行政罰款與行政執(zhí)行罰的關系之辨

王明喆

內(nèi)容提要:罰款和執(zhí)行罰是行政機關常用的執(zhí)法手段。行政罰款具有一般威懾和特別威懾的效果，同樣具有強制的目的和功能，可以適用于不履行具體行政義務的情形，也可以采用按日計罰的數(shù)額計算方式。目的、功能、適用對象和按日計罰等，都不是罰款和執(zhí)行罰的本質區(qū)別。行政執(zhí)行罰的根本特質在于其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構?！案嬲]”是產(chǎn)生強制效果的根源，而“決定”和“執(zhí)行”僅在當事人不履行義務時才需作出?！案嬲]—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構決定了行政執(zhí)行罰是強制執(zhí)行手段而非行政處罰，它只能適用于不履行具體義務的情形，并且可以反復適用。我國《行政強制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定過于簡略，應當對執(zhí)行罰的告知、決定、執(zhí)行和反復適用等內(nèi)容進行完善，同時為執(zhí)行罰冠以特殊名稱，以解決識別困難的問題?！董h(huán)境保護法》上的“按日連續(xù)處罰”是一種執(zhí)行罰，但是相關規(guī)定仍有邏輯不統(tǒng)一之處。

一、問題的提出

行政罰款與行政執(zhí)行罰是公法上常見的行政執(zhí)法手段。根據(jù)2021年修訂后的《行政處罰法》，行政處罰是“行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。行政執(zhí)行罰并非我國實定法上的法律概念，學理上一般認為，行政執(zhí)行罰是“行政強制執(zhí)行機關對拒不履行不作為義務或者不可為他人代履行的作為義務的義務主體，課以新的金錢給付義務，以迫使其履行的強制執(zhí)行”(1)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第286頁。。但是，在法律文本和行政實踐中，行政處罰與行政執(zhí)行罰的區(qū)別并非涇渭分明。有些法律法規(guī)規(guī)定的“罰款”，以保證相對人及時履行行政義務為直接目的，具有明顯的“執(zhí)行性”，不像是傳統(tǒng)意義上的純粹性行政處罰，但是將其納入執(zhí)行罰，又不符合行政執(zhí)行罰的法律特征，因而被視為“灰色地帶”的“罰款”。(2)參見胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”——基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，載《行政法學研究》2016年第1期。法律屬性的不確定勢必會給行政執(zhí)法和司法實踐帶來困惑。

行政處罰與行政執(zhí)行罰二者有何區(qū)別？應當如何區(qū)分行政罰款與行政執(zhí)行罰？我國行政法律法規(guī)中處于“灰色地帶”的“罰款”，究竟是行政處罰還是執(zhí)行罰？本文將對這些問題進行探討。首先，本文將對現(xiàn)有研究提出的行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別予以分析，指出其缺陷與不足。其次，對行政執(zhí)行罰的規(guī)范結構進行考察，探求行政罰款與行政執(zhí)行罰的本質區(qū)別。在此基礎上，對我國《行政強制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定進行分析，并對困擾學界已久的《環(huán)境保護法》上的“按日連續(xù)處罰”的法律性質和法律規(guī)范進行分析。

二、行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別學說及分析

在我國，行政罰款與行政執(zhí)行罰的關系問題一直受到學界關注。總的來說，一般認為二者在行為屬性、目的、功能、對象、適用次數(shù)、適用法律、實施程序等方面有所區(qū)別。行政罰款和行政執(zhí)行罰在行為屬性上的區(qū)別基本沒有異議，雖然有學者認為行政處罰和行政強制具有同一性，它們屬于同一范疇的問題，(3)參見張淑芳：《行政強制與行政處罰關系的若干問題探討》，載《中國法學》1999年第3期。但是通說認為行政罰款是行政處罰方式，而行政執(zhí)行罰是強制執(zhí)行方式，二者在性質上并不相同(4)參見前引〔2〕,胡建淼文；應松年：《論行政強制執(zhí)行》，載《中國法學》1998年第3期。。然而，即使肯定二者在行為屬性上的差別，也無法直接解決行政執(zhí)法與司法實踐中的困惑，因為一般情況下，法律文本不會指明其所規(guī)定的手段究竟是行政罰款還是行政執(zhí)行罰。而且，它也無法解決我們的根本性疑惑：為什么行政罰款被認為是行政處罰，而行政執(zhí)行罰則被認為是行政強制執(zhí)行手段，行政罰款和行政執(zhí)行罰之性質區(qū)別的根本原因是什么。

除了行為屬性上的區(qū)別外，現(xiàn)有研究還提出了行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能、對象、適用次數(shù)、適用法律、實施程序等方面的不同。適用法律、實施程序的不同的確是行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別，但是它們同樣不是二者的根本性差別，無法用來當作區(qū)分二者的標準。這是因為，適用法律、實施程序的區(qū)別，不是二者之所以不同的原因，而是二者有所不同的結果。我們不能倒果為因，以這些區(qū)別來論證行政罰款和行政執(zhí)行罰在性質上的不同。因此，可以用來區(qū)分行政罰款和行政執(zhí)行罰的，僅存目的區(qū)別、功能區(qū)別、對象區(qū)別、適用次數(shù)區(qū)別。那么，這些區(qū)別是否能夠成立，又是否能準確區(qū)分行政罰款與行政執(zhí)行罰呢？

(一)目的、功能區(qū)別

有觀點認為行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能上有重要區(qū)別。具體而言，行政罰款的直接目的是制裁違法行為，而行政執(zhí)行罰的直接目的是為了實現(xiàn)相對人義務被履行的狀態(tài)。(5)參見前引〔2〕，胡建淼文；前引〔1〕，姜明安主編書，第286頁。一些學者則從制度功能角度進行論述，認為執(zhí)行罰的作用是督促、威懾當事人按時履行繳納罰款的義務，而罰款的作用是制裁違法的當事人。(6)參見應松年、章劍生：《行政處罰法教程》，法律出版社2012年版，第223頁。然而，行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能上的區(qū)別并非涇渭分明，行政罰款同樣具有迫使當事人履行義務的目的和功能。

一方面，在大陸法系國家和地區(qū)，行政罰款一直以來都被認為具有督促義務履行之效果。在德國，高爾德施密特最早提出行政罰概念，在他看來，強制履行(Zwang zur Erfüllung)和行政罰(Verwaltungsstrafe)都是迫使個人履行義務的手段。(7)Vgl.James Goldschmidt,Das Verwaltungsstrafrecht,1902,S.548f.“二戰(zhàn)”后，立法者繼承并發(fā)展了高爾德施密特的理論，實現(xiàn)了違反秩序行為(行政罰款)與犯罪行為(刑罰)的分離。對于行政罰款(Geldbu?e)，學界觀點和司法實務均認為其具有義務督促(Pflichtennahmnung)的功能和效果。(8)Vgl.Eberhard Schmidt,Das neue Westdeutsche Wirtschaftsstrafrecht,1950,S.46.；BVerfGE 27,18(33).在日本，秩序罰同樣被認為具有督促當事人履行義務的意義和功能。作為確保行政上的義務得以履行之手段，不僅有代執(zhí)行等強制履行義務的手段，同時還有通過科處制裁以間接迫使當事人履行義務的行政制裁手段。(9)宇賀克也『行政法概説Ⅰ行政法総論』(有斐閣、2020年)239頁參照。在我國臺灣地區(qū)，行政罰被認為是一種法律制裁，著重于對過去已違反行政義務者之處罰，但是它也具有阻嚇之作用，“此種制裁之裁處，亦不排除帶有預防將來再行違反義務之效果在內(nèi)”(10)洪家殷：《行政罰法論》，臺灣五南圖書出版公司2006年版，第14頁。。

