農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)登記問題研究

胡巍

【摘要】農(nóng)村宅基地是我國法律保護的農(nóng)民集體財產(chǎn)。2016年，國家安排部署農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記工作以來，各地各部門采取有力措施，大力推進農(nóng)村宅基地“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作，取得積極進展。農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)登記是踐行以人民為中心發(fā)展思想，有效提升群眾獲得感、幸福感、安全感的有效舉措?！懊裰簦赜兴鶓?，農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記，從百姓需求出發(fā)，從百姓最關切的問題出發(fā)，切實的保護了群眾的合法權(quán)益，解決了產(chǎn)權(quán)問題，對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。但同時也遇到一些疑難問題，比如“戶”的認定、自發(fā)移民、規(guī)劃等手續(xù)缺失、多（高）層多戶農(nóng)民住宅確權(quán)登記問題等，因相關政策依據(jù)缺乏，時間跨度長、化解難度大，直接影響農(nóng)村宅基地確權(quán)登記整體推進。結(jié)合工作實際提出若干化解措施，希望對化解農(nóng)村宅基地疑難問題提供參考。

【關鍵詞】農(nóng)村宅基地;登記問題;策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.01.055

引言：

宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記應按照“一戶一宅”要求，確權(quán)登記到“戶”。各地在確權(quán)登記實務中，大多以公安戶籍信息作為“戶”的認定依據(jù)，這種認定方式對于登記機構(gòu)來說操作簡便。但是完全按照這種方式，會導致很多村民的權(quán)利得不到保障，比如個別地區(qū)落戶需要宅基地證書，而登記機構(gòu)確權(quán)登記需要戶口簿，互為前置，村民的權(quán)益得不到保障。因此，在實踐中，應靈活掌握，根據(jù)當?shù)胤謶艚ǚ康囊?，對于分家析產(chǎn)合住或另行分開居住的農(nóng)戶，結(jié)合村民自治方式予以認定。

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)的作用和意義

1.1可以使農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的不動產(chǎn)權(quán)證

對房屋的取得不僅僅是占有了房屋就行，因為這屬于不動產(chǎn)，按照我國法律的規(guī)定，辦理了不動產(chǎn)登記才能在法律上取得房屋的所有權(quán)，也就要求當事人要辦理不動產(chǎn)權(quán)證。宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的不動產(chǎn)權(quán)證將賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。

1.2可以避免一系列土地矛盾與糾紛，使得宅基地上的房屋更加有保障

宅基地的使用權(quán)在確權(quán)登記頒證后，就能夠很好的避免因為宅基地使用權(quán)問題從而引發(fā)的相關糾紛。重要的是在證書領取后，宅基地上的房屋更加有保障了。容易起爭執(zhí)的一點就是宅基地邊界不夠清晰，要是嚴重的話，某些人會因權(quán)屬問題引發(fā)矛盾，發(fā)生爭吵、斗毆的行為。

1.3消除了外出打工者的擔心

宅基地使用權(quán)在確權(quán)后，就明確了每家每戶宅基的四至尺寸與面積數(shù)值的大小。宅基地要是得到了確權(quán)，那么常年在外面的打工者心里就會感到十分踏實，主要是因為這樣一來計算各種的補償費用有了很明確的依據(jù)。

1.4能夠參與宅基地相關的增收變現(xiàn)

近些年，我國不斷完善了與宅基地有關的制度，還進一步探索出了關于宅基地的有償退出機制。農(nóng)民閑置的宅基地房屋可以適度出租，如果農(nóng)戶想在城市買房則能夠參與國家推出的有償退出機制，并且可直接變現(xiàn)。

