面”向“千人千面”轉(zhuǎn)變。

三、研究方法

本文研究有兩個(gè)步驟：第一步，運(yùn)用層次分析法首先設(shè)計(jì)出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的層級(jí)并且確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，然后通過(guò)構(gòu)建判斷矩陣對(duì)各層級(jí)指標(biāo)進(jìn)行重要性比較，最后計(jì)算指標(biāo)權(quán)重并通過(guò)一致性判斷確保有效性。第二步，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型模糊綜合評(píng)價(jià)值，以評(píng)價(jià)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素的等級(jí)。之所以選擇層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法展開(kāi)研究，主要是基于以下兩方面考慮：一是因政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響因素涉及到眾多部門(mén)、機(jī)構(gòu)和人員且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷發(fā)生變化，加之評(píng)價(jià)主體的經(jīng)驗(yàn)是否充足、知識(shí)是否豐富、對(duì)權(quán)重是否敏感等都會(huì)影響到其對(duì)因素影響力的判斷，故政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素的不確定性較高，難以精確度量。而層次分析法是通過(guò)對(duì)決策有關(guān)的各個(gè)要素進(jìn)行分解，整合要素劃分層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法，[32]能夠保證政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的準(zhǔn)確性、全面性和時(shí)效性。二是模糊綜合評(píng)價(jià)法本質(zhì)上是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評(píng)價(jià)方法，其依據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度原則把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞鞒隹傮w評(píng)價(jià)。[33]該研究方法能夠較好地驗(yàn)證政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可用性。

四、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素評(píng)價(jià)模型

本文運(yùn)用層次分析法將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型設(shè)定為總體目標(biāo)層G（即一級(jí)指標(biāo)），借助TOE模型將技術(shù)層面、組織層面和環(huán)境層面作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)則層P（即二級(jí)指標(biāo)）并確定指標(biāo)層N（即三級(jí)指標(biāo)）影響因素，最終形成政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。

（一）確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

構(gòu)建判斷矩陣 ?判斷矩陣是層次分析法的出發(fā)點(diǎn)。通過(guò)構(gòu)建判斷矩陣將主觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重決策轉(zhuǎn)變?yōu)榱炕治觯軌蛱岣邷?zhǔn)確性。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型總體目標(biāo)層判斷矩陣中，ui，uj（i，j=1，2，…，n）表示影響因素，而u（ij）則表示影響因素ui和影響因素uj相互比較的相對(duì)重要性。按此方法亦可構(gòu)建項(xiàng)目層P和指標(biāo)層N的判斷矩陣，影響因素重要性大小取值可采用1-9標(biāo)度法（見(jiàn)表2）。

計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重 ?為確保計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性和全面性，筆者邀請(qǐng)來(lái)自信息管理、電子政務(wù)等領(lǐng)域的專(zhuān)家共10人對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素的重要性進(jìn)行兩兩比較打分，采用SPSS26.0軟件對(duì)打分結(jié)果進(jìn)行歸一化處理后代入到公式Wi=中，求得評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重Wi的值。然后，運(yùn)用公式Wp=計(jì)算出準(zhǔn)則層P各指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用公式Wn=計(jì)算出指標(biāo)層N各指標(biāo)權(quán)重，具體結(jié)果如表3所示。

一致性檢驗(yàn) ?運(yùn)用公式P*W=λmaxW（P為判斷矩陣，W為評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，λmax為判斷矩陣的最大特征值）計(jì)算出各判斷矩陣的最大特征值，進(jìn)行歸一化處理?；趯?zhuān)家的判斷存在一定的主觀性，為保證權(quán)重計(jì)算的信度，使用公式CR=CI/RI對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。公式中，CR表示判斷矩陣的隨機(jī)一致性比率，CI表示判斷矩陣的一般一致性指標(biāo)，RI表示判斷矩陣隨機(jī)一致性指標(biāo)。其中，CI=（λmax-n）/（n-1）1-9。各階判斷矩陣隨機(jī)一致性RI值（見(jiàn)表4）。一般情況下，CR值小于0.1，說(shuō)明判斷矩陣滿足一致性檢驗(yàn);CR值大于0.1，則表示不具有一致性，應(yīng)對(duì)判斷矩陣進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整之后再次進(jìn)行分析檢驗(yàn)。筆者對(duì)每一位專(zhuān)家的打分進(jìn)行了一致性檢驗(yàn)，結(jié)果為：CRP=0.004，CRN1=0.037，CRN2=0.068，CRN3=0.082，均小于0.1，意味著專(zhuān)家對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重判斷可信。

