農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記問題研究

高紅娟

【摘要】農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，是指對農(nóng)村的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上的房屋所有權(quán)實行統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書的工作，該項工作的實施與開展，有助于對農(nóng)村集體所有權(quán)利以及農(nóng)民自身享有的土地使用權(quán)利進(jìn)行充分區(qū)分，對保護(hù)我國農(nóng)村居民財產(chǎn)安全有著十分重要的現(xiàn)實意義。在我國不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度的背景下，農(nóng)村地區(qū)也不斷開展宅基地及房屋的確權(quán)登記工作。但是從農(nóng)村地區(qū)的登記現(xiàn)狀來看，其還沒有受到足夠充分重視。本文對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記問題進(jìn)行了深入的研究分析，最終提出對應(yīng)的解決辦法。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;房地一體;不動產(chǎn);確權(quán)登記

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.01.053

引言：

農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記問題與農(nóng)村居民的利益存在著十分重要的聯(lián)系，關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)居民的根本權(quán)益。21世紀(jì)以來，我國土地改革和制度不斷完善，我國國務(wù)院、省政府、縣政府都充分跟隨黨的領(lǐng)導(dǎo)，逐步完善農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，實現(xiàn)對宅基地使用主體合法權(quán)益的充分保障，對我國土地資源實現(xiàn)科學(xué)的管理，對我國農(nóng)村集體土地中的宅基地及房屋確權(quán)登記以及使用進(jìn)行科學(xué)管理以及規(guī)范，對農(nóng)村土地耕地資源可以進(jìn)行科學(xué)合理的使用，在一定程度上是對農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展以及社會穩(wěn)定的有效保障。

1、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記的背景

現(xiàn)階段，我國城市化建設(shè)正處于穩(wěn)步發(fā)展中，這一時期我國城鄉(xiāng)一體化也隨之不斷發(fā)展，因此農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記的問題便顯得尤為重要。相關(guān)政府部門也逐步提升對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的關(guān)注程度，發(fā)布了許多革新、促進(jìn)登記工作發(fā)展的相關(guān)制度以及政策，充分展示我國政府部門對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記管理的信心以及決心。政府部門出臺的相關(guān)措施中，具有較強影響力的決策有：第一，黨中央的十七屆三中全會中，提出對各級土地管理部門，開展宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的要求，并且要求其重點關(guān)注對土地管理機制的改革以及健全。第二，在“十二五”規(guī)劃期間，黨中央明確提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記方法健全的重要意義，需要在自愿的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對宅基地退出以及流轉(zhuǎn)工作的探索。第三，提升對農(nóng)村土地登記管理工作的認(rèn)知，逐步開展土地確權(quán)以及使用權(quán)的頒證工作。最后，自然資源部門需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相互結(jié)合，聯(lián)合下發(fā)文件，這樣才能夠確保農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，被融入到農(nóng)村不動產(chǎn)登記體系之中，實現(xiàn)對農(nóng)村不動產(chǎn)的促進(jìn)作用，以及對宅基地統(tǒng)計登記機制的健全以及完善工作。與此同時，《物權(quán)法》還明確表示農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記的統(tǒng)一登記手段，但是在此過程中，該規(guī)定并未對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記的登記方式、范圍以及程序進(jìn)行具體的規(guī)定，這在一定程度上造成宅基地不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中，缺乏統(tǒng)一的確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)以及多種來源不夠明確的登記資料。

