論我國食品安全預(yù)防原則

戚建剛 蘭皓翔

[摘? ? 要] 不同于歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則，我國食品安全預(yù)防原則具有獨特意蘊(yùn)。就含義而言，歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)制對象是歐盟及其成員國機(jī)構(gòu)在食品安全風(fēng)險管理階段的裁量性行政權(quán)力，啟動條件的事實基礎(chǔ)是存在科學(xué)上不確定的食品安全風(fēng)險，主觀要件是“認(rèn)為將威脅高水平的保護(hù)公眾健康而采取措施”;而我國分別是行政機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品安全監(jiān)管中的監(jiān)管行為與生產(chǎn)經(jīng)營行為、食品安全事故隱患與系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險以及“依法采取措施”。就實現(xiàn)機(jī)制而言，歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制是食品安全風(fēng)險評估制度和風(fēng)險管理制度以及司法審查制度;而我國則是責(zé)任約談制度、生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度、食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和分級管理制度。就理據(jù)而言，歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的理據(jù)是有效回應(yīng)作為技術(shù)性風(fēng)險的食品風(fēng)險規(guī)制需要以及協(xié)調(diào)高水平保護(hù)公眾生命健康與統(tǒng)一市場之間的矛盾;而我國則是有效回應(yīng)食品安全事故頻發(fā)的現(xiàn)實以及實現(xiàn)保障公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。闡釋、檢討和改造我國食品安全預(yù)防原則應(yīng)秉承科學(xué)的學(xué)術(shù)立場，不能簡單地以歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則為范本或坐標(biāo)，而應(yīng)立足于我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實。

[關(guān)鍵詞] 食品安全;預(yù)防原則;食品安全風(fēng)險預(yù)防;歐盟食品安全預(yù)防原則

[中圖分類號] D922.16? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）01-0026-15

于2015年修正施行的《中華人民共和國食品安全法》①（以下簡稱《食品安全法》）首次正式規(guī)定了我國食品安全工作應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防原則。國家立法機(jī)關(guān)將預(yù)防原則納入食品安全基本法中，無疑具有重大理論和實踐意義。然而，對諸如該原則的確切含義、實現(xiàn)機(jī)制、法理依據(jù)為何等基本問題，立法者并沒有給出明確答案。倘若不能從學(xué)理上科學(xué)回答此類問題，那么該原則極有可能流于形式，它所具有的正面功效將難以顯現(xiàn)?？墒牵从^學(xué)術(shù)界關(guān)于該論題的主要研究成果卻相當(dāng)薄弱，遠(yuǎn)沒有到達(dá)理想高度。現(xiàn)有成果通常以2002年《歐盟食品安全條例》對風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)定以及歐盟委員會和歐盟法院圍繞風(fēng)險預(yù)防原則的相關(guān)指令、判例為坐標(biāo)來解讀我國食品安全預(yù)防原則，進(jìn)而提出增強(qiáng)我國食品安全預(yù)防原則實效性的各類對策和建議2。鑒于歐盟食品安全法律在世界范圍內(nèi)具有卓越聲譽(yù)和強(qiáng)大影響力，以歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則為參照來檢視我國食品安全預(yù)防原則的確是一種可行的研究方法。但值得注意的是，如果對歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則存在一定誤解或認(rèn)識不全面，同時對我國食品安全預(yù)防原則不甚了解，那么試圖以歐盟經(jīng)驗作為范本來完善我國食品安全預(yù)防原則，則會陷入理論研究的誤區(qū)，進(jìn)而對我國食品安全監(jiān)管實踐造成不利影響。對此，一種較為科學(xué)的比較法研究思路是：“不應(yīng)僅關(guān)注不同國家的制度之同，還應(yīng)關(guān)注不同國家的制度之異，更應(yīng)關(guān)注不同國家間制度的‘形同而實異’?！盵1]本文將遵循這一邏輯進(jìn)路，重點考察我國與歐盟的食品安全風(fēng)險預(yù)防原則在含義、理據(jù)和實現(xiàn)機(jī)制等基礎(chǔ)性問題3上的不同，并分別對其加以評價，以期為充分理解和高效適用我國食品安全預(yù)防原則提供“有區(qū)分的選擇”[2] 102。

一、食品安全預(yù)防原則含義之比較

如果以歐盟食品安全法上有關(guān)風(fēng)險預(yù)防原則的基本原理為參照，可對食品安全預(yù)防原則的含義做如下注解[3]：當(dāng)食品安全風(fēng)險評估顯示某種影響人類健康的潛在食品安全風(fēng)險存在科學(xué)上的不確定性時，歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為此類風(fēng)險對于公眾生命健康構(gòu)成威脅，就可以采取預(yù)防性的保護(hù)性措施，而無須等到此類風(fēng)險成為現(xiàn)實或者其危害性顯露無遺之后再采取行動。就我國食品安全預(yù)防原則的含義而言，該項原則是指“食品安全各項工作要關(guān)口前移，不要等到發(fā)生食品安全事故再查處、追責(zé)，要通過加強(qiáng)日常的監(jiān)管工作，消除隱患，防患于未然”[4] 8。由此可知，我國食品安全預(yù)防原則的含義與歐盟存在著較大差異。

（一）“規(guī)制對象”之異

所謂“規(guī)制對象”，是指食品安全預(yù)防原則對哪些主體的何種行為產(chǎn)生約束與規(guī)范作用。歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)制對象是：歐盟機(jī)構(gòu)以及成員國行政機(jī)構(gòu)在科學(xué)不確定性條件下行使行政裁量權(quán)的行為。這恰如有學(xué)者指出的，預(yù)防原則“規(guī)制的是關(guān)于科學(xué)不確定情況下行政裁量權(quán)如何合理行使的認(rèn)識”[5] 297。歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國行政機(jī)構(gòu)之所以會行使裁量權(quán)，原因在于歐盟食品安全監(jiān)管涉及科學(xué)上的不確定性。如果用2002年《歐盟食品安全條例》的術(shù)語來表述則是：歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國行政機(jī)構(gòu)實施食品安全風(fēng)險管理時涉及到運(yùn)用裁量權(quán)。這就表明，歐盟食品安全預(yù)防原則并非對歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國行政機(jī)構(gòu)在整個食品安全監(jiān)管鏈條上的所有裁量權(quán)予以規(guī)制，其限于食品安全風(fēng)險管理領(lǐng)域內(nèi)的裁量權(quán)，而食品安全風(fēng)險管理領(lǐng)域是整個食品安全監(jiān)管鏈條上一個環(huán)節(jié)，盡管是非常重要的環(huán)節(jié)。此外，需要注意的是，歐盟機(jī)構(gòu)或成員國行政機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，主要包括四種情形[5] 301-305：一是歐盟機(jī)構(gòu)依據(jù)歐盟食品安全方面的法律、條例和指令所行使的裁量權(quán);二是成員國行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行歐盟食品安全方面的條例或指令、標(biāo)準(zhǔn)或許可方案所行使的裁量權(quán);三是成員國希望借助于預(yù)防原則減免在歐盟體制中需要承擔(dān)的義務(wù)時所行使的裁量權(quán);四是歐盟機(jī)構(gòu)履行國際食品安全保護(hù)義務(wù)時所行使的裁量權(quán)，如世界貿(mào)易組織頒布的《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》所規(guī)定的義務(wù)?？梢?，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則規(guī)制的裁量權(quán)涉及多個層次，既包括歐盟成員國的裁量權(quán)，也包括歐盟的裁量權(quán);既指向主權(quán)國家內(nèi)部，也指向主權(quán)國家外部。