（二）模糊綜合評(píng)價(jià)

建立綜合評(píng)價(jià)因素集 ?因素集是以影響評(píng)價(jià)對(duì)象的各種因素為元素所組成的一個(gè)普通集合。本文設(shè)定影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的因素集為U={u1，u2，…，un}，其中U代表所有影響因素，元素ui代表影響評(píng)價(jià)對(duì)象的第i個(gè)因素，n代表因素的數(shù)量。

建立綜合評(píng)價(jià)權(quán)重集 ?在進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)目標(biāo)下設(shè)各評(píng)價(jià)因素權(quán)重對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)具有直接影響。本文設(shè)定權(quán)數(shù)w代表對(duì)各因素u賦予的重要程度，則權(quán)重集W可表示為W={w1，w2，…wm}。利用之前得出的權(quán)重值進(jìn)行計(jì)算，得出權(quán)重集如下：Wp =[0.110 0.581 0.309]，WN1=[0.106 0.633 0.261]，WN2=[0.269 0.179 0.069 0.038 0.160 0.065 0.115 0.105]，WN3=[0.061 0.199 0.327 0.413]。

建立綜合評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)集 ?評(píng)價(jià)集是由評(píng)價(jià)者對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象可能作出的各種評(píng)價(jià)結(jié)果所組成的集合，通常用V={v1，v2，…vm}表示。其中，元素vj代表第j種評(píng)價(jià)等級(jí)，m代表評(píng)級(jí)等級(jí)數(shù)，即評(píng)價(jià)者認(rèn)為各種因素對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力共有m種。本文將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵影響因素劃分為強(qiáng)、較強(qiáng)、一般、不強(qiáng)四級(jí)，即V={強(qiáng)，較強(qiáng)，一般，不強(qiáng)}。10位專(zhuān)家對(duì)各因素影響力程度的評(píng)分結(jié)果見(jiàn)表5。

單因素模糊評(píng)價(jià) ?若因素集U中第i個(gè)元素對(duì)評(píng)價(jià)集V中第1個(gè)元素的隸屬度為ri1，對(duì)第i個(gè)元素單因素評(píng)價(jià)的結(jié)果用模糊集合可表示為：Ri={ri1，ri2，…，rim}。本文首先對(duì)因素集U中的每個(gè)因素ui（i=1，2，…，n）進(jìn)行量化后，以單因素評(píng)價(jià)集R1，R2，…Rm為行組成矩陣Rn*m，然后進(jìn)行單因素評(píng)判得到隸屬度向量，最后根據(jù)公式求得模糊關(guān)系矩陣R。

多因素模糊綜合評(píng)價(jià) ?本文將各評(píng)價(jià)因素權(quán)重W和各被評(píng)因素模糊矩陣R進(jìn)行合成得到模糊綜合評(píng)價(jià)模型如下：

其中，B為模糊綜合評(píng)判集，tj為被評(píng)價(jià)對(duì)象從整體角度看對(duì)評(píng)價(jià)集子集Vj的隸屬度。根據(jù)研究對(duì)象的特征以及對(duì)各影響因素的判斷，采用M（.，☉）模糊算子（加權(quán)平均）得到準(zhǔn)則層級(jí)下的模糊評(píng)價(jià)結(jié)果B1、B2、B3，并將上述結(jié)果構(gòu)成新的矩陣，作為U-V的模糊評(píng)價(jià)矩陣R，最終計(jì)算出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的模糊評(píng)價(jià)結(jié)果B=[0.415 ?0.395 ?0.155 ?0.035]。

