后疫情時(shí)代全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策

□文/陳 炫

（北京外國(guó)語大學(xué)國(guó)際商學(xué)院 北京）

［提要］ 2020 年初新冠肺炎疫情席卷全球，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生了巨大沖擊。隨著全球化的不斷深入，各國(guó)經(jīng)貿(mào)合作日益緊密，內(nèi)外部環(huán)境的變化對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生影響。本文首先分析我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上對(duì)新冠肺炎疫情背景下全國(guó)碳市場(chǎng)所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行探討，最后對(duì)后疫情時(shí)代全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提出政策建議。

引言

2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情迅速席卷全球，各國(guó)紛紛宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并采取一系列抑制疫情蔓延的措施，如封鎖城市、停工停產(chǎn)、熔斷航班等。這些舉措無疑會(huì)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)造成巨大打擊，而2020 年恰好是我國(guó)啟動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)元年，全國(guó)碳市場(chǎng)的第一個(gè)履約周期從2021 年1 月1 日開始實(shí)施，雖然通過強(qiáng)有力的管控防疫措施我國(guó)疫情已趨于平穩(wěn)，但由于全球化的不斷深入，新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的打擊勢(shì)必會(huì)傳導(dǎo)至我國(guó)碳交易市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)碳市場(chǎng)造成一定沖擊。

一、我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展概況

自2005 年中國(guó)開始參與國(guó)際碳市場(chǎng)以來，為有效應(yīng)對(duì)世界氣候變化，我國(guó)碳交易市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)歷了不斷地發(fā)展變化，以更好地適應(yīng)我國(guó)國(guó)情及發(fā)展需要。我國(guó)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展大致經(jīng)歷了如下三個(gè)階段：

（一）清潔發(fā)展機(jī)制階段。清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）是京都議定書確定的三大減排機(jī)制之一。一方面發(fā)達(dá)國(guó)家通過該機(jī)制與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行合作，以較低價(jià)格購(gòu)買核證碳減排當(dāng)量（CERs），以降低其碳排放成本；另一方面發(fā)展中國(guó)家亦可憑借該機(jī)制獲得發(fā)達(dá)國(guó)家所提供的技術(shù)以及資金支持。自2005 年開始實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制以來，我國(guó)每年的CDM 項(xiàng)目注冊(cè)數(shù)量持續(xù)增加，存續(xù)的十年期間逐漸發(fā)展成為全球最大的CDM 賣方市場(chǎng)，2012 年達(dá)到頂峰后驟然下降，2015 年之后再無新的CDM 項(xiàng)目注冊(cè)。在開展實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制這一階段，作為全球最大的CDM 供應(yīng)國(guó)，我國(guó)通過不斷開發(fā)多種類型的CDM 項(xiàng)目，使得我國(guó)企業(yè)減排意識(shí)大大提升；通過與發(fā)達(dá)國(guó)家的合作，由其提供的技術(shù)與資金促進(jìn)了我國(guó)后續(xù)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展。

（二）碳交易市場(chǎng)試點(diǎn)過渡階段。2011 年，我國(guó)正式提出建立碳排放交易市場(chǎng)，隨后確認(rèn)將北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東以及深圳作為碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市，各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等特征制定各自的減排目標(biāo)、配額分配方式等碳交易制度，形成了符合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的區(qū)域碳交易市場(chǎng)。

各試點(diǎn)地區(qū)的碳價(jià)大致都經(jīng)歷了剛啟動(dòng)不久時(shí)的價(jià)格跌落以及平穩(wěn)運(yùn)行后價(jià)格回升的過程，這是由于剛啟動(dòng)時(shí)，各地區(qū)納入管理的企業(yè)不熟悉碳市場(chǎng)交易機(jī)制，大多持保守觀望態(tài)度，使得碳價(jià)保持在較低的水平；隨著各地碳排放交易體系不斷完善以及碳配額日趨縮緊，市場(chǎng)對(duì)其逐漸形成一定價(jià)格預(yù)期，致使碳價(jià)回升。經(jīng)過近10 年的發(fā)展，試點(diǎn)地區(qū)的碳交易市場(chǎng)逐漸趨于成熟，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建立提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境以及制度基礎(chǔ)。

