深圳擴容新思路

廣東省深圳市

2021年深圳前三季的經濟增速，讓不少人開始為之擔心。

數(shù)據(jù)顯示，深圳前三季度GDP增速為7.1%，在北上廣深這4座一線城市中墊底（北京10.7%，上海9.8%，廣州9.9%），在內地GDP十強城市中墊底。

而在2020年同期，深圳以2.6%的GDP增速，在北上廣深中排名第一，在內地GDP十強城市中，與重慶、成都一起并列第三位。

深圳GDP增速下滑的原因復雜，其中由于深圳制造業(yè)土地空間有限、綜合成本上升而導致的企業(yè)外遷，可能是重要因素之一。這讓深圳發(fā)展過程中暗含著的深層次矛盾——土地供需緊張再度浮出水面。

土地一直是深圳崛起的關鍵要素，也是深圳發(fā)展的稀缺要素。與北京、上海、廣州等其他超大城市相比，深圳面臨著更為艱難的土地空間擴容難題。

正常的思路是：如果沒有可供開發(fā)的凈地，可以向周邊要。10年前設定的深汕特別合作區(qū)的飛地模式，為深圳提供了不追求行政空間的經濟空間擴容實踐。關于行政空間的擴容，多年來，深圳合并東莞、惠州的傳聞不斷，深圳要“直轄”的消息更是時不時滿天飛。

在2020年深圳特區(qū)成立40周年時，坊間也曾期待能夠給予深圳類似擴容這樣的大禮。

從另一個層面，作為中國特色社會主義先行示范區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎城市，深圳還肩負著帶動全國以及解決廣東省區(qū)域內經濟發(fā)展不平衡的使命和重任。

由于廣東經濟發(fā)展中存在的粵東、西、北與珠三角之間的巨大鴻溝，2021年廣東省政府工作報告中提出廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現(xiàn)代化都市圈協(xié)同發(fā)展。這被視為解決廣東省內區(qū)域發(fā)展不平衡難題的重要舉措。

深圳都市圈，似乎對缺地的深圳打開了一扇窗，從某種意義上看，在現(xiàn)有的行政體制和環(huán)境下，打造深圳都市圈是比較符合經濟發(fā)展與城市發(fā)展規(guī)律的手段之一。

從深汕特別合作區(qū)，到軟性擴容的“深圳都市圈”，深圳下一個擴容模式又會是什么？

北京大學深圳研究生院李貴才教授提出了一個設想：在深圳建立一個類似浦東、濱海新區(qū)一樣的國家級改革開放新區(qū)，將深圳、惠州、河源和汕尾這4個城市納入其中，既可以回避深圳行政空間擴容可能引發(fā)的爭議，又可以解決深圳土地稀缺的陣痛，還能解決惠州發(fā)展乏力、河源水源保護公平、汕尾社會發(fā)展穩(wěn)定等區(qū)域性協(xié)調發(fā)展問題。

中國區(qū)域科學協(xié)會理事長、國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成也提出近似建議：可以考慮在離深圳不遠的地方，規(guī)劃建設一個類似浦東一樣的新區(qū)，作為“反磁力中心”，一方面發(fā)揮深圳這座創(chuàng)新型城市的優(yōu)勢;另一方面，減輕要素集聚帶來的壓力和房價由于供求失衡而不斷上漲的困擾。

受困于深圳越來越緊張的土地資源，深圳市深廣瀛投資發(fā)展集團有限公司副總裁葉樹東，最終選擇了將公司的部分業(yè)務從深圳搬遷到惠州。

“我是2010年從深圳搬來惠州的，當時惠州的房價還在3000元/平方米左右?；趯ι钲诤突葜莸牧私?，我們公司創(chuàng)立伊始，就明確了立足深惠兩市、輻射大灣區(qū)的核心規(guī)劃，先后在深圳市和惠州市開發(fā)了多個地產、文旅項目?！比~樹東接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

