醫(yī)養(yǎng)結(jié)合背景下試點(diǎn)城市長期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資模式及水平分析▲

韓仲碩 孫 文

(南京醫(yī)科大學(xué)康達(dá)學(xué)院，江蘇省連云港市 222000，電子郵箱:hanzs@njmu.edu.cn)

【提要】 隨著人口老齡化的到來，老年人的照護(hù)問題逐漸演變成為一個(gè)社會問題。但由于大部分老年人口的收入水平較低，且基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫未將照護(hù)費(fèi)用納入報(bào)銷范圍，這將影響承擔(dān)不起照護(hù)費(fèi)用的老年人的生活質(zhì)量。2016年6月，國家人社部選取15個(gè)城市作為國家級長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市，本文就這15個(gè)長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市的籌資模式及水平進(jìn)行分析，并比較各試點(diǎn)城市的籌資方案和特色，梳理試點(diǎn)城市長期照護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的政策建議。

2016年國家老齡委發(fā)布的《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示：2015年我國失能、半失能老年人口達(dá)到4 063萬，在老年人口中的占比為18.3%[1]。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，截至2020年11月，全國60歲及以上人口多達(dá)2.64億，約占總?cè)丝?8.70%，其中65歲及以上人口占13.50%。伴隨著人口老齡化的到來，社會老年人口高齡化、空巢化、少子化、失能化和慢性病多發(fā)等問題突顯，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化、核心化和以家庭為基礎(chǔ)的非正式照護(hù)服務(wù)不斷弱化，家庭功能式微，照護(hù)人力減少，老年人的照護(hù)問題逐漸演變成為一個(gè)社會問題。鑒于大部分老年人口的收入水平較低，且基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫未將照護(hù)費(fèi)用納入報(bào)銷范圍，今后或?qū)⒂邢喈?dāng)一部分失能老人因?yàn)槌袚?dān)不起照護(hù)費(fèi)用而嚴(yán)重影響其個(gè)人的生活質(zhì)量。2016年6月，國家人社部選取了包括承德市、長春市、齊齊哈爾市在內(nèi)的15個(gè)城市[2]作為國家級長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市，其中吉林和山東兩省作為國家試點(diǎn)的重點(diǎn)聯(lián)系省份。本文就這15個(gè)長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市的籌資方案進(jìn)行梳理，并對比分析各試點(diǎn)城市的籌資方案和特色，總結(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期加快推進(jìn)我國長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

1 資料來源

本研究數(shù)據(jù)來源于各試點(diǎn)城市的相關(guān)資料。長期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)政策、試點(diǎn)方案來源于2012～2020年各試點(diǎn)城市政府、醫(yī)保局官方網(wǎng)站公告和發(fā)布的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。

2 長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資模式

2.1 各試點(diǎn)城市的長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資模式及籌資水平 由于大部分試點(diǎn)城市的參保對象還僅局限于參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，為了方便研究，本研究只梳理各試點(diǎn)城市中城鎮(zhèn)職工長期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資模式，見表1。

表1 我國長期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市的籌資模式及水平

2.2 各試點(diǎn)城市的長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資模式及籌資水平的特點(diǎn)

2.2.1 多采用定額籌資、比例籌資和混合籌資:長期護(hù)理保險(xiǎn)的資金籌集分為定額籌資和比例籌資以及混合籌資。定額籌資的地區(qū)有重慶市、廣州市、蘇州市、南通市、上饒市、齊齊哈爾市、安慶市等城市，每人每年30元到150元不等。其中，除齊齊哈爾市、安慶市和石河子市外，其余定額籌資城市的籌資水平都在每人每年100元及以上。安慶市和石河子市的籌資水平較低，只有30元和15元。寧波市較為特殊，沒有制定個(gè)人籌資額水平，而是由當(dāng)?shù)刎?cái)政局每年從醫(yī)保統(tǒng)籌基金定額劃入到長期照護(hù)保險(xiǎn)基金中。比例籌資的城市為成都市、上海市、荊門市、承德市和長春市。石河子市采用多元化定額籌資渠道。在定額籌資下，參加職工醫(yī)保的，每月月底以當(dāng)月職工醫(yī)保參保人數(shù)為基數(shù)，按每月15元/人的標(biāo)準(zhǔn)從職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余中劃轉(zhuǎn)；參加居民醫(yī)保的(大中專在校學(xué)生除外)按每年24元/人的標(biāo)準(zhǔn)一次性從居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余中按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)劃轉(zhuǎn)。財(cái)政資金補(bǔ)助以轄區(qū)內(nèi)上年度60歲以上老年人數(shù)為基數(shù)，按每年40元/人標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助護(hù)理保險(xiǎn)基金；以轄區(qū)內(nèi)上年度重度殘疾人數(shù)為基數(shù)，按每年40元/人標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助護(hù)理保險(xiǎn)基金。每年度從福彩公益金劃轉(zhuǎn)50萬元到護(hù)理保險(xiǎn)基金。石河子市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的西部地區(qū)，但石河子市長期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資水平較高。青島市屬于混合籌資模式，醫(yī)?；鸷蛡€(gè)人賬戶分別按比例籌集長期照護(hù)保險(xiǎn)資金，財(cái)政補(bǔ)助則按照每人30元進(jìn)行定額補(bǔ)助，在滿足資金的使用原則下，拓展了醫(yī)療保險(xiǎn)的服務(wù)范圍，提高了醫(yī)?；鸬氖褂寐?。由于上位法的不完善，對于福彩公益金的使用缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致基金籌資渠道較窄。定額籌資和比例籌資各有優(yōu)劣，定額籌資優(yōu)點(diǎn)為簡單易行，缺點(diǎn)為靈活性低，需要不定時(shí)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及時(shí)調(diào)整籌資水平；比例籌資優(yōu)點(diǎn)為可以較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)水平，靈活性高，缺點(diǎn)為精算難度較大，籌集工作較為繁瑣等。

