我國地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵、成因及特征分析

劉金林 程凡

【關(guān)鍵詞】 地方政府隱性債務(wù); 特征分析; 系統(tǒng)性風(fēng)險; 風(fēng)險管控

【中圖分類號】 F812.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）04-0142-07

當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境也面臨深刻變革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，社會發(fā)展不平衡不充分問題突出，民生保障存在諸多短板，經(jīng)濟(jì)金融安全風(fēng)險有所上升。在此背景下，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，對于緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險、確保財政可持續(xù)性、規(guī)范政府債務(wù)融資機(jī)制等具有重要支撐作用，對繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作，有效應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，推進(jìn)雙循環(huán)發(fā)展新格局形成等也具有重要的現(xiàn)實意義。隨著2014年以來地方政府債務(wù)的清理甄別以及2016年以來地方政府債務(wù)限額管理工作的深入開展，由地方政府投融資平臺形成的隱性債務(wù)得到逐步置換和顯性化管理，我國在有序化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險方面取得了一定成效，法定債務(wù)風(fēng)險總體可控，違法違規(guī)、無序舉債的擴(kuò)張態(tài)勢得到初步遏制，債務(wù)風(fēng)險得到進(jìn)一步緩釋。然而，隱性債務(wù)的治理是一項長期性、系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，相關(guān)政策規(guī)范、舉債約束機(jī)制還有待完善，具體化債工作仍需深入推進(jìn)。2021年3月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）將“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險”專門列出。2021年4月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確要求“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”。2021年4月中央政治局會議指出“要防范化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險，建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的風(fēng)險處置機(jī)制”。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“要堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。足見防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險依然是我國今后很長一段時期財政工作的重點內(nèi)容之一。在新冠肺炎疫情的深遠(yuǎn)影響下，部分地方政府收支矛盾更為突出，基于PPP、政府基金、政府購買服務(wù)等變相融資、違規(guī)舉債導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險日益累積，加之債務(wù)規(guī)模難以統(tǒng)計、底數(shù)不清、形式多樣，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險治理難度。管控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險已成為我國防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的焦點。而作為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險估算的重要前提，地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵、形成原因及特征分析也成為學(xué)術(shù)界和金融監(jiān)管部門迫切需要解決的關(guān)鍵問題。本文基于國內(nèi)外地方政府隱性債務(wù)的研究成果以及我國地方政府舉債行為演進(jìn)過程，研究和分析了我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵、成因及特征。

一、我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵

（一）國外關(guān)于地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵研究

20世紀(jì)70年代以來，拉美國家債務(wù)危機(jī)、美國次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的相繼爆發(fā)，引起了國外學(xué)術(shù)界和政府決策者對由政府隱性擔(dān)保可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險、預(yù)算外財政活動滋生的財政機(jī)會主義、隱性債務(wù)顯性化增加的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險、“表外融資”形成的或有債務(wù)，尤其是隱性或有債務(wù)等問題的高度關(guān)注。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana polackova brixi[1-2]基于相關(guān)法律（合同規(guī)定）和債務(wù)發(fā)生的可能性兩個維度將政府債務(wù)劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四類，并將政府隱性債務(wù)界定為“基于公眾預(yù)期、政治壓力，以及社會所理解的政府角色，在特定條件下需要承擔(dān)涉及政府的道德義務(wù)或預(yù)期責(zé)任的債務(wù)”。其中“法律或合同未明確約定”是確定某一項政府支出義務(wù)屬于政府隱性債務(wù)的首要前提，也是隱性債務(wù)有別于顯性債務(wù)的關(guān)鍵特征。例如法律未做出明確規(guī)定的未來的公共養(yǎng)老金，對未保險者的災(zāi)難救助以及超出保險額以外的銀行違約，對鐵路、醫(yī)院或醫(yī)療保險方面的損失、欠款、延期維修、債務(wù)和擔(dān)保的索賠等。此外，一些國外學(xué)者也從不同角度對政府隱性債務(wù)進(jìn)行定義，如羅斯（Rosen，2002）將隱性債務(wù)定義為“政府承諾在未來償還的債務(wù)”。Timothy et al.[3]進(jìn)一步定義為“政府向私人部門提供擔(dān)保往往導(dǎo)致私人部門的道德風(fēng)險，最終造成政府債務(wù)不斷積累和隱性債務(wù)的形成?！盋armen Reinhart et al.[4]指出，“隱性債務(wù)是或有債務(wù)，并不是一個會計學(xué)意義上的概念，包括明確的擔(dān)保、隱性擔(dān)保、中央銀行的債務(wù)、衍生市場交易產(chǎn)生的表外債務(wù)、尚未體現(xiàn)在政府債務(wù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的債務(wù)五類?！?/p>