轉眼間，葉樹東已經在深惠兩地往返了11年，眼看著越來越多的深圳公司搬遷到了惠州。

“惠州大概有百分之六七十的企業(yè)都是深圳過去的，尤其是規(guī)模以上的企業(yè)，90%是深圳過去的?！崩钯F才向《中國經濟周刊》記者介紹。

葉樹東至今都頗為得意當初的選擇：“主要是看中惠州的土地優(yōu)勢，價格比較便宜;相比之下，深圳的產業(yè)用地卻越來越少，成本越來越高，對項目落地的要求也更高?！?/p>

作為最小的一線城市，深圳缺地的煩惱由來已久。

深圳市下轄9個行政區(qū)和1個新區(qū)，總面積1997.47平方千米，建成區(qū)面積927.96平方千米。建成區(qū)面積占了總面積的46%，近乎一半。如此高的占比，在全國城市中并不多見。

從字面數(shù)據(jù)上看，深圳還剩1000多平方公里的土地面積沒有變成建成區(qū)，但是由于剩下的很多是山地，并不能進行城建，事實上，深圳能開發(fā)建設的土地面積并不充裕。

有這樣一組數(shù)據(jù)：國際上城市的土地開發(fā)強度一般是30%，但深圳的土地開發(fā)強度早已觸達警戒線，開發(fā)強度達到約50%。

深圳地少，人口卻不少。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，深圳市常住人口為17560061人。全市常住人口與2010年第六次全國人口普查的10423973人相比，10年間共增加7136088人，增長68.46%，年平均增長率為5.35%。

與北上廣這3個一線城市相比，在2010—2020年10年間，深圳的人口增速遠高于北京（年平均增長率為1.1%）、上海（年平均增長率為0.8%），甚至遠高于同處大灣區(qū)的廣州（年平均增長率為3.93%），且人口總量直逼廣州。

從人口規(guī)?？?，深圳急需空間擴容。從更高站位看，作為中國特色社會主義先行示范區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎城市，深圳亦需擴容空間，以擔負起作為核心城市對區(qū)域的輻射帶動作用。

“從目前深圳的城市發(fā)展來看，肯定要向外拓展?！毙そ鸪蓪Α吨袊洕芸酚浾哒f，目前深圳的城市活力很強，吸引力很大，要素集聚很快，體現(xiàn)在房價上漲很快。但城市規(guī)模大，對城市管理和生態(tài)環(huán)境造成很大壓力。

為化解這個矛盾，他提出了兩個對策：一方面優(yōu)化產業(yè)結構，一些勞動力密集型產業(yè)需要向周邊或者更遠的地方轉移?！盎谏钲诘慕洕鷮嵙Ρ容^雄厚以及在體制創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，可以發(fā)揮示范和引領作用，由近及遠地輻射帶動區(qū)域發(fā)展，推動區(qū)域的協(xié)調發(fā)展和共同富?！?。

另一方面需要對城市擴容，解決深圳的現(xiàn)實問題。

“城市空間擴容大概有兩種方式，一種方式是擴大行政的管轄范圍。另一種方式是其經濟功能往外擴展。這兩種方式，深圳都嘗試過或正在嘗試?！?李貴才接受《中國經濟周刊》記者采訪說。

關于擴容的第一種方式——擴大行政管轄范圍，多年來呼聲此起彼伏，從未間斷過。

早在1997年7月1日香港回歸時，深圳民間就有設立直轄市的呼聲。當時李貴才作為相關研討會的專家，表達了自己的看法：“當時我認為，香港回歸以后，是中國非常特殊的一個地方。如果深圳在廣東省這個地方建立直轄市，不太符合大趨勢”。

此后，關于深圳建立直轄市的討論和呼聲又持續(xù)了很久。

2019年11月17日，原中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在第三屆中國經濟50人論壇深圳經濟特區(qū)研討會上，提出深圳向中央申請調整行政區(qū)劃的建議。

在2020年7月，中國科學院地理科學與資源研究所王開泳、陳田，在2020年第七期《中國科學院院刊》發(fā)表《“十四五”時期行政區(qū)劃設置思路與空間治理的探討》的研究報告，提出支持深圳升格為直轄市，適度擴大行政管轄范圍。

關于行政管轄范圍，該研究報告提出建議：優(yōu)化整合北京、廣州行政區(qū)劃設置，適度擴大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。