（三）全國(guó)碳交易市場(chǎng)建立階段。2017 年底，《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》正式印發(fā)，明確將從發(fā)電行業(yè)入手啟動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)。2021 年7 月16 日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線啟動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前共有2，225 家發(fā)電企業(yè)納入了全國(guó)碳市場(chǎng)管理，其排放規(guī)模預(yù)計(jì)占全國(guó)排放總量的40%。但由于全國(guó)碳市場(chǎng)處于初步啟動(dòng)階段，相關(guān)制度體系的建立以及市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)都存在不足之處，再加上近兩年新冠肺炎疫情在全球肆虐，對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景帶來了較大不確定性，給全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)帶來了一定挑戰(zhàn)。

二、疫情對(duì)我國(guó)碳交易市場(chǎng)的影響

（一）全國(guó)碳配額總量難以確定。碳配額總量的確定是碳市場(chǎng)交易機(jī)制設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，作為發(fā)展中國(guó)家，需要平衡好碳排放總量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。根據(jù)全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量制定細(xì)則，當(dāng)年的全國(guó)碳配額總量是通過各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位依據(jù)其上一年的實(shí)際產(chǎn)出量以及碳排放基準(zhǔn)值進(jìn)行測(cè)算及加總得出。由于疫情的不確定性，電力行業(yè)產(chǎn)出波動(dòng)較大，對(duì)碳配額的需求也會(huì)產(chǎn)生較大不穩(wěn)定性，預(yù)估難度大大增強(qiáng)。以北京碳市場(chǎng)為例，2020 年2 月沒有產(chǎn)生任何碳配額交易，碳配額總量依據(jù)上一年度的實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行測(cè)算會(huì)造成碳配額總量過剩的情形，對(duì)碳排放效率造成影響。

（二）國(guó)際碳價(jià)大幅波動(dòng)傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)碳價(jià)。國(guó)外疫情形勢(shì)嚴(yán)峻對(duì)國(guó)內(nèi)碳價(jià)的影響主要體現(xiàn)在以下方面：一方面全球疫情爆發(fā)以來，國(guó)際碳市場(chǎng)受挫嚴(yán)重，碳價(jià)大幅波動(dòng)，歐盟、美國(guó)加州二級(jí)市場(chǎng)的碳價(jià)大幅下跌，歐盟碳價(jià)在疫情爆發(fā)之初跌幅超30%。國(guó)際市場(chǎng)碳價(jià)的大幅波動(dòng)會(huì)影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)情緒，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)未來碳價(jià)的不確定會(huì)引致對(duì)未來減排成本的不確定，從而產(chǎn)生可儲(chǔ)存的利益，這一訊號(hào)反應(yīng)至國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)，會(huì)造成國(guó)內(nèi)的碳配額價(jià)格發(fā)生波動(dòng)。另一方面疫情在海外的蔓延造成許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，國(guó)外需求的萎縮對(duì)我國(guó)發(fā)電行業(yè)的出口造成嚴(yán)重影響。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)，紙制品、鋼鐵、有色金屬等碳密集部門在2020 年的出口額跌幅明顯，其中與2019 年相比，紙制品出口額下跌4.1%，鋼鐵出口額下跌15%，有色金屬出口額下跌9.1%。由于碳配額的需求主要受碳排放量的影響，高耗能部門出口大幅下降意味著碳排放量也會(huì)同步下降，進(jìn)而對(duì)碳配額的需求沖擊又會(huì)迅速反應(yīng)至碳價(jià)，造成碳價(jià)下跌，從長(zhǎng)期來看會(huì)使得企業(yè)的碳排放成本下降。然而，碳排放成本是影響企業(yè)減排的重要因素，因?yàn)橐坏└吆哪芷髽I(yè)的邊際收益大于邊際減排成本，企業(yè)會(huì)更偏好擴(kuò)大生產(chǎn)投入，不利于企業(yè)主動(dòng)提高減排效率，如優(yōu)化減排方式等，從而影響減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果碳排放成本長(zhǎng)期過低則會(huì)影響企業(yè)減排的積極性，不利于我國(guó)碳市場(chǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展。