2.2.2 多元化籌資模式成主流:采用單一渠道進(jìn)行籌資的城市有廣州市和寧波市，采用兩種渠道進(jìn)行籌資的城市有重慶市、蘇州市、齊齊哈爾市、安慶市和長春市共5個(gè)城市，占全部試點(diǎn)城市的33%；采用3種渠道進(jìn)行籌資的城市最多，共有7個(gè)，分別是南通市、上饒市、石河子市、成都市、荊門市、承德市和青島市，占比46%；青島市的籌資來源則多達(dá)4個(gè)。由以上數(shù)據(jù)可以看出，多元化的籌資模式越來越被各試點(diǎn)城市接受和采納。單一籌資來源的方案極易產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)，比如廣州市和寧波市，其長期照護(hù)保險(xiǎn)基金全部來源于醫(yī)保統(tǒng)籌基金，若某年度當(dāng)?shù)蒯t(yī)?；鹑氩环蟪?，則其長期照護(hù)保險(xiǎn)基金必定受到影響。多元化的籌資方案可以將資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)分散到各個(gè)籌資渠道中，籌資渠道越多，資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)越小[3]。使用最多的兩種單項(xiàng)籌資渠道分別為醫(yī)保統(tǒng)籌基金和醫(yī)保個(gè)人賬戶或個(gè)人繳費(fèi)。醫(yī)?；鹫伎偦I資額一半及以上的城市超過60%，大部分城市的長期照護(hù)保險(xiǎn)基金有一半及以上都來源于醫(yī)保統(tǒng)籌基金，除上海市和成都市，其余各市醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌資部分占比在25%～40%之間，可見對醫(yī)保統(tǒng)籌基金的依賴比較嚴(yán)重。選擇個(gè)人賬戶作為籌資渠道的城市其個(gè)人賬戶的構(gòu)成比都在30%以上，中位數(shù)水平超過40%，可見個(gè)人賬戶也是大部分試點(diǎn)城市的主要籌資渠道。

2.3 參保對象、護(hù)理方式及待遇 66.7%的試點(diǎn)城市在試點(diǎn)初期的參保對象都是參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的人員，超過90%的試點(diǎn)城市的長期照護(hù)保險(xiǎn)支付對象都為重度失能人員，即經(jīng)過《日常生活活動能力評定表》評估后，分?jǐn)?shù)低于40分的人員才可以享受長期照護(hù)保險(xiǎn)的待遇[4]。至于護(hù)理服務(wù)方式，大致可分為居家護(hù)理和機(jī)構(gòu)護(hù)理兩種。各試點(diǎn)城市的支付待遇即報(bào)銷比例大多都集中在70%～90% ,根據(jù)所選護(hù)理方式的不同 , 報(bào)銷比例一般有 5%～10%的差距 。按定額支付的試點(diǎn)城市，定額標(biāo)準(zhǔn)都不超過每天50元/人。且設(shè)置了日或月限額標(biāo)準(zhǔn)，每日限額20～170元不等。詳見表2。