關于設立直轄市，研究報告提出建議：支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)增長極、穩(wěn)疆固邊、帶動區(qū)域發(fā)展的作用。

無論是擴大行政管轄范圍，還是設立直轄市，在李貴才看來，目前都是不可取的。

“深圳現(xiàn)在不是擴大行政管轄范圍以及設立直轄市的時候，應該到特定的時候考慮建設一個直轄市?！崩钯F才說。

解決深圳土地空間不足問題的另一種方式，是經濟功能往外擴展。

廣東省委、省政府設定的深汕特別合作區(qū)，堪稱探索區(qū)域協(xié)調發(fā)展、創(chuàng)新區(qū)域合作模式的創(chuàng)舉。

2011年，廣東省政府將成立于2008年的深圳（汕尾）產業(yè)轉移園，升格為深汕特別合作區(qū)。

李貴才回憶：“當時面臨的現(xiàn)實問題是深圳土地空間不足，廣東省珠江三角洲必須對粵東、粵西及粵北起到帶動作用，當時的領導班子決策部署，提出深圳東進戰(zhàn)略，以帶動粵東發(fā)展。因此，在珠江三角洲城市往粵東、粵西、粵北建立產業(yè)園區(qū)的時候，專門批了深汕合作區(qū)。”

深汕特別合作區(qū)，隸屬廣東省汕尾市海豐縣，位于廣東省汕尾市西部，粵港澳大灣區(qū)最東端，西北與惠州市惠東縣接壤，東與汕尾市海豐縣相連，總面積468.3平方千米，由鵝埠、小漠、赤石、鲘門4個街道組成，人口約9.34萬人。

合作區(qū)的機制探索基本分為3個階段：初期由深圳、汕尾兩市共管共建;隨后，經濟建設歸深圳，社會建設歸汕尾;目前，深圳全面主導，GDP全部納入深圳，利益分成暫時歸合作區(qū)，以后再作研究。

深圳全面主導始于4年前。當時不少人注意到，從2017年11月3日開始，深汕特別合作區(qū)官網(wǎng)陸續(xù)發(fā)布的3則官方文章中，深汕特別合作區(qū)均名改為“廣東省深圳市深汕特別合作區(qū)”。

另一個數(shù)據(jù)也顯示出“收編”的端倪。深圳市統(tǒng)計局2017年10月29日公布的數(shù)據(jù)顯示，深圳經濟運行實現(xiàn)穩(wěn)定增長，初步核算并經廣東省統(tǒng)計局核定，前三季度全市生產總值15408.62億元（含深汕特別合作區(qū)），按可比價計算比上年同期增長8.8%。

2018年，根據(jù)深汕特別合作區(qū)體制機制調整方案，深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構。同年12月16日，調整后的深圳市深汕特別合作區(qū)工作委員會、深圳市深汕特別合作區(qū)管理委員會正式揭牌。

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理制表：《中國經濟周刊》記者 王紅茹。制圖：《中國經濟周刊》采制中心

被深圳“收編”之后，深汕特別合作區(qū)經濟發(fā)展勢頭迅猛，包括騰訊云計算數(shù)據(jù)中心、華為云服務區(qū)域總部、華潤新一代數(shù)據(jù)中心等大量深圳的產業(yè)項目落地合作區(qū)。2019年，深汕特別合作區(qū)GDP增長23.1%。

即便在新冠肺炎疫情暴發(fā)的2020年，深汕特別合作區(qū)的成績也頗為突出。數(shù)據(jù)顯示，2020年深圳地區(qū)生產總值27670.24億元，同比增長3.1%。其中深汕合作區(qū)的GDP增速為5%，比福田區(qū)、龍崗區(qū)、寶安區(qū)、龍華區(qū)、羅湖區(qū)、坪山區(qū)、大鵬新區(qū)等增長更快，預計2021年該區(qū)GDP增速將達10%。

