彭慶軍
(中南民族大學 公共管理學院,湖北 武漢 430074)
恩格斯明確提出,“國家和舊的氏族組織不同的地方,第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民”[1]187?!暗貐^(qū)”規(guī)模的剛性約束,要求必須發(fā)展和應用適當的治理單元[2]。除了極個別袖珍型國家,世界上的其他國家一般都需要將自身劃分成若干基本單元進行治理。合理設置基本單元就成為國家治理的重要命題之一。
社會治理是國家治理的重要組成部分,城鄉(xiāng)社區(qū)是我國社會治理的基本單元。近年來,隨著城市化快速發(fā)展,鄉(xiāng)村社區(qū)的大規(guī)模重組導致一系列社會矛盾,如2020年山東等地的“合村并居”曾引發(fā)學界、媒體乃至全社會的廣泛關注與評議。事實上,早在2016年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳就聯(lián)合印發(fā)《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》,選擇在黑龍江、安徽等地試點推進“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”。雖然試點取得了顯著成效,但在全國普遍推廣的條件還不具備,時機還不成熟[3]。與此同時,試點改革也引發(fā)了“三農”研究者對合理設置鄉(xiāng)村治理基本單元的學術爭論與反思。一方面,部分學者主張將自然形成的村民小組或自然村作為農村基層治理的基本單元,因為更小規(guī)模的自治單元將產生更高規(guī)模的自治效能;另一方面,諸多學者主張單元上移,認為隨著現(xiàn)代化的發(fā)展,農村基層建制數量的減少與規(guī)模的擴大是必然趨勢,開展以村民小組為基本單元的村民自治試點的理由、依據并不充分;另外,還有學者主張“單元協(xié)調論”,認為農村基層治理單元的調整主要考慮單元的能力、功能等綜合要素[4]。
相比而言,作為城市社會治理基本單元,城市社區(qū)的重組調整更加頻繁、問題更加復雜。近年來,在超大規(guī)模社區(qū)引發(fā)一系列治理難題的同時[5],社區(qū)治理碎片化、“萬能化”及不確定性風險增加也使得社區(qū)本身不堪重負。因此,社區(qū)規(guī)模的優(yōu)化調整成為實現(xiàn)城市社會治理現(xiàn)代化的重要議題。通過梳理文獻發(fā)現(xiàn),探究城市社區(qū)的合理設置主要有以下三種觀點。
一是大社區(qū)論。此類觀點興起于城市社會治理創(chuàng)新起步之際,主要基于國家與社會關系,認為城市社會治理基本單元的設置,既要考慮當前我國城市社會超大規(guī)模的現(xiàn)實,也要遵循構筑扁平化基層社會治理體系的改革思路。當時受“小政府、大社會”理論影響,部分學者主張撤銷街道辦事處,實施由區(qū)政府直接指導的大社區(qū)制[6],認為實行“二級政府、二級管理”體制有利于破解社區(qū)治理的過度行政化[7],有效保障社區(qū)居民的自治權利。后來的實踐證明,“撤銷街道辦,建立大社區(qū)”并不適應我國國情。李媛媛等人研究發(fā)現(xiàn),無論是銅陵的“一社一居”,還是貴陽的“一社多居”,都無法實現(xiàn)“去行政化”的初衷[8]。事實上,“大社區(qū)制”并不一定要撤銷街道。近年來的實踐顯示,街道能力提升與社區(qū)規(guī)模擴張齊頭并進,因為基于行政效率與治理成本邏輯,擴大治理單元規(guī)??梢越档椭卫沓杀荆玫匾M專業(yè)服務,因此,近年來規(guī)模擴張成為社區(qū)調整趨勢,當然也會帶來社區(qū)自治弱化難題[9]。
二是次社區(qū)論。基于民眾的日常生活、利益聯(lián)系和情感需要,張大維等人認為,社區(qū)并非一定是有效的初級治理單元,范圍相對較小的居民小組、院落、門棟等有形的社區(qū)社會空間以及各種志愿文體娛樂組織等無形的社區(qū)社會空間更容易使居民形成集體行動,提高治理績效[10];張揚金認為,治理單元由“社區(qū)”走向“鄰里”更能有效提升社區(qū)治理水平和居民自治水平[11];何紹輝進一步指出,單元下沉是城市社區(qū)治理的客觀事實和必然趨勢,“小區(qū)”而非“社區(qū)”應該成為城市社區(qū)治理的基本單元[9]。然而,我國城市社區(qū)并非純粹的居民自治單元,基本治理單元下沉往往會強化社區(qū)行政化趨勢,反過來增加社會治理成本。
三是“擴”“縮”共進論。此類觀點基于以上兩種路徑所造成的困境,試圖在二者之間找到一個平衡點或者突破口。郎友興等人認為,在街道與社區(qū)之間建立“聯(lián)合社區(qū)”可以強化國家對基層社會的有效管理,在社區(qū)以下建立“鄰里坊”可以推進自治與促進居民參與,通過“擴”“縮”共進對社區(qū)治理單元進行修繕性重構,由此提升社區(qū)治理水平[12]。 熊競等人認為,為了破解社區(qū)治理空間過大問題,通過在街道與社區(qū)之間增加一個非行政性層級的基本管理單元,既可以縮小社區(qū)治理規(guī)模,又可以通過基本管理單元再造推動社區(qū)治理能力再生產[13]。這種“擴”“縮”共進試圖從實踐上將社區(qū)作為管轄單元與自治單元分離開來,但社區(qū)作為居民自治單元不僅具有法理支撐,而且從實踐上看,仍然無法避免“擴”的行政化傾向,即“聯(lián)合社區(qū)”“管理單元”由虛變實,成為新的行政層級。
