應(yīng)用強(qiáng)度：技術(shù)治理效率悖論的一種新解釋
——基于B市“12345”熱線的實(shí)踐分析

安永軍

(北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部，北京 100124)

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

隨著“12345”熱線、電子政務(wù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)在基層治理中的廣泛應(yīng)用，技術(shù)治理已經(jīng)成為理解基層治理實(shí)踐的重要維度(1)目前，學(xué)界主要從兩個(gè)方面理解技術(shù)治理：一是指國(guó)家引入大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)提升治理效率；二是指國(guó)家治理的手段變得越來(lái)越“技術(shù)化”。本文從第一個(gè)方面界定技術(shù)治理。。由于信息技術(shù)具有信息傳輸成本低等相對(duì)優(yōu)勢(shì)，最初學(xué)者們對(duì)信息技術(shù)的治理效能持樂(lè)觀看法，認(rèn)為技術(shù)治理在打破部門(mén)和層級(jí)界限、實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理等方面具有顯著的效能[1]。但隨著實(shí)證研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)信息技術(shù)應(yīng)用的邏輯比想象的更加復(fù)雜，技術(shù)效能往往不能直接轉(zhuǎn)化為基層治理效能，有時(shí)甚至還降低了基層治理效能，產(chǎn)生了效率悖論問(wèn)題[2]。技術(shù)治理的效率悖論問(wèn)題引起了學(xué)者們的積極關(guān)注，并從以下四個(gè)角度展開(kāi)了分析。

一是技術(shù)限度的視角。技術(shù)治理雖是一種非常重要的治理方式，但它也有自己的使用限度，只能在自身的限度范圍內(nèi)發(fā)揮作用。當(dāng)前對(duì)技術(shù)治理的認(rèn)識(shí)有技術(shù)萬(wàn)能、技術(shù)替代、技術(shù)賦權(quán)和技術(shù)共贏四重幻象[3]。實(shí)際上，技術(shù)治理具有事本主義的治理邏輯，只在治理的表層發(fā)揮作用，不能替代治理體制的制度改革問(wèn)題，同時(shí)技術(shù)治理的成本相對(duì)高昂，有時(shí)可能還會(huì)壓制社會(huì)力量主體性的發(fā)揮[4]?？傊夹g(shù)治理只能在較淺的層次上和適宜的問(wèn)題上起作用，并不能解決所有問(wèn)題，技術(shù)治理的效率悖論本身來(lái)自對(duì)技術(shù)治理效率的過(guò)高期待。

二是技術(shù)缺陷的視角。技術(shù)治理的失效可能來(lái)自技術(shù)治理自身的缺陷。技術(shù)治理的價(jià)值基礎(chǔ)是工具理性，當(dāng)其應(yīng)用于治理之中時(shí)，假定社會(huì)事實(shí)是可計(jì)算的[5]，其背后的價(jià)值基礎(chǔ)決定了技術(shù)治理一開(kāi)始就具有自身的內(nèi)在缺陷。社會(huì)事實(shí)的復(fù)雜性和糾纏性使得技術(shù)治理對(duì)社會(huì)事實(shí)復(fù)雜性的化簡(jiǎn)面臨困境[6]，技術(shù)治理在單一治理技術(shù)與多元化的治理場(chǎng)景之間、在技術(shù)的規(guī)范統(tǒng)一性和事實(shí)全面性之間存在固有矛盾[7]。因此，技術(shù)治理越追求工具理性的效率最大化，越會(huì)在復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)上付出高昂的成本，也越會(huì)暴露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性，其內(nèi)在缺陷越會(huì)被放大[8]。技術(shù)治理的工具理性面臨著失控的風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)代社會(huì)中，技術(shù)發(fā)展越來(lái)越復(fù)雜，其失控的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大[9]。

三是制度供給的視角。技術(shù)不能脫離組織單獨(dú)起作用，技術(shù)治理需要相應(yīng)的制度環(huán)境來(lái)適配，制度供給的缺乏會(huì)導(dǎo)致技術(shù)效能難以得到充分發(fā)揮。組織結(jié)構(gòu)的制度邏輯與新技術(shù)暗含的制度邏輯處于微妙的互動(dòng)關(guān)系中，兩者會(huì)相互碰撞和相互影響，在互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)相互適配[10]。但技術(shù)應(yīng)用并不是總能得到組織的制度支持，兩者可能會(huì)存在沖突，尤其是利益沖突程度較高的技術(shù)應(yīng)用，本質(zhì)上是一個(gè)微觀的博弈過(guò)程[11]，這也是跨部門(mén)的信息共享和整合性信息技術(shù)應(yīng)用面臨困境的主要原因。由于面臨的運(yùn)行條件不同，同樣的治理技術(shù)在不同領(lǐng)域和不同地區(qū)可能發(fā)揮不同的效能[12]。

四是應(yīng)用邊界的視角。信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用有其適宜領(lǐng)域，打破技術(shù)治理的應(yīng)用邊界往往會(huì)導(dǎo)致技術(shù)治理的失效。例如，網(wǎng)格化治理較早由北京市東城區(qū)探索建立，主要用于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決城市管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，有效提升城市管理效率。隨著網(wǎng)格化治理的發(fā)展，其應(yīng)用的事務(wù)類(lèi)型越來(lái)越廣泛、應(yīng)用的空間也從城市擴(kuò)展到了農(nóng)村，在一定程度上出現(xiàn)了“網(wǎng)格泛化”問(wèn)題，無(wú)關(guān)公共事務(wù)進(jìn)入網(wǎng)格使得網(wǎng)格化治理只是從形式上越來(lái)越精細(xì)，其基本功能被沖淡，治理效能因此下降[13]。治理事務(wù)的性質(zhì)是影響技術(shù)治理適用性的一個(gè)重要因素，中西部地區(qū)農(nóng)村治理事務(wù)總量較少且具有偶發(fā)性和零星分布的特點(diǎn)，規(guī)律性較弱，因此更適宜采用傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員治理方式，而不適宜采用標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的技術(shù)治理方式[14]。