判定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型影響因素評(píng)價(jià)等級(jí) ?以模糊評(píng)價(jià)結(jié)果B對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)集V，根據(jù)最大隸屬度原則，取Bmax為綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。本文中Bmax值為0.415，對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)目標(biāo)等級(jí)為“強(qiáng)”，即總體評(píng)價(jià)結(jié)果為“強(qiáng)”（見(jiàn)表6）。具體而言，目標(biāo)層中，可設(shè)評(píng)價(jià)集{強(qiáng)，較強(qiáng)，一般，不強(qiáng)}的對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)為{100，75，50，25}，計(jì)算得出總評(píng)價(jià)結(jié)果為79.75，位于“較強(qiáng)～強(qiáng)”之間，而且認(rèn)為總評(píng)價(jià)結(jié)果為強(qiáng)的專(zhuān)家所占比例為81%，因此本文將總評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)定為“強(qiáng)”是合理的;準(zhǔn)則層組織因素P2的最大隸屬度最大為0.60，意味著超過(guò)半數(shù)的專(zhuān)家認(rèn)為該因素對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力結(jié)果為“強(qiáng)”;指標(biāo)層中，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃、各部門(mén)間協(xié)同機(jī)制、上級(jí)政府支持以及公眾需求的最大隸屬度均為0.60，意味著有超過(guò)半數(shù)的專(zhuān)家認(rèn)為該四種因素對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力結(jié)果為“強(qiáng)”。

（三）準(zhǔn)則層各指標(biāo)權(quán)重分析

技術(shù)層面 ?權(quán)重最高的因素是“數(shù)字政府技術(shù)平臺(tái)建設(shè)”，為0.633，說(shuō)明該因素在技術(shù)層面中是最重要的。以重慶為例，根據(jù)《第47次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2020年重慶政府網(wǎng)站數(shù)量居全國(guó)首位，占全國(guó)政府網(wǎng)站總數(shù)的6.8%。由于擁有豐富的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)置資源，重慶已初步建成“1+5”公共數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)體系。由重慶市大數(shù)據(jù)發(fā)展局研發(fā)的全市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放系統(tǒng)自2020年上線運(yùn)行以來(lái)，匯聚了48個(gè)市級(jí)部門(mén)，共20個(gè)主題、800余類(lèi)數(shù)據(jù)，目前已開(kāi)始免費(fèi)向公眾提供與其生產(chǎn)生活息息相關(guān)的稅務(wù)、交通、衛(wèi)生健康、教育等方面的公共數(shù)據(jù)。

組織層面 ?權(quán)重最高的因素是“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃”，為0.269，且該因素在準(zhǔn)則層所有因素中權(quán)重最高，說(shuō)明該因素在組織層面乃至整個(gè)準(zhǔn)則層是重要的。以英國(guó)為例，其于2012年就頒布了《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》，并于2014年和2015年相繼實(shí)施《政府?dāng)?shù)字包容戰(zhàn)略》和“數(shù)字政府即平臺(tái)”計(jì)劃。憑借這一系列舉措，英國(guó)在2016年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查評(píng)估中位居全球第一。為保持全球領(lǐng)先的地位，英國(guó)將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)放在推動(dòng)跨部門(mén)業(yè)務(wù)整體轉(zhuǎn)型、培養(yǎng)數(shù)字人才、優(yōu)化數(shù)字治理體系、創(chuàng)建共享平臺(tái)等方面。2017年，英國(guó)出臺(tái)《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017-2020）》，提出要以公眾需求為核心，改善公眾與政府之間的關(guān)系;加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化服務(wù)，向企業(yè)及公眾提供最佳的用戶體驗(yàn)。