上述研究充分關注到了我國城市社區(qū)治理體系的復雜性以及城市社會治理基本單元合理設置的緊迫性。然而,對社區(qū)作為城市社會治理基本單元的探討仍顯不足。一是從理論上看,實現(xiàn)城市基層社會治理的現(xiàn)代化不能簡單地從社區(qū)規(guī)模的“擴”與“縮”去思考,而應基于社區(qū)作為基本單元的內在困境及其生成邏輯重點思考如何尋找基層治理中不同主體之間新的整合與聯(lián)結機制[14]。二是從技術上看,以往有關城市社區(qū)設置的研究多集中于城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所探討的居民小區(qū)而非基層治理意義上的社區(qū)[15],缺少從社會治理基本單元視角的技術進路。
總之,以治理單元的規(guī)模調整回應社區(qū)治理的復雜性,是新時代提升社會治理成效的一種重要路徑[16]。在“壓力型體制”和屬地化管理原則下,在推進鄉(xiāng)村治理單元改革試點的同時,如何合理設置城市社區(qū),還有待在現(xiàn)有研究基礎上深入探究其現(xiàn)實困境及其生成邏輯與優(yōu)化路徑。
我國是超大規(guī)模社會,人口百萬的城市在我國只能算是中小城市,但城市社區(qū)的法定規(guī)模一直較為穩(wěn)定。近年來,隨著基層治理現(xiàn)代化的推進,社區(qū)規(guī)模的優(yōu)化調整雖不斷深化,但還存在以下困境。
就城市社區(qū)的法定規(guī)模而言,自1954年頒布《城市居民委員會組織條例》以來,一直沒有太大變化。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》只是將原來的“一般地以一百戶至六百戶居民為范圍”調整到“一百戶至七百戶為范圍”。2018年新修訂的《城市居民委員會組織法》對此規(guī)定保持不變:“居民委員會根據居民居住狀況,按照便于居民自治的原則,一般在一百戶至七百戶的范圍內設立?!睂嵺`中,因為社區(qū)不是正式的行政區(qū),其設立、撤銷和規(guī)模調整等不受行政區(qū)劃相關法律的強制調控,一般由各地方自行制定的《城市居民委員會組織法》實施辦法加以具體規(guī)定,只需要由街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出,報不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣人民政府批準,并報上一級人民政府的民政部門備案即可。因此,隨著城市化的推進特別是商品房社區(qū)的發(fā)展,各地普遍擴大了居委會的管轄范圍,大部分在1 000戶至3 000戶之間(見表1),遠超法定的“100戶至700戶”規(guī)模,且社區(qū)調整重組頻繁,難以形成穩(wěn)定的生活共同體。
表1 部分城市社區(qū)規(guī)模控制標準
續(xù)表1
以北京市為例,30年來社區(qū)居民委員會的設立標準歷經變更,社區(qū)規(guī)模不斷擴大。1990年規(guī)定為100戶至700戶,2000年增長到1 000戶左右,2011年變?yōu)? 000戶至3 000戶。2020年,北京市社會建設工作領導小組辦公室等聯(lián)合發(fā)布《北京市社區(qū)居民委員會設立標準》,提出以社區(qū)內住宅套數作為基本標準,社區(qū)規(guī)模一般在2 000戶6 000人左右,不超過3 000戶9 000人[17]。目前全北京市共有3 236個社區(qū),1 000至3 000戶的大規(guī)模社區(qū)2 168個,占比67%;超過3 000戶的大規(guī)模社區(qū)617個,占比19.1%。其中,70個社區(qū)規(guī)模在5 000戶以上[18]。這意味著即使按照新的標準,全北京近20%的社區(qū)規(guī)模過大,需要重新調整。
隨著我國城市化發(fā)展,特別是衛(wèi)星城建設和商品房市場的發(fā)展,我國城市社區(qū)實際規(guī)模不斷擴大,出現(xiàn)了兩類超大規(guī)模社區(qū),容易誘發(fā)系列治理風險。一是包括經濟適用房、動遷配套商品房、廉租房、公共租賃房在內的保障性住房建設所形成的超大型居住社區(qū)。據調查,這類超大型社區(qū)一般位于近郊區(qū),居民大多家庭困難、就業(yè)率偏低、通勤距離遠,對公共服務依存度相對較高,因而他們所居住的社區(qū)也往往難以引進市場化的物業(yè)管理或進行業(yè)主自治,更多依靠基層政府和社區(qū)居委會的支持[19]。這類超大型社區(qū)由于內生治理能力弱,政府對這類社區(qū)的治理成本相對較高。二是房地產開發(fā)建設所形成的超大型社區(qū)。這類社區(qū)依靠汽車橫向擴展和電梯垂直生長成為“大型城堡”,面積通常超過數十公頃,居住人口超過萬人,個別社區(qū)人口甚至達到數十萬人。這類超大型社區(qū)容易產生空間風險、安全風險、治理風險等一系列難題,催生出一種“小政府、大社區(qū)”的超大規(guī)模社區(qū)治理結構,給城市發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)[5]。特別是一些基于物權、事權、財權的糾紛,非常容易引發(fā)大規(guī)模群體事件,造成社會不穩(wěn)定風險。