上述四個(gè)視角對(duì)技術(shù)治理的效率悖論現(xiàn)象雖都具有一定的解釋力，但仍然存在一定的局限。首先，技術(shù)限度的視角過(guò)于抽象，缺乏對(duì)具體治理技術(shù)的細(xì)致分析，技術(shù)治理雖然有其限度，但在其限度內(nèi)則是有效的，技術(shù)限度的視角并沒(méi)有進(jìn)一步討論技術(shù)治理的作用邊界問(wèn)題。其次，技術(shù)缺陷的視角只是抽象地討論技術(shù)治理的性質(zhì)，沒(méi)有將其還原到具體的治理場(chǎng)景中進(jìn)行實(shí)證分析，因而忽視了技術(shù)缺陷可能是在特定條件下觸發(fā)的，技術(shù)缺陷并不能直接影響技術(shù)治理的效能。再次，制度供給的視角專(zhuān)注于對(duì)技術(shù)應(yīng)用過(guò)程的討論，潛在地認(rèn)為技術(shù)應(yīng)用是一個(gè)復(fù)雜的博弈過(guò)程，實(shí)際上并不是所有的技術(shù)應(yīng)用都涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，技術(shù)應(yīng)用過(guò)程本身可能并不是技術(shù)治理的難點(diǎn)，對(duì)于高位推動(dòng)應(yīng)用便利的技術(shù)治理，制度供給視角顯然不具有解釋力。最后，應(yīng)用邊界的視角雖注意到了技術(shù)治理的適宜領(lǐng)域問(wèn)題，技術(shù)治理的應(yīng)用可能會(huì)存在局部有效而總體失效的情形，但技術(shù)治理引發(fā)的治理效率下降可能是因?yàn)槠渫獠啃杂绊?，而非在其適宜的領(lǐng)域內(nèi)失效。上述分析顯示，對(duì)于技術(shù)治理的效率悖論問(wèn)題，既有視角雖具有較強(qiáng)解釋力，但也存在著一定的解釋盲區(qū)，需要有新的視角來(lái)補(bǔ)充和完善。本文提出應(yīng)用強(qiáng)度的解釋視角，指出技術(shù)治理的應(yīng)用需要保持在一定的強(qiáng)度范圍內(nèi)，如果應(yīng)用過(guò)度就會(huì)引發(fā)技術(shù)治理的效率下降。

應(yīng)用強(qiáng)度的視角不是就技術(shù)治理討論技術(shù)治理，而是從基層治理體系的全局出發(fā)對(duì)技術(shù)治理進(jìn)行定位，技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度超過(guò)一定范圍之后，會(huì)從根本上重塑整個(gè)基層治理體系的邏輯。已經(jīng)有學(xué)者指出了技術(shù)治理的外部性悖論[15]，但是相關(guān)討論對(duì)技術(shù)治理的理解仍然是去場(chǎng)景化的靜態(tài)分析，將外部性悖論歸結(jié)于技術(shù)治理的內(nèi)在缺陷，沒(méi)有注意到技術(shù)治理的動(dòng)態(tài)可調(diào)整性特征，而動(dòng)態(tài)可調(diào)整性決定了技術(shù)治理的外部性悖論是可控的，這使得本文對(duì)技術(shù)治理的研究比既有研究更加精準(zhǔn)。

本文以B市“12345”熱線為例對(duì)技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度問(wèn)題進(jìn)行分析。已有實(shí)踐和研究都表明“12345”熱線有助于重塑基層治理責(zé)任[16]，在基層治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。雖然國(guó)內(nèi)很多城市都設(shè)立了“12345”熱線，但是多數(shù)地區(qū)“12345”熱線的運(yùn)行處于常規(guī)強(qiáng)度狀態(tài)，地方政府并未將其作為社會(huì)治理的主要手段。B市從2019年開(kāi)始不僅擴(kuò)展了“12345”熱線的服務(wù)內(nèi)容，而且將其作為一票否決事項(xiàng)列入基層部門(mén)考核內(nèi)容，“12345”熱線成為B市政府加強(qiáng)基層治理的主要工具，其運(yùn)作狀態(tài)也隨之從常規(guī)強(qiáng)度進(jìn)入高強(qiáng)度狀態(tài)。本文選擇B市Y街道作為實(shí)證案例，筆者及其所在團(tuán)隊(duì)于2020年8月在B市Y街道開(kāi)展了總計(jì)15天的田野調(diào)研，通過(guò)對(duì)街道干部、社區(qū)干部、社區(qū)居民的半結(jié)構(gòu)式訪談收集相關(guān)資料。

2 “一階治理”和“二階治理”：基層治理的兩個(gè)層次

“一階治理”和“二階治理”是理解基層治理的兩個(gè)層次，“12345”熱線是“二階治理”的一種實(shí)現(xiàn)形式。在常規(guī)基層治理體系中，“一階治理”和“二階治理”是主輔關(guān)系，前者居于主導(dǎo)地位，后者居于輔助地位。

2.1 “一階治理”和“二階治理”的內(nèi)涵闡釋

本文借用數(shù)學(xué)中的“一階”和“二階”概念，分別描述由上級(jí)政府委托基層政府自主進(jìn)行的治理和上級(jí)政府轉(zhuǎn)辦基層政府進(jìn)行的治理。作為基層政府(2)本文中的“基層政府”主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是在第一線和社會(huì)直接接觸的政府層級(jí)，它們作為國(guó)家的代表執(zhí)行相關(guān)政策、回應(yīng)社會(huì)需求。因此，可以把基層政府代表國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理稱(chēng)為“一階治理”。這里的“一階治理”并不是指基層政府的行為不會(huì)受到縱向行政體系的影響，而是強(qiáng)調(diào)其在上級(jí)政府賦予的空間內(nèi)與社會(huì)互動(dòng)時(shí)的主體性。另外，上級(jí)政府除了委托基層政府進(jìn)行治理以外，也可以直接介入具體的治理事務(wù)中，這種由上級(jí)政府直接介入并督促基層政府進(jìn)行的治理可以稱(chēng)為“二階治理”。這里需要說(shuō)明的是，上級(jí)政府和基層政府都參與了基層治理，但在“一階治理”中上級(jí)政府未直接參與治理，而在“二階治理”中則直接介入具體的治理事務(wù)。為了表述方便，“二階治理”中的上級(jí)政府是指高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的政府層級(jí)。

“一階治理”和“二階治理”的本質(zhì)性差異在于社會(huì)訴求輸入方式的不同。在“一階治理”中，基層政府代表國(guó)家進(jìn)行社會(huì)治理，社會(huì)訴求直接向基層政府輸入并由基層政府自主進(jìn)行回應(yīng)，上級(jí)政府不介入具體的治理過(guò)程，只是從外部發(fā)揮監(jiān)督作用。而在“二階治理”中，社會(huì)訴求越過(guò)基層政府直接進(jìn)入上級(jí)政府，上級(jí)政府介入國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)之中，使得基層政府與社會(huì)的兩層互動(dòng)變成了上級(jí)政府、基層政府和社會(huì)的三層互動(dòng)，但上級(jí)政府介入之后并不能直接解決問(wèn)題，而是通過(guò)給基層政府施加一定形式的壓力來(lái)促成問(wèn)題的解決(見(jiàn)圖1)。

圖1 “一階治理”與“二階治理”的流程比較

2.2 “二階治理”的實(shí)現(xiàn)形式與終端層級(jí)