表2 試點(diǎn)城市長期照護(hù)保險(xiǎn)保障對象和水平

3 討 論

3.1 部分試點(diǎn)城市籌資渠道較少，籌資水平較低 有近一半的試點(diǎn)城市籌資渠道在兩種及以下，無論哪種籌資渠道，其來源都是不穩(wěn)定的，且籌資水平有限。一般而言，各地的醫(yī)保統(tǒng)籌基金收支情況和滾存結(jié)余情況各有不同，如果不考慮基本醫(yī)保資金的運(yùn)行情況而強(qiáng)行將資金劃入長期照護(hù)保險(xiǎn)中，將對基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的運(yùn)行產(chǎn)生影響，因基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的范圍極廣，其后果的嚴(yán)重性不言而喻。此外，單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼會加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，各地政府只能視當(dāng)年財(cái)政情況和財(cái)政結(jié)余合理地制定補(bǔ)助政策。故探索醫(yī)療保險(xiǎn)和長期照護(hù)保險(xiǎn)有效銜接的機(jī)制，論證充分利用個(gè)人賬戶沉淀資金[5]，采用多元化籌資模式在一定程度上可以解決籌資水平不足和單一籌資渠道不穩(wěn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)，使任何籌資來源的資金壓力都不至于過大。建議試點(diǎn)城市摸底調(diào)查失能人員情況，努力做好精算工作，及時(shí)掌握各種可選籌資渠道的資金運(yùn)行情況，合情合理地制訂多元籌資模式。

3.2 過度依賴醫(yī)保統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶 從實(shí)踐來看，15個(gè)試點(diǎn)城市均將醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)作為長期照護(hù)保險(xiǎn)的主要籌資渠道。盡管部分城市在試點(diǎn)過程中探索多渠道籌資，規(guī)定了長期照護(hù)保險(xiǎn)資金由個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助等構(gòu)成，但實(shí)踐中大部分城市個(gè)人和單位均未繳費(fèi)，只有少數(shù)城市有明確的財(cái)政補(bǔ)貼支持[6]。且醫(yī)?；鸬慕Y(jié)余狀況關(guān)乎長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資來源的穩(wěn)定。此外，醫(yī)保個(gè)人賬戶里資金不夠的參保人員將自行繳納長期照護(hù)保險(xiǎn)中需個(gè)人承擔(dān)部分的參保費(fèi)，這無疑給參保人，尤其是失能老人帶來負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)角度來看，逐步實(shí)施長期照護(hù)保險(xiǎn)獨(dú)立籌資，適當(dāng)調(diào)低醫(yī)保繳費(fèi)的基數(shù)或比例，有利于拓寬長期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資來源；加強(qiáng)對個(gè)人賬戶的監(jiān)管

力度，減少非醫(yī)療支出等消費(fèi)途徑，同時(shí)可強(qiáng)制賬戶留有一定額度的資金用于繳納長期照護(hù)保險(xiǎn)保費(fèi)，有利于增強(qiáng)個(gè)人參保和費(fèi)用節(jié)約意識。

3.3 建立健全法律法規(guī)，擴(kuò)大參保人群覆蓋面 隨著老齡人口的日益增長，失能者的比例也日益增高，需要長期護(hù)理的老年人越來越多，給社會的發(fā)展和穩(wěn)定帶來了巨大的沖擊。此外，農(nóng)村地區(qū)存在著大量的失能老人，與城市失能老人相比，農(nóng)村失能老人的護(hù)理需求更為強(qiáng)烈，亟須政府?dāng)U大長期護(hù)理保險(xiǎn)的參保范圍，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！比采w。探索完善當(dāng)前《社會保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，合理規(guī)定長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資渠道和標(biāo)準(zhǔn)，在不增加個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，逐步將個(gè)人、企業(yè)、財(cái)政納入籌資模式中。同時(shí)，建立福利公益金依法劃撥長期照護(hù)保險(xiǎn)基金的途徑。

3.4 科學(xué)構(gòu)建失能等級評估工具 照護(hù)等級是長期照護(hù)保險(xiǎn)基金支付和服務(wù)提供的門檻和依據(jù)，因此建立一套長期照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)長期照護(hù)保險(xiǎn)工作的重中之重。2013年民政部頒布了《(中華人民共和國民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))老年人能力評估》作為制訂養(yǎng)老政策以及為老年人提供適宜養(yǎng)老服務(wù)依據(jù)的評估工具，但各試點(diǎn)城市均沒有采用這一標(biāo)準(zhǔn)，大部分城市如承德市、南通市、安慶市、廣州市、荊門市、石河子市等采用了較為簡單的《日常生活活動能力量表》進(jìn)行評估，但此量表難以有效對接長期照護(hù)保險(xiǎn)的評估需求。目前只有部分試點(diǎn)城市如蘇州市、青島市、重慶市等地針對長期照護(hù)保險(xiǎn)的評估需求制定了相應(yīng)的等級評估標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)辦管理辦法，同時(shí)建立了第三方機(jī)構(gòu)評估機(jī)制，但實(shí)踐過程中也存在著不少問題。因此應(yīng)當(dāng)考慮我國當(dāng)前長期照護(hù)服務(wù)資源的供給能力，參照目前的照護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和給付標(biāo)準(zhǔn)，合理構(gòu)建統(tǒng)一的評估工具。