對于任何一個組織而言,組織規(guī)模離不開管理“幅度”與“層級”兩個維度。隨著橫向上管理幅度的增加,縱向上必然會衍生出新的層級。社區(qū)是“后單位制”時代我國社會的重要組織單元,是事實上的行政區(qū)劃單位[20],且實踐中社區(qū)居委會確實是一個正式的基層治理實體。根據行政區(qū)劃理論,“基層地方行政單位的設置,大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發(fā),考慮歷史、地理、民族諸因素,根據一個基層行政單元能有效管理的地域、人口而確定”[21]341。當前,諸多地區(qū)在村莊合并后,就產生了諸如“片區(qū)”“管理區(qū)”等新的非正式次級治理單元。近年來,隨著城市網格化、精細化、技術化治理的推進及社會治理重心下移,規(guī)模上不斷擴張的社區(qū)再次被“區(qū)格化”,衍生出小區(qū)、網格、樓棟、院落等“次社區(qū)式”治理單元。然而也存在以下問題:一是社區(qū)是城市社會治理的法定基本單元,諸如小區(qū)等“次社區(qū)式”治理單元目前并不具備法定資格;二是小區(qū)業(yè)委會這樣的“次社區(qū)式”治理主體本身還普遍存在成立難、運轉難、換屆難、監(jiān)督難等一系列治理難題[22];三是社區(qū)是居民群眾自治組織,設置次級單元可能會加劇社區(qū)居委會行政化傾向,進一步增加社區(qū)治理的行政成本。
社區(qū)是城市社會治理的基本單元,但不是唯一單元。在我國城市基層社會治理中還存在其他管理單元、服務單元和自治單元。當前,不同單元之間比較突出的矛盾主要有兩類。一是社區(qū)居委會與小區(qū)業(yè)委會之間的矛盾。社區(qū)既是群眾自治單元,又是管轄數個居民小區(qū)的轄區(qū)單元。依據我國《物權法》和《物業(yè)管理條例》,居民小區(qū)實際上是一個物業(yè)自治單元,業(yè)主大會及其選舉產生的業(yè)主委員會是業(yè)主自治組織。近年來,這種社會治理基本單元與居民群眾共有產權單元之間的不一致,導致作為居民自治組織的社區(qū)居委會與作為業(yè)主自治組織的小區(qū)業(yè)委會之間的矛盾不斷激化,甚至對簿公堂。二是社區(qū)的主要職責是社會治理和公共服務,但許多職能部門主管的公共服務單元與社區(qū)所轄邊界并不一致且經常變動。譬如,由于教育資源分布不均,教育部門主管的“劃片就近入學”經常導致同一小區(qū)、同一社區(qū)對口不同的學校且變動頻繁,由此導致社會矛盾增加,嚴重影響社區(qū)群眾的獲得感、幸福感和滿意度。
社區(qū)規(guī)模一般包括人口規(guī)模與地理空間規(guī)模。從理論層面上看,以自然地形地貌為基礎,以道路交通網為界,按照街區(qū)范圍進行社區(qū)設置是較優(yōu)的選擇,但現(xiàn)實情況往往要復雜得多。目前,除了許多普通社區(qū)的空間范圍不規(guī)則以外,還存在以下特殊難題。一是地理邊界不接壤,部分城市社區(qū)之間存在“飛地”。因為自然地理因素,這在南方大城市中更加突出。“飛地社區(qū)”的產生通常是行政區(qū)劃界線的歷史遺留問題所致,但行政區(qū)劃界線調整不僅在法定程序上更加嚴謹復雜,而且在“行政區(qū)經濟”和“土地財政”影響下,因為涉及各行政區(qū)之間的根本利益而愈發(fā)難以調整。二是有些城市“插花地”無“社區(qū)”歸屬?!安寤ǖ亍闭卧俏錆h、深圳等城市的老大難問題。這些“插花地”的產生,一般是由于功能區(qū)(如開發(fā)區(qū)、旅游風景區(qū)、新城區(qū)等)的管轄范圍與行政區(qū)的界線不一致所致。2020 年疫情防控中武漢市所暴露的無社區(qū)歸屬的小區(qū)就多出現(xiàn)在行政區(qū)域界線附近[23]。近年來,隨著城市基層治理改革的推進,以上兩類社區(qū)的數量在逐漸減少,但社區(qū)所轄邊界與街區(qū)范圍有時并不一致。整體而言,社區(qū)邊界仍然不規(guī)整。
作為社會治理基本單元,城市社區(qū)是社會治理現(xiàn)代化的基礎,“是國家與社會的聯(lián)結場域,是構成社會的基礎細胞,更是國家治理的有機載體”[5]。隨著城市化的進一步發(fā)展,城市社區(qū)的合理設置更加緊迫。要優(yōu)化設置城市社區(qū),還得深入探究以上困境的生成邏輯。
在我國,“何謂社區(qū)”與“社區(qū)何為”一直是社區(qū)治理研究的基礎性問題。2000年12月發(fā)布的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》明確提出:“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體?!钡瑫r又指出,“目前城市社區(qū)的范圍,一般是指經過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)”。也就是說,我國社區(qū)是“社”與“區(qū)”的復合體。然而,這二者之間存在一定的理論張力。