另一方面，在我國，行政罰款的威懾和預防效果同樣得到學界的普遍承認。有觀點認為，行政處罰的目的不僅在于制裁違法行為，預防也可以成為行政處罰的目的，“適當添加預防論具有一定的必要性，其至少能夠緩解風險社會的規(guī)制需求”(11)熊樟林：《行政處罰的目的》，載《國家檢察官學院學報》2020年第5期，第46頁。。行政罰款具有懲罰和預防兩個目的，懲罰是對行政處罰的前提性限制，而預防是對行政處罰的價值性追求。(12)參見張紅：《行政罰款設定方式研究》，載《中國法學》2020年第5期。具體來說，行政罰款可以通過一般預防和特別預防的方式，形成對潛在違法者的一般威懾和對特定違法者的具體威懾，進而形成督促義務履行的強制效果。所謂一般威懾，就是通過對犯罪人的懲罰形成對犯罪人以外的潛在犯罪人的威懾；所謂具體威懾，就是通過對犯罪人進行懲罰而對犯罪人本人產(chǎn)生的威懾。(13)參見王立峰：《懲罰的哲理》，清華大學出版社2006年版，第48頁；譚冰霖：《行政罰款設定的威懾邏輯及其體系化》，載《環(huán)球法律評論》2021年第2期。特別是在經(jīng)濟行政法和環(huán)境行政法領域，基于預防和威懾來確定行政罰款之數(shù)額的意見不僅受到學界的廣泛青睞，(14)參見王健、張靖：《威懾理論與我國反壟斷罰款制度的完善——法經(jīng)濟學的研究進路》，載《法律科學》2016年第4期；徐以翔、梁忠：《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》，載《法學評論》2014年第6期。而且也為我國立法者所接受(15)參見吳衛(wèi)星：《我國環(huán)保立法行政罰款制度之發(fā)展與反思——以新〈固體廢物污染環(huán)境防治法〉為例的分析》，載《法學評論》2021年第3期。。因而，行政罰款在制裁過去的違法行為的同時，也具有震懾當事人以促使其積極履行義務的面向未來的強制效果。

行政罰款是一種法律制裁，但是它同樣具有強迫當事人履行義務的目的和功能。行政罰款完全可以作為擔保行政義務履行的強制手段。(16)參見余凌云：《行政強制執(zhí)行理論的再思考》，載《中國人民大學學報》1998年第4期。因而，目的和功能不是行政罰款與行政執(zhí)行罰的本質區(qū)別，不是區(qū)分二者的關鍵。

(二)適用對象的區(qū)別

有觀點認為，行政罰款和行政執(zhí)行罰的適用對象不同，行政罰款是對不履行行政法律法規(guī)規(guī)定的抽象性義務(第一性義務)而作出的行為，行政執(zhí)行罰則是對不履行具體行政行為確定的具體性義務(第二性義務)而作出的行為。行政罰款是依據(jù)法律或者其他抽象行政行為作出的，而行政執(zhí)行罰則是依據(jù)已生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為作出的。(17)參見程雨燕：《環(huán)境罰款數(shù)額設定的立法研究》，載《法商研究》2008年第1期。行政處罰屬于“基礎行為”，而行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”。(18)參見胡建淼：《“其他行政處罰”若干問題研究》，載《法學研究》2005年第1期。

一般來說，行政執(zhí)行罰的適用對象，應當是不履行由具體行政行為確定的具體性義務(第二性義務)的行為，行政機關不能直接依據(jù)法律進行行政強制執(zhí)行。法律規(guī)定的義務是一般的、抽象的，只有在行政機關先行作出具體行政行為，而行政相對人不履行該具體性義務時，才可以采取強制執(zhí)行手段(如圖1)。在德國法的語境中，先行行政行為被稱為基礎性行政行為，或者“執(zhí)行名義”，(19)參見應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2016年版，第1590頁。在我國，則是《行政強制法》所稱的“行政決定”。需要注意的是，雖然我國《行政強制法》將行政執(zhí)行罰的適用對象限定在不履行金錢給付決定的行為上，然而從學理來看，以增科新的金錢義務為內(nèi)容的執(zhí)行罰，并非一定要以金錢給付的行政決定為前提，它同樣可以適用于其他類型的行政決定。(20)參見前引〔19〕，應松年主編書，第1573頁。

圖1 行政執(zhí)行罰的適用

行政罰款的適用對象為何？誠然，行政罰款的適用并不需要“執(zhí)行名義”，立法者可以直接對違反法律規(guī)定的行為科處罰款，其常見的法律文本表達為“作出某行為的(或者不作出某行為的)，處以××元罰款”。但是，立法者也可以規(guī)定行政機關先作出具體行政行為，當事人違反具體行政行為時，再科處罰款，其法律文本表達為“行政機關責令作出某行為(或者禁止某行為)，逾期未作出的(仍然從事該行為的)，處以罰款”。例如，《食品安全法》第125條第2款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款?！?/p>

可見，行政罰款的適用有直接適用和間接適用兩種情況。行政罰款的直接適用，是指行政機關直接對違反行政法律法規(guī)的行為科處罰款的情況；行政罰款的間接適用，是指行政機關首先作出行政命令，在當事人不履行該命令時再科處罰款的情況(如圖2)。(21)法律有時同時規(guī)定直接適用和間接適用。例如，《傳染病防治法》第76條規(guī)定：“在國家確認的自然疫源地興建水利、交通、旅游、能源等大型建設項目，未經(jīng)衛(wèi)生調查進行施工的，或者未按照疾病預防控制機構的意見采取必要的傳染病預防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關人民政府依據(jù)職責權限，責令停建、關閉?！痹陂g接適用的情況下，不遵守行政命令是科處罰款的法定條件，行政機關不能跳過先行行為而直接科處罰款。換言之，行政罰款的處罰對象，是不履行具體性行政義務的行為。由此可知，行政罰款和行政執(zhí)行罰都可以適用于不履行具體性行政義務的行為，二者的適用范圍可以重合。因此，行政罰款與行政秩序罰的適用對象區(qū)別也不是絕對的，適用對象也不是區(qū)分二者的關鍵。

圖2 行政罰款的適用

(三)適用次數(shù)的區(qū)別

一些學者將是否可以反復適用視為行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別。他們認為，行政執(zhí)行罰可以反復適用，而行政罰款必須遵循“一事不再罰”原則，因而只能適用一次。在德日行政法中，主流觀點同樣認為行政執(zhí)行罰可以反復適用，而行政處罰必須遵循一事不再罰原則。由此看來，適用次數(shù)的區(qū)別似乎能夠成立。然而遺憾的是，我國學界對于反復適用的理解似乎并不準確。

