民主參與和有效監(jiān)督：高校內(nèi)部治理法治化的基石

萬(wàn)春梅，王鵬程

（安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031；安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨中央做出的重要戰(zhàn)略部署。實(shí)施依法治校、頒布大學(xué)章程，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面依法治國(guó)的重要組成部分和有效延伸。深入推進(jìn)高校內(nèi)部治理法治化是高等教育深化改革，提升高校辦學(xué)質(zhì)量和管理水平的內(nèi)在要求。“所謂治理法治化，就是指治理主體將法治的理念、思維、原則和方式貫穿到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等治理實(shí)踐中，依照法律來(lái)進(jìn)行管理，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法和化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。”[1]

一、高校內(nèi)部治理法治化需要民主參與和有效監(jiān)督

實(shí)施廣泛的民主參與和有效監(jiān)督是高校內(nèi)部治理法治化的內(nèi)在要求，是法治文明進(jìn)步的體現(xiàn)，是提升高等教育質(zhì)量和高校管理水平的群眾基礎(chǔ)和保障。要落實(shí)高校內(nèi)部治理中師生員工和校友代表參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的機(jī)制?！懊裰魇菍?duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約”，建立高校行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，積極創(chuàng)造民主參與和監(jiān)督的機(jī)制。

1.控制高校行政權(quán)力需要民主參與和有效監(jiān)督

高校融入社會(huì)并承擔(dān)公共責(zé)任，積極服務(wù)社會(huì)是高校積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的大勢(shì)。由于高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校的內(nèi)部事務(wù)不斷增多，高校的管理日趨復(fù)雜，客觀(guān)上要求由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的的行政管理，行使從高校學(xué)術(shù)權(quán)力分割出來(lái)的高校行政權(quán)力，高校由“學(xué)術(shù)共同體” 逐步演化為“學(xué)術(shù)—行政共同體”?！坝谑牵瑢W(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并存的二元結(jié)構(gòu)，就成為大學(xué)等學(xué)術(shù)性組織區(qū)別于其他社會(huì)組織的顯著特征?！盵2]但實(shí)踐中，中國(guó)高校行政權(quán)力增長(zhǎng)迅速并超越或控制學(xué)術(shù)權(quán)力，導(dǎo)致高校管理的行政化。高校“行政化”傾向，系行政權(quán)力的行使缺乏約束和有效監(jiān)督以及行政權(quán)力行使不規(guī)范產(chǎn)生。讓高校行政權(quán)服務(wù)于高校教學(xué)科研的本位，不僅需要制度計(jì)的規(guī)范，更需要擴(kuò)大參與和有效監(jiān)督。高校治理法治化是規(guī)范和制約高校行政化的法治化、制度化設(shè)計(jì)。高校治理法治化必須重視內(nèi)部治理法治化和外部資源最優(yōu)化，在內(nèi)部治理法治化的進(jìn)程中，擴(kuò)大高校民主參與和有效監(jiān)督至關(guān)重要。高校內(nèi)部治理法治化，需要高校凝聚高校內(nèi)外部的民意基礎(chǔ)，積極擴(kuò)大治理的參與度，通過(guò)擴(kuò)大參與和有效監(jiān)督，促進(jìn)高校治理的決策前有群眾支持、執(zhí)行有群眾監(jiān)督。達(dá)到規(guī)范權(quán)力行使與擴(kuò)大參與和有效監(jiān)督的有機(jī)同一。

2.實(shí)施高校大學(xué)章程需要民主參與和有效監(jiān)督

2012年1月1日 《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》正式施行，該辦法明確要求章程的實(shí)施情況，要接受舉辦者、教育主管部門(mén)、其他有關(guān)機(jī)關(guān)以及教師、學(xué)生、社會(huì)公眾的監(jiān)督。大學(xué)章程具有生命力，必須重視學(xué)生、教師、校友、校企合作單位、新聞?shì)浾摰鹊姆e極參與和有效監(jiān)督。特別是占高校人數(shù)最多、對(duì)高校教育教學(xué)感受最深的學(xué)生能否參與大學(xué)章程的制定，意義非同尋常。只有學(xué)生、教師、校友、社會(huì)各界成為章程的參與者、制定者、受益者，才能成為章程的守護(hù)者，章程才會(huì)具有旺盛生命力。作為高校的憲政性綱領(lǐng)性文件的大學(xué)章程與學(xué)生、教師、教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等息息相關(guān)。因此，他們的參與和有效監(jiān)督對(duì)大學(xué)章程的實(shí)施效果密切相關(guān)。章程的頒布并不代表實(shí)施，在章程制定中能否傾、吸納聽(tīng)學(xué)生、教職員工、校友及社會(huì)各界的有益意見(jiàn)和建議，決定了能否避免制定中閉門(mén)造車(chē)，制定后束之高閣的局面。一個(gè)廣泛參與、集思廣益，形成共識(shí)的大學(xué)章程，其執(zhí)行力和執(zhí)行效果是可以預(yù)見(jiàn)的。這樣，大學(xué)章程才更具有權(quán)威，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心理念才能成為現(xiàn)實(shí)。