在“一階治理”中，基層政府和社會(huì)直接接觸，社會(huì)訴求的輸入方式便捷多樣。但在“二階治理”中，上級(jí)政府與社會(huì)不直接接觸，社會(huì)訴求向上級(jí)政府的輸入需要建立專(zhuān)門(mén)的渠道。因此，“二階治理”需要通過(guò)一定的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，信訪制度和“12345”熱線就是兩種常見(jiàn)的實(shí)現(xiàn)形式。不同的“二階治理”實(shí)現(xiàn)形式，具有不同的信息傳輸成本，因此會(huì)影響“二階治理”的效率。在信訪制度中，上訪者不僅需要投入時(shí)間和精力去向上級(jí)政府反映訴求，而且只能逐級(jí)上訪反映訴求，需要占用上訪者較多的時(shí)間和精力。而在“12345”熱線中，只需要撥打一個(gè)電話，居民的訴求就可以直接反映給上級(jí)政府，上級(jí)政府再轉(zhuǎn)發(fā)給基層，要求基層政府及時(shí)回應(yīng)，投訴成本較低而回應(yīng)效率較高，可見(jiàn)信息技術(shù)的引入能夠大大降低社會(huì)訴求的傳輸成本，因此具有更高的“二階治理”效率。

此外，“二階治理”是指上級(jí)政府直接指導(dǎo)下的治理，社會(huì)訴求可以向上傳遞的終端層級(jí)不同，治理目標(biāo)也會(huì)不同。終端層級(jí)即社會(huì)訴求可以向上反映的最高政府層級(jí)，例如在信訪制度中，上訪者可以逐級(jí)上訪，中央政府是其終端層級(jí)；而在B市“12345”熱線中，居民只能將訴求反映到市政府，市政府是其終端層級(jí)。當(dāng)“二階治理”的終端層級(jí)是中央政府時(shí)，因?yàn)槠涮幱谛姓蛹?jí)體系的最頂端，不需要就轄區(qū)治理向上負(fù)責(zé)，其關(guān)注的重點(diǎn)在于約束地方政府的權(quán)力越軌行為，“二階治理”的主要目標(biāo)在于借助社會(huì)力量對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行制約。而當(dāng)“二階治理”的終端層級(jí)是地方政府時(shí)，由于其處于中央政府和基層政府之間，既要對(duì)上負(fù)責(zé)，又要對(duì)下治理，其關(guān)注的重點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)較好的地方治理績(jī)效以向上負(fù)責(zé)，因此“二階治理”的主要目標(biāo)在于督促基層政府更好地履職，進(jìn)而提升基層治理效率。

從實(shí)現(xiàn)形式角度而言，借助于技術(shù)優(yōu)勢(shì)，“12345”熱線比信訪制度具有更高的信息傳輸效率，有助于提升“二階治理”的效能；從社會(huì)訴求傳遞的終端層級(jí)角度而言，“12345”熱線是由地方政府設(shè)立的，主要目標(biāo)在于增強(qiáng)地方政府的回應(yīng)性，以提高地方治理效能。

2.3 “一階治理”為主的常規(guī)基層治理體系

“一階治理”和“二階治理”是基層治理體系的兩個(gè)層次，兩者各有其功能，缺一不可。在常規(guī)的基層治理體系中，“一階治理”和“二階治理”是主輔關(guān)系，即“一階治理”為主、“二階治理”為輔。這里的主輔關(guān)系主要是從數(shù)量的角度而言的，即絕大多數(shù)的社會(huì)訴求都是在基層得到回應(yīng)和解決，并不會(huì)直接進(jìn)入上級(jí)政府視野中，進(jìn)入“二階治理”的事務(wù)只占少數(shù)。在這種數(shù)量上的主輔關(guān)系下，“一階治理”和“二階治理”各發(fā)揮不同的功能，二者相互配合、共同構(gòu)成一個(gè)總體有效的基層治理體系。

其一，在常規(guī)基層治理體系中，“一階治理”發(fā)揮直接行政功能。基層治理中的大多數(shù)事務(wù)都是由“一階治理”完成的，“一階治理”是基層治理中的主干部分。相較于“二階治理”，“一階治理”成本更低，這是由基層政府的結(jié)構(gòu)性位置所決定的。在“一階治理”中，只有基層政府和社會(huì)兩個(gè)互動(dòng)主體：一則兩者直接接觸，信息傳輸成本低且信息對(duì)稱(chēng)程度高，具有信息優(yōu)勢(shì)；二則社會(huì)訴求在基層政府得到回應(yīng)，涉及的治理層級(jí)少，權(quán)力運(yùn)行的復(fù)雜程度低。與之相對(duì)，“二階治理”將上級(jí)政府引入社會(huì)訴求的回應(yīng)過(guò)程中，將基層治理從兩層互動(dòng)變成了三層互動(dòng)：一則上級(jí)政府與社會(huì)之間的信息傳輸成本和信息不對(duì)稱(chēng)程度都高；二則三層互動(dòng)使得權(quán)力運(yùn)行更加復(fù)雜化。正是因?yàn)椤耙浑A治理”具有效率優(yōu)勢(shì)，“小事不出村”便成為我國(guó)基層治理的一個(gè)重要目標(biāo)。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，將問(wèn)題解決在基層成本更低。

其二，在常規(guī)基層治理體系中，“二階治理”發(fā)揮行政動(dòng)員功能?！耙浑A治理”雖然具有效率優(yōu)勢(shì)，但是作為“一階治理”的重要主體，基層政府有可能缺乏回應(yīng)社會(huì)訴求的動(dòng)力，出現(xiàn)不作為的消極治理狀態(tài)。而“二階治理”的重要功能在于通過(guò)對(duì)小規(guī)模事務(wù)的直接介入建立對(duì)基層政府治理績(jī)效的衡量指標(biāo)，以動(dòng)員其更好地履行治理責(zé)任?！岸A治理”的存在對(duì)于整個(gè)基層行政體系的有效運(yùn)作也必不可少。

