中國政府人員規(guī)模問題研究：回顧與展望

候緒杰

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

一、研究背景與概念厘定

（一）研究背景

回顧改革開放以來的八次政府機構改革，以“精兵簡政”為目標的編制管理改革一直是歷次改革的重要部分，也是推動政府職能轉變、提高行政效率的支點和抓手。1982—1998年的四次改革都對精簡人員數(shù)量作出明確規(guī)定，其中1998年出臺了“定機構、定職能、定人員”的“三定”原則。此后的四次改革沒有明確規(guī)定精簡數(shù)量，但始終堅持編制“三定”約束。從正式編制看，近年中國政府人員規(guī)?；痉€(wěn)定，公務員占人口的比重始終維持在1%左右。然而，在政府實際運行中，通過借調和雇傭等方式進行編外用人的現(xiàn)象普遍存在。編外用人存在一定的隱蔽性，各地的差別很大，但普遍的認識是，當前中國政府的編外人員規(guī)模龐大且處于不斷膨脹之中，已經逐漸成為財政的沉重負擔。

每五年進行一次政府機構和編制改革，已經成為中國近些年行政體制改革的大致頻率，這樣頻繁的改革說明政府的人員安排始終存在難以解決的問題。在當前全面深化改革的背景下，構建一個結構合理、職能匹配、總量適度的政府人員規(guī)模，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，實務界亟須相關理論予以回應。本文將在系統(tǒng)地總結既有文獻的基礎上，對政府人員規(guī)模的相關概念、重點議題、爭論焦點、研究路徑等一系列問題進行仔細梳理，并對這一領域的研究方向進行展望，以期為學界的進一步研究提供有益參考。

（二）概念厘定

政府人員規(guī)模來源于政府規(guī)模這一概念。政府規(guī)模一般指“以職能和權力配置為基礎，按一定組織原則建構的政府各具體組成部分的總和”。目前以政府規(guī)模為題展開的研究主要包括政府的人員規(guī)模、財政支出規(guī)模、組織機構規(guī)模三個方面。在人員規(guī)模方面，學界目前有“政府官員規(guī)?！薄肮珓諉T規(guī)?！薄罢珓杖藛T規(guī)?！薄柏斦B(yǎng)規(guī)?！钡榷喾N提法。這一方面是由于研究目的不同導致選取的研究對象或統(tǒng)計口徑的寬窄不同；另一方面是由于該領域缺少獲得一致認可的規(guī)范概念體系。因此，有必要梳理和厘清這一領域的相關概念。

按照涵蓋人員數(shù)量遞增的順序劃分，首先是公務員。根據(jù)《公務員法》，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。其次是公務員+參公人員。相比于公務員，這一群體增加了群眾團體、社會團體以及基層自治組織中的參照公務員管理的人員。《中國統(tǒng)計年鑒》中也將其稱為公共管理與社會組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口。相關研究多以“政府官員規(guī)模”“公務員規(guī)?！钡葹轭}。再次是財政供養(yǎng)人員。相關研究多以“財政供養(yǎng)規(guī)?！薄柏斦B(yǎng)人口”等為題。這一群體是在公務員+參公人員的基礎上，增加了事業(yè)單位人員和這兩類組織中的離退休人員。

上述概念關注的都是擁有行政或事業(yè)編制的正式人員，是容易被觀察和測量的政府顯性規(guī)模。此外，政府還存在龐大的隱性規(guī)模，即供職于行政或事業(yè)單位的、由財政負擔開支的、不具備編制的工作人員。有的研究稱為“臨時工”“臨聘人員”“影子雇員”“編外人員”“非正式官僚”等。之所以稱之為隱性規(guī)模，一方面是由于它數(shù)量龐大，堪比顯性規(guī)模；另一方面是由于它具有一定的隱蔽性，各地在經濟發(fā)展水平、政府職能范圍、政府財力水平、治理傳統(tǒng)等方面存在差異，造成編外人員數(shù)量、結構及承擔的職能都大不相同，很難進行準確的測量。