3.高校規(guī)范性文件的制定需要民主參與和有效監(jiān)督

高校擁有規(guī)范性文件制定權(quán)、招生錄取權(quán)、學(xué)籍管理與處分權(quán)、學(xué)業(yè)證書(shū)頒發(fā)與學(xué)位授予權(quán)、獎(jiǎng)助學(xué)金發(fā)放權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)及榮譽(yù)評(píng)定權(quán)等,這些權(quán)力具有強(qiáng)制性的基本特征,行政法上將其界定為高校行政權(quán)力。其中高校對(duì)校規(guī)校紀(jì)的制定屬于規(guī)范性文件制定權(quán)，屬于高校自主權(quán)的范圍，但自主不等于自由，不得脫離法律的規(guī)定。當(dāng)前，高等教育進(jìn)入大眾化階段，受教育者及全社會(huì)的法治意識(shí)高漲，高校作為事業(yè)單位法人面臨內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜。依法治校，實(shí)施大學(xué)章程，創(chuàng)新高校管理方式，成為必然選擇。高校內(nèi)部治理法治化要求高校頒布校規(guī)校紀(jì)要尊重教育規(guī)律、尊重學(xué)生主體，積極擴(kuò)大校規(guī)校紀(jì)制定過(guò)程中的參與度，及時(shí)征詢(xún)學(xué)生、學(xué)生代表、學(xué)生會(huì)的意見(jiàn)和建議，吸納其合理要求。同時(shí)發(fā)揮學(xué)生、教師、校企合作單位、新聞媒體等單位的意見(jiàn)和建議并發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，規(guī)范校規(guī)校紀(jì)的制定、修改、發(fā)布、執(zhí)行、廢除等程序，否則就會(huì)出現(xiàn)“奇葩校規(guī)”。

4.提升教學(xué)質(zhì)量和管理水平需要民主參與和有效監(jiān)督

高校作為塑造高素質(zhì)人才的高地和高科技的聚集區(qū)，在創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮著重要的推進(jìn)劑，提高高等教育質(zhì)量是落實(shí)黨教育方針體現(xiàn)，不斷提升高校教學(xué)管理水平和創(chuàng)新發(fā)展能力，是服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。高校的教學(xué)和管理水平的提高并非一朝一夕就可以完成的，把法治思維和法治方式融入到高校教育質(zhì)量和管理水平的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)建章立制加把教學(xué)管理納入法治化軌道。“在我國(guó)高校內(nèi)部治理中，普遍存在教職工對(duì)自己擁有的民主監(jiān)督權(quán)利不會(huì)使用，存在‘事不關(guān)己，高高掛起’的思想。部分相關(guān)主體甚至認(rèn)為，只要自己的切身利益不受損害，就不用主動(dòng)監(jiān)督?！盵3]提高高校依法辦學(xué)、依法施教，通過(guò)內(nèi)部治理的法治化，全面推動(dòng)高校教學(xué)管理的規(guī)范化。另一方面要強(qiáng)化監(jiān)督，推進(jìn)學(xué)生、教師、校友以校企合作單位全面參與、積極監(jiān)督高校的教學(xué)和管理。在積極參與和有效監(jiān)督中夯實(shí)高校內(nèi)部治理的群眾基礎(chǔ)。