小規(guī)模的“二階治理”具有救濟(jì)性質(zhì)。在“一階治理”中，基層政府和群眾是兩個(gè)重要的主體，實(shí)踐中基層政府可能會(huì)出現(xiàn)“不作為”和“亂作為”的情況，使群眾的社會(huì)訴求無(wú)法得到回應(yīng)，甚至使群眾利益受到侵害。在這種情況下上級(jí)政府便可以通過(guò)“二階治理”為群眾提供制度救濟(jì)。“二階治理”的救濟(jì)性質(zhì)主要體現(xiàn)在它對(duì)“一階治理”的依賴(lài)上，即“二階治理”所回應(yīng)的是“一階治理”未有效回應(yīng)的訴求，經(jīng)過(guò)了“一階治理”的過(guò)濾。也正是從這個(gè)意義上，有學(xué)者將“一階治理”無(wú)效并進(jìn)入“二階治理”的事務(wù)稱(chēng)為“剩余事務(wù)”[17]。只有小規(guī)模的“二階治理”才能將群眾的救濟(jì)訴求篩選出來(lái)，這是因?yàn)樵谛∫?guī)模的“二階治理”中其進(jìn)入機(jī)會(huì)具有稀缺性，社會(huì)訴求的進(jìn)入是有成本的，而具有救濟(jì)性質(zhì)的社會(huì)訴求更愿意付出進(jìn)入成本[18]?！岸A治理”的進(jìn)入成本主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是其實(shí)現(xiàn)方式本身具有的成本，比如前述的信訪制度的信息傳輸成本高于“12345”熱線；二是訴求回應(yīng)的或然性，訴求回應(yīng)性的高低取決于上級(jí)政府的重視程度，比如在接收到社會(huì)訴求后，上級(jí)政府可以轉(zhuǎn)辦也可以不轉(zhuǎn)辦，可以追蹤基層政府的辦理結(jié)果也可以不追蹤，上級(jí)政府越重視，訴求的回應(yīng)性就越高。

具有救濟(jì)性質(zhì)的“二階治理”能夠發(fā)揮行政動(dòng)員功能，動(dòng)員基層政府提升其“一階治理”成效。直接進(jìn)入上級(jí)政府視野的救濟(jì)訴求越多，說(shuō)明基層政府的“一階治理”有效性越低，因此上級(jí)政府就可以通過(guò)救濟(jì)訴求的數(shù)量建立衡量指標(biāo)以判斷基層政府的治理績(jī)效。在“二階治理”中，上級(jí)政府借助少量的救濟(jì)訴求能夠評(píng)判基層政府的治理水平，并通過(guò)對(duì)救濟(jì)訴求的過(guò)程追蹤，給基層政府施加一定的治理壓力，救濟(jì)訴求越多，基層政府的治理壓力越大；而基層政府為了減輕治理壓力，需要將治理重心進(jìn)一步下沉，進(jìn)而提高“一階治理”的有效性?？梢钥吹?，“二階治理”中治理壓力的施加，不僅能夠督促基層政府解決具體問(wèn)題，更重要的是能夠借此動(dòng)員基層政府主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)訴求，使治理重心向社會(huì)下沉。因此，在基層治理體系中，小規(guī)模的具有救濟(jì)性質(zhì)的“二階治理”是一種自上而下的行政動(dòng)員方式，為“一階治理”注入了動(dòng)力。

3 高強(qiáng)度技術(shù)治理與“二階治理”的回應(yīng)性提升

“12345”熱線的技術(shù)效應(yīng)發(fā)揮與其應(yīng)用強(qiáng)度緊密相關(guān)，隨著資源投入力度和考核強(qiáng)度的增加，“12345”熱線進(jìn)入高強(qiáng)度運(yùn)作狀態(tài)，提升了“二階治理”對(duì)群眾訴求的回應(yīng)性。

3.1 “12345”熱線的技術(shù)效應(yīng)與應(yīng)用強(qiáng)度

熱線服務(wù)起源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，最開(kāi)始應(yīng)用于咨詢(xún)投訴、售后服務(wù)等商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代后逐步擴(kuò)展到政府服務(wù)領(lǐng)域[19]。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，“12345”熱線逐漸探索建立了“一號(hào)對(duì)外、多線聯(lián)動(dòng)、集中受理、分類(lèi)處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的工作機(jī)制[20]?！?2345”熱線實(shí)現(xiàn)了上級(jí)政府與群眾之間的低成本互聯(lián)，提升了地方政府的響應(yīng)效率。從群眾角度來(lái)看，“12345”熱線提高了訴求反映的便捷度；從上級(jí)政府的角度來(lái)看，“12345”熱線提高了政府獲取基層信息的效率，降低了其與基層政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)程度?！?2345”熱線通過(guò)上級(jí)政府與群眾的互聯(lián)，對(duì)基層政府形成了一定的制約，監(jiān)督其更好地履行職能，從而提升響應(yīng)效率(見(jiàn)圖2)。

圖2 “12345”熱線的運(yùn)作流程

(1)響應(yīng)流程?！?2345”熱線的核心在于提升對(duì)群眾訴求的及時(shí)響應(yīng)和及時(shí)解決，因此在接到群眾訴求后，政府需要建立一套快速的響應(yīng)流程機(jī)制進(jìn)行回應(yīng)。B市的“12345”熱線服務(wù)中心在接聽(tīng)到群眾訴求后，將其登記成工單，并根據(jù)群眾訴求所屬的轄區(qū)直接下派到所在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在簽收工單后進(jìn)行辦理，并將辦理結(jié)果和證明材料錄入工單系統(tǒng)。為防止基層政府拖延不辦，響應(yīng)流程限定了辦理期限，根據(jù)事務(wù)的緊急程度，分為2小時(shí)、7小時(shí)、7天和15天四類(lèi)時(shí)間期限。

(2)反饋流程。“12345”熱線是由上級(jí)政府受理群眾訴求，但由基層政府回應(yīng)群眾訴求，存在著受理主體和回應(yīng)主體的分離，這使得上級(jí)政府對(duì)最終的回應(yīng)效果難以掌握。為此，“12345”熱線同時(shí)還建立了群眾反饋流程，即政府“12345”熱線服務(wù)中心對(duì)工單辦理結(jié)果進(jìn)行抽樣追蹤，通過(guò)回?fù)苋罕婋娫捤鸭罕姷姆答佇畔ⅲ罕姺答亙?nèi)容主要包括訴求是否解決和對(duì)解決結(jié)果是否滿(mǎn)意兩項(xiàng)。

“12345”熱線的技術(shù)效應(yīng)發(fā)揮不僅來(lái)自技術(shù)的特有屬性，還同時(shí)受到地方政府應(yīng)用強(qiáng)度的影響。從利益分析角度來(lái)看，在“12345”熱線所涉及的上級(jí)政府、基層政府和群眾三個(gè)主體中，基層政府由于受到上級(jí)政府和群眾信息互通所形成的制約，其在“12345”熱線應(yīng)用中的積極性并不高，但由于上級(jí)政府和基層政府具有上下級(jí)隸屬關(guān)系，因此在上級(jí)政府的高位推動(dòng)下，上級(jí)政府居于“12345”熱線應(yīng)用中的主導(dǎo)地位。城市治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，“12345”熱線只是其中的一個(gè)組成部分，其所能發(fā)揮的作用強(qiáng)度取決于上級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。上級(jí)政府對(duì)“12345”熱線的應(yīng)用強(qiáng)度可以從資源投入和考核強(qiáng)度兩個(gè)方面體現(xiàn)。

