京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要進(jìn)展與困境擺脫*

柳天恩 王利動

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既是京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的三大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，也是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。2021 年是京津冀協(xié)同發(fā)展中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的交匯轉(zhuǎn)換年，也是“十四五”規(guī)劃的開局年。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對“十四五”時期推動京津冀協(xié)同發(fā)展向深度廣度拓展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在這一特殊時間節(jié)點(diǎn)，系統(tǒng)梳理京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最新進(jìn)展，深入分析京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在的突出問題，前瞻分析未來京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向意義重大，能夠?yàn)橹醒牒偷胤秸v深推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供決策參考。

一、京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最新進(jìn)展

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施7 年來，京津冀三地產(chǎn)業(yè)合作在頂層規(guī)劃設(shè)計、北京非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)合作模式探索等方面取得重大進(jìn)展。

1.頂層規(guī)劃設(shè)計趨于完善

京津冀協(xié)同發(fā)展自2014 年上升為重大國家戰(zhàn)略以來，習(xí)近平總書記先后11次親自主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明方向。中央政府與京津冀三地均成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢委員會等工作機(jī)構(gòu)，并出臺規(guī)劃、政策等多項(xiàng)綱領(lǐng)性文件。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃政策體系日臻完善，為有序有效推進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

一是國家層面的規(guī)劃政策體系日益完善。2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出“產(chǎn)業(yè)一體化是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐”，明確區(qū)域整體功能定位和三?。ㄊ校└髯怨δ芏ㄎ?，為京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了基本遵循。2015年6月，財政部和國家稅務(wù)總局印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，做出“企業(yè)遷入地和遷出地增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅稅種稅收收入五五分成”的制度安排，為京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了制度保障。2015 年11 月，國家工信部聯(lián)合多部門印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移規(guī)劃（2015—2020年）》，確定京津冀重點(diǎn)打造“五區(qū)五帶五鏈”的產(chǎn)業(yè)空間布局，為京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了行動指南。隨后，京津冀在產(chǎn)業(yè)合作方面的專項(xiàng)規(guī)劃和一系列政策意見相繼出臺，逐步搭建形成“目標(biāo)一致、層次明確、互相銜接”的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系。

二是京津冀三地的規(guī)劃政策體系加快對接。三地積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展大局，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、協(xié)同創(chuàng)新等方面密切合作，出臺了一系列規(guī)劃政策文件。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，三地相關(guān)部門先后出臺《共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》《共建北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議》《共建濱?！嘘P(guān)村科技園合作框架協(xié)議》《關(guān)于共同推進(jìn)天津未來科技城京津合作示范區(qū)建設(shè)的合作框架協(xié)議》《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺建設(shè)的意見》等重要政策性文件。在協(xié)同創(chuàng)新方面，三地科技廳聯(lián)合發(fā)布了《共同推動京津冀國際科技合作框架協(xié)議》《京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎(chǔ)研究合作框架協(xié)議》《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀基礎(chǔ)研究合作協(xié)議（2018—2020 年）》《京津冀科技創(chuàng)新券合作協(xié)議》《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)合作協(xié)議（2018—2020年）》等一系列科技合作協(xié)議。京津冀三地省級層面的規(guī)劃政策體系也在不斷完善和加速對接。

2.北京非首都功能疏解有序推進(jìn)

北京非首都功能疏解是京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，也是推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵抓手。近年來，京津冀三地充分發(fā)揮有為政府的因勢利導(dǎo)作用，按照控制增量與疏解存量相結(jié)合、集中疏解與分散疏解相結(jié)合的原則，明確重點(diǎn)疏解對象，搭建重點(diǎn)承接平臺，確保北京非首都功能“轉(zhuǎn)得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”。