在深圳第七次全國人口普查公報中，也看到了深汕特別合作區(qū)的影子，該區(qū)人口約6.6萬人，是列表中人口最少的地區(qū)。

盡管深汕特別合作區(qū)在行政區(qū)劃上依然是汕尾市海豐縣的轄地，但是在人口公報中，該區(qū)已被列入深圳的統(tǒng)計范疇。

這一飛地經濟發(fā)展新模式，也受到了頂層設計的關注。

2019年，《中共中央?國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》明確提出，創(chuàng)新完善、探索推廣深汕特別合作區(qū)管理體制機制。

李貴才對深汕特別合作區(qū)不吝贊美之詞，他告訴《中國經濟周刊》記者，深汕合作區(qū)是迄今為止深圳做得最成功的區(qū)域協(xié)調發(fā)展項目之一，這種合作模式，值得其他城市借鑒。

在肖金成看來，深汕特別合作區(qū)是深圳對口幫扶汕尾發(fā)展。“雖然汕尾的區(qū)位優(yōu)勢很多，但發(fā)展比較遲緩，深汕合作區(qū)作為對口支援的一個模式，就是發(fā)揮深圳的經濟實力和體制創(chuàng)新的優(yōu)勢，帶動汕尾的發(fā)展。”

深汕特別合作區(qū)在一定程度上緩解了深圳的缺地之困，但肖金成表示，汕尾在空間上和深圳沒有太多關系，“因為中間隔著惠州，也不可能連在一起，汕尾再怎么發(fā)展也是汕尾，它也不是深圳。”

惠州作為處在深圳和深汕特別合作區(qū)之間的一個地級市，與深圳的經濟聯(lián)系更為密切，理應受到深圳的輻射與帶動。

自改革開放以來，廣東經濟GDP總量連續(xù)32年保持全國第一，不僅實現(xiàn)了歷史性跨越，也創(chuàng)造了世界經濟增長的奇跡。

從廣東省域內看2020年城市GDP成績單，整體表現(xiàn)非常亮眼：全部突破千億元;但細看之下，省域內經濟發(fā)展不均衡問題比較明顯。

先看排名前五位的城市。深圳GDP突破2.7萬億元，拔頭籌，并躋身亞洲城市前五位。廣州GDP突破2.5萬億元，人均地區(qū)生產總值達到高收入經濟體水平，位居第二位。佛山GDP為1.08萬億元，排名第三位。東莞以GDP?9650.19億元，排名第四位?；葜莸腉DP是4221.79億元，排列第五位。

細究之下，排名第五的惠州與深圳的差距真的不小，而GDP排名后五位的城市與深圳的差距更大。

云浮GDP僅有1002.18億元，排名倒數(shù)第一，深圳GDP比云浮的25倍還多;其他幾座城市與排名靠前的差距也不小，潮州市（GDP為1096.98億元）、河源市（GDP為1102.74億元）、汕尾（GDP為1123.81億元）、韶關（GDP為1353.49億元），分別位列倒數(shù)第二位至第五位。

從城鎮(zhèn)化率看，廣東省內各城市之間的城鎮(zhèn)化率差別也不小。

分區(qū)域看，珠三角核心區(qū)城鎮(zhèn)化率86.28%，已經比肩京滬這兩個強一線城市，媲美發(fā)達國家和地區(qū)的水平。而廣東沿海經濟帶只有53.33%、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)只有50.80%，仍大幅落后于全國平均水平。這也是廣東區(qū)域經濟發(fā)展失衡的一大體現(xiàn)。

如何破解區(qū)域發(fā)展不平衡問題一直是廣東面臨的現(xiàn)實命題。

2020年5月8日，廣東省委、省政府對外公布了《廣東省建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的若干措施》，其中提到要“科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發(fā)展規(guī)劃”。

廣東省惠州市

緊接著，廣東省在2021年的政府工作報告中提出了都市圈概念，并提出廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現(xiàn)代化都市圈協(xié)同發(fā)展。

原文是這樣說的：廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現(xiàn)代化都市圈要增強集聚功能，引導常住人口向中心城市、城市群和城鎮(zhèn)有序轉移，以常住人口為基準合理配置教育、醫(yī)療等公共服務資源。

單看深圳都市圈，包括深圳、東莞、惠州、河源、汕尾5個城市，既突出了都市圈中莞惠河汕（東莞、惠州、河源和汕尾）等城市之間的相互融合，也突出了深圳的中心城市地位，而且目標明確：直接對標東京都市圈、紐約都市圈、倫敦都市圈的發(fā)展。