我國食品安全預(yù)防原則的規(guī)制對象僅限于我國的國家主權(quán)之內(nèi)，不涉及國際義務(wù)履行問題。但需要指出的是，我國食品安全預(yù)防原則的規(guī)制對象既包括國家食品安全行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為，也包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為4。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為既包括行使裁量權(quán)的行為，也包括行使羈束性權(quán)力的行為。更為重要的是，我國食品安全預(yù)防原則所規(guī)制的食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的行為以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為涉及從“農(nóng)田到餐桌”的整個過程，涉及食用農(nóng)產(chǎn)品銷售和管理環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品銷售環(huán)節(jié)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)、食品貯存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)以及食品添加劑的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)中的各類行為。

（二）“啟動條件”之異

啟動條件也稱為觸發(fā)因素，是指特定主體運(yùn)用食品安全預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)具備的情形或標(biāo)準(zhǔn)，它包括事實基礎(chǔ)和主觀要件。在歐盟，啟動食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的事實基礎(chǔ)是存在科學(xué)上的不確定性的食品安全風(fēng)險，主觀要件是歐盟機(jī)構(gòu)或成員國行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為此類風(fēng)險將威脅歐盟食品安全法所規(guī)定的高水平保護(hù)公眾健康的立法宗旨，影響社會公眾身體健康和生命安全，從而需要采取保護(hù)性措施[6]。所謂科學(xué)上的不確定性意指，依據(jù)目前的科學(xué)研究水平，歐盟機(jī)構(gòu)或成員國行政機(jī)構(gòu)難以判斷某種食品安全風(fēng)險是否會確定無疑地危害社會公眾生命健康安全。比如，起源于20世紀(jì)80年代，爆發(fā)于90年代的英國“瘋牛病”，由于依據(jù)當(dāng)時的科學(xué)研究水平所提供的證據(jù)尚不能確鑿地證明“瘋牛病”是否會經(jīng)牛肉傳播給人類，但也缺乏可靠的證據(jù)排除這種傳播的可能性[7]。換言之，依據(jù)當(dāng)時的科學(xué)證據(jù)，“瘋牛病”經(jīng)牛肉傳播給人類的風(fēng)險處于科學(xué)上的不確定狀態(tài)。這種科學(xué)上的不確定性就為歐盟或者成員國啟動風(fēng)險預(yù)防原則提供了事實基礎(chǔ)。所謂“威脅社會公眾生命健康”意指，盡管此類食品安全風(fēng)險是否確實會對社會公眾生命健康造成威脅在科學(xué)上存在一定不確定性，然而，歐盟或者成員國出于高水平保護(hù)公眾健康的目的，依然采取保護(hù)性措施來遏制風(fēng)險。換言之，科學(xué)上存在不確定性的風(fēng)險并不是一種“假設(shè)的”風(fēng)險，而是必須得到分析且被證明是現(xiàn)實存在的，并具有重大公共利益后果[8]。仍以英國“瘋牛病”為例，為高水平地保護(hù)公眾健康，歐盟采取了一項全面禁止英國牛肉出口的緊急措施。英國政府認(rèn)為歐盟的禁令違反了比例原則，遂向歐洲法院提起訴訟。結(jié)果是歐洲法院支持禁令，理由是威脅人體健康的風(fēng)險是否存在或者范圍有多大，對此存在不確定的情況下，各機(jī)構(gòu)可以采取保護(hù)性措施，而無須等到此類風(fēng)險的現(xiàn)實性和嚴(yán)重性變得十分明顯的時候5。從表象上而言，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的啟動條件比較確定，卻在實質(zhì)上授予了歐盟機(jī)構(gòu)或者成員國行政機(jī)構(gòu)較為寬泛的裁量權(quán)，即對于那些在科學(xué)上存在不確定的食品安全風(fēng)險是否對社會公眾健康構(gòu)成威脅以及是否需要采取保護(hù)性措施的問題，它們享有廣泛的裁量余地。對此，有學(xué)者指出，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則是一項政治性原則[6]。

反觀我國食品安全預(yù)防原則的啟動條件，同樣包括事實基礎(chǔ)和主觀要件。我國食品安全預(yù)防原則的事實基礎(chǔ)是有可能發(fā)生食品安全事故或者食品安全隱患。所謂“食品安全事故”，指食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或可能有危害的事故6。所謂食品安全隱患，是指食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險與食品安全事故風(fēng)險[4] 9。我國食品安全預(yù)防原則的主觀要件是食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)或者食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施7。

與歐盟相比，我國食品安全預(yù)防原則的啟動條件存在極大差異。歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)是存在科學(xué)上不確定的影響社會公眾健康的食品安全風(fēng)險，它強(qiáng)調(diào)存在科學(xué)上不確定性。所謂科學(xué)上不確定性，根據(jù)歐洲法院的判例，不是簡單地等同于資料匱乏或數(shù)據(jù)差距，而要區(qū)分不同類型的科學(xué)不確定性：可接受的限值、動物研究、產(chǎn)品殘留物的數(shù)量、氣候條件、民族飲食習(xí)慣的差異和科學(xué)研究的局限[5] 317-318等。換言之，作為歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)其實非常狹窄，即存在科學(xué)上不確定性的食品安全風(fēng)險，比如，轉(zhuǎn)基因食品、存有荷爾蒙的食品等依據(jù)目前的科學(xué)知識難以確鑿判斷是否對人體造成危害的風(fēng)險。基于此，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則僅僅關(guān)注“風(fēng)險”[5] 297-320。而作為我國食品安全預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)則是食品安全事故隱患、食品安全事故風(fēng)險以及系統(tǒng)性的食品安全風(fēng)險?？疾臁蛾P(guān)于中華人民共和國食品安全法（修訂草案）的說明》（以下簡稱《食品安全法（修訂草案）說明》）[4] 456可以發(fā)現(xiàn)，立法者強(qiáng)調(diào)對食品安全事故及其隱患的預(yù)防，而非對食品安全風(fēng)險的預(yù)防，并且對食品安全風(fēng)險沒有區(qū)分科學(xué)上存在不確定性的食品安全風(fēng)險與科學(xué)上存在確定性的食品安全風(fēng)險，而是突出系統(tǒng)性的食品安全風(fēng)險，實際上系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險隱含著科學(xué)上確定的重大的食品安全風(fēng)險之意?？梢?，作為歐盟風(fēng)險預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)——科學(xué)上存在不確定性的食品安全風(fēng)險，在我國食品安全立法者那里并不是重點需要防范的風(fēng)險。對于我國食品安全立法者而言，需要重點防范的是食品安全事故風(fēng)險以及重大的食品安全風(fēng)險。由此，作為我國食品安全預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)完全不同于作為啟動歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的事實基礎(chǔ)。另外，就食品安全預(yù)防原則的主觀要件而言，歐盟與我國也存在不同。歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則凸顯歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國行政機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)。這是由于科學(xué)不確定性與保護(hù)性措施之間的距離必須通過裁量權(quán)來橋接。對此，歐盟委員會宣稱，預(yù)防是一種具有強(qiáng)烈政治色彩的決策，如果滿足政治條件，它可以包括任何作為或者任何不作為8。我國食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者雖然也享有一定裁量權(quán)，比如食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品安全事故隱患可以選擇不同的監(jiān)管措施來應(yīng)對，但此類裁量空間是依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定所授予，強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法履行法定職責(zé)或義務(wù)，而且必須履行到位且卓有成效，而不是一種依據(jù)行政經(jīng)驗可以選擇的裁量權(quán)。因此，它完全不同于歐盟及其成員國所享有的“富有政治性色彩”的裁量權(quán)。