在我國，許多學者將反復適用理解為按日計罰。例如，對于《行政處罰法》規(guī)定的“加處罰款”，有學者認為“它在當事人不履行第一個罰款義務的狀態(tài)下，可以每日加處3%的罰款，因而屬于可以重復適用的‘連續(xù)行為’”(22)前引〔2〕，胡建淼文，第69頁。。按日計罰根據(jù)違法日期數(shù)來計算最終的處罰金額，擁有“連續(xù)計罰”的外觀，但是按日計罰是否屬于“反復適用”仍有討論的余地。學理上一般認為，具體行政行為的成立必須具備行政權能的存在、行政權的實際運用、法律效果的存在和表示行為這四個要件。(23)參見前引〔1〕，姜明安主編書，第185-191頁。依此來看，按日計罰雖然按照違法行為的日期數(shù)計算最終的處罰金額，但是在本質上仍為一個具體行政行為。這是因為，其一，即使法律規(guī)定按日計罰，執(zhí)法中也只有一次行政權的運用。行政權限的發(fā)動、運行都只有一次，并非違法幾日便啟動幾次行政權。其二，按日計罰只有一個法律效果，雖然最終金額的計算采取按日計罰的方式，但是法律效果只有一個，僅對相對人科處一次金錢負擔。其三，行政機關的表示行為只有一次，意思表示的送達也只有一次，而非按照計罰日期反復表示。因此，按日計罰只是一種計罰方式，按日計罰的結果仍是一次處罰。(24)參見姜明安：《〈水污染防治法〉實施中“按日計罰”的可行性——行政法學家視角的評述》，載《環(huán)境保護》2007年第24期。假使當事人10日未履行義務，行政機關科處的也只是基于10日計罰的一個具體行政行為，而非十個具體行政行為，否則，行政機關則需要按日立案、按日調查，甚至按日聽證、按日決定、按日送達。因此，按日計罰并非等于反復適用，數(shù)額計算的“連續(xù)性”并不等同于適用次數(shù)的“反復性”，不論是行政罰款還是行政秩序罰，都可以采用按日計罰的方式來確定金額。

上述觀點在比較法上也能得到印證。在德國，《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》承認強制金可以反復適用，但是強制金的金額計算卻不是按日計罰。該法第11條第3款采用了數(shù)距封頂式，規(guī)定強制金的金額為25000歐元以下。在日本，作為行政強制的一般法，戰(zhàn)前《行政執(zhí)行法》同樣采用數(shù)距封頂式，規(guī)定執(zhí)行罰的金額為25日元以下。由此可知，按日計罰既非行政執(zhí)行罰的必要條件，更非充分條件。德日公法均承認行政執(zhí)行罰可以反復適用，但是均沒有采取按日計罰，反復適用應當如何理解，它是否可以成為區(qū)分行政罰款和行政執(zhí)行罰的關鍵標準還需進一步探討。

綜上，現(xiàn)有研究雖然提出了行政罰款和行政執(zhí)行罰的種種區(qū)別，但是這些理解未必準確。行政罰款具備預防和威懾的效果，同樣可以間接地促使當事人履行義務，而且行政罰款也可以適用于不履行具體行政義務的行為，同樣也可以采用按日計罰的方式。因而，這些所謂的區(qū)別都不是區(qū)分二者的關鍵因素，也無法說明為何行政罰款和行政執(zhí)行罰擁有不同的法律性質。

三、行政執(zhí)行罰的規(guī)范分析

行政執(zhí)行罰并非我國的“本土資源”，它也是一種來自域外的舶來品。為了探求其與行政罰款的區(qū)別，有必要對大陸法系國家和地區(qū)規(guī)定的行政執(zhí)行罰進行考察。

(一)比較法上的行政執(zhí)行罰

行政執(zhí)行罰在德國、日本以及我國臺灣地區(qū)均有規(guī)定。在德國，行政執(zhí)行罰可以溯源至中世紀法蘭克王國的強制罰(Zwangsstrafe)。近代，在普魯士行政法中，執(zhí)行罰正式成為一種行政強制執(zhí)行的方式。普魯士1880年《一般國家行政組織法》規(guī)定，當行為人不履行行政命令時，行政機關可以作出科處罰金(Geldsstrafe)的告誡，其后可以作出科罰決定并執(zhí)行之。在1883年的《一般國家行政法》中，同樣出現(xiàn)了執(zhí)行罰的規(guī)定。進入20世紀后，1931年制定的普魯士《警察行政法》基本繼承了舊法對于執(zhí)行罰的規(guī)定，但是為了與作為刑罰的罰金相區(qū)別，立法者使用了強制金(Zwangsgeld)這一新概念。(25)以上關于執(zhí)行罰的制度史的分析，參見廣岡隆『行政上の強制執(zhí)行の研究』(法律文化社、1961年)19頁以下。

時至今日，執(zhí)行罰依然是德國行政強制執(zhí)行的重要手段之一。根據(jù)德國《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第11條，在義務不可能由他人代為履行或者代履行不適宜時，為了督促義務人實施沒有實施的行為，可以科處強制金。(26)參見〔德〕沃爾夫、巴霍夫、羅爾夫：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第309頁。學界認為，執(zhí)行罰不是一種處罰，而是一種督促方法，它不是對違法行為科處的制裁，而是強制實施將來行為的手段。(27)參見〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第487頁。然而執(zhí)行罰與代執(zhí)行、直接強制不同，它不是通過行使物理實力從而實現(xiàn)義務履行的手段，而是通過給當事人施加心理壓力而迫使其自主履行義務的方法。執(zhí)行罰需由行政機關先行告誡，告知當事人如果他不履行行政義務將受到行政機關的懲罰，由此形成對當事人的壓迫，迫使其自動履行義務。在執(zhí)行罰的實施過程中，告誡是形成心理壓迫的關鍵所在，執(zhí)行罰的決定和實施必須以告誡為前提。(28)Vgl.Christian Waldhoff,Vollstreckung und Sanktionen,in：Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle(Hrsg.),Grundlagen des Verwaltungsrechts,Band 3,2.Aufl.,2013,§46,Rn.132ff.告誡既可以在基礎行政行為之后單獨作出，也可以與基礎行政行為一同作出。(29)參見李升、莊田園：《德國行政強制執(zhí)行的方式與程序介紹》，載《行政法學研究》2011年第4期。但是，無論以何種形式作出，行政機關在告誡中必須向當事人清晰地說明應當履行義務的內(nèi)容、期限，以及不履行時將面臨的處罰等重要內(nèi)容。(30)參見前引〔26〕，沃爾夫、巴霍夫、羅爾夫書，第314頁。在告誡之后，如果當事人自覺履行義務，那么行政機關則不能作出執(zhí)行罰決定，更不能強制征收執(zhí)行罰。(31)Vgl.Gerhard-Sadler,Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz,Verwaltungszustellungsgesetz :Kommentar anhand der Rechtsprechung,9.Aufl.,2014,§9,Rn17.如果當事人在告誡期滿后仍不履行義務，行政機關則可以再次告誡，并且可以在第二次告誡中提高執(zhí)行罰的金額，形成更好的強制效果。(32)西津政信『間接行政強制制度の研究』(信山社、2006年)96頁參照。