二、高校內(nèi)部治理過(guò)程中參與和監(jiān)督遇到的問(wèn)題

1.高校參與權(quán)和監(jiān)權(quán)督受到行政權(quán)力的制約

建立現(xiàn)代大學(xué)，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，要正確處理高校的行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。當(dāng)前高校行政權(quán)集中導(dǎo)致的行政化問(wèn)題突出，但是高校作為一個(gè)自律法人，擁有高等教育法所賦予的辦學(xué)自主權(quán)，依法自主辦學(xué)離不開(kāi)行政管理。同時(shí)一個(gè)高效、廉潔的行政管理不僅有利于高校的穩(wěn)健發(fā)展，而且是高校繁忙事務(wù)提高效率必不可少的。因此高校去行政化，不是絕對(duì)的消減行政權(quán)，而是為行政權(quán)建立規(guī)范、高效、廉潔的用權(quán)制度，并將民主參與和有效監(jiān)督貫穿其行使的全過(guò)程。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約對(duì)高校發(fā)展至關(guān)重要，權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，取得了一定成效，但與群眾期待尚有一定距離。

當(dāng)前高校廉政出現(xiàn)的問(wèn)題與高校行政權(quán)過(guò)大不無(wú)關(guān)系。高?；?、招生、科研等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，需要建立權(quán)力制約機(jī)制和擴(kuò)大基層參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)的有效機(jī)制。陽(yáng)光是最好的防腐劑，擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的、參與面廣積極性高的參與基礎(chǔ)，加上有效的監(jiān)督可以大大緩解行政權(quán)的過(guò)度膨脹。相比之下，高校行政權(quán)優(yōu)勢(shì)顯著，主要表現(xiàn)在規(guī)章制度的制定、績(jī)效考核的分配、人事職稱(chēng)的考核等方面。這些領(lǐng)域，既需要行政權(quán)的推進(jìn)，也需要監(jiān)督權(quán)的制約。高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在工作安排、職務(wù)晉升以及經(jīng)濟(jì)待遇等都受內(nèi)部管理的制約，其監(jiān)督權(quán)在行政權(quán)面前顧慮重重，效果不佳。同時(shí)高校行政層對(duì)群眾參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏正確認(rèn)識(shí)，將群眾參與視為對(duì)自己權(quán)力的不當(dāng)干擾，將民主監(jiān)督視為對(duì)行政權(quán)利的不信任，在這些思想的影響下導(dǎo)致行政不愿監(jiān)督、排斥監(jiān)督、凌駕監(jiān)督時(shí)有發(fā)生，對(duì)監(jiān)督反感、抵觸甚至報(bào)復(fù)，阻礙了監(jiān)督的有效進(jìn)行。同時(shí)也使正常的行政權(quán)由于缺乏有效監(jiān)督，產(chǎn)生了違規(guī)操作、暗中操作等現(xiàn)象，極大損害高校行政權(quán)威，破壞高校社會(huì)聲譽(yù)。

2.高校規(guī)范性文件制定過(guò)程中監(jiān)督和參與不足

中國(guó)高等教育從精英化進(jìn)入大眾化后，高校已達(dá)2852所，大學(xué)生在校大學(xué)生人數(shù)達(dá)到3700萬(wàn)。高校規(guī)范性文件的制定不僅涉及高校和教職工的切身利益，也涉及成千上萬(wàn)的在校大學(xué)生的切身利益。從大學(xué)章程頒布到校規(guī)校紀(jì)的制定、從招生到就業(yè)、從選課到轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)、從獎(jiǎng)學(xué)金分配到宿舍管理，這些都涉及高校學(xué)生的權(quán)益，但是涉及上述內(nèi)容的規(guī)范性文件在制定中卻鮮見(jiàn)學(xué)生的參與和監(jiān)督。高校是包括高等學(xué)校舉辦者、教職工、在校大學(xué)生、畢業(yè)校友、校企合作單位以及社會(huì)各界共同利益的高校，高校規(guī)章制度的制定在程序和實(shí)體上要求他們參與和監(jiān)督。由于高校一般采取校務(wù)公開(kāi)的方式接受監(jiān)督，這種事后監(jiān)督，不能全面監(jiān)督規(guī)范性文件制定的全過(guò)程，其群眾參與度和監(jiān)督效果非最優(yōu)化。

參與不足和監(jiān)督弱化，導(dǎo)致高校規(guī)范性文件的執(zhí)行度和權(quán)威性減損。奇葩校規(guī)一度成為眾矢之的，這其中的因素固然很多，既有行政決策的前期調(diào)研不足，規(guī)章制度的制定時(shí)間有限，高校的行政事務(wù)繁雜有關(guān)，但師生員工參與度不高，缺乏有效的學(xué)生、教職工、校友、校企合作單位以及社會(huì)輿論監(jiān)督是一個(gè)重要因素。高校規(guī)范性文件沒(méi)有遵從法定程序，民主參與和有效監(jiān)督不足，決策前不征求意見(jiàn)，導(dǎo)致無(wú)法律依據(jù)或違背社會(huì)公認(rèn)常識(shí)的規(guī)則頒布，不僅不利于規(guī)范性文件的執(zhí)行，反而暴露出高校內(nèi)部治理法治的缺乏。