首先,“社”具有社會交往的規(guī)模剛性。理論上看,社區(qū)作為“社會生活共同體”,其設置必須遵循社會自治邏輯?;鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈稇椃ā芬?guī)定的基本政治制度之一,城市社會治理基本單元的設置,必須以便于群眾自治為原則。因此,基于群眾自治的規(guī)模和社會交往剛性,城市社區(qū)法定規(guī)模擴大難有理論支撐。費孝通曾明確指出,“社區(qū)建設的目的之一就是建設一個守望相助、尊老愛幼、知理立德的現(xiàn)代文明社會”[24]。規(guī)模過大,人們相互之間缺乏有效的交往、交流、交融,就無法形成緊密的社會生活共同體。當然,隨著現(xiàn)代交通工具的發(fā)展和通訊工具的改善,人們的交往空間大大拓展,社區(qū)的規(guī)模也可以相應擴大。然而,一方面,正是由于這種現(xiàn)代交通與通訊的改善,使得傳統(tǒng)的以鄰里交往為主的社區(qū)精神衰落;另一方面,即便是在當今互聯(lián)網時代,虛擬社區(qū)中的線上交往也無法代替現(xiàn)實社區(qū)中的面對面交流。正是基于社會交往的規(guī)模剛性,試圖通過調整《城市居民委員會組織法》中有關社區(qū)規(guī)模的規(guī)定就難獲支撐。因此,從法律上看,我國城市社區(qū)的法定規(guī)模一直變化不大。
其次,“區(qū)”具有效能限度。社區(qū)作為“轄區(qū)”,其設置必然遵循行政效能邏輯。社區(qū)不是正式的法定行政區(qū)劃單元,但它是單位制解體后國家自上而下建構起來的,其主要目的在于實施社會管理[25];它有相對固定的管轄邊界,從法律上被定位為居委會的管轄范圍,該空間邊界依循了公安戶籍段的管轄區(qū)域[26]。因為面對新的利益矛盾、社會結構和組織形態(tài),國家必須建立以社區(qū)為基本單元的新的社會調控、整合和溝通體系,并應努力把社區(qū)轉化為國家政治建設和政治發(fā)展的積極資源[27]。隨著城市基層社會治理任務增多和社會治理重心下移,社區(qū)的“轄區(qū)”屬性必然不斷增強,其管轄邊界與事項范圍隨之不斷拓展。特別是“屬地管理”作為基本原則被不斷強化后,社區(qū)的空間邊界在治理實踐中演化成為責任邊界。當前,社區(qū)不僅管轄居住區(qū),而且延伸到轄區(qū)內一切企事業(yè)單位的黨建、安全、衛(wèi)生等諸多事務。因此,作為“轄區(qū)”,其撤銷、合并、規(guī)模調整等必須考慮治理成本與效能問題。
總之,作為社會治理“基本單元”,城市社區(qū)是“社”與“區(qū)”的復合體,既有社會屬性也有行政屬性。社區(qū)的社會屬性要求保證社區(qū)成員間具有一定的親和力,而社區(qū)的行政屬性又要求社區(qū)的行政成本和各項服務配套設施具有一定的規(guī)模效應。社區(qū)規(guī)模過小無法產生規(guī)模效應,規(guī)模過大又會損害社區(qū)作為居民“社會生活共同體”這一基本屬性。
相比于鄉(xiāng)村社區(qū)的自然成長性,城市社區(qū)具有更強的人為建構性。改革開放以來,我國城市經濟社會快速發(fā)展,城市社區(qū)數量不斷攀升:一是傳統(tǒng)的單位轉變?yōu)樯鐓^(qū);二是城區(qū)急劇擴張促使大量“村改居”涌現(xiàn);三是新建商品房社區(qū)成倍增加;四是保障性住房社區(qū)不斷增加。不同類型的社區(qū)縱橫交錯,調整優(yōu)化困難重重,這與“社”與“區(qū)”之間的建構矛盾有關。
一是“社”的建構嚴重落后于“區(qū)”的建構。作為社會治理基本單元的建構方式,我國的社區(qū)發(fā)展和治理規(guī)劃起步較晚,目前還處于剛剛起步階段。2016年底,民政部、中央組織部等十余個部門聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2016—2020年)》,首次明確提出要依據城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合理確定城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施的數量、規(guī)模、選址布局、建設方式、功能劃分等。此后,各地開始重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務規(guī)劃。2018年,成都市出臺全國首個市級城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃,首次在分類治理的基礎上,提出了各類社區(qū)的人口規(guī)模和空間規(guī)模標準(見表2)。此前城市社區(qū)的布局與規(guī)模設定,一般都隱含在城市發(fā)展規(guī)劃當中,具體而言,最主要的是隱含在城鄉(xiāng)規(guī)劃所屬的城市居住區(qū)規(guī)劃當中。
表2 成都市社區(qū)規(guī)模標準