在日本，戰(zhàn)前的《行政執(zhí)行法》在參照普魯士法制的基礎上建立起了包含代執(zhí)行、執(zhí)行罰和直接強制在內(nèi)的行政強制執(zhí)行的完整體系。該法第5條第1款規(guī)定，行為人不履行不能由他人代替的義務或者不作為義務時，可以科處25日元以下的罰款，同時該條第2款規(guī)定，行政強制執(zhí)行原則上非告誡不得實施。戰(zhàn)后，行政強制執(zhí)行制度經(jīng)歷了根本性改造，《行政執(zhí)行法》被廢止，新的《行政代執(zhí)行法》只規(guī)定了行政代執(zhí)行這一種強制執(zhí)行方法，執(zhí)行罰和直接強制不作為一般性強制執(zhí)行方法，僅在需要時由個別法作具體規(guī)定。在現(xiàn)行法中，僅有《防沙法》規(guī)定了執(zhí)行罰，該法第36條規(guī)定，當事人不履行或者不充分履行行政上的義務時，行政機關可以對其作出科處500日元以下的罰款的預告，并命令、執(zhí)行之。

在學理上，執(zhí)行罰被認為是通過向不履行義務的行為人作出將要科處一定金額處罰的通告，間接地督促義務人履行義務，如其依然不履行義務，則強制地征收該項處罰，以確保義務履行的制度。(33)塩野宏『行政法Ⅰ』(有斐閣、2015年)262頁參照。執(zhí)行罰的目的在于對當事人造成心理壓迫而強制其自行履行義務，這種強制的產(chǎn)生是通過行政機關的告誡實現(xiàn)的。(34)田中二郎『新版行政法 上巻』(弘文堂、1974年)174頁參照。行政執(zhí)行罰的實施以具體的告誡為前提，“行政代執(zhí)行在情況緊急時可以免于告誡而直接實施，但是對于執(zhí)行罰來說，告誡是絕對性要件”(35)美濃部達吉『日本行政法 上巻』(有斐閣、1936年)335頁。。告誡是不可缺少的內(nèi)容，“這是因為，執(zhí)行罰是一種心理強制的手段，它的強制機能，與其說是通過征收執(zhí)行罰來實現(xiàn)，倒不如說是通過告誡來實現(xiàn)，而且，不進行告誡立刻作出執(zhí)行罰決定，會給行政相對人帶來難以預料的損害”(36)前引〔25〕，廣岡隆書，第283頁。。當事人受到告誡后自主履行義務時，則不必科處執(zhí)行罰，而對于罰款來說，只要當事人的違法行為滿足法律規(guī)定的處罰要件，即使當事人事后改正違法行為，行政機關也可以作出處罰決定。(37)參見前引〔32〕，西津政信書，第33頁。

執(zhí)行罰同樣存在于我國臺灣地區(qū)。在我國臺灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”中，執(zhí)行罰作為“怠金”出現(xiàn)。所謂怠金制度，“系指依法令或本于法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，執(zhí)行機關對義務人，科處一定數(shù)額金錢的告誡，希借此造成其心理上威嚇或負擔，以影響其履行義務之意志，間接促使其自動履行行政義務之強制方法”(38)翁岳生主編：《行政法》(下)，中國法制出版社2009年版，第1198頁。。怠金的實施需要先行告誡，在告誡期間內(nèi)，行政機關允許義務違反之狀態(tài)，但是在告誡期限屆滿后當事人仍未履行義務時，則按照告誡之內(nèi)容作出執(zhí)行罰決定。(39)參見蔡震榮：《怠金與連續(xù)處罰》，載《月旦法學教室》2011年第105期。由此可見，行政執(zhí)行罰的實施需要給予當事人科處金錢的告誡，通過告誡產(chǎn)生心理壓力，以此強迫當事人履行義務。在這一過程中，“心理上威嚇或負擔”來源于行政機關作出的不履行義務則要科處懲罰的告誡。告誡是形成強制力之關鍵，因而“行政執(zhí)行法”第27條和第31條規(guī)定，處以怠金必須進行事前告誡。

(二)行政執(zhí)行罰的規(guī)范結構與特征

通過對大陸法系國家和地區(qū)行政執(zhí)行罰進行分析可以發(fā)現(xiàn)，無論是立法實務還是學理觀點，都特別強調行政執(zhí)行罰的事前告誡，行政執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行必然以告誡為前提。為何告誡被視為行政執(zhí)行罰的關鍵要素？行政執(zhí)行罰與行政罰款又有何不同呢？

前文已述，行政罰款具有威懾效果，同樣可以迫使當事人履行行政義務。行政罰款威懾效果的產(chǎn)生需要兩個基本條件，其一，行政罰款的威懾首先依賴于行政法律法規(guī)對罰款作出規(guī)定，通過制定并公布法律，使公民知曉從事或不從事某種行為將會受到罰款的懲罰。其二，行政罰款的威懾還需要行政罰款在行政實踐中得到運用，如果行政罰款僅停留在法律文本中，那么它不過是“紙老虎”，很難形成真正的威懾力，只有行政罰款在實踐中得到運用，公民才會了解到行政罰款不是停留在紙面的法律宣言，而是具有生命力的執(zhí)法手段。行政罰款威懾作用的形成，正是通過對違法行為的處罰機制而展開的。在這一過程中，行政機關通過立案、調查、決定等處罰過程追究違法行為，最終形成罰款決定，而威懾作用是行政處罰機制產(chǎn)生的“副產(chǎn)品”。

與此相對，在行政執(zhí)行罰中，強制效果并非基于執(zhí)行罰的文本規(guī)定和現(xiàn)實運用而自然產(chǎn)生，而是通過行政機關的主動告誡而個別形成。當事人不履行義務時，行政機關對其實施告誡，告知當事人應當履行的義務、具體的履行期間、不履行義務時將面臨的法律后果等內(nèi)容，由此形成對當事人的心理壓迫，迫使其履行義務。如果當事人在受到告誡后自覺履行行政義務，那么行政機關的目的已經(jīng)達到，此時無需真正作出執(zhí)行罰決定，自然也無征收執(zhí)行罰之必要。只有在當事人受到告誡后仍不履行義務時，才有作出執(zhí)行罰決定并征收執(zhí)行罰的必要。因此，完整的行政執(zhí)行罰過程包含三個階段：告誡階段、決定階段和執(zhí)行(征收)階段，行政執(zhí)行罰的基本規(guī)范結構可以抽象為“告誡—決定—執(zhí)行”結構，它的基本特征就是“先告誡后決定”。在這一過程中，“告誡”是產(chǎn)生強制力的關鍵所在，它在向當事人提示不履行義務將會面臨處罰后果的同時，指明了履行義務以避免處罰的出路，給予當事人心理壓力，迫使其積極履行義務。而“決定”和“執(zhí)行”則是對預告之處分的實現(xiàn)，它僅在當事人不履行義務時才需作出。在這種意義上，告誡是行政執(zhí)行罰的必經(jīng)程序，而行政執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行反而并非必須環(huán)節(jié)。如果沒有行政機關的主動告誡，將無法形成具體的強制效果，這時當事人仍然可能出于擔心遭受不利處分而主動履行義務，但是這種意義上的強制效果與行政處罰的威懾效果無異。因此，告誡是行政執(zhí)行罰中不可缺少的關鍵要素，行政執(zhí)行罰特有的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構使它與具有威懾效果的行政罰款區(qū)別開來。