2、農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)使用權(quán)確權(quán)登記問題

2.1宅基地權(quán)屬糾紛問題

只有糾紛解決，權(quán)利人才能行使其權(quán)利。首先是取證困難。大部分宅基地權(quán)屬糾紛都是由于土地權(quán)屬證明文件缺失，或者雖然持有土地權(quán)屬證明文件，但文件上載明的宅基地邊界四至與爭議方實際使用的宅基地尺寸不一致，導致爭議一方或雙方當事人在建房時因邊界不清而引發(fā)的爭議。這類爭議時間長，土地使用權(quán)變化大，因而取證困難。其次是周期長。由于宅基地權(quán)屬糾紛需要經(jīng)過行政機關先行處理的前置程序，糾紛當事人對行政機關處理決定不服的，才能向法院提起行政訴訟，而法院只能對行政機關做出的處理決定予以維持或撤銷。如果法院將處理決定撤銷，則行政機關需重新做出處理決定，這可能是一個無限循環(huán)的過程。宅基地權(quán)屬爭議雙方當事人在該過程中會消耗大量的精力、財力、物力，而訴訟是一種高風險的活動，其最終并不一定能夠獲得滿意的結(jié)果。再次是啟動難。宅基地權(quán)屬糾紛存在時，參與處理的部門相互推諉的情況時有發(fā)生，導致使當事人啟動處理程序困難。最后是標準雜。宅基地權(quán)屬的各個處理部門處理標準不統(tǒng)一。就同一起糾紛，不同的處理機關、辦案人員會有不同的處理意見，導致糾紛當事人無所適從，從而引發(fā)當事人的不滿情緒，很多當事人因一時沖動而進行上訪。

2.2一戶多宅問題

在確權(quán)登記工作中，發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)普遍存在一戶多宅與面積超標等情況，部分農(nóng)村居民新建住宅后，沒有依據(jù)相關政策及時拆除原有住宅，或?qū)ψ孑吜粝碌姆慨a(chǎn)進行繼承，這樣就會產(chǎn)生一戶多宅。很多農(nóng)村居民法律意識淡薄，過去在農(nóng)村住宅贈與、買賣沒有簽訂相應的合同或協(xié)議，且購買或贈與行為具有較久的時間跨度，難以確定其權(quán)屬關系，增大了登記發(fā)證的難度。近年來，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展加快，農(nóng)民的收入水平隨之提高。由于缺乏完善的法律法規(guī)，導致部分村民在重建重修原有房子時占用公共土地，存在嚴重的建筑超高或面積超標等問題。

2.3管理方式和技術手段匱乏，

未經(jīng)過相關業(yè)務的專業(yè)培訓，基層工作人員在進行現(xiàn)場放線和繪圖作業(yè)時只能依靠經(jīng)驗，缺乏相應的專業(yè)技術指導;二是先進的技術手段匱乏。如在農(nóng)村宅基地的日常管理中，所有的檔案資料都是靠傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔保存，沒有相應的系統(tǒng)軟件，從而大大地增加了基層的工作量，且不便于長久保持。

2.4農(nóng)戶缺乏足夠的重視程度

農(nóng)戶的配合與支持是農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作順利推進的基礎。由于農(nóng)村不動產(chǎn)價值體現(xiàn)不明顯，在實踐中存在農(nóng)戶不愿申請、不愿配合、不愿認罰等情況。由于一些地區(qū)前期沒有深入實施宣傳工作，大部分農(nóng)戶文化程度不高，不能充分認識農(nóng)村房屋確權(quán)登記的重要性，導致參與度、配合度不夠。部分村民沒有妥善保管用以登記審批的材料，丟失了一些關鍵證明資料。一些村民存在一戶多宅或面積超占等情況，擔心遭到處罰而產(chǎn)生抵觸心理，不能及時提交相應材料;也有一些村民長期在外務工，不能及時進行簽字等，導致整體工作進度受到影響。

2.5農(nóng)村土地確權(quán)存在不確定性問題

農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的重要工作是對土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記，這也是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押的前提。基于農(nóng)村三種土地權(quán)利的關系問題，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)并不容易。我國農(nóng)村傳統(tǒng)上屬于熟人社會，同一村集體內(nèi)部的土地分配以及權(quán)利歸屬相對比較簡單，土地承包經(jīng)營方之間相互熟悉，基于熟人社會的約定俗成和口頭協(xié)議很少會產(chǎn)生民事糾紛。而在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與抵押中，土地經(jīng)營權(quán)歸屬已經(jīng)不限于熟人社會，明確的土地經(jīng)營權(quán)歸屬是避免風險和明確法律權(quán)利義務的必備條件。但是，在土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展演變中，二者既能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)能交易，又存在對抗性，這就形成了土地承包主體和經(jīng)營主體的權(quán)屬取舍問題，這直接關系到土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)操作與具體法律問題。

3、農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)登記解決問題的對策

3.1完善民法典對農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定

從土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生過程和法律性質(zhì)中來看，土地經(jīng)營權(quán)是在保持農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度基礎上派生出的一種用益物權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)的關系取決于土地經(jīng)營權(quán)的來源，如果土地經(jīng)營權(quán)直接來源于土地所有權(quán)，那么土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)就具有同等的法律性質(zhì)，否則則不然。然而，在民法典相關分編的規(guī)定來看，并不存在土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的這一區(qū)分。因此，應該結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押中遇到的現(xiàn)實問題，逐漸修訂并完善民法典關于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，豐富農(nóng)村集體土地三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)關系，賦予土地經(jīng)營權(quán)的合理法律意義。