二、食品安全預(yù)防原則實現(xiàn)機(jī)制之比較

以上分析表明，我國食品安全預(yù)防性原則具有相對獨立的含義，套用歐盟食品風(fēng)險預(yù)防原則的含義來解釋我國食品安全預(yù)防性原則含義的做法存在一定局限性。然而，揭示含義僅是科學(xué)認(rèn)識食品安全預(yù)防原則的基礎(chǔ)和前提，并不能實現(xiàn)“比較法研究”自身所應(yīng)達(dá)成的功能使命[9] 28。因此，筆者將繼續(xù)探討該原則的實現(xiàn)機(jī)制。

（一）歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制

考察歐盟關(guān)于食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的各類條例9、指令、判例10，以及中外學(xué)界關(guān)于該論題的研究成果11，可將歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制劃分為以下三類：

1. 食品安全風(fēng)險評估制度。由于作為歐盟食品安全預(yù)防原則啟動條件的事實基礎(chǔ)是存在科學(xué)上具有不確定性的食品安全風(fēng)險，那么如何判斷某一食品安全風(fēng)險具有科學(xué)上的不確定性，而不是一種假想的或者臆測的風(fēng)險，從而能夠啟動食品安全預(yù)防原則，則是由食品安全風(fēng)險評估制度來完成的。根據(jù)《歐盟食品安全條例》第3條的規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估是一個以科學(xué)為基礎(chǔ)的過程，由危害識別、危害特征描述、暴露評估和風(fēng)險特征組成。為確保食品安全風(fēng)險評估的科學(xué)性，《歐盟食品安全條例》在序言中規(guī)定，風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的科學(xué)資料和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上以獨立、客觀和透明的方式進(jìn)行。為此，歐盟專門成立歐洲食品安全管理局。歐洲食品安全管理局實施風(fēng)險評估時獨立于作為食品安全風(fēng)險管理者的歐盟委員會和成員國。有學(xué)者將這種獨立性稱為食品安全風(fēng)險評估與食品安全風(fēng)險管理的分離，并認(rèn)為是歐盟食品安全風(fēng)險分析制度的重要特色[10]。根據(jù)歐洲初審法院的意見，風(fēng)險評估的目的是對特定產(chǎn)品或工序?qū)θ梭w健康產(chǎn)生不利影響的蓋然性以及此類不利影響的嚴(yán)重性進(jìn)行評估12。當(dāng)風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)某種食品安全風(fēng)險存在科學(xué)上的不確定性時，風(fēng)險預(yù)防原則就開始發(fā)揮作用。在歐盟委員會訴丹麥一案中，歐洲法院認(rèn)為，由于評估結(jié)果不充分、不確定或不精確，從而不可能確切地判斷風(fēng)險的存在或程度，但假如風(fēng)險顯現(xiàn)，有損人類健康的可能性仍然繼續(xù)存在時，風(fēng)險預(yù)防原則為采取限制性措施提供了合法依據(jù)13。

2. 食品安全風(fēng)險管理制度。經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險評估，對于存在科學(xué)上不確定性的、卻又不是“純粹假設(shè)的”14食品安全風(fēng)險，歐盟及其成員國為了高水平地保護(hù)社會公眾的生命健康，將采取一系列的保護(hù)性措施，從而來防止此類風(fēng)險。那么如何確保歐盟及其成員國采取的保護(hù)性措施能夠有效保障公眾健康，如何制約它們毫無正當(dāng)理由地訴諸風(fēng)險預(yù)防措施并使其成為貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝，如何防止風(fēng)險預(yù)防措施被用來作為恣意決策的辯護(hù)15，進(jìn)而順利實現(xiàn)《歐盟食品安全條例》的初衷，并與它們所承擔(dān)的國際義務(wù)相協(xié)調(diào)，則是由食品安全風(fēng)險管理制度來完成的。歐盟委員會宣稱，食品安全預(yù)防原則主要針對食品安全風(fēng)險管理16。根據(jù)《歐盟委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的通訊》（以下簡稱《通訊》）的規(guī)定，食品安全風(fēng)險管理制度其實是透過一系列規(guī)則來指引和規(guī)范歐盟及其成員國理性地實施諸如：全面禁止、信息通報、研究項目資助、減少暴露、臨時性的限制等各類保護(hù)性措施的。這些規(guī)則共有五條17：一是符合比例性，即保護(hù)性措施應(yīng)當(dāng)能夠達(dá)到期望的保護(hù)水平，不能追求罕見的零風(fēng)險;二是非歧視性，即應(yīng)當(dāng)平等使用保護(hù)性措施，類似的情況不應(yīng)當(dāng)受到不同的對待，而不同的情況不應(yīng)當(dāng)受到相同對待，除非有客觀理由;三是一致性，即保護(hù)性措施應(yīng)當(dāng)與類似情況下已經(jīng)采取的措施保持一致;四是考察作為或不作為的成本與收益，即在采取保護(hù)性措施之前，應(yīng)當(dāng)考察作為或不作為的成本與收益;五是與科學(xué)發(fā)展同步審查，即保護(hù)性措施應(yīng)當(dāng)受制于定期的科學(xué)審查，隨著科學(xué)知識的更新，保護(hù)性措施將重新評估。

3. 司法審查制度。如果將食品安全風(fēng)險評估制度和風(fēng)險管理制度視為實現(xiàn)歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的第一層次機(jī)制，那么司法審查制度則是第二層次機(jī)制，也可以被視為一種保障機(jī)制。原因在于，所謂的科學(xué)上存在不確定性的食品安全風(fēng)險、非假想的食品安全風(fēng)險以及保護(hù)性措施要符合《通訊》所規(guī)定的五項規(guī)則等問題是存在很大爭議的。這些爭議需要由歐盟的司法審查制度來解決。事實上，歐洲初審法院、歐洲法院以及歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟法院不負(fù)眾望，從20世紀(jì)90年代后期開始，在一系列涉及風(fēng)險預(yù)防原則的食品安全案件中[11]，它們不僅澄清了該原則的適用范圍和啟動條件，而且還審查歐盟及成員國所采取的保護(hù)性措施的合法性，從而有力保障了風(fēng)險預(yù)防原則的順利實現(xiàn)。比如在歐洲自由貿(mào)易協(xié)會調(diào)查機(jī)構(gòu)訴挪威一案中18，法院認(rèn)為恰當(dāng)?shù)剡m用風(fēng)險預(yù)防原則的前提是：對擬議的保護(hù)措施可能造成的不利健康后果進(jìn)行識別;根據(jù)最新的科學(xué)信息，對健康風(fēng)險進(jìn)行全面評估。如果從上述考慮之中得出的結(jié)果是不充分的、非結(jié)論性的、不精確的以至于不可能確定地判斷風(fēng)險或危害物，然而，倘若發(fā)生不利事件，巨大損害的可能性仍然存在，風(fēng)險預(yù)防原則便可以作為采取限制性措施的正當(dāng)理由。此類限制性措施必須是非歧視性的、客觀的，必須在以任何特定時間的最佳可得科學(xué)為依據(jù)的政策框架內(nèi)適用。風(fēng)險預(yù)防原則不能用來為恣意的決策辯護(hù)，追求客觀的“零風(fēng)險”只能在最例外的情形之中。