（三）疫情加重全國(guó)碳市場(chǎng)區(qū)域之間發(fā)展不平衡。在碳市場(chǎng)試點(diǎn)階段，各試點(diǎn)省市之間的碳市場(chǎng)差異早已顯現(xiàn)出來，其中表現(xiàn)最明顯的是各區(qū)域碳價(jià)的差異，在同一時(shí)期，北京碳價(jià)高至84 元/噸二氧化碳當(dāng)量時(shí)，重慶僅為5.4 元/噸。東西部地區(qū)由于支柱產(chǎn)業(yè)不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、資金技術(shù)情況不同，從而導(dǎo)致東西部地區(qū)在碳排放量以及減排成本方面差異明顯，東部地區(qū)的減排成本明顯高于西部地區(qū)。而疫情則加劇了這種不平衡，由于西部地區(qū)的醫(yī)療水平等抗擊疫情風(fēng)險(xiǎn)能力遠(yuǎn)不如東部地區(qū)，面對(duì)疫情的沖擊，西部地區(qū)往往要花費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間做出應(yīng)對(duì)以恢復(fù)生產(chǎn)，疫情對(duì)西部地區(qū)產(chǎn)生的影響更為嚴(yán)重，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的均衡發(fā)展帶來了更大挑戰(zhàn)。

（四）全球經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)，市場(chǎng)信心低迷。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）報(bào)告顯示，2020 年全球經(jīng)濟(jì)大幅萎縮3.3%。除了中國(guó)在2020 年GDP 增速為2.3%，其他國(guó)家，包括發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一致為負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，新冠肺炎疫情所帶來的負(fù)面影響比2008 年金融危機(jī)更甚。全球經(jīng)濟(jì)的萎靡不振造成了大范圍家庭和企業(yè)的不確定性和恐慌，從而造成投資和消費(fèi)的大幅減少。全國(guó)碳市場(chǎng)處于起步階段，各項(xiàng)機(jī)制設(shè)計(jì)存在不足，市場(chǎng)的持續(xù)低迷對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力帶來挑戰(zhàn)。此外，面對(duì)經(jīng)濟(jì)停滯的現(xiàn)狀，各國(guó)政府不得不在振興經(jīng)濟(jì)和減排目標(biāo)之間作出艱難選擇，2020 年底美國(guó)正式退出《巴黎協(xié)定》，瑞士原計(jì)劃于2020年3 月舉辦的拍賣受疫情影響最終被取消，歐洲各協(xié)會(huì)和汽車制造商對(duì)EU-ETS 施壓，要求推遲碳排放規(guī)定實(shí)施時(shí)間以確保汽車行業(yè)的正常發(fā)展。全球碳市場(chǎng)所遭遇到的沖擊也對(duì)我國(guó)堅(jiān)持的減排目標(biāo)產(chǎn)生一定壓力，如何平衡好經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與確保達(dá)成減排目標(biāo)之間的關(guān)系是我國(guó)碳市場(chǎng)所要面對(duì)的又一大挑戰(zhàn)。

三、政策建議

（一）優(yōu)化碳配額總量制定，提升市場(chǎng)效率。碳配額總量的制定對(duì)最大化我國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行效率起著至關(guān)重要的作用。面對(duì)疫情這一類重大突發(fā)情況，應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地對(duì)總量設(shè)定進(jìn)行合理調(diào)整。具體而言，碳配額總量設(shè)定應(yīng)充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)變化情況：疫情在短期內(nèi)對(duì)我國(guó)碳排放有著較明顯的抑制作用，2020 年第一季度受停工影響，整體二氧化碳排放量大幅下降，此時(shí)依據(jù)往年數(shù)據(jù)進(jìn)行總量制定會(huì)造成碳配額過量；但是長(zhǎng)期來看，疫情平穩(wěn)后各地政府為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，會(huì)采取一系列投資措施以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，碳排放量甚至?xí)^往年同期水平。因此，在結(jié)合碳中和目標(biāo)以及市場(chǎng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)碳配額總量設(shè)定進(jìn)行合理預(yù)估并遵循適度從緊的原則，在避免市場(chǎng)出現(xiàn)碳排放權(quán)過剩的同時(shí)又不至于使處于恢復(fù)期的企業(yè)承受較大減排負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，根據(jù)國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織（ICAP）所公布的《2021 全球碳市場(chǎng)進(jìn)展報(bào)告》可知，目前發(fā)展較為成熟的碳市場(chǎng)都涵蓋了多個(gè)行業(yè)，隨著全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展成熟，會(huì)有越來越多的行業(yè)被包含其中，因此后續(xù)制定碳配額總量時(shí)需對(duì)所納入的行業(yè)進(jìn)行充分了解，并可有效借鑒成熟碳市場(chǎng)的測(cè)度方法，使碳配額總量的制定符合我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展要求。（表1）