(1)資源投入。“12345”熱線能夠?qū)崿F(xiàn)上級(jí)政府和群眾的低成本互聯(lián)，但同時(shí)每一個(gè)進(jìn)入“12345”熱線的群眾訴求都需要回應(yīng)和反饋，訴求工單越多，政府的工作量也越大，技術(shù)治理的成本也越高。因此，技術(shù)治理效用的發(fā)揮首先是一個(gè)成本問(wèn)題。資源投入越多，受理能力越高，群眾訴求受理概率越大，服務(wù)熱線的技術(shù)效應(yīng)發(fā)揮就越充分。

(2)考核強(qiáng)度。在“12345”熱線的運(yùn)作中可以提取出客觀化的數(shù)據(jù)，并借此建立對(duì)基層政府的考核標(biāo)準(zhǔn)。B市的考核主要依靠以下三個(gè)指標(biāo)：響應(yīng)率、解決率和滿(mǎn)意率，分別占20%、40%、40%的比重，三個(gè)指標(biāo)的綜合得分確定最后的考核結(jié)果。響應(yīng)率指“12345”熱線派單后街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)簽單的訴求所占的比例；解決率是電話回訪居民中有效解決的訴求所占的比例；滿(mǎn)意率是電話回訪居民中對(duì)辦理結(jié)果表示滿(mǎn)意的居民所占的比例。上述三個(gè)數(shù)據(jù)是從“12345”熱線的運(yùn)作過(guò)程中收集到的，對(duì)于這三個(gè)數(shù)據(jù)的運(yùn)用卻因?yàn)榭己藦?qiáng)度的不同而不同。在上述三個(gè)數(shù)據(jù)中，響應(yīng)率難度較低，解決率相對(duì)客觀，而滿(mǎn)意率則是完全主觀的，是三個(gè)指標(biāo)中最難的，同時(shí)也是上級(jí)政府最看重的。技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度和上級(jí)政府在考核中對(duì)滿(mǎn)意率的考核強(qiáng)度緊密相關(guān)，滿(mǎn)意率指標(biāo)越高，考核強(qiáng)度越大，基層政府的壓力就越大?？梢?jiàn)，技術(shù)治理難以單獨(dú)發(fā)揮作用，而是需要依靠行政權(quán)力的支持，技術(shù)和權(quán)力形成相互強(qiáng)化的關(guān)系。

3.2 “12345”熱線的高強(qiáng)度運(yùn)作

“12345”熱線在基層治理中的應(yīng)用比較普遍，但多數(shù)城市的運(yùn)作都處于常規(guī)強(qiáng)度。很多地方的“12345”熱線由信訪部門(mén)主管，作為信息收集渠道之一，并沒(méi)有建立單獨(dú)的考核機(jī)制，而是放在信訪考核之中。有的地方雖然“12345”熱線是單獨(dú)運(yùn)行的，但是資源投入和考核強(qiáng)度都較為有限，應(yīng)用強(qiáng)度較低。

B市很早就設(shè)立了“12345”熱線，但在2019年之前處于常規(guī)強(qiáng)度運(yùn)作中。2019年，B市不僅開(kāi)通了“12345”熱線的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)，而且增強(qiáng)了對(duì)“12345”熱線的重視程度，將其作為推動(dòng)基層工作的主要抓手。一是加大了“12345”熱線的資源投入力度。B市增加了熱線受理的人力成本投入，“12345”熱線受理中心有1 150名話務(wù)員分白班和夜班全天接聽(tīng)訴求，全年無(wú)休；同時(shí)，每個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立專(zhuān)門(mén)的群眾訴求處置中心，有的還需聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助日常運(yùn)作。二是將“12345”熱線作為基層工作的重要考核指標(biāo)。B市以響應(yīng)率、解決率和滿(mǎn)意率為核心指標(biāo)構(gòu)建了綜合考評(píng)細(xì)則，以街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行量化考評(píng)，并按月對(duì)全市所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行排名，排名靠后的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)被約談，連續(xù)靠后的會(huì)被免職；B市市委書(shū)記每月都會(huì)召開(kāi)區(qū)委書(shū)記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，市委書(shū)記現(xiàn)場(chǎng)公布各區(qū)“12345”熱線考核結(jié)果，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)。

3.3 “二階治理”的回應(yīng)性提升

“12345”熱線的高強(qiáng)度運(yùn)作提升了“二階治理”對(duì)于群眾訴求的回應(yīng)性，進(jìn)而提升了群眾投訴的有效性。在常規(guī)強(qiáng)度運(yùn)作下，由于上級(jí)政府重視程度有限，“12345”熱線可能存在打不進(jìn)去或者打進(jìn)去受理之后遲遲沒(méi)有回應(yīng)的情況，群眾感知到的熱線有效性是較為有限的。而在高強(qiáng)度運(yùn)作下，由于上級(jí)政府高度重視，“12345”熱線的回應(yīng)性大幅提升，群眾訴求能夠得到及時(shí)解決，群眾感知到的有效性更高，“12345”熱線在社會(huì)中的傳播度和影響力也更大?！?2345”熱線的回應(yīng)性提升是依靠上級(jí)政府和群眾的信息互通對(duì)基層政府的制約實(shí)現(xiàn)的，“12345”熱線的運(yùn)作強(qiáng)度越高，對(duì)基層政府的治理壓力也就越大，越能倒逼基層政府積極回應(yīng)群眾訴求，提升對(duì)群眾訴求的回應(yīng)性。

4 “二階治理”的替代效應(yīng)與基層治理的效率損耗

隨著“二階治理”的回應(yīng)性提升，大量的群眾訴求直接進(jìn)入“二階治理”中，導(dǎo)致對(duì)“一階治理”的替代。而“二階治理”的替代效應(yīng)一方面引發(fā)高治理成本與事務(wù)細(xì)碎性的矛盾，降低了“二階治理”的效率；另一方面又產(chǎn)生了治理壓力強(qiáng)化與治理重心上移的悖論，占用了基層政府的注意力，降低了“一階治理”的效率。“一階治理”和“二階治理”效率的同時(shí)降低表明基層治理的總體效率產(chǎn)生了損耗。

4.1 “二階治理”的替代效應(yīng)

技術(shù)治理在常規(guī)強(qiáng)度運(yùn)作時(shí)，將“二階治理”限定在較小規(guī)模范圍內(nèi)，基層治理體系處于“一階治理”為主的常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)中，“二階治理”主要發(fā)揮補(bǔ)充治理功能。在常規(guī)強(qiáng)度下，“12345”熱線的應(yīng)用強(qiáng)度限制了“二階治理”的可獲得性，社會(huì)訴求進(jìn)入“二階治理”的門(mén)檻成本能夠?qū)ⅰ耙浑A治理”失效的溢出事務(wù)篩選出來(lái)。而經(jīng)過(guò)“一階治理”過(guò)濾后進(jìn)入“二階治理”的是少量的難點(diǎn)事務(wù)，是對(duì)“一階治理”回應(yīng)失效的社會(huì)訴求的補(bǔ)充治理，具有救濟(jì)性質(zhì)。