（二）國內(nèi)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵研究

我國有關(guān)地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵界定和外延尚未完全統(tǒng)一，但通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，隨著地方政府債務(wù)治理實踐的不斷推進(jìn)，學(xué)界和業(yè)界對于地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵研究和認(rèn)識也在不斷深化。安秀梅[5]定義隱性或有債務(wù)為“法律未明確的，但政府出于道義、公眾期望及政治壓力對突發(fā)的事件進(jìn)行救濟(jì)而產(chǎn)生的支出”，同時她提出，“顯性債務(wù)和隱性債務(wù)之間沒有明確的界限，兩者在一定情況下可以互相轉(zhuǎn)化?！痹S安拓（2011）將地方政府隱性債務(wù)界定為“由政府出面擔(dān)保的各類債務(wù)”。隨著我國地方政府融資方式的多元化，學(xué)界開始從財政預(yù)算約束、政府舉債方式、責(zé)任支出主體等角度探討研究地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵與特征。劉尚希[6]形象地將地方政府債務(wù)的透明度比喻為一座冰山，水面上有明確的債務(wù)，水面下有隱性債務(wù)，并將隱性債務(wù)劃分為建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保債務(wù)，具體包括地方政府投融資平臺債務(wù)、棚改債務(wù)、PPP項目債務(wù)、政府購買服務(wù)項目的債務(wù)、養(yǎng)老金缺口等。趙全厚[7]基于國內(nèi)現(xiàn)有地方政府隱性債務(wù)具體形式進(jìn)行分析，認(rèn)為“我國社會流行的地方政府隱性債務(wù)類別并不都?xì)w屬于隱性債務(wù)，也有部分是顯性債務(wù)，并將在地方政府債券融資形成之外的、屬于‘表外’的債務(wù)定義為管理口徑意義上的地方政府隱性債務(wù)”。馬蔡琛[8]從債務(wù)風(fēng)險概率分布角度指出，“隱性債務(wù)就是有可能發(fā)生、有可能不發(fā)生，可以通過審計、統(tǒng)計、排查等估計隱性債務(wù)的總量，但核心問題還是在于對債務(wù)風(fēng)險概率分布的估算?！边M(jìn)一步來看，地方政府隱性債務(wù)并不能簡單直接地歸結(jié)到地方政府頭上，要根據(jù)債務(wù)類型的代償概率分布來估算地方政府可能承擔(dān)的風(fēng)險。趙輝等[9]從財政預(yù)算約束和政府舉債方式角度剖析地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵，他認(rèn)為，“地方政府隱性債務(wù)指未納入表內(nèi)預(yù)算，通過向融資平臺公司、企事業(yè)單位等提供各種擔(dān)保等形成的非政府債券形式的舉債，以及通過政府購買服務(wù)、專項建設(shè)基金、政府投資基金等形成的債務(wù)。”吉富星[10]將“是否以財政資金作為‘還款來源’，或構(gòu)成‘財政兜底’作為地方政府隱性債務(wù)界定的核心。徐軍偉等[11]認(rèn)為在法定政府債務(wù)限額之外舉借，并承諾以財政資金作為償還來源，或通過提供違法擔(dān)保舉借的債務(wù)即為地方政府隱性債務(wù)。此外，有學(xué)者從《預(yù)算法》角度分析地方政府隱性債務(wù)歸屬問題，認(rèn)為還不能直接將地方政府隱性債務(wù)定義為政府債務(wù)，而是隨著時間推移和條件變化或?qū)⒊蔀榈胤秸С鲐?zé)任（陳磊，2017），并列舉出融資平臺、國有企事業(yè)單位替地方政府舉借，以及基于地方政府擔(dān)保及PPP、政府購買服務(wù)等方式形成的地方政府隱性債務(wù)（梁朋，2018），亦有學(xué)者認(rèn)為隱性債務(wù)是地方政府違法違規(guī)融資產(chǎn)生的、非真正學(xué)理意義上的政府債務(wù)（封北麟，2018），指出地方政府隱性債務(wù)舉債方式的非法性特征（謝瑋，2019）。綜上，筆者認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)至少包括兩個層面含義，一是非由法律或合同規(guī)定的，而是由中長期公共支出政策中預(yù)先確定的責(zé)任所形成的債務(wù);二是依賴于特定事件發(fā)生才形成的、政府迫于對公眾預(yù)期、道義責(zé)任或政治壓力而承擔(dān)的債務(wù)。