政府人員規(guī)模應當由顯性規(guī)模與隱性規(guī)模兩個部分共同組成，區(qū)分的標志為是否具有行政或事業(yè)編制。之所以將編外人員納入政府人員規(guī)模，主要是因為：第一，編外人員與編內人員的開支都由財政負擔；第二，編外人員與編內人員均履行政府職能，成績與責任均由政府承擔；第三，編外人員與編內人員處于同一治理場域，二者工作的目標、內容等存在很大的相似性。以是否具有編制為界線對政府人員規(guī)模進行二分，可以清晰地描述政府人員規(guī)模的類型化特征，也有利于明確這一領域的研究取向。

目前僅有的以“政府人員規(guī)?！睘轭}的研究，實際的研究對象是公務員+參公人員?！罢藛T規(guī)模”中的人員一詞不具有官員、干部等詞所隱含的身份特征，相對中性；相比公務員、公務人員等詞，“政府人員”的涵蓋范圍更寬，可以將編外人員納入；“財政供養(yǎng)人員”廣義上講應當包括編外人員，但這一概念已常用作指代編制內人員。因此，本文采用“政府人員規(guī)?！眮碇复芯哂行姓幹坪褪聵I(yè)編制的人員以及由財政負擔開支的編外人員。

二、政府人員顯性規(guī)模：偏大還是偏??？

（一）現(xiàn)實考察：顯性規(guī)模的適度性判斷

中國政府人員顯性規(guī)模的適度性判斷始終是學界爭論的焦點。一種觀點認為顯性規(guī)模過大，必須大幅度精簡。有學者從官民比的角度來論證。何博傳認為中國官民比接近1∶37，超過日本2.8倍，說明中國存在“官冗”之患。周天勇認為實際由財政供養(yǎng)的公務員和準公務員性質的人員超過7000萬人，官民比是1∶18。薄利貴縱向對比了歷史上的官民比，漢代是1∶7948，唐代是1∶3927，明代是1∶2299，清代是1∶911，20世紀50年代末是1∶600，70年代末是1∶50，1996年是1∶30，說明中國政府人員不斷膨脹。也有學者從行政成本的角度來論證。周文靜提出中國行政管理費占財政總支出比例逐年上升，從1980年的5.43%到1996年升至13.11%，比重普遍高于其他國家。王安提出中國的行政管理費從改革開放到2004年增長了104倍，這是由政府人員規(guī)模擴大引起的。另一種觀點認為顯性規(guī)模偏小或基本適度。余天心和王石生提出中國的行政人員占總人口比重1980年為0.496%，至1996年為0.878%，這一比重高于印度、日本等國，低于美、德、法等國，比較來看是合理的。朱光磊和張東波通過官民比的國際比較得出結論，認為中國在政府官員規(guī)模方面的主要問題不是絕對規(guī)模過大，而是比例、結構不合理導致的“結構性過?！焙汀斑\行性過剩”。李利平發(fā)現(xiàn)大部分國家公務員占總人口比例不低于1%，中國公務員的絕對規(guī)模和相對規(guī)模都處于合理的區(qū)間內，長期看還應適度擴張。樊鵬認為中國總體編制規(guī)?？焖贁U大是由極低的歷史基數(shù)以及快速經濟增長和社會發(fā)展帶來的巨量公共服務和監(jiān)管需求造成的，相比于美國，當前中國政府人員規(guī)模沒有超過“適度合理”的邊界。

在顯性規(guī)模適度性判斷方面分歧較大，主要是由于不同學者在基本概念的認知上存在偏差。就官民比來說，目前看到的數(shù)據(jù)有1∶18、1∶26、1∶83、1∶125、1∶198等多個版本。即便考量數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間的差異，最高與最低的數(shù)據(jù)差距超過10倍，顯然不合理。主要原因是統(tǒng)計口徑寬窄不同，這涉及如何認識政府人員的范圍。公務員、參公人員、財政供養(yǎng)人員是有明確范圍的概念，而官員、干部等更多是民間慣常使用的身份概念，難以明確其所指范圍。這些概念在不同的研究中混用，甚至以同一名稱為研究對象的文獻所指人員范圍是不同的。此外，在英文文獻中，這一研究領域相對應的概念有“政府雇員”（government employees）“公職人員”（civil employment or public employment）“公務員”（civil servants）等，學界缺乏獲得一致認可的概念體系，所以在進行國際比較時選擇不同的對比口徑會影響到最終的結論。