二是“社”的建構與“區(qū)”的建構標準難統(tǒng)一。嚴格意義上講,傳統(tǒng)上我國并無“社”的建構標準,只有“區(qū)”(即“居住區(qū)”)的建設標準。我國城市居住區(qū)規(guī)劃起步較早,已有一套較完善的體系和標準,主要涉及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等。在實行“多規(guī)合一”前,相關權力分屬在不同的職能部門,總體上都沒有深入考慮社區(qū)發(fā)展與治理規(guī)劃。另外,一方面由于城市化快速發(fā)展,城市行政管理已經逐漸形成了“城區(qū)—街道辦—社區(qū)”的組織體系;另一方面,正是因為城市化的快速發(fā)展,需要保證規(guī)劃的靈活性與可操作性,所以2018年以前的城市居住區(qū)規(guī)劃多采取“組團—片區(qū)—控規(guī)單元”的規(guī)劃編制體系。這種在片區(qū)基礎上劃分控規(guī)單元的規(guī)劃,無法與社區(qū)建設體系相一致。因為除單位型社區(qū)以外,其他幾種類型社區(qū)的形成一般與城市建設同步,其規(guī)模和邊界都是按照當時的城市建成區(qū)范圍而定。特別是在以往“組團—片區(qū)—控規(guī)單元”的規(guī)劃編制體系下,一些社區(qū)在人口和空間規(guī)模方面無法與控規(guī)編制單元相適應,使得社區(qū)的部分設施很難通過規(guī)劃予以落實[28]。
三是“社”的社會空間建構與“區(qū)”的物理空間建構偏好不同。從社區(qū)治理規(guī)劃角度而言,城市社區(qū)作為“社”,更主要偏向于社會空間建構,即如何通過便利的公共服務設施等布局,有效激發(fā)社區(qū)活力,促進社區(qū)團結。從城市規(guī)劃角度而言,城市社區(qū)作為“區(qū)”,更主要偏向物理空間規(guī)劃,主要考慮的是節(jié)約土地、綠色安全、經濟適用等因素,對于后期的社會治理成本與效果考慮較少。2018年,新的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》規(guī)定,居住區(qū)規(guī)模主要采用“街坊—生活圈”模式分級控制(見表3),盡管明確了5分鐘生活圈居住區(qū)即宜設“社區(qū)服務站”(含居委會、治安聯(lián)防站、殘疾人康復室),但居住區(qū)并非一級治理單元,且居住區(qū)規(guī)模遠小于社區(qū)規(guī)模。
表3 居住區(qū)分級控制規(guī)模
總之,社區(qū)治理規(guī)劃屬于社會空間規(guī)劃,必須充分考慮社會治理成本和效益。社區(qū)規(guī)模過大,會導致社會治理成本增加,社區(qū)懸浮于居民。城市居住區(qū)規(guī)劃本質上是城市物理空間規(guī)劃,必須充分考慮土地資源的不可再生性以及城市土地財政壓力。社區(qū)規(guī)模過小,無法實現(xiàn)城市經濟效益的最大化。目前,我國城市社區(qū)治理規(guī)劃剛起步,還無法囊括城市居住區(qū)規(guī)劃,而城市居住區(qū)規(guī)劃也無法完全涵蓋城市社區(qū)治理規(guī)劃。特別是對于新建大型商品房社區(qū)而言,后期的社區(qū)治理矛盾往往受制于前期的居住區(qū)空間規(guī)劃而成為難以化解的困境。
理論上講,社區(qū)從結構擴展上看,“社”偏向于橫向聯(lián)系,“區(qū)”傾向于縱向發(fā)展。但在實踐中,由于我國城市基層治理體系的碎片化以及社區(qū)自身的碎片化[29],作為最基層的治理單元,無論是作為“社”還是“區(qū)”,都面臨著外在的縱向結構壓力。一般而言,縱向壓力傳導到最基層的“轄區(qū)”,通常只能依靠擴大“社”的橫向規(guī)模來消化,但“社”的橫向規(guī)模天然地存在規(guī)模限度。
首先,社區(qū)規(guī)模過小,無法承載過多的“條條”壓力。在條塊體制下,權力的部門分割一方面使各部門都設法自設管理和服務基礎單元,另一方面又因社會治理重心下移需要工作抓手,千方百計將觸角伸向最基層的社區(qū),從而加重了社區(qū)居委會的負擔。近年來,通過明確社區(qū)工作事項準入清單、社區(qū)工作職責清單等推進社區(qū)減負,在某種程度上減輕了社區(qū)因規(guī)模過大所帶來的治理負荷,但“條條”過多所導致的治理體系和治理事務的碎片化,又特別需要社區(qū)作為基層治理基本單元來加以整合兜底。如果社區(qū)規(guī)模過小,則整合兜底的行政成本過高,社區(qū)規(guī)模擴張成為理想選擇。
其次,分割化的部門公共服務需要規(guī)模效應。按照新的規(guī)定,在居住街坊(300~1 000戶)內應配套建設基本生活服務設施;在5分鐘生活圈內,應配套建設社區(qū)服務設施,包括托幼、社區(qū)服務及文體活動、衛(wèi)生服務、養(yǎng)老助殘、商業(yè)服務。然而,許多公共服務是部門化的,這些便民基礎設施和公共服務設施要充分地發(fā)揮效用,必須有一定的人口規(guī)模支撐。特別是一些收費的準公共設施,如幼兒園、衛(wèi)生服務站、社區(qū)養(yǎng)老服務中心、社區(qū)食堂等,沒有一定的規(guī)模支撐就無法有效運營。如果轉為公辦,又會嚴重超出地方財政的承受能力。另外,當前大部分部門化的公共服務供給一般采用項目制方式,規(guī)模過小的社區(qū)在項目競爭中沒有任何優(yōu)勢。