（三）我國地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵的界定

通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外對地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵進(jìn)行了大量研究。國內(nèi)學(xué)者基于國內(nèi)外研究成果，立足于我國實際，主要圍繞債務(wù)支出主體和舉債方式、債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計測算等方面凝練定義。雖然尚未形成統(tǒng)一的說法，但地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵界定研究思路逐漸明晰。當(dāng)前來看，地方政府隱性債務(wù)主要形成于地方政府投融資平臺、PPP、政府購買服務(wù)、政府基金等融資模式。因而基于前人研究成果及地方政府投融資行為的演進(jìn)過程，可將地方政府隱性債務(wù)定義為“在地方政府職能履行過程中，地方政府出于政府角色需要、救助義務(wù)和道德義務(wù)等直接或間接被認(rèn)定為債務(wù)支出主體，需要承擔(dān)因非法律法規(guī)和相關(guān)合同約定或舉債行為違反法律法規(guī)和合同相關(guān)規(guī)定，而形成的直接和或有債務(wù)”。其中“舉債行為違反法律法規(guī)和合同相關(guān)規(guī)定”是有別于參考文獻(xiàn)[1]定義的一個顯著特征，也是我國地方政府隱性債務(wù)判斷和測算的一個重要內(nèi)容。

二、我國地方政府隱性債務(wù)的成因分析

（一）地方政府隱性債務(wù)成因相關(guān)研究綜述

國內(nèi)學(xué)者圍繞體制性、非體制性兩個方面對地方政府隱性債務(wù)成因開展了大量研究。財政體制層面，安秀梅[5]、賈康（2011）指出要特別重視由于體制性原因形成的債務(wù)。賈康[12]進(jìn)一步指出，“地方財稅體制的不完善、制度機(jī)制建設(shè)推進(jìn)緩慢、有效制度供給不足、地方收入緊張與融資政策不相適應(yīng)，外加GDP考核體制的助推，催生了地方政府的隱性舉債行為。”王東紅等[13]基于開發(fā)性金融理念，將地方政府隱性債務(wù)形成的根源歸因為中國地方政府投融資市場體制機(jī)制不健全。王敘果等（2012）以及陳菁等（2015）均通過實證研究證明財政分權(quán)與晉升激勵是政府債務(wù)激增的重要驅(qū)動力。李升等[14]也通過實證分析得出財政體制和晉升制度對地方政府隱性舉借行為會分別產(chǎn)生影響，但二者也存在交叉影響。而在非體制性層面，鄭潔等[15]認(rèn)為除了財政體制、金融分權(quán)是地方政府隱性債務(wù)形成的根本成因，“金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作”“地方政府違規(guī)融資的問責(zé)機(jī)制不健全”等主體運(yùn)行層面也是導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的原因。王濤等[16]認(rèn)為社會公共福利支出責(zé)任、財政運(yùn)行過程中的資金占用、資本性投資支出、政府職能履行等方面也會不同程度導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的生成。另外，崔志娟等[17]認(rèn)為規(guī)范或存在管理漏洞的PPP項目均會形成地方政府隱性或有債務(wù)。