一是北京疏解非首都功能效果顯著?？刂圃隽糠矫?，北京市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合多個部門在2014 年和2015 年制定了兩個版本的《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，并在2018 年對其進(jìn)一步修訂完善。北京不符合“四個中心”核心功能定位的新增產(chǎn)業(yè)得到嚴(yán)格控制，2014—2020年全市不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)累計多達(dá)2.34 萬件。疏解存量方面，2017年，北京出臺并嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于組織開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動（2017—2020年）的實(shí)施意見》，相關(guān)企業(yè)、市場的疏解力度不斷加強(qiáng)。截至2020年年底，北京累計退出一般制造業(yè)企業(yè)近3000家，累計疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場和物流中心1000 個左右。通過嚴(yán)控增量和疏解存量雙向發(fā)力，北京大城市病得到有效緩解。

二是津冀承接北京非首都功能縱深推進(jìn)。天津?yàn)榉e極承接北京非首都功能疏解，重點(diǎn)打造了以綜合承接平臺與專業(yè)承接平臺相結(jié)合的“1+16”承接體系。2021 年第一季度，京冀在津投資額高達(dá)289.6億元，占其全部引進(jìn)內(nèi)資的3成以上。河北為加快承接北京非首都功能疏解與天津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，精準(zhǔn)打造了“1+5+4+33”重點(diǎn)承接平臺體系。截至2020 年年底，河北省累計承接京津轉(zhuǎn)入法人單位2.48萬個，與京津共建省級以上創(chuàng)新平臺165家，共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟95 家。河北雄安新區(qū)作為北京“一體兩翼”的重要組成部分，承擔(dān)著北京非首都功能疏解集中承載地的重任。截至2020年底，河北雄安新區(qū)本級注冊企業(yè)超過3000戶，其中北京投資來源的企業(yè)占比達(dá)到83.96%。河北廊坊北三縣與北京通州區(qū)協(xié)同發(fā)展步伐加快，從2019 年1 月至2021年5月，兩地累計簽約項(xiàng)目120余個，總投資額高達(dá)800億元。

3.產(chǎn)業(yè)空間布局不斷優(yōu)化

2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確構(gòu)建以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”為骨架的網(wǎng)絡(luò)型城市空間格局。為推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，2015年11月，國家工信部聯(lián)合多部門印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移規(guī)劃（2015—2020 年）》，進(jìn)一步明確京津冀重點(diǎn)打造“五區(qū)五帶五鏈”的產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和空間分布。隨著北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)、河北雄安新區(qū)批復(fù)設(shè)立和北京冬奧會籌辦，北京城市副中心與河北雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，雄安新區(qū)與張北地區(qū)形成河北新的“兩翼”，兩個“兩翼”正在成為產(chǎn)業(yè)增長的新引擎與高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，既拓展了北京產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，也輻射帶動了河北產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。京津冀地區(qū)通過兩個“兩翼”帶動，串聯(lián)起三軸、四區(qū)與多個重要城市節(jié)點(diǎn)，逐步形成特色鮮明、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸帶，產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢日益明顯，產(chǎn)業(yè)空間布局不斷優(yōu)化。

4.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快

京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不斷加速。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，京津冀三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2014 年的5.2∶41.3∶53.5 調(diào)整為2020 年的4.8∶28.0∶67.2，第三產(chǎn)業(yè)占GDP 比重從2014 年的53.3%提升至2020 年的67.2%（見圖1）。根據(jù)庫茲涅茨依據(jù)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重判斷區(qū)域發(fā)展階段的理論，目前京津冀區(qū)域已完成由工業(yè)化中后期向后工業(yè)化階段的過渡。從跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈來看，京津冀三地通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，已構(gòu)建一批跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈集群，如大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈、汽車產(chǎn)業(yè)鏈、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈等。此外，三省市各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。北京通過非首都功能疏解形成了高精尖的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2020年，北京第三產(chǎn)業(yè)占比為83.8%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重提高至25.6%，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重提高至24.8%。天津通過打造全國先進(jìn)制造研發(fā)基地實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)身聚核”。2020年，天津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長4.6%，快于規(guī)模以上工業(yè)3.0 個百分點(diǎn)。河北通過積極承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)“健身增效”。2020年，河北三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.7∶37.6∶51.7，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用逐步顯現(xiàn)。