表1 全球主要碳市場(chǎng)所覆蓋行業(yè)一覽表

（二）完善碳市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)，形成合理碳價(jià)。過低的碳價(jià)，會(huì)抑制企業(yè)的減排積極性，且不能反映邊際減排成本，影響碳市場(chǎng)效率；過高的碳價(jià)，會(huì)加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。要形成合理碳價(jià)，首先可以從優(yōu)化碳配額分配方式入手，全國(guó)碳市場(chǎng)的初始分配方式為以免費(fèi)分配為主，有償分配為輔，過量的免費(fèi)配額不利于實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，應(yīng)當(dāng)逐步加大有償配額的比例，促使碳價(jià)恢復(fù)其合理的水平，充分發(fā)揮碳價(jià)的激勵(lì)以及約束作用。其次可以適當(dāng)引入儲(chǔ)備或抵消機(jī)制，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)上碳配額現(xiàn)存余量進(jìn)行調(diào)控以穩(wěn)定碳價(jià)。當(dāng)市場(chǎng)上的碳配額出現(xiàn)冗余時(shí)，可以借鑒歐盟碳市場(chǎng)的穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（MSR），將市場(chǎng)上多余的碳配額納入儲(chǔ)備體系，以助于碳價(jià)回升；當(dāng)市場(chǎng)上的碳配額不足時(shí)，可將溫室氣體自愿減排交易機(jī)制（CCER）作為碳配額抵消機(jī)制進(jìn)行運(yùn)用，允許碳配額不足的企業(yè)購(gòu)買一定量的CCER 作為補(bǔ)充，避免碳價(jià)發(fā)生異常波動(dòng)，幫助企業(yè)完成履約。

（三）促進(jìn)區(qū)域間碳配額交易，優(yōu)化資源配置。從工業(yè)分布情況來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多以能源和重工產(chǎn)業(yè)為主，這些地區(qū)往往由于能源資源較為豐富且減排技術(shù)提升空間較大而有著較低的減排成本，而較發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，減排技術(shù)水平較高，技術(shù)提升難度較大，且能源較為稀缺，導(dǎo)致減排成本相對(duì)較高。全國(guó)碳市場(chǎng)建立后，減排成本較高地區(qū)通過買入減排成本較低地區(qū)的碳配額可以有效降低其減排成本，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以利用出售碳配額所獲得的資金提升自身的減排技術(shù)，推動(dòng)完善省際之間的碳配額交易有助于提升全國(guó)碳市場(chǎng)的減排效率。同時(shí)，由于東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，進(jìn)行初次碳配額分配時(shí)要考慮到西部地區(qū)的減排負(fù)擔(dān)，在一定程度上可對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供更高的免費(fèi)配額比例，緩解東西部碳市場(chǎng)發(fā)展不均衡的問題。

（四）加強(qiáng)相關(guān)政策支持，確保減排目標(biāo)達(dá)成。面對(duì)外部大環(huán)境的沖擊，我國(guó)碳市場(chǎng)首先要制定合理的減排目標(biāo)，既要防止企業(yè)減排負(fù)擔(dān)過重，又要盡可能保證2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和的計(jì)劃順利達(dá)成；此外，要大力推進(jìn)碳金融的發(fā)展，逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大市場(chǎng)參與主體，創(chuàng)新和開發(fā)出更多碳金融產(chǎn)品，運(yùn)用市場(chǎng)的手促進(jìn)資源的合理分配，提升碳市場(chǎng)效率的同時(shí)有助于提高公眾的減排意識(shí)；最后應(yīng)當(dāng)大力扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大對(duì)低碳技術(shù)研發(fā)投入，并適當(dāng)運(yùn)用財(cái)政激勵(lì)政策鼓勵(lì)企業(yè)采用低碳節(jié)能的生產(chǎn)方式，堅(jiān)定可持續(xù)發(fā)展道路，盡可能降低由疫情造成的全球經(jīng)濟(jì)下行對(duì)我國(guó)碳市場(chǎng)帶來的負(fù)面影響，確保全國(guó)碳市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行和平穩(wěn)發(fā)展。