3.高校民主參與和有效監(jiān)督的文化氛圍不強(qiáng)

文化引領(lǐng)需要高校以身作則，從大學(xué)章程到校規(guī)校紀(jì)，從教學(xué)科研到人文關(guān)懷，從擴(kuò)大和鼓勵(lì)學(xué)生參與學(xué)校管理到自覺(jué)接受學(xué)生及各界監(jiān)督，都需要營(yíng)造一個(gè)濃郁的文化氛圍。高校既承擔(dān)著傳授知識(shí)、培養(yǎng)人才的重任，也承擔(dān)這傳播法治精神和法治文化的責(zé)任?！按髮W(xué)從其誕生以來(lái)，聚集大量科技、文化精英，通過(guò)知識(shí)傳播、知識(shí)創(chuàng)造，以及與社會(huì)的互動(dòng)而對(duì)社會(huì)文化有著巨大的影響。也就是說(shuō)大學(xué)具有與生俱來(lái)的、更為獨(dú)有的、影響更為深遠(yuǎn)的引領(lǐng)文化的社會(huì)功能。”[4]當(dāng)前大學(xué)生存在浮躁的風(fēng)氣，“短期內(nèi)的考試”和“將來(lái)的工作”以及考證占據(jù)大學(xué)生活的大部分。學(xué)生的浮躁源于社會(huì)的急功近利，其中高校也有不可推卸的責(zé)任。高校過(guò)度追求科研成果，在服務(wù)社會(huì)以及文化引領(lǐng)上關(guān)注不夠，鼓勵(lì)和支持學(xué)生參與高校管理以及監(jiān)督高校正確行使權(quán)利的文化氛圍不強(qiáng)。

高校在管理思想上功利主義傾向嚴(yán)重，關(guān)注的是學(xué)校的排名位次，強(qiáng)調(diào)科研論文成果產(chǎn)出多少，科研項(xiàng)目的級(jí)別及經(jīng)費(fèi)的多少，這些無(wú)形中會(huì)對(duì)學(xué)生產(chǎn)生功利主義影響。學(xué)生會(huì)、學(xué)生社團(tuán)功利色彩濃厚，對(duì)事關(guān)學(xué)校發(fā)展和學(xué)生切身利益的參與文化和監(jiān)督文化發(fā)掘不夠。功利化違背了人才成長(zhǎng)規(guī)律，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量。高校的人文關(guān)懷、法治精神、參與文化和監(jiān)督文化同樣是評(píng)價(jià)一所高校的重要指標(biāo)之一。

4.有關(guān)高校學(xué)生、校友等參與監(jiān)督的規(guī)定缺失

高校學(xué)生和校友是高校的重要組成部分，是高校的寶貴財(cái)富。學(xué)生是高校的受教育者也是高校民主管理的參與者和高校治理的監(jiān)督者。在高校治理中對(duì)教職工的參與和監(jiān)督較為重視，而對(duì)人數(shù)最多的受教育者，學(xué)生作為參與者和監(jiān)督者的角色尚未提上應(yīng)有地位，他們?cè)诠芾碇刑幱诒粍?dòng)地位沒(méi)有根本改變。大學(xué)生處于青年時(shí)期，思想活躍，心智成熟，對(duì)問(wèn)題有自己的思想和觀(guān)點(diǎn)。新的時(shí)期，青年大學(xué)生自主意識(shí)、參與意識(shí)和法律意識(shí)明顯提高，期望在高校事務(wù)中參與管理，參與治理，提出自己的意見(jiàn)和建議并渴望得到尊重。但在高校發(fā)展過(guò)程中大學(xué)生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)尚有較大提升空間。除校長(zhǎng)接待日、學(xué)生會(huì)開(kāi)放日等措施，有的高校試行學(xué)生擔(dān)任校長(zhǎng)助理，成立學(xué)生提案委員等形式，在一定程度上擴(kuò)大了學(xué)生參與管理的渠道。