2、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記中存在的問題

2.1確權(quán)登記主體不夠明確

目前，我國已經(jīng)建立較為完善的農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記機制，可以從規(guī)章制度以及法律文件的方向，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的確權(quán)登記內(nèi)容以及其中的重要原則進(jìn)行深入分析。但是在登記主體上，缺乏相關(guān)法規(guī)以及制度的監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地及房屋所有權(quán)確權(quán)登記主體中權(quán)屬問題比較嚴(yán)重，長期發(fā)展下，登記主體已經(jīng)逐漸變得模糊。因為宅基地登記法律以及相關(guān)政策具有一定的復(fù)雜性以及寬泛性的特點，所以農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記的主體缺乏一定明確的概念，在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的工作變得更加困難。一般來說，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記的主體既包括戶口在本村的村民，同時也包括退休、離職的職工及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)的城市居民等。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，我國返鄉(xiāng)就業(yè)人口的數(shù)量急劇增加，但是我國缺乏對登記主體條件的限制以及相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致我國農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作存在一系列的問題，其中土地資源浪費問題就顯得較為嚴(yán)峻，在一定程度上影響我國農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

2.2戶籍認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)

我國土地使用權(quán)登記制度始終貫徹著“一戶一宅”的基本原則，并將“戶”當(dāng)作具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以充分保護(hù)我國土地資源并且保障我國農(nóng)村地區(qū)居民的合法權(quán)益。但是在關(guān)于農(nóng)村宅基地登記問題上，相關(guān)法律法規(guī)對戶籍認(rèn)定缺乏相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記工作沒有系統(tǒng)性以及統(tǒng)一性，導(dǎo)致登記工作出現(xiàn)十分嚴(yán)重的問題。在改革開放與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，農(nóng)村“增戶增地”政策的具體實施也引發(fā)農(nóng)村居民對“如何分戶”問題的探討，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大范圍的占地以及圈地的情況。城市化建設(shè)過程中，越來越多的農(nóng)村居民逐漸向城市轉(zhuǎn)移，因此許多農(nóng)村受到人口轉(zhuǎn)移問題的影響，使農(nóng)村地區(qū)變成空殼。在此背景下，農(nóng)戶數(shù)量卻呈現(xiàn)出上升的趨勢，宅基地的建設(shè)的規(guī)模也不斷的擴(kuò)張，這種現(xiàn)象充分展現(xiàn)我國農(nóng)村宅基地登記過程中的戶籍認(rèn)定問題。

2.3一戶多宅現(xiàn)象較為普遍

一戶多宅現(xiàn)象就是產(chǎn)權(quán)主體既擁有較多的宅基地，同時又擁有數(shù)量較大的不動產(chǎn)，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，嚴(yán)重違背我國遵守的“一戶一宅”原則，對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記的工作質(zhì)量造成十分不良的影響。這一問題的產(chǎn)生，主要是由遺贈和繼承、房屋買賣以及其他原因引起的，第一點，遺贈和繼承，由于我國農(nóng)村地區(qū)對于血緣性以及地緣性的特點較為重視，因此在農(nóng)村生活中，仍然使用傳統(tǒng)的世襲制手段來進(jìn)行遺產(chǎn)的繼承與遺贈，這種行為也被叫做財產(chǎn)的世襲。受到這種制度的影響，農(nóng)戶擁有一套或者是幾套宅基地的現(xiàn)象就顯得十分普遍。第二點，房屋買賣，城市化進(jìn)程加快，當(dāng)?shù)刈≌瑑r格迅速增長，受到經(jīng)濟(jì)效益的吸引，許多農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)開發(fā)以及改造樓房的問題，因此一戶多宅問題在農(nóng)村地區(qū)也顯得十分普遍。最后一點，其他原因，比如審查中出現(xiàn)疏忽情況，致使我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)許多新建設(shè)的宅基地，但是在此過程中，舊的宅基地仍然未取締，因此一戶多宅的問題也就產(chǎn)生。