3.2農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)界定

經(jīng)過30多年的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)戶不缺住房，一戶多占，一戶多宅現(xiàn)象比較突出。按現(xiàn)行制度規(guī)定，一戶村民只能有一處宅基地。但是，現(xiàn)行制度并沒有界定“一戶”的內(nèi)涵：一戶是一人，還是多人;什么情況下可以分戶，什么樣情況下不可以分戶，都沒有具體規(guī)定。這一模糊地帶為農(nóng)村的強勢戶提供了機會，他們或者利用分戶多批宅基地或者強占集體土地來擴大宅基地。十八屆三中全會以來“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的提出釋放出利好預期，進一步增強了村民以地生財?shù)哪铑^。一些強勢戶乘機搶占廢棄的學校、閑置的集體房產(chǎn)，以擴大個人地盤。對此，要通過界定宅基地產(chǎn)權(quán)的方式加以制止。

3.3“一戶多宅”的情況登記辦法

原國土資源部《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權(quán)登記發(fā)證有關問題的通知》（以下簡稱《發(fā)證通知》）指出，結(jié)合實際依法處理“一戶多宅”的問題。宅基地使用權(quán)應按照“一戶一宅”的要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。符合當?shù)胤謶艚ǚ織l件未分戶，但未經(jīng)批準另行建房分開居住的;其新建房屋占用的宅基地符合相關規(guī)劃，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公示無異議的，可在按規(guī)定補辦有關用地手續(xù)后，依法予以確權(quán)登記;未分開居住的，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，依法按照實際使用面積予以確權(quán)登記。

3.4擴大宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)范圍

對宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)施加的種種限制是導致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利殘缺的重要原因，只有擴大轉(zhuǎn)讓權(quán)才能推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保功能的實施，才可以解決退出問題。因此，從經(jīng)濟學視角來說就是擴大宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)范圍，從當下的改革目標看就是探索自愿有償退出制度。首先轉(zhuǎn)給集體或國家。在居住分散或遠離城鎮(zhèn)的宅基地可以通過整體搬遷、土地增減掛鉤、地票等轉(zhuǎn)換出的土地退給集體或國家，退出家庭獲得補償。對邊遠地區(qū)不適合復墾為耕地的宅基地退給集體經(jīng)濟組織進行整體規(guī)劃，可直接開發(fā)，也可出租或出讓給其他投資人開發(fā)，用于鄉(xiāng)村旅游設施、休閑度假場地，退出者可以通過一次性交易、就業(yè)、入股等方式獲得收入。其次可以轉(zhuǎn)給個人。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，可以轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人。如果轉(zhuǎn)讓只限于本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的人，即使能夠轉(zhuǎn)讓其價格也不會上升。如同北京的商品房只賣給具有北京市戶口的人其價格不會上升一樣。如果轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外的人，宅基地轉(zhuǎn)讓的價格就會上升從而才能真正推進改革。不在這一點上下功夫，宅基地制度改革難以取得突破性進展。

3.5開展技術培訓，增加技術手段

對基層的工作人員尤其是需要現(xiàn)場作業(yè)的進行相關技術培訓，如在宅基地的放線、繪圖等作業(yè)上進行統(tǒng)一的規(guī)范。對于技術手段匱乏的問題，應從國家層面開發(fā)農(nóng)村宅基地管理軟件，在開發(fā)軟件時，要超前綜合考慮，如軟件不僅要包含宅基地的基本信息，且能在網(wǎng)上直觀的看見，同時也要考慮網(wǎng)上申請宅基地以及網(wǎng)上開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、退出等綜合問題。利用科學技術的手段開展農(nóng)村宅基地管理服務工作。

3.6提升收益權(quán)權(quán)能

完善宅基地用益物權(quán)，賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)。在法律層面，賦予宅基地收益的權(quán)利;在實際操作層面，國家和集體不再參與宅基地收益分配，實現(xiàn)對農(nóng)民收益的“奉送”，這一“奉送”了斷了宅基地制度改革中國家、集體、農(nóng)民三者的利益紛爭，大大降低因上訪、截訪、訴訟等制度性交易成本，農(nóng)民就可以帶著資產(chǎn)進城買房了，由此城市化進程可以加速推進。