再次,條塊分割容易引發(fā)社區(qū)地域邊界不規(guī)整。公共權力的碎片化不僅會影響社區(qū)的規(guī)模,還會導致社區(qū)地理邊界的不規(guī)整。在我國條塊體制下,除了權力的部門分割外,還有權力的地域分割。特別是隨著屬地管理原則的強化,地域邊界既是權力邊界、利益邊界,也是責任邊界。但由于城市規(guī)劃、開發(fā)的權力基本上與主要從事基層社會治理的街道和社區(qū)無關,有時導致現(xiàn)實中同一個小區(qū)(特別是超大規(guī)模商品房小區(qū))橫跨城市主干道,甚至出現(xiàn)同一個小區(qū)分屬兩個街道辦、橫跨兩個行政區(qū)的極端情況。分屬不同的行政區(qū)意味著不同的資源配置、公共服務和屬地責任,小區(qū)內部沖突在所難免。而為了發(fā)展經濟打破行政區(qū)劃限制而設置的功能區(qū)(如高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、風景區(qū)等)往往橫跨不同的行政區(qū)域,一些地處行政界線附近的小區(qū)或偏遠地區(qū)的回遷安置小區(qū)等,由于“托管”“代管”不及時,甚至會出現(xiàn)長時間無社區(qū)管轄的情況。另外,由于許多新設功能區(qū)的主要任務是發(fā)展經濟,相關社會治理和公共服務配套跟不上,特別是優(yōu)質義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源不足,也容易引發(fā)社區(qū)服務與社區(qū)邊界不一致。
總之,社區(qū)設置困境的產生不僅與我國社區(qū)所內涵的基本屬性與基本功能之間的內在張力有關,還與我國城市經濟社會發(fā)展階段以及我國條塊化的城市管理體制有關。在社區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設中,只有行政管轄的空間范圍是確定的,社區(qū)成為行政化的空間單元,但社區(qū)內部的服務單元、生活單元與利益單元不僅治理內容上相對獨立,也一直處在不確定狀態(tài)之中[17]。隨著社區(qū)作為“轄區(qū)”屬性與功能的增強,社區(qū)規(guī)模的擴張不可避免,而隨著我國經濟社會發(fā)展的轉型以及社會治理重心的下移,未來社區(qū)規(guī)模的擴張又必然有限度。
作為“社”與“區(qū)”的復合體,我國城市社區(qū)人口高度密集,且高度原子化、流動化與多樣化。這種“社”與“區(qū)”之間的矛盾以及共同面臨的結構性壓力,從根源上講,也是改革開放以來我國經濟社會快速發(fā)展的結果。要有效化解這些矛盾與壓力,還須以中國式社會治理現(xiàn)代化理念推動城市社區(qū)合理設置。
在我國,社會治理現(xiàn)代化離不開中國共產黨的堅強領導。因為我國社區(qū)不僅是城市社會治理的基本單元,是鞏固黨執(zhí)政基礎的重要基石,還是黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的神經末梢。在城市基層黨建中,社區(qū)是我們黨通過“主體補位”和“組織化撬動”進行“二次社會建構”的建制性單位[30],是政黨引領社會的主場域[31]。換言之,社區(qū)不僅是城市社會治理的基本單元,也是我們黨聯(lián)系、服務、動員、組織城市居民的基本政治單元。作為社會治理基本單元,城市社區(qū)的合理設置必須考慮社區(qū)作為基本單元政治功能的有效發(fā)揮。
黨的十八大以來,黨建引領下的城市社區(qū)治理和服務體系建設成為重點與亮點。一方面,通過區(qū)域化黨建設立“社區(qū)大黨委”,實現(xiàn)了“橫向到邊”的黨組織全覆蓋;另一方面,通過重心下移形成了“縱向到底”的“社區(qū)黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”社區(qū)基層黨組織網絡,社區(qū)作為城市基層社會治理中基本政治單元的功能得到充分發(fā)揮。然而,社區(qū)黨委作為黨的基層組織,要充分發(fā)揮其政治引領作用,其規(guī)模也有限度?!吨袊伯a黨章程》雖沒有明確規(guī)定基層組織規(guī)模,但黨員人數是基本要求之一。黨章規(guī)定,在街道社區(qū)等基層組織“凡是有正式黨員三人以上的,都應當成立黨的基層組織”“黨的基層組織,根據工作需要和黨員人數,經上級黨組織批準,分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會”。同時,根據黨的其他規(guī)定來看,黨的基層組織事實上是有規(guī)模限度的。
一是2018年中央印發(fā)的《中國共產黨支部工作條例(試行)》規(guī)定:“黨支部黨員人數一般不超過50人?!薄罢近h員不足3人的單位,應當按照地域相鄰、行業(yè)相近、規(guī)模適當、便于管理的原則,成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部覆蓋單位一般不超過5個?!边@些規(guī)定不僅限制了每一個支部的總規(guī)模,對于聯(lián)合支部的覆蓋幅度也有明確要求。