（二）我國食品安全預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制

類似地，為及時發(fā)現(xiàn)食品安全事故隱患、識別重大食品安全風(fēng)險以及有效遏制和防范食品安全事故和系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險，我國《食品安全法》也設(shè)計了相應(yīng)的實現(xiàn)機(jī)制[4] 456-457。

1. 責(zé)任約談制度。責(zé)任約談制度的法規(guī)范依據(jù)是《食品安全法》第114條和117條，它包括三種類型：一是縣級以上人民政府食品安全監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行責(zé)任約談;二是縣級以上人民政府對所屬食品安全監(jiān)管部門的責(zé)任約談;三是上級人民政府對下級地方人民政府的責(zé)任約談。從制度構(gòu)造層面而言，它由以下三個要素所組成：一是法定的約談事由?？h級以上人民政府食品安全監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行責(zé)任約談的法定事由是，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在食品安全隱患，未及時采取措施消除的。縣級以上人民政府對所屬食品安全監(jiān)管部門的責(zé)任約談的法定事由是，其未及時發(fā)現(xiàn)食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險，未及時消除監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患。上級人民政府對下級地方人民政府的責(zé)任約談的法定事由是，其未履行食品安全職責(zé)，未及時消除區(qū)域性重大食品安全隱患。二是法定的約談對象。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的約談對象是法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人，對于食品安全監(jiān)管部門和下級地方人民政府的約談對象是部門或政府的主要負(fù)責(zé)人。三是責(zé)任約談的法律后果。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即采取措施，進(jìn)行整改，消除隱患。責(zé)任約談情況和整改情況應(yīng)當(dāng)納入食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案。對于食品安全監(jiān)管部門和下級地方人民政府而言，責(zé)任約談的本質(zhì)是具有法律效力的行政層級監(jiān)督行為，是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的一種行政命令，被約談的主體應(yīng)當(dāng)對食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行整改，責(zé)任約談情況和整改情況被納入地方人民政府和有關(guān)部門食品安全監(jiān)督管理工作評議和考核記錄。

2. 生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度。生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度的法規(guī)范依據(jù)是《食品安全法》第47條。它是指，食品生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)有建立食品安全自查制度，定期對食品安全狀況進(jìn)行檢查評價的義務(wù)。生產(chǎn)經(jīng)營條件發(fā)生變化，不再符合食品安全要求的，生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即采取整改措施。有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)經(jīng)營活動，并向所在地縣級人民政府食品安全監(jiān)督管理部門報告。通常而言，生產(chǎn)經(jīng)營者需要對下列食品安全狀況進(jìn)行定期檢查：食品安全管理制度的建立落實情況;與食品安全有關(guān)的事故隱患;問題食品是否及時召回;食品標(biāo)簽是否符合規(guī)定;生產(chǎn)經(jīng)營過程是否符合食品生產(chǎn)經(jīng)營的記錄檢查制度;從業(yè)人員在工作中是否具備相應(yīng)的安全知識和安全生產(chǎn)技能;食品設(shè)施、設(shè)備是否處于正常和安全的運(yùn)行狀態(tài)等等。

3. 食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度。食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度的法規(guī)范依據(jù)是《食品安全法》第14條、15條和16條。它是指，法定主體系統(tǒng)要持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染、食品中有害因素等相關(guān)數(shù)據(jù)信息，并應(yīng)用醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生學(xué)原理和方法進(jìn)行測量和檢查。該項制度包括：食品安全風(fēng)險監(jiān)測內(nèi)容、食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃、食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案、食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作和食品安全風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果通報。其中，監(jiān)測內(nèi)容主要指三個方面：食源性疾病，諸如食物中毒、腸道傳染病、人畜共患傳染病、寄生蟲病等;食品污染，諸如生物性污染、化學(xué)性污染和物理性污染;食品中的有害因素，諸如食品加工和保存過程中的有害物、食品生產(chǎn)和加工中的有害物等。食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門制定、實施。食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案由省級人民政府衛(wèi)生行政部門會同同級食品安全監(jiān)督管理等部門，根據(jù)國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，制定并實施。食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作則是法定的技術(shù)機(jī)構(gòu)根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃和監(jiān)測方案開展監(jiān)測工作。食品安全風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果的通報是指，監(jiān)測結(jié)果表明可能存在食品安全隱患的，縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)信息通報同級食品安全監(jiān)督管理部門，并報告本級人民政府和上級人民政府衛(wèi)生行政部門。食品安全監(jiān)督管理等部門應(yīng)當(dāng)及時組織開展調(diào)查。

4. 食品安全風(fēng)險評估制度。食品安全風(fēng)險評估制度的法規(guī)范依據(jù)是《食品安全法》第17條、18條、19條、20條和21條。它是指，法定主體對食品、食品添加劑，食品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素對人體健康可能造成不良影響所進(jìn)行的科學(xué)評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估和風(fēng)險特征描述四個階段。該項制度包括如下內(nèi)容：食品安全風(fēng)險評估組織、食品安全風(fēng)險評估情形、食品安全風(fēng)險評估配合協(xié)助、食品安全風(fēng)險評估信息共享以及食品安全風(fēng)險評估的作用。其中，食品安全風(fēng)險評估組織是由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)建立的由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品等領(lǐng)域?qū)＜医M成的食品安全風(fēng)險評估專家委員會，但風(fēng)險評估結(jié)果由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布。食品安全風(fēng)險評估情形則涉及六個方面：通過食品安全風(fēng)險監(jiān)測或接到舉報發(fā)現(xiàn)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品可能存在安全隱患的;為制定或修訂食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)需要進(jìn)行風(fēng)險評估的;為確定監(jiān)督管理的重點領(lǐng)域、重點品種需要進(jìn)行風(fēng)險評估的;發(fā)現(xiàn)新的可能危害食品安全因素的;需要判斷某一因素是否構(gòu)成食品安全隱患的;國務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)為需要進(jìn)行風(fēng)險評估的其他情形。食品安全風(fēng)險評估配合協(xié)作是指，國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)行政等部門在監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出評估建議，并提供風(fēng)險來源、相關(guān)檢驗數(shù)據(jù)和結(jié)論等信息和資料。食品安全風(fēng)險評估信息共享是指，國務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時相互通報食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估結(jié)果等信息。食品安全風(fēng)險評估結(jié)果的作用則包括兩個方面：一是作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù);二是作為對食品安全實施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

5. 食品安全風(fēng)險分級管理制度。食品安全風(fēng)險分級管理制度的法規(guī)范依據(jù)是《食品安全法》第109條。它是指，縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估結(jié)果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風(fēng)險分級管理。該制度包括確定風(fēng)險分級管理的依據(jù)、制定年度監(jiān)督管理計劃、確定監(jiān)督管理重點事項等內(nèi)容。確定風(fēng)險分級管理的依據(jù)是食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估結(jié)果和食品安全狀況。食品安全年度監(jiān)督管理計劃則由縣級以上地方人民政府組織本級食品安全監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)行政等部門制定。監(jiān)督管理重點事項則是專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品;發(fā)生食品安全事故風(fēng)險較高的食品生產(chǎn)經(jīng)營者;食品安全風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果表明可能存在食品安全隱患的事項，以及保健食品。