雖然一些高校擴(kuò)大了學(xué)生參與度，實(shí)現(xiàn)了學(xué)生參與高校教學(xué)科研、后勤管理等方面的事務(wù)，但缺乏制度上確定學(xué)生及校友參與管理和監(jiān)督的規(guī)定。比如在高校大學(xué)章程中學(xué)生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)如何具體細(xì)化，在學(xué)校規(guī)章制度的制定前、中、后階段如何體現(xiàn)學(xué)生的參與，沒(méi)有學(xué)生及各界參與的規(guī)章制度效力如何，學(xué)生參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)如何救濟(jì)等等，這些問(wèn)題至關(guān)重要。學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益能夠得到滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)，是是否尊重學(xué)生作為高校主體之一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，也是高校治理法治化能否調(diào)動(dòng)學(xué)生積極性和創(chuàng)造性的關(guān)鍵。

二、完善高校內(nèi)部治理參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的舉措

高校治理法治化是國(guó)家治理法治化的延展，作為獨(dú)立的法人主體，高校內(nèi)部參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的完善是高校治理的重要內(nèi)容。

1.在規(guī)制高校行政權(quán)力同時(shí)，積極擴(kuò)大參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

高校治理法治化是助推高等教育提升質(zhì)量和管理水平的重要舉措。當(dāng)前，高校去行政化日益成為共識(shí)，去行政化的根本在于規(guī)范和約束高校的行政權(quán)力，使行權(quán)權(quán)服從于高校的教學(xué)科研服務(wù)社會(huì)職能。在高校權(quán)力制衡的三種模式中，“權(quán)利制約權(quán)力”模式較之“權(quán)力制約權(quán)力”和“社會(huì)制約權(quán)力”更具優(yōu)點(diǎn)。因?yàn)楦咝５男姓?quán)和學(xué)術(shù)權(quán)應(yīng)為學(xué)生的受教育權(quán)、師生和社會(huì)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)服務(wù)。我國(guó)高校普遍存在院-系或校-院-系的科層管理模式。該模式系1745年由蒙西爾提出，橫向?yàn)榭?，縱向?yàn)閷?，各?fù)其責(zé)。其強(qiáng)制性協(xié)調(diào)的功能與行政機(jī)關(guān)的管理模式類(lèi)似具有等級(jí)制、規(guī)則化的特點(diǎn)。紛繁復(fù)雜的高校事務(wù)需要組織有序的行政管理，但行政權(quán)的過(guò)度行使擠壓了高校參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的空間。高校不是行政機(jī)關(guān)，而是學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)、教育者和受教育者、管理者和參與者并存互動(dòng)的命運(yùn)共同體。

擴(kuò)大高校師生及社會(huì)各界參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)與規(guī)制高校行政權(quán)具有異曲同工效果。規(guī)制高校行政權(quán)力必須強(qiáng)化參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，且監(jiān)督權(quán)的意見(jiàn)和建議行政權(quán)必須尊重；同時(shí)一個(gè)各界積極參與，師生共同關(guān)參加、社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的高校，其行政權(quán)力尋租空間就會(huì)大大壓縮。在參與和監(jiān)督主體上要從教職工、擴(kuò)大到學(xué)生、學(xué)生會(huì)及其他學(xué)生組織，同時(shí)吸納歷屆校友、校企合作單位、高校的舉辦者以及新聞?shì)浾摰?，形成高校事?wù)廣泛參與的良好局面。在參與和監(jiān)督的范圍上要從高校的管理事務(wù)向高校的決策事務(wù)延伸，從事后公示類(lèi)型的監(jiān)督向事前征詢(xún)意見(jiàn)的類(lèi)型過(guò)渡。在參與和監(jiān)督的反饋上，從沒(méi)有反饋或口頭反饋到書(shū)面反饋，從公文式反饋到解答式或承諾式反饋過(guò)渡。在參與和監(jiān)督的法律效力上，從慣例式征求參與和監(jiān)督過(guò)渡到法定式的大學(xué)章程明確載入。即參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)成為高校內(nèi)部治理法治化的標(biāo)志，成為制約行權(quán)的最主要形式。