行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構決定了它的法律性質是行政強制執(zhí)行而非行政處罰。一方面，告誡是督促當事人履行義務的行為，告誡的實施不以滿足處罰要件為前提，即使當事人的行為不具備違法性和有責性，也可實施執(zhí)行罰的告誡。另一方面，決定和執(zhí)行的確為當事人增加了額外負擔，但是在執(zhí)行罰過程中，它并非必然出現(xiàn)。行政執(zhí)行罰并非是為了真正作出“罰”，通過告誡迫使當事人履行義務，達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”之效果才是其追求的目標，如果真正到了需要作出執(zhí)行罰決定的階段，反而意味著強制效果的失敗。另外，即使行政機關在當事人不履行義務時作出了執(zhí)行罰決定，它也僅僅是對告誡中的預告處分的實現(xiàn)，并非對當事人違法行為作出的法律懲戒，行政機關在作出執(zhí)行罰決定時并不關心當事人的行為是否符合法律規(guī)定的處罰要件，它關心的是行政法律義務是否得到履行。因此，從行政執(zhí)行罰“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構來看，它不是對當事人過去實施的違法行為所作的懲戒，而是以迫使當事人主動履行義務為目標的面向將來的強制執(zhí)行手段。由于行政執(zhí)行罰和行政罰款性格不同，二者可以并處(如圖3)。

圖3 行政罰款與行政執(zhí)行罰的并處

行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構決定了它只能適用于不履行具體行政義務的行為。在情況緊急等例外情況下，行政機關可以不作出具體行政行為而直接強制執(zhí)行。(40)參見我國《行政強制法》第52條規(guī)定。但是對行政執(zhí)行罰來說，不存在跳過具體行政行為而直接進行執(zhí)行罰的可能性。這是因為，行政執(zhí)行罰是通過個別性告誡形成心理壓迫從而迫使當事人履行義務的強制方式，如果具體行政行為尚未作出，當事人應當履行何種義務、如何履行義務等問題尚處于模糊狀態(tài)，行政機關無法作出具體性告誡。即使行政機關作出告誡，也只可能是對法律規(guī)定的一般性、抽象性行政義務的簡單重復，無法形成有效的心理強制。因而，只有當行政機關已經(jīng)作出具體行政行為，當事人應當履行的義務已經(jīng)清晰明了時，才有可能和必要通過“告誡—決定—執(zhí)行”的方式實施強制。

行政執(zhí)行罰的反復適用，原則上是“告誡—決定—執(zhí)行”過程的重復。行政執(zhí)行罰不是行政處罰，而是一種強制執(zhí)行手段，因而可以反復適用。然而需要注意的是，行政執(zhí)行罰的反復適用并非是指按日計算處罰金額，而是“告誡—決定—執(zhí)行”過程的反復適用。原則上，當告誡中的義務履行日期屆滿而當事人仍未履行義務時，行政機關可以按照告誡內(nèi)容作出行政執(zhí)行罰決定并執(zhí)行之，而且可以對當事人再次告誡，以此形成持續(xù)性壓迫。第二次告誡期限屆滿時仍不履行義務，在作出執(zhí)行罰決定后仍可以繼續(xù)告誡。每次的“告誡—決定—執(zhí)行”都是一個新的執(zhí)行罰，因而被認為是反復適用。

在行政執(zhí)行罰的反復適用中，是否每次都需告誡、每次都需決定并執(zhí)行，目前大陸法系國家和地區(qū)的做法并不相同。在德國，《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第13條第6項規(guī)定，所為之告誡無效果時，便可實施新的告誡，第二次告誡的實施并不以第一次執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行為要件。并且，執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行程序較為寬松，未能在第一次告誡屆滿時履行義務，行政機關也并不立即作出執(zhí)行罰決定，而是作出第二次告誡，若在第二次告誡期內(nèi)自覺履行義務，則第一次告誡之執(zhí)行罰也不必再征收。(41)參見前引〔39〕，蔡震榮文。由此，在重復適用的問題上，德國法形成了“多次告誡—一次決定、執(zhí)行”的變種模式。在我國臺灣地區(qū)，情況剛好相反，只要當事人未在告誡期限內(nèi)履行義務，行政機關便作出執(zhí)行罰決定并執(zhí)行之，(42)參見前引〔38〕，翁岳生主編書，第1201-1202頁。同時，“行政執(zhí)行法”第31條第2款規(guī)定，法律有特別規(guī)定時，怠金之重復適用無需每次都實施告誡。由此，臺灣地區(qū)出現(xiàn)了“一次告誡—多次決定、執(zhí)行”的變種模式。在這種模式中，只有第一次適用遵守了執(zhí)行罰的基本結構，其后的反復適用并沒有告誡的過程，因而其督促意味大大降低，反而由于多次決定、多次執(zhí)行的做法而隱含懲戒之性質。因而，有學者主張修改“行政執(zhí)行法”第31條第2款的省略告誡的規(guī)定，遵循執(zhí)行罰制度的基本原理，保證行政執(zhí)行罰的每次適用都必須以告誡為前提。(43)參見前引〔38〕，翁岳生主編書，第1204頁。由此更加可以看出告誡在行政執(zhí)行罰中的關鍵性作用。

綜上可知，“告誡—決定—執(zhí)行”是行政執(zhí)行罰的基本規(guī)范結構，它決定了行政執(zhí)行罰的法律性質，說明了執(zhí)行罰在適用對象、適用次數(shù)等問題上的特征。行政處罰與行政執(zhí)行罰之區(qū)別與聯(lián)系也一目了然(如表1)。行政罰款和行政執(zhí)行罰都可以是強迫當事人履行義務的手段，但是它們的規(guī)范結構有所差別。立法者在制度設計時，既可以設計行政罰款制度，通過處罰的威懾效果迫使當事人履行義務，也可以設計行政執(zhí)行罰制度，通過“告誡—決定—執(zhí)行”的執(zhí)行罰模式實現(xiàn)強制效果，當然也可以同時規(guī)定行政罰款和行政執(zhí)行罰。但是，如果立法者的原意是設定行政執(zhí)行罰，那么就應當遵循執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構，否則會導致立法原意與實定法制度的南轅北轍，混淆行政執(zhí)行罰和行政罰款。

表1 行政執(zhí)行罰和行政罰款的區(qū)別

四、對我國現(xiàn)行法中執(zhí)行罰的檢視

通過上文分析可知，行政執(zhí)行罰之根本特質在于其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構。下文將對我國《行政強制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定進行分析，并對現(xiàn)行法中一部分“罰款”處于灰色地帶的原因及改善方法進行探討，最后對困擾學界已久的《環(huán)境保護法》上的“按日連續(xù)處罰”的行為屬性和法律規(guī)定進行分析。

(一)《行政強制法》中執(zhí)行罰規(guī)定的不足與完善

我國《行政強制法》第12條規(guī)定了“加處罰款或者滯納金”的強制執(zhí)行方式，但是該法中執(zhí)行罰的具體規(guī)定十分簡略，僅在第45條和第46條進行了簡單規(guī)定。通過對法律規(guī)范和行政實務進行考察可以發(fā)現(xiàn)，目前我國行政執(zhí)行罰的執(zhí)法過程主要包含以下階段。