圖1 2014—2020年京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

5.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式不斷創(chuàng)新

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，三地堅持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，逐漸探索形成一系列可復(fù)制可推廣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移典型模式。一是類中關(guān)村模式。2015 年，北京中關(guān)村開始在京外設(shè)立創(chuàng)新中心，中關(guān)村創(chuàng)新中心是中關(guān)村在京外設(shè)立的首家創(chuàng)新中心。截至2020年年底，北京中關(guān)村企業(yè)累計在津冀設(shè)立8800 余家分支機(jī)構(gòu)，保定·中關(guān)村創(chuàng)新中心已吸引近400家知名企業(yè)和機(jī)構(gòu)注冊辦公。二是產(chǎn)業(yè)異地監(jiān)管模式。該模式讓北京企業(yè)在保留“北京身份”的同時能夠在河北順利投產(chǎn)，從而打破了阻礙京企外遷的各種壁壘。以北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園為例，該產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)行“共建共管共享”的異地監(jiān)管模式并取得顯著效果。截至2020年年底，北京協(xié)和藥廠等98家北京醫(yī)藥企業(yè)相繼落戶北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥園。三是飛地經(jīng)濟(jì)模式。近年來，河北衡水與京津兩市共同發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，打造多個“北京園”和“天津園”，如饒陽（北京）天資高新科技綜合產(chǎn)業(yè)園、故城（青云店）承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等。四是稅收分成模式。該模式形成了利益共同體，充分調(diào)動了京津冀三地地方政府及企業(yè)的積極性。中關(guān)村海淀園秦皇島分園是稅收分成模式的典型代表，僅成立兩年內(nèi)，就已成功吸引了100 多家中關(guān)村精英企業(yè)入住。入駐該園區(qū)的企業(yè)產(chǎn)生的稅收由海淀、秦皇島兩地政府各得40%，另外20%共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，進(jìn)一步培育新興產(chǎn)業(yè)。

二、京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在的突出問題

京津冀協(xié)同發(fā)展目前已經(jīng)從“謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破”的基礎(chǔ)階段，進(jìn)入“滾石上山、攻堅克難、爬坡過坎”的新發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展正面臨一系列新情況和新問題，需要進(jìn)一步下大力氣、花大功夫?qū)崿F(xiàn)突破。

1.北京非首都功能疏解與承接錯位

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確列出了北京重點(diǎn)疏解的四類非首都功能，但北京集中疏解的四類功能與津冀兩地想要承接的功能之間存在明顯錯位。在北京優(yōu)先疏解的四類非首都功能中，第一類“一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)”與北京“高精尖”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不相符合，是北京急需向外疏解的功能。但這類功能與天津“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地”、河北“全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)”的功能定位有沖突之處，相當(dāng)部分需要就地淘汰或升級轉(zhuǎn)移，避免低端落后產(chǎn)能或污染企業(yè)“異地搬家”。第二類“區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)”占用土地面積較大，在大城市布局容易造成交通擁堵，是北京市政府有意愿且有能力向外疏解的。這類產(chǎn)業(yè)符合河北建設(shè)“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地”的功能定位，是四類非首都功能中疏解最快的一類。但存在的突出問題是承接地的基礎(chǔ)配套條件不健全，營商環(huán)境存在短板，周邊地區(qū)的市場容量有限，市場交易規(guī)模偏低。第三類“部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會公共服務(wù)功能”和第四類“部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部”屬于津冀兩地希望重點(diǎn)承接的功能。但這兩類功能疏解面臨著一系列體制機(jī)制障礙，疏解難度極大，需要中央政府出面協(xié)調(diào)，建立央地“三地四方”利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.產(chǎn)業(yè)承接平臺集聚優(yōu)勢不明顯

產(chǎn)業(yè)承接平臺是北京非首都功能疏解的重要載體。目前，天津?yàn)I海新區(qū)和河北曹妃甸園區(qū)發(fā)展迅速，一批特色產(chǎn)業(yè)承接平臺正在成為津冀兩地新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引領(lǐng)區(qū)，但多數(shù)產(chǎn)業(yè)承接平臺仍存在集聚優(yōu)勢不明顯的難題。