隨著回應(yīng)性的提升，“二階治理”吸引大量社會(huì)訴求未經(jīng)過(guò)“一階治理”而直接進(jìn)入“二階治理”，改變了“二階治理”的原有性質(zhì)，使得基層治理體系從“一階治理”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸A治理”為主(圖3所示)。進(jìn)入“二階治理”的不再是“一階治理”失效的社會(huì)訴求，而是同時(shí)包括大量未經(jīng)過(guò)“一階治理”的社會(huì)訴求，這使得“二階治理”替代了“一階治理”的功能。在“一階治理”并未失效的情況下，社會(huì)訴求直接進(jìn)入“二階治理”，主要目的在于借助“體制性壓力”以求更快更好地得到回應(yīng)。

圖3 “二階治理”對(duì)“一階治理”的替代

“二階治理”的替代效應(yīng)突出反映在訴求規(guī)模的大幅增長(zhǎng)上。高強(qiáng)度運(yùn)作的“12345”熱線的有效性增強(qiáng)了群眾對(duì)“12345”熱線的信任度，進(jìn)而增強(qiáng)了對(duì)“12345”熱線的使用頻率，使得“12345”熱線的訴求規(guī)模大幅增長(zhǎng)。根據(jù)B市2020年“12345”熱線的年度報(bào)告，該年全市受理群眾來(lái)電1 103.94萬(wàn)件，環(huán)比2019年上升55.24%(3)因?yàn)锽市在2019年之前沒(méi)有“12345”熱線的群眾訴求量統(tǒng)計(jì)，因此無(wú)法進(jìn)行前后比較；但由于“12345”熱線的動(dòng)員效應(yīng)釋放有一個(gè)過(guò)程，前后數(shù)量的比較能夠說(shuō)明“12345”熱線的高強(qiáng)度應(yīng)用所導(dǎo)致的訴求規(guī)模的顯著增長(zhǎng)。。從Y街道來(lái)看，群眾投訴量也呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，2019年下半年該街道承辦的訴求總數(shù)是1 398件，而2020年上半年承辦的訴求總數(shù)是 1 749件，增長(zhǎng)了25%(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者對(duì)Y街道群眾訴求處置中心的訪談。。雖然訴求數(shù)量的增長(zhǎng)有著多方面的原因，比如疫情防控就是其中一個(gè)方面，但是群眾對(duì)“12345”熱線信任度的提升是非常重要的一個(gè)因素。

隨著“12345”熱線訴求規(guī)模的大幅增長(zhǎng)，訴求回應(yīng)成了基層政府的中心工作，占用了基層政府的主要精力。Y街道S社區(qū)的書(shū)記告訴筆者，她每天上班的第一件事就是打開(kāi)電腦看當(dāng)天有幾個(gè)工單，然后一直追蹤這些工單都得到解決才有精力去做其他的事，有時(shí)一個(gè)工單就要花費(fèi)好幾天的時(shí)間。Y街道也是每天下午4點(diǎn)召開(kāi)調(diào)度會(huì)，對(duì)全街道的難點(diǎn)工單進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度。工單回應(yīng)的壓力甚至都傳導(dǎo)到了物業(yè)公司身上，S社區(qū)的物業(yè)公司經(jīng)理稱(chēng)現(xiàn)在每天都是圍著工單轉(zhuǎn)，公司的常規(guī)工作都沒(méi)有精力去安排了。

4.2 高治理成本與事務(wù)細(xì)碎性的矛盾

根據(jù)解決的難易程度，群眾訴求可以分為“大事”與“小事”兩種類(lèi)型。涉及利益協(xié)調(diào)、硬件投入的問(wèn)題，治理的難度較大，是基層治理中的難點(diǎn)問(wèn)題，但是發(fā)生的頻率并不高；而諸如保潔不及時(shí)等問(wèn)題不涉及復(fù)雜的利益博弈，解決難度較小，但發(fā)生的頻率較高。解決成本較高的難點(diǎn)問(wèn)題適宜于“二階治理”，也是“12345”熱線的技術(shù)優(yōu)勢(shì)所在?！?2345”熱線具有大數(shù)據(jù)篩選功能，上級(jí)政府通過(guò)大數(shù)據(jù)能夠把居民反映較多、表現(xiàn)較為突出的難點(diǎn)問(wèn)題篩選出來(lái)，并通過(guò)問(wèn)題驅(qū)動(dòng)倒逼體制機(jī)制的調(diào)整。B市利用“12345”熱線的大數(shù)據(jù)篩選出違法建設(shè)、物業(yè)管理、群租房等11個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，由市領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，倒逼基層優(yōu)化治理機(jī)制。

而“12345”熱線的訴求數(shù)量一直呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)，最主要的原因是在吸納“大事”的同時(shí)也將大量的“小事”吸納進(jìn)來(lái)。表1是B市Y街道2020年1—6月的“12345”熱線按照數(shù)量大小從高到低排列的群眾訴求類(lèi)型，其中排名第一的疫情防控訴求是因?yàn)閅街道在此期間發(fā)生了疫情引起的，并非常態(tài)；而第二到第四位的物業(yè)管理、施工管理和衛(wèi)生安全是居民比較關(guān)心的三類(lèi)問(wèn)題，訴求占比較大，這說(shuō)明群眾最關(guān)心的是身邊的日常事務(wù)，但其中多數(shù)是諸如保潔不合理、施工擾民、消毒不到位等細(xì)碎性程度較高的事務(wù)。具體而言，進(jìn)入“12345”熱線的“小事”可以分為兩種類(lèi)型。

表1 B市Y街道“12345”熱線群眾訴求類(lèi)型及其占比

續(xù)表1

一是基層政府可以有效回應(yīng)的有理“小事”?；鶎又卫碇械拇罅坑欣怼靶∈隆倍际腔鶎诱梢杂行Щ貞?yīng)的，但由于居民更傾向于向更高層級(jí)的政府反映訴求來(lái)對(duì)基層政府施加壓力，因此即使基層政府主動(dòng)下沉去發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，仍然無(wú)法降低居民向“12345”熱線的投訴規(guī)模。S社區(qū)的書(shū)記向筆者反映，他們反復(fù)做居民的工作，勸說(shuō)他們有事直接向社區(qū)反映，為此每棟樓都建立了微信群，并派駐社工和物業(yè)干部在群里及時(shí)受理居民訴求，倡導(dǎo)居民不要隨便撥打“12345”熱線，但是效果仍然不好，主要原因在于居民覺(jué)得打“12345”熱線更有用，能夠逼迫社區(qū)快速解決問(wèn)題。