第一，告知。根據(jù)全國人大常委會法工委的權威解釋和學界通說，行政執(zhí)行罰的實施不以催告為前提，當事人逾期不履行義務的，行政機關可以依法直接加處罰款或滯納金。(44)參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第148頁；應松年、楊偉東：《行政強制法教程》，法律出版社2013年版，第159頁。然而，《行政強制法》第45條規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的標準應當告知相對人?！备鶕?jù)一般理解，這一規(guī)定是指行政機關在作出執(zhí)行罰決定時應當告知執(zhí)行罰標準，(45)參見前引〔44〕，全國人大常委會法制工作委員會行政法室書，第172頁。但是實踐中，行政機關往往在作出先行行政行為時就已經(jīng)向當事人告知不履行義務將面臨進一步處罰的情況。例如，在徐州市銅山區(qū)人力資源和社會保障局與江蘇盛寶實業(yè)集團有限公司非訴執(zhí)行審查裁定案中，行政機關在行政處罰決定書中已經(jīng)告知當事人，逾期不繳納罰款的，將依據(jù)《行政處罰法》第51條每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。(46)參見徐州市銅山區(qū)人民法院(2017)蘇0312行申13號行政裁定書。

第二，決定。當事人未在規(guī)定期限內(nèi)履行義務時，行政機關可以作出加處罰款或者滯納金的決定。但是實務中，行政機關有時并不會作出執(zhí)行罰決定。例如，在博羅縣環(huán)境保護局與葉廣平非訴執(zhí)行審查案中，行政機關在先行行政處罰決定中告知相對人加處罰款的相關事項，但是其后并未作出加處罰款的決定，而是直接進行強制執(zhí)行的催告。(47)參見廣東省博羅縣人民法院(2016)粵1302行申233號行政裁定書。

第三，催告。行政機關在執(zhí)行加處罰款或滯納金之前，應當進行催告。實務中一些行政機關并不作出加處罰款或滯納金的決定，因而在這種情況下，催告變成了改變當事人權利義務狀態(tài)的行政行為。例如，在戴某某訴鹽城市亭湖區(qū)運輸管理處催告通知案中，法院認為，行政機關作出的催告通知書不僅是對戴某某履行義務的通知，還包含有加處罰款的決定，是可訴的行政行為。(48)參見鹽城市中級人民法院(2017)蘇09行終14號行政判決書。

第四，執(zhí)行?！缎姓娭品ā返?6條規(guī)定，加處罰款或者滯納金超過30日，經(jīng)催告仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以強制執(zhí)行，沒有行政強制權的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。

從上述考察不難看出，實務中執(zhí)行罰的執(zhí)法過程雖然基本具備“告誡—決定—執(zhí)行”的架構，但是行政實務與法律規(guī)范之間存在齟齬，實務中行政機關的做法也不完全相同?！缎姓娭品ā穼?zhí)行罰的規(guī)定過于簡略，既沒有突出執(zhí)行罰的規(guī)范特征，也未能給行政實務提供準確的規(guī)范指導?！缎姓娭品ā分辽傩枰谝韵路矫孢M行完善。

首先，應當明確行政執(zhí)行罰的實施必須以告誡為前提。執(zhí)行罰的告誡是產(chǎn)生強制力的關鍵，是行政執(zhí)行罰不可缺少的關鍵環(huán)節(jié)，因而必須突出事前告誡在執(zhí)行罰過程中的地位?！缎姓娭品ā穬H規(guī)定加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人，但是并未詳細規(guī)定告知的時間，告知內(nèi)容也不夠充分。為了突出執(zhí)行罰的“先告誡后決定”的特征，一方面，應當明確執(zhí)行罰的實施必須以事前告誡為前提。建議立法者將第45條第1款第2句的告知規(guī)定改為單獨一款，并作為第1款放置在現(xiàn)有第1款之前，表明行政執(zhí)行罰必須事前告知。另一方面，應當完善事前告誡的內(nèi)容。為了充分發(fā)揮執(zhí)行罰的強制作用，至少應當在告知中補充以下內(nèi)容：其一，行政機關在事前告知中，應當向當事人說明履行義務的內(nèi)容、期限，特別是明確告知當事人不履行義務時將面臨的不利后果，不能僅告知加處罰款的標準，應該結合義務履行的期限和加處罰款的標準清晰地告知當事人逾期不履行義務時將面臨的執(zhí)行罰金額；其二，為了形成良好的強制效果，應當重點向當事人強調，如果當事人及時履行義務則不會被處罰，如果不履行義務行政機關將會作出執(zhí)行罰決定；其三，應當告知當事人，行政執(zhí)行罰可以反復適用，如果當事人不積極履行義務，可能反復面臨“告誡—決定—執(zhí)行”的不利后果。

其次，應當對執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行作進一步規(guī)定。在執(zhí)行罰的規(guī)范結構中，執(zhí)行罰的決定是改變當事人權利義務狀態(tài)的行政處分，因而，執(zhí)行罰決定不可省略，行政實務中省略執(zhí)行罰決定的做法并不合理?！缎姓娭品ā窇攺娬{執(zhí)行罰決定的意義和地位，明確執(zhí)行罰決定在執(zhí)法過程中的必要性。另外，執(zhí)行罰的意義在于強制當事人履行義務而非科處制裁，如果當事人在告知期限內(nèi)已經(jīng)履行原行政義務，則無需作出執(zhí)行罰決定，更不可強制執(zhí)行，因而，《行政強制法》應當明確，當事人在告知期限內(nèi)履行原行政義務的，行政機關不能作出執(zhí)行罰決定。此外，《行政強制法》規(guī)定，行政機關在強制執(zhí)行或者申請法院強制執(zhí)行執(zhí)行罰之前需要催告，筆者認為這一規(guī)定并無必要。行政機關在作出執(zhí)行罰決定前已經(jīng)進行事前告誡，為當事人提供了自行改正的機會，無需疊床架屋，再次催告。況且，如下文所述，行政執(zhí)行罰可以反復使用，如果行政機關認為當事人仍有自行履行義務之可能，可以暫不作出執(zhí)行罰決定，再次對當事人實施告誡即可。

最后，應當對執(zhí)行罰的反復適用作出規(guī)定。行政執(zhí)行罰可以反復適用，然而，在反復適用的過程中，行政機關是否需要每次告誡、是否應當對先前的執(zhí)行罰進行決定和執(zhí)行等問題沒有立法上的明確規(guī)定。從德國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗來看，在行政執(zhí)行罰的反復適用中，至少需要注意以下兩點。其一，反復適用中的告誡不可省略。反復適用必須以每次告誡為前提，告誡是產(chǎn)生強制力的關鍵，省略告誡而反復處罰，不符合執(zhí)行罰之制度原理。其二，反復適用中的先前執(zhí)行罰之決定和執(zhí)行可以省略。行政執(zhí)行罰不是行政處罰，如果當事人尚有意愿和能力履行義務，行政機關未必一定要作出執(zhí)行罰決定，可以再次告誡以持續(xù)性壓迫當事人，督促其履行義務。當然，這并不意味著行政機關不可以徑行作出執(zhí)行罰決定，行政機關認為必要時，可以決定并征收執(zhí)行罰，同時再次實施告誡，以反復適用來督促當事人履行義務。因此，《行政強制法》應當增加一條規(guī)定，表明行政執(zhí)行罰可以反復適用，并且規(guī)定行政執(zhí)行罰的反復適用必須每次告知，當事人在告知期限內(nèi)未履行義務的，行政機關可以(而非應當)作出執(zhí)行罰決定并執(zhí)行。