一是津冀兩地產(chǎn)業(yè)承接平臺“多而廣”。2017年12 月，京津冀三?。ㄊ校┕餐l(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺建設(shè)的意見》，初步明確了北京城市副中心和河北雄安新區(qū)2 個集中承載地、4個戰(zhàn)略合作功能區(qū)，以及46個專業(yè)化、特色化承接平臺。此外，天津打造了以濱海新區(qū)為主的“1+16”重點(diǎn)承接平臺，河北形成了“1+5+4+33”重點(diǎn)承接平臺。但上述產(chǎn)業(yè)承接平臺存在的突出問題是平臺間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平臺數(shù)量較多且布局分散，存在功能重疊和同質(zhì)化競爭等問題，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。

二是津冀兩地產(chǎn)業(yè)承接平臺多分布在待開發(fā)區(qū)域。由于缺乏產(chǎn)業(yè)配套條件，建在遠(yuǎn)離市區(qū)的承接平臺對企業(yè)和人才缺乏足夠吸引力，導(dǎo)致園區(qū)不斷降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，“蘿卜白菜都往筐里裝”，部分園區(qū)甚至出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)空心化”的窘境。此外，不少園區(qū)在公共服務(wù)、營商環(huán)境和創(chuàng)新生態(tài)等方面仍存在很大短板，尚需在產(chǎn)業(yè)“留得住、能發(fā)展”上下更大功夫。

3.區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工水平不夠高

在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈分工背景下，區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工體系已經(jīng)從產(chǎn)業(yè)間分工、產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工延伸至產(chǎn)品內(nèi)價值鏈分工，產(chǎn)業(yè)分工越來越細(xì)。目前京津冀三地注重產(chǎn)業(yè)間垂直分工，產(chǎn)業(yè)內(nèi)水平分工和產(chǎn)品內(nèi)價值鏈分工相對較弱。河北在京津冀產(chǎn)業(yè)縱向垂直分工體系中處于相對低端位置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“低端鎖定”和“路徑依賴”的風(fēng)險，長遠(yuǎn)來看也不利于三地間進(jìn)行公平、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作?！笆奈濉逼陂g，京津冀區(qū)域需加快構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群，形成上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，逐步由產(chǎn)業(yè)間垂直分工向產(chǎn)業(yè)內(nèi)水平分工和產(chǎn)品內(nèi)價值鏈分工轉(zhuǎn)變，提高區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工水平。

4.產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈對接不緊密

京津冀區(qū)域與長三角地區(qū)、珠三角區(qū)域比肩而立，是中國創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū)之一，但該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈對接緊密程度較低。從科技創(chuàng)新方面來看，北京屬于“創(chuàng)新高地”，而河北處于“創(chuàng)新洼地”?！?020 中國科技統(tǒng)計年鑒》顯示，2019 年，北京、天津和全國的R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度分別達(dá)到6.3%、3.3%和2.2%，而同期河北的R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度僅有1.6%（見表1）。京津冀三省（市）尤其是京冀兩地在產(chǎn)業(yè)和科技等方面差距懸殊，從而限制北京創(chuàng)新成果在津冀兩地進(jìn)行異地孵化，而更多科技成果“蛙跳式”落地到高效率、低成本轉(zhuǎn)化的長三角和珠三角區(qū)域。根據(jù)北京市技術(shù)市場統(tǒng)計，2018—2019 年，北京流向長江經(jīng)濟(jì)帶各?。ㄊ校┑募夹g(shù)成果約是流向天津和河北的4 倍。此外，雖然京津冀區(qū)域科技創(chuàng)新資源密集，但該區(qū)域R&D 經(jīng)費(fèi)投入主要來自政府資金。例如，2019 年，北京R&D 經(jīng)費(fèi)投入來自政府資金占比多達(dá)47.9%。而政府支持的科研活動多存在“重研發(fā)、輕轉(zhuǎn)化”的情形，導(dǎo)致京津冀地區(qū)科技與產(chǎn)業(yè)多呈現(xiàn)“腸梗塞”和“兩張皮”的現(xiàn)象。