（三）比較與分析

以上論述表明，至少從規(guī)范層面而言我國食品安全預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制與歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制存在較大差異。

1. “權(quán)力監(jiān)督制度”之異。在歐盟的實現(xiàn)機(jī)制中，司法審查制度是有機(jī)組成部分，這可以視作司法權(quán)力制約行政權(quán)力的一種形式，即歐盟運(yùn)用司法權(quán)力來確保歐盟及其成員國所采取的保護(hù)性措施符合歐盟食品安全法的宗旨。司法審查制度是歐盟實現(xiàn)食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的極為重要的機(jī)制，為此，英國學(xué)者伊麗莎白·費雪將歐盟的風(fēng)險預(yù)防原則稱為司法性原則[5] 297-329。而在我國，《食品安全法》的立法者并沒有專門將人民法院的司法審查作為食品安全預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制，相反將行政機(jī)關(guān)層級監(jiān)督形式的責(zé)任約談制度作為一項重要的實現(xiàn)機(jī)制，即運(yùn)用上級食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)的行政權(quán)力來確保作為下級的食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)的行為符合食品安全法的宗旨。這是一種行政權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力的機(jī)制，它完全不同于歐盟的司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力的制度。

2. “風(fēng)險管理制度”之異。在歐盟，食品安全風(fēng)險管理制度是實現(xiàn)預(yù)防原則的重要機(jī)制。它為歐盟及其成員國行政機(jī)構(gòu)行使裁量性的保護(hù)性措施設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。而我國采用食品安全風(fēng)險分級管理制度。從性質(zhì)上而言，食品安全風(fēng)險分級管理制度屬于食品安全風(fēng)險管理制度范疇，因為它的功能也是確保食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的行為與食品安全風(fēng)險嚴(yán)重程度成比例，合理分配監(jiān)管資源。由此，我國的食品安全風(fēng)險分級管理制度與歐盟的食品安全風(fēng)險管理制度在功能上存在類似之處，但它們之間依然存在明顯差異。歐盟食品安全風(fēng)險管理制度中的合比例性規(guī)則其實包含著成本與收益分析。它要求歐盟及其成員國對保護(hù)性措施的成本和收益進(jìn)行定性或定量分析，確保收益大于成本[12]。而成本與收益分析是一種實現(xiàn)保護(hù)性措施符合比例性的更為具體的方法。兩者的結(jié)合能夠有效防止歐盟及其成員國行政機(jī)構(gòu)濫用裁量權(quán)。而在我國食品安全風(fēng)險分級管理制度下，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的裁量空間將大為縮小。它們只能依據(jù)食品安全法事先規(guī)定的分級標(biāo)準(zhǔn)來選擇監(jiān)管措施，不存在運(yùn)用成本和收益分析方法來權(quán)衡監(jiān)管措施。

3. “風(fēng)險評估制度”之異。雖然歐盟與我國的實現(xiàn)機(jī)制中都具有食品安全風(fēng)險評估制度，而且我國的立法者也宣傳食品安全風(fēng)險評估是一個科學(xué)、客觀的過程，必須遵循客觀規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)方法[4] 48，但兩者在如何確保風(fēng)險評估的獨立性上依然存在差異。在歐盟，從事食品安全風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)是歐洲食品安全管理局，它在組織上嚴(yán)格獨立于作為食品安全管理者的歐盟及其成員國。而我國從事食品安全風(fēng)險評估的組織是食品安全風(fēng)險評估專家委員會，它由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組建，依賴于作為食品安全監(jiān)管者的國家行政機(jī)關(guān)。換言之，我國的食品安全風(fēng)險評估專家委員會在組織上并不嚴(yán)格獨立于實施食品安全管理的國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。此外，《歐盟食品安全條例》以及歐洲食品安全管理局的內(nèi)容指引還規(guī)定了多項機(jī)制來保證獨立性：諸如中立的專家遴選機(jī)制、客觀的風(fēng)險評估科學(xué)方案采納機(jī)制、利益聲明機(jī)制、潛在的利益沖突解決機(jī)制、禁止兼職機(jī)制、經(jīng)費保障機(jī)制等[13] 84-85。從我國《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》來看，我國食品安全風(fēng)險評估專家委員會在開展食品安全風(fēng)險評估任務(wù)、實施食品安全風(fēng)險評估計劃、獲得食品安全風(fēng)險評估信息、公布食品安全風(fēng)險評估結(jié)論等各個方面依賴于國務(wù)院衛(wèi)生行政部門，即評估任務(wù)由衛(wèi)生行政部門下達(dá)、評估計劃由衛(wèi)生行政部門確定、評估方案需要報衛(wèi)生行政部門備案、評估信息和數(shù)據(jù)由衛(wèi)生行政部門提供、評估結(jié)果向衛(wèi)生行政部門報告，并由衛(wèi)生行政部門公布評估結(jié)果。

4. 我國特有制度。值得一提的是，我國食品安全預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制中包含食品生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度。這是我國的立法者引入私方主體來預(yù)防食品安全隱患，體現(xiàn)了我國食品安全社會共治的理念。而在歐盟的實現(xiàn)機(jī)制中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者并沒有作為風(fēng)險預(yù)防原則實現(xiàn)機(jī)制的承擔(dān)者。此外，食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度也是我國食品安全預(yù)防原則實現(xiàn)機(jī)制的有機(jī)組成部分，它為食品安全風(fēng)險評估、食品安全風(fēng)險分級管理等提供信息。而歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制并沒有專門規(guī)定監(jiān)測制度。

三、食品安全預(yù)防原則理據(jù)之比較

以上分析表明，我國食品安全預(yù)防性原則的實現(xiàn)機(jī)制是有其自身特色的，不能簡單地以歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制為藍(lán)本來簡單地對我國的實現(xiàn)機(jī)制加以評判和改造。由于在以制度改革為目的的比較法研究過程中，不能忽視域外制度的形成背景，對制度形成所依賴的經(jīng)濟(jì)社會因素加以考察是不可或缺的，否則，得出的結(jié)論便經(jīng)不起法律現(xiàn)實和生活經(jīng)驗的核檢[14] 95。因此，為更加深刻地理解和運(yùn)用我國食品安全預(yù)防性原則，有必要揭示歐盟與我國食品安全預(yù)防原則背后所蘊(yùn)含的理據(jù)。

（一）歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則之理據(jù)

雖然歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則源起于20世紀(jì)70年代西德的環(huán)境政策，要求決策者對因科學(xué)不確定性所導(dǎo)致的環(huán)境問題給予特別關(guān)注，但2002年歐盟卻從法律層面規(guī)定了該原則，并且還專門發(fā)布《通訊》來規(guī)范該原則的具體運(yùn)用。歐盟的此種做法并不是簡單沿用環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防原則，其有著更為深刻的理據(jù)。