(二)行政執(zhí)行罰的識別困難與改進對策

文初已經(jīng)提到，在我國，行政執(zhí)行罰的識別存在一定困難。問題產(chǎn)生的根本原因在于長期以來我們未能準確理解行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別。但是，即便我們根據(jù)“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構對《行政強制法》的規(guī)定進行改造，仍然不能完全解決識別困難的問題。這是因為，《行政強制法》沒有為行政執(zhí)行罰確定一個專屬名稱。

在行政執(zhí)行罰的識別問題上，大陸法系國家和地區(qū)存在兩種判斷方法。其一，德國采用一般性規(guī)定并冠以特定名稱的方法。一方面，立法者在行政強制執(zhí)行的通則性法律《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》中對執(zhí)行罰作出規(guī)定，確定其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構；另一方面，立法者為執(zhí)行罰冠以特殊名稱，用“強制金”概念來排他的指代行政執(zhí)行罰。如此一來，當具體部門法的法律文本中出現(xiàn)“強制金”時，通過專屬概念的指引，便可以適用《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)定，在實質層面確定其執(zhí)行罰的法律屬性。其二，日本采用具體性規(guī)定的方法。立法者沒有對執(zhí)行罰進行統(tǒng)一規(guī)定，也沒有為其冠以特殊名稱，而是在具體的行政部門法中完整地規(guī)定“告誡—決定—執(zhí)行”結構，以區(qū)別執(zhí)行罰和行政罰款。

我國現(xiàn)行法的做法比較接近德國式的判斷方法，筆者認為這是合理的。戰(zhàn)后日本，行政執(zhí)行罰僅在需要時由個別法作具體規(guī)定，實際立法中規(guī)定行政執(zhí)行罰的情況并不多，因而可以采取具體性規(guī)定的方法。在我國，如果立法者將行政執(zhí)行罰視為一種一般性的行政強制執(zhí)行手段，那么在行政部門法中一一規(guī)定“告誡—決定—執(zhí)行”內(nèi)容未免過于繁瑣，徒增立法成本。但是，德國式判斷方法的一個關鍵點在于法律為行政執(zhí)行罰確定了一個專屬概念，從而架起連接行政部門法和《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》的橋梁，而我國現(xiàn)行法規(guī)定的問題恰恰在于，立法者沒有為行政執(zhí)行罰找到一個專屬的法律概念，而是用“加處罰款”來指代行政執(zhí)行罰。如此一來，行政部門法中規(guī)定的形形色色的“罰款”究竟是《行政處罰法》意義上的金錢罰，還是《行政強制法》意義上的“加處罰款”便無從判斷。因此，為了解決行政執(zhí)行罰的識別困難問題，亟需尋找一個新的法律概念來指代行政執(zhí)行罰，它可以是“強制金”，也可以是“怠金”。在未來的法律修改中，一方面，《行政強制法》應當統(tǒng)一使用“強制金”或者“怠金”等專屬概念，并為其配備完整的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構，另一方面，在行政部門法中，立法者如果希望規(guī)定行政執(zhí)行罰手段，也應當使用該特定概念，與《行政強制法》對接，只有這樣才能在形式和實質兩個層面確定行政執(zhí)行罰的獨特地位和規(guī)范特征，解決行政執(zhí)行罰的識別困難問題。

需要注意的是，在《行政強制法》中還存在“滯納金”這一法律概念，那么“滯納金”是否可以成為指代行政執(zhí)行罰的專屬概念？筆者認為，答案是否定的。這是因為在我國現(xiàn)行法體系下，“滯納金”的含義仍是多義的，它不具備排他性指代行政執(zhí)行罰的功能。

在學界，滯納金被視為典型的行政執(zhí)行罰。(49)參見張婉蘇：《論滯納金的法律性質》，載《學海》2013年第4期。但是，稍加分析便可發(fā)現(xiàn)，這種認識并不準確，因為現(xiàn)行法中的一些滯納金并非適用于不履行具體行政義務的情形。以《稅收征收管理法》的滯納金為例，該法第32條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”從該法條規(guī)定來看，行政機關并非在當事人不履行“責令限期繳納”義務后再對其不履行義務的行為征收滯納金，而是在“責令限期繳納”的同時征收滯納金，二者不是先后關系，而是并行關系。當行政機關發(fā)現(xiàn)納稅義務人滯納稅款時，就可以開始滯納金程序，而無需先作出繳納命令，再基于繳納命令而展開后續(xù)的滯納金程序。因而，這種滯納金雖具有間接強制的效果，但它不是對不履行具體行政行為確立的具體性義務的強制，從根本上就不具備成為執(zhí)行罰的條件。從性質上來看，這種滯納金是對不履行法律法規(guī)規(guī)定的第一性義務而作出的不利益處分，反而更像是一種行政處罰。由此可見，在現(xiàn)行法上的“滯納金”概念的背后，實際上存在著不同類型的行政行為，“滯納金”與“罰款”一樣，具有不同的法律內(nèi)涵，因而它也不能成為指代行政執(zhí)行罰的專屬概念。

(三)《環(huán)境保護法》中的“按日連續(xù)處罰”

為了應對“守法成本高，違法成本低”的環(huán)境治理困境，2014年《環(huán)境保護法》第59條正式確立了“按日連續(xù)處罰”制度。本條規(guī)定的按日連續(xù)處罰究竟是行政罰款還是行政執(zhí)行罰，學界有著不同的認識。有學者認為該條規(guī)定的連續(xù)處罰是行政處罰。(50)參見熊樟林：《連續(xù)處罰行為的性質認定——以新〈環(huán)境保護法〉第59條為中心》，載《華東政法大學學報》2015年第5期。也有學者認為，該條規(guī)定的連續(xù)處罰是具有行政強制執(zhí)行性質的行政處罰，(51)參見杜群：《環(huán)境保護法按日計罰制度再審視——以地方性法規(guī)為視角》，載《現(xiàn)代法學》2018年第6期。按日連續(xù)處罰具有執(zhí)行罰的外觀和行政處罰的內(nèi)涵(52)參見劉佳奇：《對按日連續(xù)處罰適用問題的法治思考——兼評〈環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法〉》，載《政治與法律》2015年第7期。。還有學者認為，《環(huán)境保護法》中按日計罰的法律性質取決于違法者違反的是何種義務，如果違反的是禁止違法排放的義務，則系秩序罰，如果違反的是限期治理、限期改正等義務，則屬于執(zhí)行罰。(53)參見杜輝：《環(huán)境法上按日計罰制度的規(guī)范分析——以行為和義務的類型化為中心》，載《法商研究》2015年第5期。