（二）我國地方政府隱性債務(wù)的類型及表現(xiàn)形式

厘清地方政府隱性債務(wù)的類型及其具體表現(xiàn)形式，是深度剖析其成因的必要前提。自1994年分稅制改革后，因地方財權(quán)與事權(quán)不對等而逐漸擴(kuò)大的資金缺口，使得我國地方政府相繼陷入財政困境。為“破除”財政困境和規(guī)避預(yù)算約束，地方政府自發(fā)形成一些違法違規(guī)融資舉債方式。隨著政府性債務(wù)風(fēng)險隱患增加，隱性化趨勢明顯，地方政府隱性債務(wù)這個概念逐步進(jìn)入人們研究視野，如國務(wù)院《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中就明確指出，“有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，即發(fā)生在委托代建項目中政府約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，或不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾等行為?！睂徲嬍稹?017年第2號公告：2016年第四季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果》也指出，地方政府違規(guī)承諾回購企業(yè)股權(quán)，變相新增政府性債務(wù)。在此后政策實踐過程中，地方政府隱性債務(wù)形成的原因在不斷擴(kuò)充，涉及由地方投融資平臺舉債融資及存量項目、PPP項目、政府投資基金等產(chǎn)生的隱性債務(wù)，如審計署《2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果》指出，“通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)”。審計署《2018年第45號公告：2018年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》提出，要有序化解地方政府隱性債務(wù)，指出部分地區(qū)以簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等方式增加地方政府隱性債務(wù)。近年來，在一些政策文件中揭露了地方政府隱性債務(wù)形成原因，如國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）進(jìn)一步明確不得將項目借貸資金、不符合國家規(guī)定的股東借款、“名股實債”等資金，作為投資項目資本金，違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)。財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出，“要防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)，將存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的，通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的，形成的財政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)?！?019年6月《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》提出，“以融資平臺公司違法違規(guī)融資的存量項目存在隱性債務(wù)。”《中西部和東北重點地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》（發(fā)改地區(qū)規(guī)〔2020〕382號）指出，“項目建設(shè)符合地方財政承受能力和政府投資能力，不會造成地方政府隱性債務(wù)?！眹鴦?wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）第二十一條專門列出要“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險”，列舉了“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”“嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債”“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能”等地方政府隱性債務(wù)形成方式?？偟膩碚f，我國政策實踐過程中主要圍繞舉債方式是否合法，債務(wù)支出是否直接或間接由地方政府承擔(dān)，債務(wù)是否列入相應(yīng)的財務(wù)報表等三個方面來界定和確定地方政府隱性債務(wù)的類型和表現(xiàn)形式。

（三）我國地方政府隱性債務(wù)的成因分析

結(jié)合地方政府隱性債務(wù)的類型和具體表現(xiàn)形式，從融資方式來看，我國地方政府隱性債務(wù)常見于地方政府投融資平臺、PPP模式、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。