二是2019年修訂的《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》和2020年印發(fā)的《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》,對于機關和國有企業(yè)設立基層黨委、黨總支、黨支部的黨員人數,都有明確要求。一般黨員100人以上的,設立黨的基層委員會;50人以上、100人以下的,設立黨的總支部委員會;正式黨員3人以上的,成立黨支部;正式黨員7人以上的黨支部,設立支部委員會。黨員人數不夠但確因工作需要,經上級黨組織批準,也可以設立黨委和黨總支。盡管城市社區(qū)作為基層自治組織不屬此列,但在實際設置中也是參照此標準進行的。
三是2020年修訂的《中國共產黨基層組織選舉工作條例》規(guī)定:“黨的基層組織設立的委員會一般由黨員大會選舉產生。黨員人數在500名以上或者所轄黨組織駐地分散的,經上級黨組織批準,可以召開黨員代表大會進行選舉?!薄按淼拿~一般為100名至200名,最多不超過300名?!?/p>
以上規(guī)定充分說明,黨的基層組織規(guī)模一般都設定在合理范圍內。總體而言,如果從社區(qū)普遍按照區(qū)域(網格或樓棟)以及重要治理主體(小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司等)分設黨支部來看,作為基層黨組織,一個社區(qū)黨委領導的黨支部如果超過一定規(guī)模,則必然影響其作為基層黨組織功能的有效發(fā)揮。因此,如何合理設定城市社區(qū)的規(guī)模,必須首先考慮黨的基層組織的規(guī)模限度。
較之西方發(fā)達國家,我國的城市規(guī)模普遍較大且人口高度密集。近年來,由于前期城市居民小區(qū)建設規(guī)劃與后期社區(qū)治理相脫節(jié),導致城市社區(qū)空間治理矛盾和成本增加。因此,要合理設置我國城市社區(qū),還得從社區(qū)的規(guī)劃、建設、治理、評價各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)考慮,特別是需要將后期的社區(qū)治理融入前期的城市居住區(qū)規(guī)劃之中。
首先,堅持分類規(guī)劃控制,普通居住型為主社區(qū)宜嚴控戶口規(guī)模。統(tǒng)籌處理好空間、規(guī)模、產業(yè)三大結構以及生產、生活、生態(tài)三大布局。作為基層治理基本單元,成都市將所有社區(qū)分成城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、產業(yè)三大類型和老舊社區(qū)、新興社區(qū)等8小類,分別設置不一樣的規(guī)模標準進行控制,具有參考價值。因為城市社區(qū)規(guī)模過大,則可能造成社區(qū)過度行政化、管理轄區(qū)化、活動文藝化等諸多弊端?,F(xiàn)在各大城市中每個社區(qū)的工作人員一般在10人左右。規(guī)模大、工作人員少,維護常態(tài)治理尚且困難,遇到疫情防控等非常態(tài)治理則更加艱難。
其次,停止批建超大規(guī)模小區(qū)和組建聯(lián)合社區(qū)。城市規(guī)劃不能僅考慮經濟成本、行政成本,還要考慮社會成本與政治效應。一是社區(qū)規(guī)劃應遵循“平時便于通行,急時便于封閉”的原則,疫情時期小區(qū)封閉式管理是非常態(tài),并不能證明此前建設開放式小區(qū)完全失敗,超大規(guī)模封閉小區(qū)造成的城市交通擁堵等問題仍待解決。二是土地出讓可以大地塊,但居住小區(qū)建設不可大規(guī)模。前期開發(fā)效益與后期治理成本必須綜合平衡考慮。從一些大型封閉小區(qū)的實踐來看,開發(fā)商為了降低開發(fā)成本,小區(qū)內往往缺少整體規(guī)劃的商業(yè)設施和文化設施,碎片化的服務設施以及較低水平的服務項目,無法滿足居民群眾的需求。三是不能單純?yōu)榱斯?jié)約辦公場所與人員經費而組建聯(lián)合社區(qū)。在中心城區(qū)人口高度聚集的社區(qū),土地的確是非常緊缺的資源,但社會治理的重點是人。人們日常社會交往和社會心理上所能承受的居住人口密度存在一個合理范圍,如果社區(qū)內人口密度過低,則有一種孤獨感;如果密度過高,則有一種“擁擠感”。
再次,以城市道路為界線,合理調整社區(qū)所轄地理邊界?!冻鞘芯用裎瘑T會組織法》明確規(guī)定:“居民委員會的設立、撤銷、規(guī)模調整,由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?!币虼?,一般社區(qū)界線的調整不涉及市區(qū)行政區(qū)劃的調整,相對較為容易。至于涉及跨行政區(qū)劃界線的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等準行政區(qū)劃單元界線附近的社區(qū)邊界難題,則需要更高層級政府在這些功能區(qū)的前期規(guī)劃開發(fā)過程中優(yōu)先考慮社區(qū)治理要素,及時規(guī)范調整。
盡管在區(qū)域化黨建引領下,社區(qū)規(guī)模大有利于獲取更多治理資源,且可以通過信息化技術手段適當擴大社區(qū)規(guī)模,但社區(qū)有職無權,難以統(tǒng)籌協(xié)調各類主體及平衡分配各種資源。在屬地管理機制下,社區(qū)容易重“區(qū)”輕“社”。如果能從前期規(guī)劃到后期治理上,做到新建社區(qū)管轄范圍與居住小區(qū)范圍基本一致,則能有效避免社區(qū)規(guī)模過大導致的系列風險。