2.在大學(xué)章程和規(guī)范性文件制定中擴(kuò)大各方參與和監(jiān)督

大學(xué)章程是高校內(nèi)部治理的最高法律文件。章程是明確高校內(nèi)外部關(guān)系，界定學(xué)校辦學(xué)者、教育者和受教育者的權(quán)責(zé)的依據(jù)。嚴(yán)格依照大學(xué)章程辦學(xué)，是依法治校的體現(xiàn)，因此，高校的規(guī)范性文件的制定必須遵循法定的程序，不能隨意出臺(tái)校規(guī)校紀(jì)。奇葩校規(guī)的出現(xiàn)，說(shuō)明學(xué)章程成為辦學(xué)綱領(lǐng)性文件及學(xué)管理者行為指南的效用沒(méi)有彰顯。在章程的制定中不應(yīng)將高等教育法的28條照搬，強(qiáng)調(diào)高校依照章程自主管理的權(quán)力，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)各方均有參與和監(jiān)督權(quán)。遺憾的是，很少有高校在大學(xué)章程中明確載入學(xué)生、校友、校企合作單位、新聞?shì)浾撛诟咝Ｊ聞?wù)中的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種狀況不利于現(xiàn)代大學(xué)的完善，特別是高校內(nèi)部治理法治化的建設(shè)。

與大學(xué)章程相比，高校大量的規(guī)范性文件制定更沒(méi)有吸納學(xué)生及校友的參與和監(jiān)督。校規(guī)校紀(jì)與大學(xué)章程相比，更貼近學(xué)生的切身利益，在制訂前要廣泛征求意見(jiàn)，積極吸收，其結(jié)果更為反映校師生意愿。在頒布后才能得到更大范圍的支持，執(zhí)行效果才能更佳。因此在規(guī)范性文件的制定中要有學(xué)生主體意識(shí)，主動(dòng)過(guò)濾與法律法規(guī)相抵觸和違背社會(huì)良知的條款。尊重學(xué)生，主動(dòng)吸納其意見(jiàn)，鼓勵(lì)其參與決策，不僅有利于執(zhí)行，也是現(xiàn)代大學(xué)以人為本、依法治校、文明進(jìn)步的體現(xiàn)。不僅要在制定程序和內(nèi)容上合法、而且要尊重受教育者，以人為本，合情合理，盡量減少禁止性、強(qiáng)制性詞語(yǔ)，以規(guī)范性、倡導(dǎo)性詞語(yǔ)替代。促使高校規(guī)范性文件由學(xué)生被動(dòng)接受到主動(dòng)參與并監(jiān)督執(zhí)行。建立學(xué)生參與和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，不但參與制定，而且參與執(zhí)行，還要建立學(xué)生監(jiān)督審查校規(guī)校紀(jì)的制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、刪改、廢除有違高校法治化精神的規(guī)范性文件，創(chuàng)建一個(gè)學(xué)生為主，師生共建、多元參與的高校內(nèi)部治理體系。

3.積極營(yíng)造有中國(guó)特色的高校民主參與和效監(jiān)督文化

伯爾曼有句名言：法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。法律信仰作為法治文化的最高追求，在高校文件體系建設(shè)中居于重要位置。高校法治文化建設(shè)不僅僅是大學(xué)章程的頒布、規(guī)章制度上墻、雕塑標(biāo)語(yǔ)等，更重要的是學(xué)生、校友、教師、校企合作單位等主體對(duì)高校法治的認(rèn)識(shí)、情感、期待等。高校要自覺(jué)養(yǎng)成配置資源以及教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和各種評(píng)優(yōu)、選拔活動(dòng)過(guò)程及結(jié)果的信息公開(kāi)。保證學(xué)生、教師、校友、校企合作單位、社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。充分發(fā)揮學(xué)生會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)以及紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)的監(jiān)督功能，特別注意學(xué)生的的主體作用，把辦學(xué)目的為學(xué)生、辦學(xué)過(guò)程依靠學(xué)生、辦學(xué)評(píng)價(jià)交給學(xué)生。形成充分尊重和信任學(xué)生，及時(shí)把涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)交付學(xué)生討論和評(píng)議的良好文化氛圍。