表1 2019年京津冀、長三角和珠三角各省（市）主要科技創(chuàng)新情況

5.產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不完善

體制機(jī)制改革是有效推動京津冀協(xié)同發(fā)展的制度保障。目前，京津冀地區(qū)一批重要改革事項(xiàng)已經(jīng)出臺實(shí)施，并取得一定成效，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面還存在一些重大的體制機(jī)制障礙。

一是增量利益共享機(jī)制。受“GDP排位”“分灶吃飯”等體制機(jī)制因素的影響，產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移帶來的存量損失和增量收益需要在諸多利益相關(guān)者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。2015年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，雖然明確了京津冀區(qū)域“企業(yè)遷入地和遷出地增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅稅種稅收收入五五分成”的制度安排，但對稅收分成范圍及比例的劃分較為單一。而且稅收利益只是增量利益的一個方面，增量利益沖突仍是當(dāng)前阻礙京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展最為突出的因素之一。

二是要素跨地區(qū)自由流動機(jī)制。京津冀區(qū)域國有經(jīng)濟(jì)占比較高、市場化水平較低，尚未形成統(tǒng)一開放的要素市場體系。由于存在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，各種隱性市場壁壘導(dǎo)致資本、技術(shù)、人才等重要生產(chǎn)要素難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自由流動和高效配置。例如，在北京非首都功能疏解過程中，北京主動疏解的多為低端要素。對于高端創(chuàng)新要素資源，北京市更多會采用“獎入限出”的政策。

三是資源開放共享機(jī)制。京津冀地區(qū)高等教育發(fā)達(dá)，科技創(chuàng)新資源密集，擁有其他地區(qū)無法比擬的資源優(yōu)勢，但資源空間分布不均衡。北京擁有幾乎所有門類的研究院，而河北研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量處于全國中下游水平。受制于行政區(qū)劃分割，京津冀三地科技創(chuàng)新資源開放共享水平較低，北京以“三城一區(qū)”為代表的科技創(chuàng)新主平臺對津冀地區(qū)的技術(shù)溢出效應(yīng)不明顯。

三、推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策建議

“十四五”期間，京津冀區(qū)域可以從發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用、增強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接平臺集聚優(yōu)勢、打造跨區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)鏈集群、促進(jìn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈緊密對接、構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制等方面入手，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平。

1.發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用

北京要把“減量發(fā)展”和“輻射帶動”結(jié)合起來，促使更多高端高新產(chǎn)業(yè)向河北和天津有條件的地區(qū)進(jìn)行異地擴(kuò)張，在發(fā)展中輻射帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。津冀兩地應(yīng)以自身創(chuàng)新發(fā)展為主，培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，積極主動縮小與北京的差距。對于天津來說，以濱海新區(qū)為支撐，持續(xù)拓展京津合作的廣度和深度，增強(qiáng)京津雙城的高端引領(lǐng)和輻射帶動能力。對于河北來說，以雄安新區(qū)建設(shè)和冬奧會籌辦為契機(jī)，深入實(shí)施“兩翼”帶動戰(zhàn)略，持續(xù)推進(jìn)“三區(qū)一基地”建設(shè)，在對接京津和服務(wù)京津中加快自身發(fā)展。有序推動人口和產(chǎn)業(yè)向區(qū)域中心城市集聚，提升石家莊、保定、唐山等省域中心城市的規(guī)模等級，補(bǔ)齊河北在京津冀世界級城市群建設(shè)中的發(fā)展短板。