3.7建立宅基地買賣者之間的“三帶”

為確保農(nóng)民利益不受損，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會所，在具體制度安排上可以進行宅基地買賣之間的“三帶”設計。第一建立農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的“保護帶”宅基地資格權(quán)仍然歸農(nóng)民所有，轉(zhuǎn)讓的只是使用權(quán)，其權(quán)限由國家法律規(guī)定。第二建立城鄉(xiāng)之間交易的“隔離帶”。為防止外來資本炒買炒賣宅基地，要對其上的建筑物和構(gòu)筑物屬性做出明確規(guī)定，對其交易的時間進行延遲（比如10年或更長），對其超過原值部分在資格權(quán)和使用權(quán)之間按5：5分成。第三建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“紐帶”。城鄉(xiāng)要素交流和互動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件和標志，以宅基地為“紐帶”使城里要素包括人的要素流向農(nóng)村，帶去資金和技術以及先進的管理理念和生活方式;鄉(xiāng)村住著城里人，城里居住著農(nóng)民，就是融合發(fā)展的標志。對此，要在保護農(nóng)民利益的前提下，制定出城里人在農(nóng)村居住創(chuàng)業(yè)的相關政策。

3.8發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，降低農(nóng)業(yè)發(fā)展風險

促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的是盤活農(nóng)村土地資源，并借此打破農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。因此，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)完善過程中，要注重新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式與經(jīng)營主體的引進，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，激發(fā)本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地優(yōu)勢，吸引不同生產(chǎn)要素投入者的長處，以規(guī)?；?jīng)營彌補傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術和資金不足，通過地區(qū)內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)和外部優(yōu)勢因素引入實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化，降低農(nóng)村市場的風險隱患。同時，以土地經(jīng)營權(quán)為入股方式的生產(chǎn)經(jīng)營也能夠減少農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移，以本地就業(yè)提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟收入，既能夠?qū)崿F(xiàn)土地的價值增值，也能夠維護土地經(jīng)營權(quán)主體的利益，降低利益沖突產(chǎn)生的可能性。

3.9關于改變宅基地用途確權(quán)登記問題

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，農(nóng)村生產(chǎn)生活需求的不斷變化，村民在原有宅基地范圍內(nèi)，或者以原有宅基地為基礎擴建，用于經(jīng)營商鋪、農(nóng)產(chǎn)品加工、發(fā)展農(nóng)家樂等用途，逐步形成了以商業(yè)和住宅混合用途的情況，甚至向非本集體經(jīng)濟組織成員或者城鎮(zhèn)居民買賣、租賃，改變?yōu)榧兩虡I(yè)化用途。按照國家政策，對于改變用途的宅基地確權(quán)登記問題，屬于利用宅基地發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的，按照宅基地用途進行確權(quán)登記。但是，在實踐中，各地對于各種產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展各方理解尺度標準不一致，確權(quán)登記依然存在困難。筆者認為，登記機構(gòu)在確權(quán)登記時首先應確定申請人必須為本集體經(jīng)濟組織成員，其次要把握好“一戶一宅”的法律規(guī)定，最后要在規(guī)范開展權(quán)籍調(diào)查基礎上，對于在合法宅基地范圍內(nèi)開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)和銷售服務業(yè)的融合發(fā)展的，可按照住宅用途進行確權(quán)登記。

結(jié)語：

土地和房屋是農(nóng)民安身立命之本，而宅基地是保障農(nóng)民居住權(quán)最重要的土地類型。宅基地多年的歷史遺留問題、政策立法導向的不明確、鄉(xiāng)村社會在經(jīng)濟發(fā)展浪潮下發(fā)生的轉(zhuǎn)變、政府管理不善等因素，導致農(nóng)村宅基地登記成為老大難問題。本文以宅基地登記為出發(fā)點，對當前學界中探討的宅基地的登記中的問題進行全面掌握的基礎上，發(fā)現(xiàn)目前宅基地的研究主要集中在確權(quán)登記工作中，因此，文章從多角度分析了宅基地使用權(quán)登記工作遲遲不能完成的原因，并從現(xiàn)實問題的解決、法律制度的完善、管理制度的重建來解決宅基地使用權(quán)登記中存在的問題，同時也為宅基地使用權(quán)登記成果的保障提供一些建議，以達到可以解決一些實際工作難題，促進宅基地確權(quán)登記工作順利完成，宅基地使用權(quán)登記逐步正規(guī)化的目的。

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