2.4宅基地使用權(quán)權(quán)屬不明

宅基地使用權(quán)登記過程中常常會出現(xiàn)權(quán)屬不明的問題，這種問題一般表現(xiàn)在證據(jù)管理與收集程序之中。從證據(jù)收集這一點來看，我國針對權(quán)屬糾紛證據(jù)收集時，沒有明確的管理制度，因此宅基地的權(quán)屬問題就轉(zhuǎn)變的非常明顯，一般是當(dāng)?shù)鼐用駥ψC據(jù)調(diào)查不配合并且不重視，這一問題也導(dǎo)致主體雙方的缺隙，因此證據(jù)收集就缺乏相關(guān)的材料、并且收集證據(jù)的準(zhǔn)確性以及真實性也無法得到有效的保障。其次是相鄰宅基地證據(jù)調(diào)查的水平不高，在農(nóng)村進(jìn)行宅基地權(quán)屬證據(jù)收集的過程之中，居民一般會害怕影響鄰居之間的關(guān)系，因此出現(xiàn)謊報虛假相鄰宅基地的情況。從證據(jù)管理方面來看，該項管理工作缺乏明確的規(guī)范以及相應(yīng)的重視程度。宅基地檔案是使用權(quán)登記的重要證據(jù)，因此其管理質(zhì)量與后續(xù)的資料分析以及權(quán)屬證實問題也是息息相關(guān)的。在農(nóng)村宅基地證據(jù)管理的工作中，常常會出現(xiàn)一些檔案管理的問題，設(shè)備不夠先進(jìn)、工作人員素質(zhì)低下，都對檔案信息數(shù)據(jù)的保存產(chǎn)生十分嚴(yán)重的影響，對宅基地檔案管理工作也造成一定的限制。

2.5空置或閑置房屋、宅基地

伴隨我國經(jīng)濟(jì)實力的不斷增長以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平的不斷提升，我國農(nóng)村與城市之中的人口活動變得更加頻繁，越來越多的農(nóng)村居民離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，選擇去往城市地區(qū)開展務(wù)農(nóng)工作，因此農(nóng)村老齡化人口現(xiàn)象變得十分嚴(yán)重，農(nóng)村常住人口數(shù)量也逐步減少，但是農(nóng)村地區(qū)集體土地資源規(guī)模與宅基地的數(shù)量，并未出現(xiàn)明顯的轉(zhuǎn)變。根據(jù)研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村地區(qū)人均宅基地面積高達(dá)160平方米，城鎮(zhèn)地區(qū)的人均住宅面積相對農(nóng)村來說就小的多，一般在30～40平方米之間。這在一定程度上，意味著農(nóng)村宅基地的數(shù)量與實際需求相違背，農(nóng)村地區(qū)一定會存在數(shù)量較為龐大的空置房屋或者是閑置資源。這種情況與我國土地資源管理的理念相互違背，是對土地資源的嚴(yán)重浪費。由于農(nóng)村地區(qū)常住人口數(shù)量較少，因此許多閑置的宅基地都會受到自然環(huán)境的侵蝕，變得破舊不堪，導(dǎo)致我國社會資源受到明顯的浪費。

3、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記問題的解決辦法

3.1統(tǒng)一確權(quán)登記內(nèi)容

對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記中的登記范圍、登記主體、登記原則以及登記程序進(jìn)行統(tǒng)一，可以有效減少宅基地使用權(quán)登記工作的困難，并且有助于登記管理效果的提升。對登記部門的管理規(guī)范、管理體系和管理模式進(jìn)行統(tǒng)一，能夠?qū)崿F(xiàn)對登記機關(guān)資源的優(yōu)化配置，并且有助于宅基地登記質(zhì)量的提升。除此之外，還可以實現(xiàn)確權(quán)證書的雙證統(tǒng)一，這種方式能夠有效避免假證對宅基地登記工作的影響，以及產(chǎn)權(quán)糾紛問題的產(chǎn)生。即使已經(jīng)對登記主體中出現(xiàn)的模糊以及寬泛問題進(jìn)行簡要的解釋，但是如果想要實現(xiàn)登記主體在登記工作中重要性的提升，就需要對其中規(guī)范以及統(tǒng)一的問題進(jìn)行詳細(xì)的介紹。也就是說，除了擁有購買房屋使用權(quán)的城市居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意外的宅基地登記主體，需要給予擁有繼承、遺贈關(guān)系的居民，對應(yīng)的主體資格。而且，還需要對外遷人員進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管以及監(jiān)督，針對出現(xiàn)異地購買農(nóng)村宅基地的申請，土地政府部門需要予以駁回。