2.增強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接平臺集聚優(yōu)勢

建立重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接平臺動態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)優(yōu)勢特色平臺建設(shè)，整合產(chǎn)業(yè)承接能力較弱的承接平臺，退出產(chǎn)業(yè)承接效果較差的承接平臺。發(fā)揮政府因勢利導(dǎo)作用，加強(qiáng)三地政府間的溝通協(xié)商，引導(dǎo)北京轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)向有條件的承接平臺進(jìn)行集中和有序轉(zhuǎn)移，形成產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。津冀兩地根據(jù)各自“三區(qū)一基地”功能定位及比較優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)承接平臺統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，明確承接平臺的產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)平臺特色化和差異化發(fā)展，避免平臺間無序承接和同質(zhì)競爭。創(chuàng)新招商引資和招才引智方式，采用“產(chǎn)業(yè)鏈招商”等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展，形成關(guān)聯(lián)配套的產(chǎn)業(yè)集群。支持河北提升重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)承接平臺的承接能力，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策、央企布局、京津科技成果異地轉(zhuǎn)化、園區(qū)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提升等方面給予適當(dāng)傾斜，依托重點(diǎn)承接平臺的產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，形成經(jīng)濟(jì)增長新引擎，帶動河北實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.打造跨區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)鏈集群

強(qiáng)化京津冀三地產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，推進(jìn)區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工從產(chǎn)業(yè)間分工、產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工向產(chǎn)品內(nèi)價值鏈分工轉(zhuǎn)變，形成區(qū)域間合理分工網(wǎng)絡(luò)和上下游聯(lián)動機(jī)制。在汽車、新能源裝備、智能裝備、大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈條長、合作潛力大的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈布局，培育五條跨區(qū)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈集群。以北京中關(guān)村、天津?yàn)I海新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)、滄州沿海地區(qū)和張承地區(qū)五大戰(zhàn)略功能區(qū)，以及京津走廊、沿海線、沿京廣線、沿京九線和沿張承線五條協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶為支撐，打造京津冀大空間尺度的跨區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)鏈集群。借鑒珠三角地區(qū)實(shí)施的“鏈長＋鏈主”雙鏈?zhǔn)疆a(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從“建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、穩(wěn)鏈、延鏈”等方面發(fā)力，探索形成符合京津冀地區(qū)自身?xiàng)l件的“鏈長制”管理模式和運(yùn)行機(jī)制。厘清“鏈長制”的行政邊界，發(fā)揮龍頭企業(yè)在打造研發(fā)平臺、整合產(chǎn)業(yè)鏈條及擴(kuò)展銷售渠道等方面的資源優(yōu)勢，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，形成政府、市場和行業(yè)協(xié)會高效協(xié)同工作機(jī)制。

4.促進(jìn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈緊密對接

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合和無縫對接。發(fā)揮京津兩地科技創(chuàng)新資源密集優(yōu)勢，結(jié)合河北“兩翼”高質(zhì)量發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)需求，推進(jìn)京津科技成果在河北進(jìn)行異地轉(zhuǎn)化。構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，圍繞重大裝備及關(guān)鍵零部件進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，破解“卡脖子”的技術(shù)難題。以河北雄安新區(qū)為突破口，借力京津兩市科技創(chuàng)新資源，加大三地政府協(xié)同支持力度，共同打造“京津雄創(chuàng)新三角”。借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在河北雄安新區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域建立“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果產(chǎn)業(yè)化+科技金融+人才支撐”的全過程創(chuàng)新生態(tài)鏈，構(gòu)建科技成果“沿途下蛋”高效轉(zhuǎn)化機(jī)制，推動產(chǎn)業(yè)鏈“全鏈條、矩陣式、集群化”發(fā)展。

5.構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制

圍繞“區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)”的功能定位，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作的體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新機(jī)制和新模式，積累形成可復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果。發(fā)揮有為政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導(dǎo)、政策對接等方面的作用，建立包括中央政府和三地政府在內(nèi)的“三地四方”區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，共同破解制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行政壁壘和制度障礙。建立統(tǒng)一開放和競爭有序的區(qū)域市場體系，清理妨礙要素流動、資源共享和公平競爭的各種規(guī)定和做法，消除隱蔽性市場壁壘，打破行政性市場壟斷，促進(jìn)要素跨區(qū)域有序自由流動，實(shí)現(xiàn)資源在更大空間尺度上優(yōu)化配置和開放共享。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和分工合作的利益分享機(jī)制，出臺有利于產(chǎn)業(yè)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的稅收政策，進(jìn)一步明確和完善稅收分享范圍及比例劃分，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策支持體系，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的營商環(huán)境，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)異地轉(zhuǎn)移的根植性。