1.基于地方投融資平臺的地方政府隱性債務(wù)的形成

我國地方政府投融資平臺的發(fā)展大致可以分為萌芽階段（1986—1993年）、起步階段（1994—1997年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（1998—2008年）、快速發(fā)展階段（2009—2012年）、轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2013年至今）五個階段。在起步階段（1994—1997年），也就是在分稅制改革和城市化起步的背景下，巨大的財政支出缺口使得地方政府謀求多樣化的融資渠道，各級政府通過設(shè)立形式多樣的融資機(jī)構(gòu)吸收各類資金投入政府控股企業(yè)中，在這一階段地方政府投融資平臺還只是地方政府融資的補(bǔ)充手段。在穩(wěn)步發(fā)展階段（1998—2008年），國家宏觀調(diào)控政策經(jīng)歷了適度從緊的財政政策轉(zhuǎn)為積極的財政政策（1998年）、積極的財政政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財政政策（2004年）、穩(wěn)健的財政政策轉(zhuǎn)為積極的財政政策（2008年）三次轉(zhuǎn)變。地方政府投融資平臺逐步成為地方政府融資的主要渠道。其間，2004年國家開發(fā)銀行推出“項目貸款打捆評審”的特殊貸款評審辦法，備受全國各地方政府的青睞，但也存在信用風(fēng)險、法律風(fēng)險和銀行風(fēng)險等，最終于2006年被緊急叫停。為了獲得銀行信貸資金的支持，國家開發(fā)銀行對銀行信用保證機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，將政府擔(dān)保改為地方政府向城投公司提供財政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、資產(chǎn)回購、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)等信用保證，城投公司再以相應(yīng)的合同、權(quán)益和收費(fèi)權(quán)等向銀行進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保，或明或暗地再次啟動了“打捆貸款”，且此類政府擔(dān)保行為在較長一段時期內(nèi)十分活躍。2008年金融危機(jī)以后地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模急劇上升，由此引發(fā)的財政風(fēng)險、金融風(fēng)險及其運(yùn)作不規(guī)范、地方政府違規(guī)或變相擔(dān)保等所帶來的政府性債務(wù)風(fēng)險引起了中央層面的高度關(guān)注。2014年以后，中央層面不斷加大對投融資平臺的監(jiān)管力度，逐步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系，而剝離政府融資職能，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，也就成為地方政府投融資平臺的必然選擇。但實際上，通過地方投融資平臺形成的地方政府隱性債務(wù)從厘清到置換仍需經(jīng)過較長的一段時間，仍需警惕地方投融資平臺形成地方政府隱性債務(wù)[18]。

2.基于PPP模式的地方政府隱性債務(wù)的形成

PPP模式作為我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給的有效手段，在我國政策實踐層面最早可以追溯到20世紀(jì)90年代，即以原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知（外經(jīng)貿(mào)法函字〔1994〕第89號）》政策為起點，而實踐層面則可以追溯到20世紀(jì)80年代，即以1984年我國首個BOT項目——深圳沙頭角B電廠項目為起點。從時間上來看，PPP模式同地方投融資平臺發(fā)展時間間隔不大，但2010年以前，地方對投融資平臺的關(guān)注度遠(yuǎn)高于PPP模式，而隨著投融資平臺帶來的債務(wù)風(fēng)險愈演愈烈，國家陸續(xù)出臺了國發(fā)〔2014〕43號、財預(yù)〔2014〕351號、財金〔2014〕112號、財預(yù)〔2015〕225號、財金〔2018〕23號等一系列政策文件，鼓勵推廣地方政府與社會資本合作，使得PPP模式成為地方政府除了發(fā)債融資之外的一條緩解“事權(quán)財權(quán)不對等、地區(qū)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展”壓力的“明渠”。一時間PPP項目在全國遍地開花，成為地方平滑財政壓力的靈丹妙藥。但在PPP發(fā)展過程中，由于地方投資沖動，使得PPP模式被泛化異化，出現(xiàn)“明股實債”、“小股大債”、承諾固定收益等變相融資行為，造成政府隱性債務(wù)風(fēng)險增加。