二是基層政府可以有效阻隔的無(wú)理“小事”。在“12345”熱線反映的事務(wù)中，基層政府認(rèn)為最頭疼的是居民的無(wú)理訴求，這類(lèi)訴求往往是由“12345”熱線的便捷性刺激產(chǎn)生的。在“一階治理”中，基層政府可以根據(jù)實(shí)際情況區(qū)分公共性需求和私人性需求；而在“二階治理”中，上級(jí)政府缺乏基層治理的場(chǎng)景信息，無(wú)法對(duì)居民訴求的公共性進(jìn)行判斷。針對(duì)無(wú)理訴求問(wèn)題，B市嘗試在“12345”熱線中建立剔除機(jī)制，允許基層政府有13%的剔除比例，而在實(shí)踐中基層政府往往不是按照訴求是否合理來(lái)進(jìn)行剔除，而是從訴求解決的難易程度來(lái)進(jìn)行，不合理的但是容易解決的訴求基層政府也會(huì)盡可能回應(yīng)，因此剔除機(jī)制并不能確保將無(wú)理訴求全部剔除出去。值得指出的是，無(wú)理訴求雖是“二階治理”中的一個(gè)固有難題[21]，但其發(fā)生頻次和其回應(yīng)性高度相關(guān)，“二階治理”的回應(yīng)性越高，越會(huì)刺激無(wú)理訴求的產(chǎn)生。

由于大量細(xì)碎性“小事”的進(jìn)入，“二階治理”對(duì)“一階治理”的替代產(chǎn)生了高治理成本與事務(wù)細(xì)碎性之間的矛盾，降低了“二階治理”的效率，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理的效率損耗。因?yàn)椤?2345”熱線是以工單為單位進(jìn)行治理的，每一個(gè)工單進(jìn)入系統(tǒng)以后都會(huì)觸發(fā)系統(tǒng)的運(yùn)作并產(chǎn)生運(yùn)作成本，因此“12345”熱線的運(yùn)作成本可以直觀地用工單數(shù)量來(lái)衡量，龐大的訴求規(guī)模本身就代表著較高的治理成本。具體而言，“二階治理”中高治理成本和事務(wù)細(xì)碎性的矛盾主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，有理“小事”溢出與治理成本上升。由于“12345”熱線過(guò)于便捷，居民習(xí)慣于撥打“12345”熱線來(lái)解決問(wèn)題，但通過(guò)復(fù)雜的“二階治理”來(lái)回應(yīng)基層治理的細(xì)碎“小事”導(dǎo)致了治理成本的上升。例如，S社區(qū)的A小區(qū)建成10年了，已經(jīng)進(jìn)入老化期，電梯故障開(kāi)始多發(fā)，加上該小區(qū)規(guī)模較大，經(jīng)常有電梯故障發(fā)生，A小區(qū)的物業(yè)公司設(shè)有專(zhuān)門(mén)的工程維修部，負(fù)責(zé)電梯維修，維修電話也向居民公布，但居民覺(jué)得撥打“12345”熱線更有用，發(fā)生電梯故障之后直接撥打“12345”，市里接單后派單給街道，街道再配單給社區(qū)，社區(qū)再轉(zhuǎn)給物業(yè)公司。雖然在上面的例子中，治理的流程變復(fù)雜了，但是居民認(rèn)為可以借助上級(jí)政府對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行施壓，督促物業(yè)公司盡快解決電梯維修問(wèn)題，但對(duì)于基層治理而言，細(xì)碎性事務(wù)向上級(jí)政府的大量輸入，會(huì)增加總體的治理成本。

其二，無(wú)理“小事”卷入與治理體系空轉(zhuǎn)?！?2345”熱線讓大量的無(wú)理訴求卷入基層治理中，導(dǎo)致基層政府的“服務(wù)泛化”。因?yàn)槭菬o(wú)理訴求，社區(qū)一般難以滿(mǎn)足，為了向社區(qū)施壓，居民就會(huì)反復(fù)撥打，并且在回訪時(shí)表示不滿(mǎn)意，通過(guò)來(lái)回的拉鋸，社區(qū)在能妥協(xié)的情況下盡可能妥協(xié)，這個(gè)過(guò)程中損耗了大量的治理資源。例如，B市Y街道Z小區(qū)的地上地下停車(chē)位總數(shù)能夠滿(mǎn)足小區(qū)住戶(hù)停車(chē)需求，但由于地下停車(chē)位的費(fèi)用更高，住戶(hù)們更傾向于選擇地上車(chē)位，為了提高地上停車(chē)位的管理效率，小區(qū)內(nèi)地上停車(chē)位不完全固定，可以流動(dòng)停車(chē)，有居民不滿(mǎn)這種停車(chē)方式，認(rèn)為自己向小區(qū)交了費(fèi)用就應(yīng)該隨時(shí)能使用自己獨(dú)有的車(chē)位，不愿意停在別處，連續(xù)通過(guò)“12345”熱線反映了多次。在上述例子中，雖然從投訴居民的角度來(lái)說(shuō)，固定停車(chē)位有利于保證自己的停車(chē)便利性，但是從小區(qū)的角度而言，流動(dòng)停車(chē)位能夠提升停車(chē)位的利用效率，有利于大多數(shù)居民，如果滿(mǎn)足少數(shù)居民的便利性需求就可能損害多數(shù)居民的停車(chē)需求，社區(qū)從公共利益出發(fā)無(wú)法滿(mǎn)足少數(shù)人的無(wú)理訴求，但在壓力下必須進(jìn)行回應(yīng)，反復(fù)向投訴居民進(jìn)行解釋說(shuō)明，耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力。圖4是S社區(qū)2020年7—10月的工單解決率和滿(mǎn)意率的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從圖中可以看出“未解決不滿(mǎn)意”和“未解決但滿(mǎn)意”的部分合起來(lái)占了46%，占比較高，難以解決的工單中，無(wú)理訴求占了很大比重，且無(wú)理訴求常常是少數(shù)居民產(chǎn)生的重復(fù)投訴件。

圖4 Y街道S社區(qū)2020年7—10月工單解決率與滿(mǎn)意率

4.3 治理壓力強(qiáng)化與治理重心上移的悖論

在“二階治理”訴求規(guī)模較小時(shí)，上級(jí)政府可以借此實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府的行政動(dòng)員，從而提高“一階治理”的效率以減少向上溢出的群眾訴求數(shù)量。在“二階治理”中，上級(jí)政府會(huì)對(duì)溢出事務(wù)進(jìn)行過(guò)程追蹤，溢出事務(wù)規(guī)模越大，基層政府所受到的治理壓力就越大。隨著“二階治理”規(guī)模的大幅增長(zhǎng)，基層政府的治理壓力也隨之增大，使得回應(yīng)上級(jí)轉(zhuǎn)辦的社會(huì)訴求成為基層政府的中心工作，其治理重心也因此從向下下沉以回應(yīng)社會(huì)訴求變成了向上完成行政任務(wù)?；鶎诱卫碇匦倪^(guò)于向上，往往就會(huì)失去基層治理的主動(dòng)性，進(jìn)而降低“一階治理”的效率，造成基層治理的效率損耗。