3.2統(tǒng)一戶籍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

想要實現(xiàn)對戶籍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，需要對戶的具體界限進(jìn)行充分的認(rèn)知，并且充分掌握其中的概念與內(nèi)涵。我國于1986年頒布的《土地管理法中》，就對戶的界限進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，其中表明了“村民”是宅基地使用權(quán)的權(quán)責(zé)主體，但是1998年以后，為了減少宅基地爭奪問題的產(chǎn)生以及出現(xiàn)，該法律重新界定權(quán)責(zé)主體為“農(nóng)村居民”，這一概念是對“村民”的有效延伸。但是隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，許多具有農(nóng)村戶籍但是并不居住在農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)居民，也開始對宅基地進(jìn)行申請。在此背景下，倘若仍然使用1998年的界定標(biāo)準(zhǔn)，那么很難對宅基地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問題進(jìn)行充分解決?；诖耍鞘谢ㄔO(shè)過程中，需要按照居民履行的義務(wù)以及主要經(jīng)濟(jì)收入、具體居住位置等內(nèi)容，實現(xiàn)對戶的重新界定，并以此為標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對戶籍的統(tǒng)一。

3.3構(gòu)建多宅退出機制

多宅退出機制的構(gòu)建，能夠科學(xué)的改善我國宅基地中存在的一戶多宅的問題，在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地利用效率的有效提升，科學(xué)的改善土地產(chǎn)權(quán)中出現(xiàn)的權(quán)屬問題。在此過程中，需要建立一個統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，充分對其中的主體概念進(jìn)行明確，可以采用有償退出的手段，減少一戶多宅現(xiàn)象。有償退出的主體應(yīng)該包括，在城市或者其他地區(qū)擁有多處不動產(chǎn)但是卻是農(nóng)戶戶籍的居民，其次是那些擁有宅基地數(shù)量與面積不符合相關(guān)規(guī)范的人員。除了有償退出的方案以外，還可以對相關(guān)政策進(jìn)行完善，加強對戶籍改革制度的推行。一般來說，在退出宅基地以后，許多農(nóng)村居民會向城市地區(qū)流動。但是現(xiàn)階段的戶籍制度背景下，容易產(chǎn)生許多城市黑戶以及嚴(yán)重的土地糾紛問題?；诖?，國家相關(guān)政府部門需要充分結(jié)合退出機制的發(fā)展特征以及特點，全面建設(shè)較為新穎的登記機制，逐步改善戶籍改革中存在的一些問題。此外，還需要對退出宅基地的主體，進(jìn)行相應(yīng)的補償，這樣可以實現(xiàn)主體退出的積極性以及主動性，能夠快速落實多宅退出制度，否則會導(dǎo)致主體出現(xiàn)心理不平衡，而影響后續(xù)工作的有效進(jìn)行以及相應(yīng)發(fā)展。