首先，異化的PPP項目在較大程度上會形成地方政府隱性債務(wù)。如地方政府對尚未開工的項目，在缺少符合規(guī)定的物有所值評價、財政承受能力論證程序，省去公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等擇優(yōu)選擇項目公司的競爭性方式的情況下，自行成立或委托項目公司承接該項目，雙方簽訂形式重于實質(zhì)的PPP項目合同，也就是簽訂陰陽合同，讓項目盡快上馬并入庫（以“入庫”作為是否為PPP項目的標(biāo)準(zhǔn)），并在合同生效后，由項目公司負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等。這看似符合法規(guī)的背后就隱藏著一條隱性債務(wù)風(fēng)險鏈條：一旦因為項目公司經(jīng)營不善致使融資中斷、分包公司施工中斷，或是遭遇重大突發(fā)事件導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈斷裂，使得人力成本、建材費(fèi)用等建設(shè)成本增加，利益方紛紛退出項目，形成“半拉子”工程，使得地方政府在履行合同約定的同時，還要處置未完工的項目，導(dǎo)致地方政府隱性或有債務(wù)的增加。此外，泛化PPP項目運(yùn)用范圍也是常用選擇，即將部分項目包裝成PPP項目“搭便車”，如將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目列為PPP項目，而一旦項目無法達(dá)到合同約定，或是項目收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋項目公司的成本和收益，地方政府可能因需要承擔(dān)合同約定的支出責(zé)任或者簽訂補(bǔ)充合同的補(bǔ)貼支出而形成地方政府隱性或有債務(wù)。當(dāng)然，采取承諾回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報、保障最低收益、簽訂擔(dān)保函和還款承諾書、“明股實債”等變相方式，無異于是將PPP模式異化為新的地方政府投融資平臺，必然會形成地方政府隱性或有負(fù)債。

其次，合規(guī)的PPP項目也可能會形成地方政府隱性債務(wù)。由于PPP項目本身具有項目投資大、實施周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多的特點，極易受重大突發(fā)事件等帶來的不可抗力因素的影響，導(dǎo)致項目停工或者收益受損，造成地方政府支出增加，形成地方政府隱性直接債務(wù)。如受新冠肺炎疫情和洪澇災(zāi)害的沖擊，部分項目產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，出現(xiàn)資金鏈斷裂，地方財政收入驟降，導(dǎo)致一些疫情前的“舊項目”“未開工半開工項目”，以及疫情防控常態(tài)化下的新增項目均無法繼續(xù)投資建設(shè)，部分政府建設(shè)項目在財政也沒有能力填補(bǔ)的情況下極有可能形成“半拉子工程”，這不僅會增加地方政府隱性債務(wù)，直接影響項目投資、建設(shè)運(yùn)營等相關(guān)利益群體，同時還可能產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，對項目產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)造成系列影響，特別是重大交通工程、水利工程等覆蓋面廣、投資需求大、建設(shè)成本高、產(chǎn)業(yè)鏈長的工程牽涉更多的利益相關(guān)體會。此時，因項目延期或經(jīng)營異常等而形成的支出責(zé)任，經(jīng)地方政府同社會資本方共同協(xié)商后，需要地方政府承擔(dān)的部分也就形成地方政府隱性直接債務(wù)。

3.基于政府購買服務(wù)的地方政府隱性債務(wù)的形成

政府購買服務(wù)是政府通過市場機(jī)制將部分公共服務(wù)事項和政府職能事項，委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會資本方或事業(yè)單位，并根據(jù)合同約定支付費(fèi)用。自2013年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），從此政府購買服務(wù)在我國得到穩(wěn)步推進(jìn)。鑒于一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)的問題，財政部2017年發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），指出從購買服務(wù)的范圍、預(yù)算管理、融資審查、信息公開等方面對政府購買服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。但據(jù)審計署《2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告》顯示，內(nèi)蒙古包頭市、湖南省邵陽市、湖南省雙峰縣、四川省樂山市高新區(qū)、甘肅省白銀市等市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。其主要的違規(guī)違法融資行為包括出具承諾函、向企事業(yè)單位借債、財政兜底、將購買服務(wù)資金納入財政預(yù)算等，違反了《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號文）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）等文件的有關(guān)規(guī)定。可見，基于政府購買服務(wù)違法違規(guī)操作的事件時有發(fā)生，并且或多或少會形成地方政府隱性債務(wù)。因此，強(qiáng)化對政府購買服務(wù)行為的監(jiān)管，加強(qiáng)對于地方政府購買服務(wù)資金的審查和監(jiān)督，也必然是管控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的一項重要內(nèi)容。