首先，基層政府雖仍有動(dòng)力通過(guò)主動(dòng)下沉以減輕自上而下的治理壓力，但有效性較低。在Y街道，A社區(qū)設(shè)立了“小巷管家”制度，要求每個(gè)社工承包一個(gè)片區(qū)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)該片區(qū)“12345”熱線的訴求回應(yīng)，倒逼社工主動(dòng)下沉發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提前回應(yīng)居民訴求，也收到了一定的成效。但由于“12345”熱線過(guò)于便捷，居民認(rèn)為通過(guò)“12345”熱線讓上級(jí)政府介入能夠促成問(wèn)題的解決，因此撥打“12345”熱線的積極性仍然非常高，即使是社區(qū)能夠解決的問(wèn)題居民也更愿意選擇“12345”熱線反映訴求，社區(qū)主動(dòng)下沉所能化解的“12345”熱線訴求數(shù)量是比較有限的。

其次，大規(guī)模的“12345”熱線投訴擠占了基層政府的主要精力，過(guò)高的治理壓力使其無(wú)暇主動(dòng)下沉?！?2345”熱線是上級(jí)政府主抓的重點(diǎn)工作，考核強(qiáng)度非常大，而“12345”熱線反映的訴求規(guī)模又非常大，為了實(shí)現(xiàn)較好的考核數(shù)據(jù)，基層政府需要對(duì)每一個(gè)工單進(jìn)行認(rèn)真回復(fù)，使得每一件“小事”都成了基層政府的中心工作，投入大量的資源到“小事”的治理上，導(dǎo)致對(duì)常規(guī)工作的開(kāi)展和基層治理的長(zhǎng)期規(guī)劃則無(wú)暇顧及，而常規(guī)工作的弱化又會(huì)產(chǎn)生新的治理問(wèn)題，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為新的“12345”熱線投訴工單，進(jìn)一步擠占基層政府的精力，從而使其陷入越來(lái)越忙、忙而無(wú)功的惡性循環(huán)狀態(tài)。

再次，幾乎所有治理任務(wù)都是自上而下輸入的，基層政府的主體性沒(méi)有了，也在一定程度上喪失了基層治理的自主空間。由于“12345”熱線傳導(dǎo)的治理壓力太大，基層政府的所有工作注意力都著眼于應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力，因此凡是與此無(wú)關(guān)的工作都不去開(kāi)展，而基層治理中進(jìn)入“12345”熱線的畢竟不是全部事務(wù)，也并非全是重要事務(wù)，這使得需要基層政府回應(yīng)的一些緊迫社會(huì)訴求未得到及時(shí)回應(yīng)，產(chǎn)生了更多問(wèn)題。

5 結(jié)論與討論

信息技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用雖能夠?qū)ⅰ凹夹g(shù)紅利”轉(zhuǎn)化成“治理紅利”，進(jìn)而提升基層治理的效能，但技術(shù)治理的作用發(fā)揮也有其限度，超出其限度的技術(shù)應(yīng)用并不能有效提升基層治理效率甚至可能降低基層治理效率，產(chǎn)生技術(shù)治理的效率悖論。通過(guò)B市“12345”熱線的實(shí)踐分析，本文發(fā)現(xiàn)技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度是影響其應(yīng)用效率的關(guān)鍵變量，技術(shù)治理只能在一定的功能邊界里發(fā)揮正向促進(jìn)作用，當(dāng)突破了其功能邊界時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生外部性悖論，反而降低總體治理效率。本文把基層治理體系分為基層政府自主進(jìn)行的“一階治理”和上級(jí)政府轉(zhuǎn)辦基層政府進(jìn)行的“二階治理”兩個(gè)層次?！?2345”熱線作為“二階治理”的實(shí)現(xiàn)形式，提升了“二階治理”的回應(yīng)性，其高強(qiáng)度應(yīng)用使得“二階治理”對(duì)“一階治理”形成替代效應(yīng)，產(chǎn)生了高治理成本與事務(wù)細(xì)碎性的矛盾以及治理壓力強(qiáng)化與治理重心上移的悖論，導(dǎo)致了基層治理的總體效率損耗。

“12345”熱線作為一個(gè)技術(shù)工具，應(yīng)用主體是上級(jí)政府，主要目標(biāo)在于通過(guò)提高社會(huì)訴求的輸入效率來(lái)提升基層政府的回應(yīng)性。“12345”熱線將自下而上的社會(huì)訴求轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌男姓蝿?wù)，進(jìn)而借助“體制性壓力”增強(qiáng)基層政府的回應(yīng)性。但在“壓力型體制”下，行政管理的強(qiáng)化會(huì)吸引基層政府的注意力，使其治理行為可能完全圍繞著上級(jí)任務(wù)的要求而展開(kāi)，進(jìn)而失去了回應(yīng)社會(huì)訴求的主動(dòng)性。由此可見(jiàn)，通過(guò)行政管理的強(qiáng)化增強(qiáng)基層政府的回應(yīng)性，其有效性是有限度的，需要在行政管理與基層自主性之間建立平衡。也正因此，上級(jí)政府在應(yīng)用技術(shù)治理處理與基層政府的縱向權(quán)力關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層治理的實(shí)際情況靈活調(diào)整技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度。當(dāng)基層政府的“懸浮”程度較高時(shí)，可以適當(dāng)加大對(duì)技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度，以加強(qiáng)自上而下的行政動(dòng)員，督促基層政府積極回應(yīng)社會(huì)訴求；當(dāng)基層政府工作壓力過(guò)大時(shí)，可以適當(dāng)降低技術(shù)治理的應(yīng)用強(qiáng)度，以減輕基層政府所面臨的自上而下的治理壓力，讓其具有更強(qiáng)的主體性去回應(yīng)社會(huì)訴求。

進(jìn)一步而言，技術(shù)治理應(yīng)用強(qiáng)度背后反映的問(wèn)題實(shí)際上是“壓力型體制”下行政管理強(qiáng)度的問(wèn)題，行政管理的強(qiáng)化并不必然帶來(lái)基層治理總體效率的提升。也正是從這個(gè)意義上而言，本文雖然是以“12345”熱線作為技術(shù)治理的個(gè)案進(jìn)行分析，但是技術(shù)治理背后實(shí)際上反映的是基層治理的一般性問(wèn)題，本文的研究結(jié)論也因此具有超越“12345”熱線的一般適用性。