3.4完善證據(jù)管理機制

對于農(nóng)村房地一體確權(quán)登記過程中產(chǎn)生的權(quán)屬問題，相關(guān)部門需要從技術(shù)規(guī)范以及資源合理配置的方向出發(fā)，充分認(rèn)識到證據(jù)管理的程序以及其中存在的價值，以此實現(xiàn)證據(jù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化以及規(guī)范化，推動該項工作發(fā)展。從技術(shù)規(guī)范的角度來看，針對不同的類型以及門類的農(nóng)村宅基地，相關(guān)政府部門需要進(jìn)行科學(xué)的歸類與劃分，并且需要對存在權(quán)屬糾紛或者歷史遺留等問題的宅基地進(jìn)行全面分析以及劃分，逐步提升證據(jù)管理的系統(tǒng)性以及規(guī)范性。從證據(jù)收集的角度來看，需要強化對相關(guān)管理工作人員的培訓(xùn)，并且設(shè)置科學(xué)合理的獎勵以及懲罰機制，并對管理人員的工作行為進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)管，以此發(fā)揮檔案管理工作人員在宅基地登記中的價值。在證據(jù)收集的過程中，如果出現(xiàn)相關(guān)居民不配合的情況，登記部門需要發(fā)展村委會的村支部一同進(jìn)行宣傳以及教育工作，以此強化農(nóng)村居民對宅基地登記工作的具體認(rèn)知。從資源分配的角度來看，對于我國農(nóng)村宅基地證據(jù)資料內(nèi)容復(fù)雜以及范圍廣泛的問題，相關(guān)政府機關(guān)需要加強對一些農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)財政支持，為其合理分配工作人員，以此實現(xiàn)對登記資源的合理運用。除此之外，政府機關(guān)需要建設(shè)全國性的數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)對登記數(shù)據(jù)調(diào)查的靈活以及靈敏度。

3.5科學(xué)化建設(shè)規(guī)劃

宅基地也是建設(shè)用地的一種，是農(nóng)村以及城鎮(zhèn)發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種土地資源利用的重要手段?；诖?，無論是宅基地的選擇還是建設(shè)，都需要嚴(yán)格遵守建設(shè)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)需求，進(jìn)行科學(xué)合理的建設(shè)。在建設(shè)過程中，需要堅守“一戶一宅”的制度，實現(xiàn)對舊村改造以及新村建設(shè)工作的科學(xué)、合理監(jiān)管。在農(nóng)村宅基地的申請過程中，相關(guān)工作機關(guān)需要讓農(nóng)村居民出具書面申請，然后為其提出相關(guān)新宅基地的搬入時間，并且引導(dǎo)農(nóng)村居民將原有的宅基地，交由給村集體進(jìn)行管理。除此之外，在新宅基地的選擇與建設(shè)過程中，需要嚴(yán)格按照以下規(guī)劃原則展開工作：首先，不能夠?qū)巨r(nóng)田進(jìn)行覆蓋使用;其次，居民需要將空置以及閑置宅基地進(jìn)行科學(xué)合理的控制，新宅基地的建設(shè)地點可以選擇舊宅基地上進(jìn)行;再次，宅基地的建造以及選擇，需要充分結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行;最后，新宅基地的建設(shè)，需要嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)氐耐恋毓?jié)約集約利用要求。

3.6登記中的注意事項

在農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記過程中，需要加強對以下幾點內(nèi)容的重視：第一點，在宅基地登記過程中，需要避免將違法用地合法化的現(xiàn)象，其中最重要的是不可以為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買或者違法建設(shè)的住宅，分發(fā)土地使用權(quán)證書;第二點，需要對農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記進(jìn)行合理的監(jiān)管，以此確保登記發(fā)證的準(zhǔn)確性;第三點，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記過程中，需要開展實名制的舉措，這樣可以有效避免借助虛假身份，騙取土地使用權(quán)證書的情況，保證農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

結(jié)束語：

總而言之，實現(xiàn)對農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作，對農(nóng)村居民合法權(quán)益的維護(hù)有著十分重要的意義，對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展也有著十分重要的促進(jìn)作用，除此之外，在一定程度上，還能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)村宅基地以及房屋確權(quán)登記發(fā)展過程中，避免不了各種各樣問題的出現(xiàn)，在此背景下，需要充分借助各方面的資源以及力量，推動確權(quán)登記發(fā)展審查機制的構(gòu)建，真正意義上的解決農(nóng)村宅基地中出現(xiàn)的歷史遺留問題，推動我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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