三、我國地方政府隱性債務(wù)的特征分析

地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的共性是顯而易見的，即都是地方政府在公共服務(wù)項目投資建設(shè)過程中舉債產(chǎn)生的，都以地方政府作為支出主體，皆屬于地方政府的借債行為。但二者又存在顯著差別的，漢娜認(rèn)為“是否有明確的法律或合同約定”是政府隱性債務(wù)區(qū)別于顯性債務(wù)的關(guān)鍵特征。而基于我國地方政府隱性債務(wù)形成的實踐，是否屬于“違法違規(guī)”舉債也是顯性債務(wù)區(qū)別于隱性債務(wù)的特征之一?？傮w來說，我國地方政府隱性債務(wù)具有舉債方式的違法違規(guī)性、表現(xiàn)形式的隱蔽性、政府資產(chǎn)負(fù)債表表外負(fù)債性、債務(wù)規(guī)模的不確定性等四個方面的特征。

（一）舉債方式的違法違規(guī)性

從法律角度來看，新修訂的《預(yù)算法》實施之后，在法律上地方政府的融資渠道有且僅有發(fā)行地方政府債券這唯一的融資方式。而出臺政策鼓勵推廣地方政府與社會資本合作（PPP模式），也旨在幫助地方政府防范和化解地方政府債務(wù)。但在實際操作中有些地方政府將轉(zhuǎn)型后的地方政府投融資平臺作為社會資本方，并衍生出“明股實債”、承諾固定回報、簽訂陰陽合同、偽裝PPP項目、異化PPP項目等違法違規(guī)融資行為，“換湯不換藥”，變相增加地方政府債務(wù)。在政府購買服務(wù)過程中，通過承諾固定收益、提供擔(dān)保函（或承諾函）、“先購買服務(wù)后增加預(yù)算”、利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同獲取銀行貸款等，更是加速了地方政府隱性債務(wù)的積累。而在國發(fā)〔2014〕43號文出臺后，各地涌現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)投資基金也大都呈現(xiàn)三個方面的特征：以“明股實債”形式存在、獲得固定收益;銀行是重要參與者;地方政府出具“安慰函”對基金回報兜底。實際上，產(chǎn)業(yè)投資基金已成為地方政府投融資平臺的替代品?？梢姡斑`法違規(guī)性”是我國地方政府隱性債務(wù)區(qū)別于顯性債務(wù)的重要方面，也是其區(qū)別于國外隱性債務(wù)的主要特征之一。

（二）表現(xiàn)形式的隱蔽性

舉債形式的多樣性，決定了我國地方政府隱性債務(wù)具有較強(qiáng)的隱蔽性。2014年以前，我國地方政府隱性債務(wù)主要來自于地方政府投融資平臺。之后，隨著地方政府投融資平臺政府融資職能的剝離，市場化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，以及債務(wù)置換工作的開展，地方政府投融資平臺存量債務(wù)逐步顯性化，風(fēng)險得到有效控制。但隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，在發(fā)債難以滿足資金需求及平臺公司融資職能尚未完全剝離的狀況下，地方政府紛紛借助投融資平臺公司、PPP模式、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府投資引導(dǎo)基金等載體開展融資，資金來源包括保險理財、銀票保函等表外授信及資管計劃等表外類信貸融資，部分還涉及明股實債、承諾固定收益、抽屜協(xié)議、集資等違法違規(guī)方式，進(jìn)一步增加隱性債務(wù)的隱蔽性。