環(huán)境層面 ?權(quán)重最大的因素是“公眾需求”，為0.413，說(shuō)明該因素在環(huán)境層面中是最重要的。公眾對(duì)公共服務(wù)的需求是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的外在驅(qū)動(dòng)力。以我國(guó)為例，2018年5月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要“堅(jiān)持體制創(chuàng)新與‘互聯(lián)網(wǎng)+’融合促進(jìn)”。各地政府積極響應(yīng)，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中著力強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，持續(xù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)深度融合，不斷推進(jìn)審批服務(wù)扁平化、便捷化、智能化，力爭(zhēng)讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

總體來(lái)看，10位專(zhuān)家對(duì)技術(shù)層面的評(píng)價(jià)結(jié)果為“較強(qiáng)”，其中對(duì)“信息技術(shù)發(fā)展”這一影響因素的評(píng)價(jià)為“一般”，說(shuō)明相較于技術(shù)層面的其它影響因素，該因素并不是目前最需要關(guān)注的問(wèn)題;對(duì)組織層面的評(píng)價(jià)結(jié)果為“強(qiáng)”，表明在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中要尤其重視組織因素方面的發(fā)展。其中對(duì)“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃”和“各部門(mén)間協(xié)同機(jī)制”這兩個(gè)影響因素的評(píng)價(jià)均為“強(qiáng)”，說(shuō)明政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中應(yīng)加快制定相應(yīng)法規(guī)制度，建立協(xié)同機(jī)制;對(duì)環(huán)境層面的評(píng)價(jià)結(jié)果為“較強(qiáng)”，其中對(duì)“公眾需求”這一影響因素的評(píng)價(jià)為“強(qiáng)”，說(shuō)明政府在提供數(shù)字化服務(wù)時(shí)應(yīng)以滿足公眾需求為目標(biāo)，以創(chuàng)造公眾價(jià)值、優(yōu)化公眾使用體驗(yàn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力和出發(fā)點(diǎn)。

五、相關(guān)建議

研究表明，相較于技術(shù)層面和環(huán)境層面的影響因素，組織層面的影響因素對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的影響更大。因此，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型既要多管齊下，更要重視組織層面的作用。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展模式。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略是在數(shù)字政府戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的調(diào)整和升級(jí)，是政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中的基石和方針，從中央層面推動(dòng)數(shù)字政府協(xié)同發(fā)展建設(shè);應(yīng)從國(guó)家層面建立數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、數(shù)字服務(wù)內(nèi)容、數(shù)字服務(wù)質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)。二是完善相應(yīng)法規(guī)制度，使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型有法可依、有章可循。三是堅(jiān)持“以人為本”，推進(jìn)政府內(nèi)部體系整合。應(yīng)充分利用信息技術(shù)在整合、共享等方面的優(yōu)勢(shì)，以為廣大群眾提供精細(xì)化服務(wù)為目標(biāo)，構(gòu)建“全覆蓋”式的協(xié)同合作體系，打造“一站式”服務(wù)和一體化政府信息共享平臺(tái)，力爭(zhēng)向公眾提供無(wú)縫流暢的在線服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

Analysis and Evaluation of Key Influencing Factors of

Government Digital Transformation

Gao Tianpeng，Yu Ting

Abstract：China is at the intersection of promoting the modernization of national governance and the new generation of information technology revolution.Promoting the digital transformation of government is an inevitable requirement for realizing the modernization of national governance system and governance capacity.Based on the existing research，with the help of toe framework，this paper analyzes and evaluates the influencing factors of China's Government digital transformation from the aspects of technology，organization and environment by using analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method.The results show that the strategic planning of government digital transformation is the most key factor to promote the process of government digital transformation;In the constructed index system，the influence of the organizational level on the government's digital transformation is“strong”，and the influence of the technical level and environmental level on the government's digital transformation is“strong”，which shows that the government should pay special attention to the role of the organization in the process of transformation，and on this basis， it should take multiple measures.

Key words：digital transformation;government digital transformation;transition;analytic hierarchy process;fuzzy comprehen-

sive evaluation method