業(yè)內普遍認為，深圳都市圈無疑將對惠州等幾個城市的經濟發(fā)展起到一定的帶動作用，而且，通過深圳這一核心城市，帶動和加快區(qū)域協(xié)調和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這也是規(guī)劃建設都市圈的要義。

肖金成對此頗為認同，他告訴《中國經濟周刊》記者，深圳都市圈就是以深圳為核心，劃定一定的半徑距離進行規(guī)劃、建設和管理，發(fā)揮深圳的輻射帶動和引領作用。

但他同時稱：“都市圈是經濟區(qū)，而不是行政區(qū)，和深圳擴容沒有關系。”

歸根結底，還是要解決困擾深圳多年的土地空間擴容問題。

由于都市圈只擴權不擴容，坊間開始擔心深圳是否會全力以赴。

有觀點認為：“都市圈只擴權不擴容，深圳付出各種資源，帶動了其他城市發(fā)展，但地盤不是自己的，隨時有可能分家，深圳還會全力以赴嗎？”

還有觀點認為：“深圳缺空間，尤其缺教育、醫(yī)療、交通等公共設施用地，深圳不可能將這些公共設施建到其他城市。”

基于深汕特別合作區(qū)的經驗，李貴才提出，應該在深圳建立一個包括深圳、惠州、河源、汕尾4個城市的國家級改革開放新區(qū)，不需要調整行政區(qū)劃，只調整財政稅務和基本建設投資等方面。

“惠州在政治上和文化上都是一個非常優(yōu)秀的地方，有良好的土地和交通資源，特別是港口，但是發(fā)展經濟的動力有待加強;河源是東江流域的深圳、惠州、東莞及香港的水源地，但是因為保護水源，其經濟發(fā)展模式需要區(qū)域協(xié)調;汕尾需要在經濟發(fā)展中更好地得到區(qū)域合作?！崩钯F才說。

在他看來，設立深圳國家級改革開放新區(qū)，能較好地解決幾個城市面臨的不同問題。

一是解決深圳土地空間不足的問題。二是解決惠州發(fā)展動力不足的問題。三是解決河源保護水源的公平問題。四是解決汕尾的區(qū)域協(xié)作問題。

至于深圳國家級改革開放新區(qū)的級別，李貴才建議最好跟浦東新區(qū)和濱海新區(qū)一樣，“這樣深惠融合就不用再去從行政管轄范圍內想辦法，而是在財政安排、投資以及相互之間的利益等方面去探討和共享?！?/p>

“深圳有能力，也有責任加強與周邊城市的合作，實現(xiàn)與粵港澳大灣區(qū)的共同發(fā)展。”李貴才說。

肖金成對設立深圳國家級改革開放新區(qū)表示贊同，他告訴《中國經濟周刊》記者，建立深圳國家級改革開放新區(qū)，是向粵東發(fā)展的一種新的區(qū)域合作模式，“加強區(qū)域合作，是很值得贊賞的?！?/p>

他同時提出了“反磁力中心”概念：還可以在深圳往東的惠州方向建立一個類似浦東一樣的新區(qū)，作為反磁力中心。這是發(fā)揮深圳優(yōu)勢、減輕深圳壓力比較有效的路徑。

“構建反磁力中心，主要是防止大城市吸引力過大、要素集聚過快?？梢栽诔鞘型鈬欢ň嚯x的地方規(guī)劃一個新區(qū)，吸引經濟要素集聚，以減輕主城區(qū)的壓力。由于基礎設施更完善，且要素成本低，形成相對于主城區(qū)的反向吸引的集聚地?！?/p>

肖金成認為建立反磁力中心的選址有兩個，一是在深圳所轄范圍內選擇一個合適的地方;二是如果有需要，可在惠州轄區(qū)內進行選擇。

“建立反磁力中心，不但能解決深圳主城區(qū)壓力越來越大的問題，也能解決深圳很多產業(yè)因為空間有限而難以擴大規(guī)模的問題。”肖金成說。