1. 為有效回應(yīng)作為技術(shù)性風(fēng)險的食品風(fēng)險規(guī)制的需要。根據(jù)伊麗莎白·費雪等學(xué)者的觀點19可知，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的興起與歐盟技術(shù)性風(fēng)險規(guī)制興起是同時發(fā)生的。雖然從20世紀(jì)60年代末開始，歐盟就對技術(shù)性風(fēng)險實施規(guī)制，但直到20世紀(jì)90年代人們才明確認(rèn)識到，歐盟的技術(shù)風(fēng)險規(guī)制體制已經(jīng)是歐盟市場一體化過程中的常態(tài)，歐盟的各類條約、指令承認(rèn)了歐盟風(fēng)險規(guī)制的合法性，歐盟還建立了各類機(jī)構(gòu)或者委員會來實施技術(shù)性風(fēng)險規(guī)制。其中，風(fēng)險預(yù)防原則是規(guī)制體系發(fā)展的核心，它日益為決策者所依賴，也一直是訴訟標(biāo)的所在。需要指出的是，在所有技術(shù)性風(fēng)險規(guī)制中，食品安全風(fēng)險規(guī)制無疑是最重要的。正如有學(xué)者指出的那樣，歐洲法院關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的典型判例幾乎都涉及食品安全風(fēng)險[11]。質(zhì)言之，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則從一開始就是為了回應(yīng)食品安全風(fēng)險所引發(fā)的規(guī)制難題。在歐盟風(fēng)險規(guī)制語境中，食品安全風(fēng)險屬于技術(shù)性風(fēng)險范疇，是歐盟及其成員國所面臨的最重要也是最棘手的技術(shù)性風(fēng)險。技術(shù)性風(fēng)險具有科學(xué)上的不確定性、行為上的不確定性和接受上依賴于文化環(huán)境等特征[5] 6-10。作為技術(shù)性風(fēng)險的食品安全風(fēng)險給歐盟及其成員國的規(guī)制帶來諸多挑戰(zhàn)：歐盟層面關(guān)于食品安全風(fēng)險的規(guī)制與成員國層面關(guān)于食品安全風(fēng)險規(guī)制的沖突、成員國層面之間關(guān)于食品安全風(fēng)險規(guī)制的沖突、歐盟層面關(guān)于食品安全風(fēng)險規(guī)制與歐盟需要履行國際食品安全保護(hù)義務(wù)之間的沖突等等。此類沖突的產(chǎn)生固然有諸多原因，但因食品安全風(fēng)險具有技術(shù)風(fēng)險的屬性所引發(fā)的規(guī)制難題則是一個重要原因20。由此，為回應(yīng)具有技術(shù)性風(fēng)險屬性的食品安全風(fēng)險所帶來的規(guī)制難題，食品安全風(fēng)險預(yù)防原則應(yīng)運(yùn)而生，并得以不斷完善。其中，歐盟成立專司食品安全風(fēng)險評估的歐洲食品安全管理局則是實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則的重要舉措。歐洲食品安全管理局以追求食品安全風(fēng)險評估的卓越的科學(xué)性、服務(wù)于公共利益作為唯一使命，在組織上與履行食品風(fēng)險管理職責(zé)的歐盟機(jī)構(gòu)保持嚴(yán)格獨立，并通過了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦媛暶饕?guī)則[15]，獨立于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，以便確保自身所做出的關(guān)于食品安全的風(fēng)險評估結(jié)論建立在嚴(yán)格的科學(xué)基礎(chǔ)之上，具備“一錘定音”的效果。

2. 為有效協(xié)調(diào)高水平保護(hù)公眾生命健康與歐盟統(tǒng)一市場之間的矛盾。歐盟一直致力于建立統(tǒng)一市場，消除服務(wù)、貿(mào)易、產(chǎn)品（食品）等技術(shù)或關(guān)稅壁壘，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。食品作為歐盟及其成員國的重要產(chǎn)品，在歐盟形成統(tǒng)一市場過程中占據(jù)重要位置。但食品是一種比較特殊的產(chǎn)品，它既涉及到歐盟及其成員國公眾生命和健康，也涉及到歐盟及其成員國經(jīng)濟(jì)利益。在這里，食品（包括潛在風(fēng)險的食品）市場的歐盟化與食品安全規(guī)制框架的成員國化之間的矛盾不可避免地顯現(xiàn)出來。這種矛盾主要有兩種表現(xiàn)形式：成員國之間食品安全法律的矛盾以及成員國食品安全法與歐盟食品安全法之間的矛盾?！稓W盟食品安全管理條例》的序言明確指出，安全和健康食品的自由流通是內(nèi)部市場的重要方面，歐盟政策要確保高水平地保護(hù)公眾生命和健康。而《歐盟食品安全管理條例》同時指出，只有當(dāng)成員國之間的食品和食品安全要求不存在巨大差異，食品才能在歐盟內(nèi)部自由流通，但現(xiàn)實卻是成員國食品法的概念、原則和措施存在巨大差異。如此一來，便妨礙了食品的自由流通，建立了不平等的競爭條件，直接影響了歐盟內(nèi)部市場的功能。此種局面在食品安全風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域體現(xiàn)得最為淋漓盡致：食品進(jìn)口國通常以某種食品風(fēng)險具有科學(xué)上不確定，但依然可能對本國公眾生命和健康——為了高水平保護(hù)——造成危害為由，援引預(yù)防原則來采取保護(hù)性措施。食品出口國則認(rèn)為其所出口的食品符合本國或歐盟的食品安全科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)，反對進(jìn)口國采取保護(hù)性措施。而成員國之間的爭議最終將由歐盟來解決。這在早期的英國“瘋牛病”案例中就體現(xiàn)出來21。也正因為此，圍繞著“瘋牛病”風(fēng)險規(guī)制的關(guān)鍵問題就自然產(chǎn)生了：歐盟機(jī)構(gòu)通過何種機(jī)制能夠比法德行政機(jī)構(gòu)就“瘋牛病”風(fēng)險做出更為科學(xué)的結(jié)論;歐盟機(jī)構(gòu)通過何種機(jī)制來確保規(guī)范法德行政機(jī)關(guān)所行使的保護(hù)性措施不是出于貿(mào)易保護(hù)，而是真正保護(hù)公眾健康;又如何確保歐盟機(jī)構(gòu)自身不濫用行政權(quán)力？在很大程度上，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則及其實現(xiàn)機(jī)制就是在不斷回應(yīng)此類問題過程中發(fā)展起來的。歐盟通過建立歐洲食品安全管理局，發(fā)布《通訊》，以及制定統(tǒng)一食品安全條例，歐洲初審法院和歐洲法院則通過審理一系列涉及風(fēng)險預(yù)防原則的判例，使得歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則具有統(tǒng)一的規(guī)范效力22。顯然，歐洲法院對風(fēng)險預(yù)防原則適用條件的闡釋不僅夯實了《通訊》的規(guī)范效力，而且對歐盟機(jī)構(gòu)及成員國行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用該原則具有重要引導(dǎo)作用，這就有效協(xié)調(diào)了歐盟及其成員國高水平保護(hù)公眾生命健康與歐盟建立統(tǒng)一食品市場之間的矛盾。

除上述兩個最為重要的理據(jù)之外，歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的理據(jù)還根植于歐盟法的基本原則，反映了良善治理的要求[6]，也體現(xiàn)了歐盟“更佳規(guī)制倡議”[11]等。

（二）我國食品安全預(yù)防原則之理據(jù)

與歐盟相比，我國食品安全預(yù)防性原理的理據(jù)呈現(xiàn)出自身特色。綜合學(xué)界研究以及《食品安全法》相關(guān)說明，可將其提煉為如下方面：