首先,社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致,有利于實現(xiàn)產權單元與治理單元一致。在社會主義市場經濟體制下,社會治理基本單元的設置,要充分考慮產權的基礎性影響。農村村民自治單元之所以能在自然村基礎上較好地開展而在行政村層面出現(xiàn)諸多難題,最主要的原因在于農村集體所有制的共有產權基礎是自然村。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比,城市社區(qū)居民的生產與生活是脫域的,他們相互間生產生活交往較少。目前,有效聯(lián)結并引發(fā)治理沖突的領域主要在居民小區(qū)。因為我國的小區(qū)是高度聚集性的,且居住小區(qū)是一個產權共同體,居民之間有直接的共同利益。
其次,社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致,有利于推動以產權單位為基礎的業(yè)主自治和以居民群眾自治為基礎的居民自治的交叉融合?!熬訕I(yè)矛盾”是當前城市基層社會治理的最大難點之一。從法理上講,社區(qū)居民委員會是群眾自治組織,小區(qū)業(yè)委會是業(yè)主自治組織。我國相關法規(guī)和政策規(guī)定,小區(qū)業(yè)委會的成立等受社區(qū)居委會的指導,但沒有規(guī)定具體的指導權限,從而導致“居業(yè)矛盾”頻發(fā)。另外,相關政策措施的實施條件還不成熟。如政策倡導的“推進在業(yè)主委員會中建立黨組織,符合條件的社區(qū)‘兩委’成員通過法定程序兼任業(yè)主委員會成員”等,由于社區(qū)所轄小區(qū)多而工作人員有限,符合條件的兼任人員不足。如果能使小區(qū)范圍與社區(qū)邊界保持一致,則相關措施的實施會順利得多。
再次,社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致,有利于打造共建共治共享的社區(qū)治理共同體。社區(qū)作為基層社會治理的基本單元,既是一個治理共同體,更是一個社會生活共同體,需要在基層黨組織的領導下調動各治理主體的力量,形成人人參與、人人共享的社區(qū)治理格局,但它主要解決的是居民的基本物質生活和文化心理需求,比較貼近居住小區(qū)的概念,考慮到規(guī)范的延續(xù)性和適用性,城市社區(qū)在規(guī)模上也宜接近居住小區(qū)的人口規(guī)模[28]。
社區(qū)作為居民的美好家園與生活共同體,決定其規(guī)模的基本要素是人口與地域;作為一個城市社會治理基本單元,決定其規(guī)模的還包括治理體制、治理任務、治理能力等諸多要素。近年來,隨著網絡通訊等技術條件的改善、財政能力的增強以及治理能力的提高,城市社區(qū)得到了優(yōu)化調整,特別是對一些規(guī)模過小的社區(qū)進行了合并重組,規(guī)模過大的社區(qū)進行了切割拆分?!吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確提出:“合理確定村(社區(qū))規(guī)模,不盲目求大?!背鞘猩鐓^(qū)應該如何合理設置,還有待進一步的理論探討與實踐探索。
社區(qū)概念雖來自國外,但實踐中的社區(qū)治理必須根植于我國實際。自單位制解體以后,我國城市社區(qū)伴隨著經濟社會的飛速發(fā)展而成長變遷。作為社會治理的基本單元,社區(qū)不再僅僅是生活共同體,而是具有了三重基本面相。一是作為自治單元,社區(qū)是伴隨著社會主義市場經濟發(fā)展而興起的新型單元。國家期望單元范圍內的相關利益主體能夠形成共建共治共享的社會共同體,成為人們美好生活的家園。二是作為治理單元,它是國家治理等級規(guī)模體系與百姓日常生活生產交際范圍在地域層面最基層、最基本的重合部分[32],也是貫徹自上而下決策、實現(xiàn)國家治理社會的重要載體[25]。三是作為基本單元,它是社會治理的“細胞”,其“基層”特質決定了其規(guī)模限度與基本功能。因此,城市社區(qū)的合理設置必須基于社區(qū)作為社會治理基本單元的多重屬性,跳出傳統(tǒng)的社區(qū)規(guī)模的“擴”與“縮”的思維定勢。
從實踐上看,隨著城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進,近年來機關企事業(yè)單位在職黨員干部力量下沉社區(qū),使社區(qū)治理隊伍得到了極大充實、社區(qū)治理能力也得到了極大提升,這在一定程度上緩解了當前我國城市社區(qū)的設置困境。然而,社區(qū)治理作為社會治理現(xiàn)代化的基礎性工程,如何優(yōu)化城市社區(qū)設置,還必須從政治、經濟、社會等諸多方面進行綜合考慮,特別是如何深入挖掘中國式現(xiàn)代化中的成功元素,繼續(xù)充分發(fā)揮我國社區(qū)治理體系中黨的領導的政治優(yōu)勢、共建共治共享的體制優(yōu)勢、居民小區(qū)的產權利益共同體優(yōu)勢等,破解我國城市社區(qū)的設置困境,還需要進一步研究探討。