要對《環(huán)境保護法》上的“按日連續(xù)處罰”進行定性，首先需要厘清行政罰款和行政執(zhí)行罰的區(qū)別。遺憾的是，上述論者未必準確理解了行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別，因而迷失在了目的、功能、義務對象等所謂的區(qū)分標準上。行政執(zhí)行罰的根本特質在于它的“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構，以此為據(jù)對《環(huán)境保護法》的“按日連續(xù)處罰”進行分析，便可清晰地了解其法律性質。

從《環(huán)境保護法》59條來看，當事人違法排污的，行政機關一方面要作出罰款處罰決定，另一方面要“責令改正”，當事人拒不改正時才可以適用“按日連續(xù)處罰”，“責令改正”與“按日連續(xù)處罰”是先后關系，前者是對當事人作出的具體行政行為，后者是對前者的擔保。(54)參見黃學賢、楊東升：《“按日連續(xù)處罰”的法律性質——〈環(huán)境保護法〉第59條評析》，載《法治研究》2015年第6期。然而，行政罰款同樣可以適用于不履行具體行政義務的情形，按日計罰也不是證成行政執(zhí)行罰的關鍵，因而僅憑《環(huán)境保護法》的規(guī)定，很難判斷法律規(guī)定的究竟是行政執(zhí)行罰還是行政罰款。

通過進一步對《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”的實施過程進行分析，可以判斷它屬于行政執(zhí)行罰。《辦法》第9條規(guī)定：“責令改正違法行為決定書應當載明下列事項：……(四)責令立即改正的具體內(nèi)容；(五)拒不改正可能承擔按日連續(xù)處罰的法律后果……”第12條第2款規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門復查時發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關閉的，不啟動按日連續(xù)處罰?！庇纱丝芍姓C關在實施按日連續(xù)處罰前必須告知當事人，行政機關雖然沒有作出單獨的告誡，但是在責令改正命令中已經(jīng)對當事人需要履行的義務、不履行將面臨的后果(按日連續(xù)處罰)進行了告知，當事人在收到責令改正命令后及時履行義務的，行政機關不啟動按日連續(xù)處罰。這種規(guī)定完全符合行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構。同時，《辦法》第14條還規(guī)定當事人拒不改正時可以再次責令改正、再次復查，這也符合行政執(zhí)行罰可以反復適用的一般規(guī)律。相反，如果“按日連續(xù)處罰”屬于行政罰款，那么行政機關無需告誡，當事人行為滿足法律法規(guī)規(guī)定的處罰要件時，徑行啟動行政處罰程序即可。而且，如果當事人行為滿足法律法規(guī)規(guī)定的處罰要件，除《行政處罰法》規(guī)定的免罰情形外，行政機關應當一律予以處罰，不能僅因為違法行為已經(jīng)改正就放棄處罰。因此，《環(huán)境保護法》上的“按日連續(xù)處罰”實質上屬于行政執(zhí)行罰。

《環(huán)境保護法》和《辦法》實質上確立了“按日連續(xù)處罰”的執(zhí)行罰屬性，但是其中的相關規(guī)定卻并不合理。首先，《環(huán)境保護法》中“按日連續(xù)處罰”的規(guī)定過于簡略，需要借助《辦法》才能厘清其法律性質，而《辦法》屬于部門規(guī)章，位階較低，且容易修改，環(huán)保法之“按日連續(xù)處罰”的法律性質存在不確定性風險。建議《環(huán)境保護法》直接在法條中明確“告誡—決定—執(zhí)行”結構，將第59條修改為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，行政機關對當事人進行告誡，告誡后仍不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自告誡之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！被蛘呖梢耘浜稀缎姓娭品ā返男薷?，使用“強制金”或“怠金”等特定用語，借助《行政強制法》的“告誡—決定—執(zhí)行”結構明確執(zhí)行罰性質。

其次，《辦法》對“按日連續(xù)處罰”的法律定性自相矛盾?！掇k法》為“按日連續(xù)處罰”確立了行政執(zhí)行罰的規(guī)范結構，然而卻將其理解為行政罰款，規(guī)定實施“按日連續(xù)處罰”應當符合法律規(guī)定的行政處罰程序。(55)參見《辦法》第1條、第15條?！掇k法》應當保持邏輯上的統(tǒng)一性，明確“按日連續(xù)處罰”的行政執(zhí)行罰性質，規(guī)定“按日連續(xù)處罰”應當適用《行政強制法》的相關規(guī)定。

再次，《辦法》規(guī)定的告誡需進一步完善。《辦法》并未單獨規(guī)定告誡，而是在責令改正命令中對相對人進行告知，先行行政行為與告誡的合并無可厚非，但《辦法》規(guī)定的責令改正違法行為決定書的載明內(nèi)容不夠完整。告誡是形成強制效果的關鍵，為了充分發(fā)揮執(zhí)行罰的功能，至少需要補充應當履行義務的期限、期限截止時“按日連續(xù)處罰”的罰額、及時履行義務則可免罰、“按日連續(xù)處罰”可以反復適用等內(nèi)容。

最后，《環(huán)境保護法》第59條第3款規(guī)定地方性法規(guī)可以增加第1款規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”的違法行為的種類，而《行政強制法》第13條規(guī)定行政強制執(zhí)行由法律設定，并不允許地方性法規(guī)設定行政強制執(zhí)行，因而該款規(guī)定似有違反《行政強制法》第13條之嫌。在未來的修法中，應當對其進行修改，避免將行政執(zhí)行罰的設定權限賦予地方性法規(guī)。

五、結 語

行政執(zhí)行罰是確保義務履行的重要手段，然而長期以來，我國學界對執(zhí)行罰的理解并不準確，以致混淆了行政執(zhí)行罰和行政罰款。行政罰款同樣具有強制的目的和功能，可以適用于不履行具體行政義務的情形，也可以采用按日計罰的數(shù)額計算方式。目的、功能、對象等均非行政罰款和行政執(zhí)行罰的本質區(qū)別。行政執(zhí)行罰的根本特質在于“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結構。“告誡”是產(chǎn)生強制效果的關鍵步驟，而“決定”和“執(zhí)行”則是在當事人不履行義務時對告誡中的處罰的實現(xiàn)，如果當事人在受到告誡后自行履行義務，則無需作出執(zhí)行罰決定。因而，行政執(zhí)行罰不是面向過去的、對違法行為實施的懲戒，而是面向未來的、促使當事人履行義務的手段。它既可以與行政罰款同時存在，也可以反復適用。

為了確保行政義務得到履行，立法者既可以規(guī)定行政罰款，也可以規(guī)定行政執(zhí)行罰。但是，一旦立法者決定采用行政執(zhí)行罰，就應當尊重執(zhí)行罰的基本原理，配備完整的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結構。目前《行政強制法》的執(zhí)行罰規(guī)定過于簡略，并未構建起完整的“告誡—決定—執(zhí)行”結構，以“罰款”“滯納金”等概念指代行政執(zhí)行罰也不合理。在厘清行政執(zhí)行罰和行政處罰之區(qū)別的基礎上，完善我國《行政強制法》的規(guī)定，并對行政部門法中五花八門的“加處罰款”“滯納金”進行梳理，才能為這些處于灰色地帶的行政手段找到合理的位置，避免行政執(zhí)法和司法實踐中的困惑。