1. 為有效回應(yīng)我國食品安全事故多發(fā)和頻發(fā)的現(xiàn)實。與歐盟為回應(yīng)作為技術(shù)性風(fēng)險的食品安全風(fēng)險不同，我國立法機(jī)關(guān)規(guī)定食品安全預(yù)防原則的一個重要目的是回應(yīng)我國食品安全事故多發(fā)和頻發(fā)的現(xiàn)實。對此，既有來自官方的權(quán)威判斷，也有來自民間的客觀研究，還有來自公眾的切身體驗。時任國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長張勇于2014年6月23日在向第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上所作的《食品安全法（修訂草案）的說明》中直言不諱地指出，我國食品企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象依然存在，食品安全事件時有發(fā)生，食品安全形勢依然嚴(yán)峻[4] 455。這是我國官方對當(dāng)前食品安全形勢的權(quán)威判斷[4] 513。從2009年我國開始實施《食品安全法》到2015年修改《食品安全法》的短短6年間，我國學(xué)者對食品安全法與食品安全管理作了大量研究，既有針對食品安全事件的深度研究，也有針對食品安全現(xiàn)實的專題研究。梳理既有研究不難發(fā)現(xiàn)，雖然2009年我國實施了新《食品安全法》，但并未遏制食品安全事故多發(fā)的現(xiàn)實[16]。此類食品安全事件23，有的是大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)所為，但更多的是小型企業(yè)、甚至是食品攤販所為，給行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管造成相當(dāng)大的難度。對此，社會公眾對我國嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)狀也有直觀感受。比如在《食品安全法》實施的前兩年，國人對國產(chǎn)奶粉依然缺乏信心。調(diào)查顯示，2008年三鹿問題奶粉事件之后，國有品牌奶粉市場占有率不斷下降，2011年進(jìn)口奶粉市場占有率超過50%，2010年我國虧損的乳制品企業(yè)有181個，虧損面達(dá)21.9%[17]。而此時又發(fā)生“蒙牛乳業(yè)致癌物超標(biāo)事件”[18]，可謂是雪上加霜。又如在《食品安全法》實施的第4年，也就是2013年，由中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院與中國社會科學(xué)出版社共同發(fā)布的“2012中國社會態(tài)度與社會發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查”表明，2012年城鎮(zhèn)居民最不滿意物價水平和食品安全[19]。立法機(jī)關(guān)的調(diào)研、理論界同仁的研究以及社會公眾的直觀感受都指向我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的一個基本事實，即2009年《食品安全法》實施以來，我國依然處于食品安全事故多發(fā)和頻發(fā)期。那么如何回應(yīng)這一嚴(yán)峻現(xiàn)實？社會各界對國家行政機(jī)關(guān)實施“馬后炮式監(jiān)管”“消防員救火式監(jiān)管”給予了諸多詬病。因此需要轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管方式，從片面注重事后懲罰式監(jiān)管到注重事前的預(yù)防型監(jiān)管，突出“預(yù)防為主”“監(jiān)管工作關(guān)口前移”和“重在消除隱患和防患于未然”。由此可見，2015年全面修訂的《食品安全法》植入預(yù)防原則正是為了科學(xué)回應(yīng)我國嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)實。

2. 為有效實現(xiàn)保證食品安全、公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。與歐盟為協(xié)調(diào)歐盟統(tǒng)一市場與高水平保護(hù)公眾生命和健康之間的矛盾有所不同，立法者確立我國食品安全預(yù)防原則的目的顯得比較純粹，即為了保證食品安全，保障公眾身體和生命健康與安全，并沒有將促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的目的納入進(jìn)來。需要指出的是，歐盟食品安全法以及涉及風(fēng)險預(yù)防原則的判例都強(qiáng)調(diào)“高水平地”保護(hù)公眾身體健康和生命安全，而在我國《食品安全法》語境中，并沒有特別突出“高水平保護(hù)”的用意。我國《食品安全法》中的“食品安全”是一個狹義的概念，僅指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成急性、亞急性或慢性危害，主要考慮滿足社會公眾需求和維持可持續(xù)意義上的食品安全。申言之，我國《食品安全法》中的食品安全是滿足社會公眾需求意義上的安全，其與歐盟的風(fēng)險預(yù)防原則所強(qiáng)調(diào)的“高水平保護(hù)”存在一定差距24。不難預(yù)見，此類事件如果發(fā)生在歐盟，歐盟食品安全風(fēng)險評估中心并不會簡單以“沒有標(biāo)準(zhǔn)而認(rèn)定牛奶中的硫氰酸鈉對人體健康無害，不存在超標(biāo)問題”加以回應(yīng)。而我國立法者之所以沒有選擇類似于歐盟那樣的高水平保護(hù)，主要出于我國食品安全總體狀況，即“食品安全事件時有發(fā)生，食品安全違法行為仍屢禁不止”[4] 3。可見，立法者并沒有追求超越我國食品安全現(xiàn)實的保護(hù)，而采取一種符合當(dāng)前我國食品安全實際情況的保護(hù)。那么如何實現(xiàn)這樣一種滿足需求和維持可持續(xù)意義上的保護(hù)？《食品安全法》在明確規(guī)定建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度之外，一項重要的新規(guī)定就是實行“預(yù)防為主”。立法者認(rèn)為，食品安全工作實行預(yù)防為主，是我國食品安全工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，通過加強(qiáng)日常監(jiān)管來消除隱患，保障公眾身體健康和生命安全[4] 6。然而，仍需指出的是，雖然我國食品安全預(yù)防原則并不追求如歐盟風(fēng)險預(yù)防原則那樣高標(biāo)準(zhǔn)的食品安全保護(hù)，但我國食品安全預(yù)防原則追求全過程的食品安全保護(hù)，它貫穿于食用農(nóng)產(chǎn)品管理、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品銷售環(huán)節(jié)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)等整個食品安全監(jiān)管鏈條。

除上述兩個最重要的理據(jù)之外，我國食品安全預(yù)防原則還體現(xiàn)了社會共治與最嚴(yán)格保護(hù)食品安全理念。

（三）比較與分析

通過闡釋歐盟與我國食品安全預(yù)防原則所蘊(yùn)含的理據(jù)，可知它們之間同樣存在較大差異。這也為合理解釋歐盟與我國食品安全預(yù)防原則在含義和實現(xiàn)機(jī)制等方面的不同提供了支撐。進(jìn)言之，在闡釋與檢討我國食品安全預(yù)防原則時，不能簡單地以歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則為范本或坐標(biāo)，而應(yīng)立足于我國食品安全工作的基本現(xiàn)實。