（三）政府資產(chǎn)負(fù)債表表外負(fù)債性

財政預(yù)算約束體現(xiàn)在對地方政府支出事項的明確，但沒有考慮到地方政府職能履行過程中的或有支出事項，也尚未有一個機(jī)制來反映揭示地方政府的或有支出。在資金短缺、發(fā)展迫切的情況下，地方政府就不可避免有著強(qiáng)烈的舉債需求（曹萍等，2015），于是地方政府便通過舉債融資實現(xiàn)間接金融分權(quán)，以對沖財政分權(quán)帶來的壓力，抱著暫時隱匿債務(wù)，期待項目營利以償還債務(wù)的美好期盼。在現(xiàn)實生活中，將公共投資移出政府負(fù)債表之外，隱匿公共債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險的做法的確是地方政府首選（Brixi，2012）。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，短期的舉債行為反過來能較好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，即便增加地方政府的債務(wù)規(guī)模，但因?qū)ζ湔w把控良好也不會發(fā)生債務(wù)風(fēng)險;而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，舉債行為多數(shù)建立在資金短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力不足、償債來源不明晰、投融資機(jī)制不健全等情況下，會導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大。尤其在地方政府面臨市場和行政雙重約束的環(huán)境下，部分地方政府的償債壓力很可能增大，相應(yīng)地采取隱藏、遮蔽、后移債務(wù)風(fēng)險的動機(jī)也會大大增強(qiáng)[19]。

（四）債務(wù)規(guī)模的不確定性

地方政府隱性債務(wù)是突破債務(wù)限額規(guī)定、未列入預(yù)算管理或是未來承擔(dān)的或有債務(wù)，體現(xiàn)在地方政府隱性債務(wù)表現(xiàn)形式的隱蔽性和債務(wù)支出的不確定性兩方面，再加上地方政府隱性債務(wù)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑，使得其規(guī)模難以統(tǒng)計。國內(nèi)學(xué)者張曉晶等[20]通過測算地方政府投融資平臺債務(wù)余額估算了我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30萬億元;姜超等[21]分別從籌資方式、融資主體、投資項目三個角度測算了2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元—33.0萬億元;封北麟[22]基于國際清算銀行和財政部公布的地方政府債務(wù)余額差額，估算出我國地方政府“一類隱性債務(wù)”，即因“違法違規(guī)舉債或變相舉債”規(guī)模約為7.29億元;吉富星[10]基于政府債務(wù)風(fēng)險矩陣視角估算2017年底我國地方政府隱性債務(wù)總額約為22.23萬億元?？梢?，由于測算口徑的不同及舉債方式的多樣性，導(dǎo)致我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果相差甚大，造成地方政府隱性債務(wù)在清理甄別、防控監(jiān)管上存在較大挑戰(zhàn)。

對此，政府相關(guān)部門出臺一系列重要舉措，如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號），明確界定我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵及統(tǒng)計口徑，并提出防范化解債務(wù)風(fēng)險的具體措施與問責(zé)管理辦法。又如，在規(guī)避PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險方面，2020年2月，財政部發(fā)布的《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運(yùn)行的公告》指出，“為精準(zhǔn)服務(wù)疫情防控急需項目，項目庫開設(shè)了入庫綠色通道，實行即報即審、合規(guī)即發(fā)，急事急辦、特事特辦，堅決打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)?！?021年8月，習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第十次會議時指出，“防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，有力維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和人民財產(chǎn)安全。”勝非其難也，持之者其難也。未來，在具體業(yè)務(wù)操作過程中，隱性債務(wù)顯性化的統(tǒng)計和管理仍面臨諸多阻力，如何制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量、緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險仍將是一項長期性性工作。誠然，無論是疫情后補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)我國公共服務(wù)的短板，還是新發(fā)展階段助力經(jīng)濟(jì)增長，PPP模式大有可為。但在充分發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢的同時，也要有效建立政府、市場以及社會協(xié)同的多方合作新機(jī)制，以及政府、社會資本、銀行金融機(jī)構(gòu)等多層次的債務(wù)融資監(jiān)管體系，堅決制止各種違法違規(guī)融資行為的發(fā)生，杜絕新增地方政府隱性債務(wù)，抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的各項工作。

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