要形成開(kāi)門(mén)辦學(xué)、海納百川的參與文化。高等教育已經(jīng)進(jìn)入提高教育質(zhì)量的階段，辦學(xué)主體日益多元化，高校的管理不僅是管理者的責(zé)任也是參與者的責(zé)任，要積極吸納多元主體參與高校的治理，不僅要保障教職工的參與權(quán)，更要保障學(xué)生的參與權(quán)，不僅要保障校內(nèi)主體的參與權(quán)，也要保障校友、新聞媒體的知情權(quán)和參與權(quán)。形成多元參與文化。要形成廣聽(tīng)言路、虛心納諫的監(jiān)督文化。沒(méi)有監(jiān)督的管理是任性，高校依法治校就是要辦行政權(quán)納入公眾的監(jiān)督之下，使高校的辦學(xué)理念、教育教學(xué)、管理制度等處于學(xué)生、校友、校企合作單位以及社會(huì)的監(jiān)督之下。不僅要謙虛接受監(jiān)督而且要真正接受監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督的放大鏡，查找高校管理的小不足，一點(diǎn)一滴真正把監(jiān)督意見(jiàn)落實(shí)到位。只有多元參與和監(jiān)督之下的高校文化，才是高校法治化治理的良好土壤。

4.不斷完善高校學(xué)生、校友等參與高校內(nèi)部治理和監(jiān)督的機(jī)制建設(shè)

1919年陶行知在《學(xué)生自治問(wèn)題之研討》提出學(xué)生參與高校的管理，其實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。學(xué)生不僅僅是高等教育的受教育者，也是高校治理的主體，擴(kuò)大高校學(xué)生在規(guī)章制度、行政事務(wù)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、糾紛解決中的參與和監(jiān)督是高校法治文明的體現(xiàn)。傳統(tǒng)管理模式下，學(xué)生屬于被管理群體。學(xué)生、校友參與高校治理，賦予他們管理學(xué)校事務(wù)，可以促進(jìn)高校治理的民主化和法治化，提高學(xué)校的法治化水平和治理能力現(xiàn)代化。學(xué)生會(huì)是學(xué)生參與高校治理的主要渠道。學(xué)生可以通過(guò)學(xué)生會(huì)對(duì)學(xué)校事務(wù)發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)或提出建議，學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)學(xué)生會(huì)征求重大決策以及規(guī)范性文件的進(jìn)展情況或與其利益密切文件的意見(jiàn)。還可以通過(guò)學(xué)生評(píng)議制度，在平等對(duì)話(huà)、當(dāng)面交流、互動(dòng)問(wèn)答中達(dá)到溝通心靈、理順情緒的目的。學(xué)生評(píng)議是學(xué)生參與高校治理的新途徑，目的在互動(dòng)交流中促進(jìn)高校治理的人情化。建立學(xué)生聽(tīng)證制度，學(xué)校在做出涉及學(xué)生權(quán)益的決定前必須聽(tīng)證，通過(guò)聽(tīng)證程序，切實(shí)維護(hù)學(xué)生知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

學(xué)生參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實(shí)有賴(lài)于救濟(jì)制度的建設(shè)。申訴制度是保障學(xué)生參與和監(jiān)督權(quán)的重要制度，隨著高校學(xué)生法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，申訴成為學(xué)生參與高校治理和維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑之一?，F(xiàn)行高校申訴委員會(huì)行政色彩濃厚，高校干部和管理人員居多，學(xué)生比例極低甚至沒(méi)有。要降低高校干部和管理人員的比例，大幅增加學(xué)生委員人數(shù)。申訴委員會(huì)在于大學(xué)章程，有申訴必有答復(fù)，申訴和申訴委員會(huì)的處理內(nèi)容必須公開(kāi)。讓學(xué)生、校友參與高校治理 ，充分發(fā)揮了學(xué)生在高校治理中的主體作用，有利于高校決策信息多元化，是限制行政權(quán)，發(fā)揮監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的需要。通過(guò)學(xué)生、校友參與高校治理，鍛煉了學(xué)生的公民意識(shí)和法治意識(shí)，檢驗(yàn)了高校治理的法治水平和人文關(guān)懷，對(duì)高校教育發(fā)展改革完善的順應(yīng)。

總之，高校治理法治化是依法治國(guó)方略的延展和現(xiàn)代大學(xué)制度的完善。當(dāng)前，高校深化發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，既要提高教育教學(xué)質(zhì)量，又要優(yōu)化高校資源布局，將高校內(nèi)部管理和日常運(yùn)作納入法治化的軌道。高校內(nèi)部治理規(guī)范化、法治化，教師、學(xué)生、校友、輿論的積極參與和有效監(jiān)督是高校治理法治化的基石。因?yàn)?，無(wú)論是高校行政權(quán)力還是學(xué)術(shù)權(quán)力的有效行使都以參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效行使為前提，有效的參與和監(jiān)督將有力促進(jìn)高校內(nèi)部治理法治化進(jìn)程。