首先，就食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)的獨立性方面而言，我國學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)歐盟的食品安全風(fēng)險評估由專門的機(jī)構(gòu)即歐洲食品安全管理局來實施，而歐洲食品安全管理局在組織方面嚴(yán)格獨立于歐盟實施食品安全風(fēng)險管理的機(jī)構(gòu)。我國的食品安全風(fēng)險評估組織則是食品安全風(fēng)險評估專家委員會，它在組織、人事、任務(wù)等方面均依賴于作為實施食品安全監(jiān)管的國家行政機(jī)關(guān)。于是，提出以歐盟經(jīng)驗來改造我國食品安全風(fēng)險評估組織的建議[12]。筆者認(rèn)為，如果考慮我國當(dāng)前食品安全的實際，那么前述觀點在科學(xué)性上將大打折扣。原因在于，歐盟之所以建立一個具有科學(xué)卓越性和組織獨立性的食品安全風(fēng)險評估組織，是為確保該組織做出的食品安全風(fēng)險評估決定具有極高權(quán)威性。而這種極高權(quán)威性對于歐盟建立統(tǒng)一的食品市場，防止歐盟成員國片面依賴本國食品安全風(fēng)險評估結(jié)論而實施貿(mào)易保護(hù)措施，確保歐盟機(jī)構(gòu)科學(xué)地實施食品安全風(fēng)險管理決策，推行統(tǒng)一的食品安全法律規(guī)范等具有重要意義。此外，更為重要的是，這種極高的權(quán)威性還根植于歐盟食品安全法高水平保護(hù)公眾生命和健康的宗旨。歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則所要預(yù)防的并不是那些在科學(xué)上已知的食品安全事故，而是科學(xué)上存在不確定性、但極有可能危害公眾健康的“風(fēng)險”。如何客觀地判斷此類風(fēng)險且不受政治的不當(dāng)干預(yù)，就需要在組織上獨立的食品安全風(fēng)險評估組織。反觀我國，由于現(xiàn)階段我國食品安全預(yù)防原則所關(guān)注的重點并不是科學(xué)上存在不確定的風(fēng)險，而是各類食品安全事故隱患、各類系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險。而能否有效判斷食品安全事故隱患以及系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險，與食品安全風(fēng)險評估專家委員會是否獨立于食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)并不存在必然聯(lián)系。相反，在組織、任務(wù)等方面依賴于行政機(jī)關(guān)，可能更有利于食品安全風(fēng)險評估專家委員會高效地履行自身職責(zé)。此外，為有效發(fā)現(xiàn)各類食品安全事故隱患，我國還建立了食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，而在歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制中并不存在該項制度。

其次，就食品安全預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制而言，我國學(xué)者十分欣賞歐盟食品安全風(fēng)險管理中的五項規(guī)則以及相應(yīng)的司法審查機(jī)制，并以此判斷我國食品安全預(yù)防原則實現(xiàn)機(jī)制的“不完善性”[20]。的確，相對于歐盟食品安全風(fēng)險管理制度及其相應(yīng)的司法審查制度，我國的食品安全風(fēng)險分級管理制度似乎顯得單薄和“僵硬”。然而，據(jù)此得出歐盟的實現(xiàn)機(jī)制“先進(jìn)”，我國的實現(xiàn)機(jī)制“落后”的結(jié)論可能并不準(zhǔn)確。因為兩者背后的理據(jù)存在極大差異，歐盟之所以通過《通訊》規(guī)定調(diào)整風(fēng)險管理措施的五項規(guī)則，并以司法審查制度來確保其合法性，一個重要原因便是：歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則具有強(qiáng)烈的“政治性”，其賦予歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國行政機(jī)構(gòu)寬泛的裁量權(quán)。這種裁量權(quán)對于歐盟及其成員國維持食品貿(mào)易自由流通與高水平保護(hù)公眾生命健康又是必須的。畢竟科學(xué)上存在不確定性的食品安全風(fēng)險屬于技術(shù)性風(fēng)險，它的風(fēng)險是否能夠被公眾所接受，不僅僅取決于科學(xué)的風(fēng)險評估，也依賴于公眾的認(rèn)知。歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國行政機(jī)構(gòu)在實施風(fēng)險管理決策時，還需要考慮與食品安全風(fēng)險有關(guān)的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的因素，這些因素往往是易變的、不穩(wěn)定的，在不同成員國之間又存在著差異。為防止歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國行政機(jī)構(gòu)濫用裁量權(quán)，歐盟便規(guī)定了規(guī)范裁量權(quán)的五項規(guī)則，并以獨立的司法審查制度來審查裁量權(quán)的合法性。由此可見，在歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的邏輯中，歐盟的制度安排無疑是科學(xué)的。反觀我國，由于食品安全預(yù)防原則的宗旨比較單一，不用考慮食品貿(mào)易和食品自由流通因素，因而我國的食品安全風(fēng)險分級管理制度并沒有賦予食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)寬泛的裁量權(quán)，相反，它是一項嚴(yán)格的法律制度，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何對食品安全風(fēng)險進(jìn)行分級，以及如何采取不同措施來對分級之后的食品進(jìn)行監(jiān)管。可以說，這是一種奉行嚴(yán)格規(guī)則主義之下的食品安全風(fēng)險管理制度。因此，這樣一種制度安排對于防止我國行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力具有重要意義，更加契合于單一保護(hù)公眾生命和健康的立法宗旨。

最后，我國學(xué)者在論述食品安全預(yù)防原則時，多從風(fēng)險預(yù)防原則視角來分析，并將關(guān)注重點置于如何解決食品安全風(fēng)險在科學(xué)上的不確定性，諸如改造比例原則、精細(xì)化成本與收益分析方法等25。不難發(fā)現(xiàn)，此類觀點深受歐盟食品安全風(fēng)險預(yù)防原則的影響，甚至直接借鑒了歐盟風(fēng)險預(yù)防原則的實現(xiàn)機(jī)制，其本質(zhì)是將食品安全風(fēng)險作為技術(shù)性風(fēng)險來規(guī)制。然而，如果能夠客觀分析我國食品安全預(yù)防原則與歐盟的各自理據(jù)，則會發(fā)現(xiàn)此類觀點并不符合我國食品安全預(yù)防原則的現(xiàn)實。因為我國食品安全預(yù)防原則所規(guī)制的重點是食品安全事故隱患，而非作為技術(shù)性風(fēng)險的食品安全風(fēng)險。

四、結(jié)語

研究我國食品安全預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)秉承與科學(xué)研究方法相勾連的學(xué)術(shù)立場，畢竟“理論的核心即為方法，無方法即無理論，不同理論必有不同的方法與之相匹配”[21] 1。正如費雪所言：“如何型構(gòu)、解釋和運(yùn)用預(yù)防原則在很大程度上是法律文化的產(chǎn)物”[8]，因而試圖以一個國家或地區(qū)的預(yù)防原則為坐標(biāo)來批判或代替其他國家或地區(qū)的預(yù)防原則是愚蠢和幼稚的，這一提醒可以作為本文論旨的一個重要注腳。筆者借助于比較法學(xué)的研究視角和思維邏輯，爭取滿足“問題土產(chǎn)、理論自立”[22] 452的學(xué)術(shù)要求，分別從基本含義、實現(xiàn)機(jī)制和存在理據(jù)三個方面重點考察了歐盟與我國食品安全預(yù)防原則的差異，進(jìn)而揭示出我國食品安全預(yù)防原則所具有的獨特意蘊(yùn)，這一過程既是全面理解我國食品安全預(yù)防原則的努力，也是澄清誤解的嘗試。歐盟作為一個超國家體，它所奉行的風(fēng)險預(yù)防原則較好地適應(yīng)自身政、經(jīng)、文和社等條件，贏得了世界性的聲譽(yù)。然而，由于孕育我國食品安全預(yù)防原則的政、經(jīng)、文和社等條件與歐盟存在巨大差異，因而試圖以歐盟的風(fēng)險預(yù)防原則作為范本來改造我國食品安全預(yù)防原則的后果極有可能被費雪所言中。

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