從兩種觀點的演進看，總體呈現(xiàn)出的特點是重復性的研究多，創(chuàng)新少。既有的研究路徑大致類似，區(qū)別僅在于選取的樣本。規(guī)模偏大的判斷出現(xiàn)于改革開放之初，在輿論界存在較大反響，但以議論為主，真正系統(tǒng)性、科學性的研究不多；規(guī)模偏小或適度的判斷在20世紀末才出現(xiàn)，但在近十年的研究中這一觀點相對占據(jù)主流，特別是朱光磊等在2003年提出“政府官員并不是總量過剩而是結構性和運行性過?！钡挠^點，至今未有實質性突破。

（二）實證分析：顯性規(guī)模的影響因素

在顯性規(guī)模的影響因素研究方面，國內外學界都積累了一定的實證研究成果。為形成對話與討論，下面也將選取部分具有代表性的英文研究成果進行簡述。不同研究選擇的影響因素不完全相同，具有代表性的有以下幾個。

第一，經濟發(fā)展水平。經驗上，經濟越發(fā)達的國家，面臨的社會事務越復雜，需要有更多的人員從事管理；可能性上，經濟越發(fā)達的國家也有更強的財力來供養(yǎng)更多的政府人員。Wagner通過多個國家的公共支出資料實證分析了公共部門規(guī)模與經濟發(fā)展水平之間的關系，Bird將其總結為Wagner法則：公共部門規(guī)模與人均收入之間呈正相關。此后，許多學者用不同的數(shù)據(jù)驗證Wagner法則。有的學者證明了Wagner法則的適用性，張光通過對2006年中國各省的官民比數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)官民比與經濟發(fā)展水平呈正相關。陳宇峰和鐘輝勇通過1998—2007年30個省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)分析驗證了Wagner法則在中國的適用性。但也有學者得出相反的結論。吳木鑾和林謐通過對1998—2006年中國各省的相關數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)人均GDP與政府規(guī)模在很多情況下呈負相關，經濟越不發(fā)達的行政區(qū)域，政府規(guī)模反而越大。

第二，轄區(qū)人口數(shù)量。人口是國家構成的基本要素，也是政府管理的最主要對象。在此方面，既有文獻很多是從規(guī)模經濟的角度進行探討。Noell以美國50個州的數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)政府雇員的規(guī)模會隨著人口數(shù)量的增長而下降，出現(xiàn)了規(guī)模經濟效應。Kasarda的研究結論相反，他通過對43個非農業(yè)國的跨國統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模較大的國家政府雇員的數(shù)量更多，出現(xiàn)了規(guī)模不經濟效應。Nolan通過對70個國家的相關數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模與政府規(guī)模之間存在一個非單調的U型關系，在臨界點前政府規(guī)模會隨人口規(guī)模下降，之后則會隨人口規(guī)模上升。國內研究方面，吳木鑾和林謐通過1998—2006年各省的面板數(shù)據(jù)分析結果顯示人口與政府規(guī)模呈顯著負相關，即出現(xiàn)規(guī)模經濟效應。孫濤和李瑛的結論恰好相反，在通過2001—2008年的面板數(shù)據(jù)對省際公務員官民比差異進行實證分析后，發(fā)現(xiàn)人口因素是對官民比影響最大的因素，解釋力高達90%。張光的實證分析結果則顯示人口因素對公務員規(guī)模的變動沒有顯著影響。

第三，財政分權。財政分權即將財政資源配置的權力不同程度下放給地方政府。較早探討財政分權與財政供養(yǎng)人口規(guī)模問題的是Brennan和Buchannan提出的“利維坦假說”，即財政分權可以降低政府規(guī)模。其理論依據(jù)是假定地方政府追求稅收最大化，在“用腳投票”機制下地方政府通過壓低稅率進行博弈，降低對經濟的干預，進而遏制政府規(guī)模的過度擴張，他們也通過實證研究驗證了這一點。Grossman以1946—1985年美國地方政府的支出數(shù)據(jù)為基礎，發(fā)現(xiàn)財政分權是控制政府規(guī)模的有效方式。國內研究則大部分不支持“利維坦假說”。孫琳和潘春陽通過1998—2006年的省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析，結果顯示財政分權推動了地方政府規(guī)模擴大。孫群力的實證研究也否認了“利維坦假說”。

從上述三個方面學者驗證的變量來看，不同學者之間的結論差異較大，互有矛盾之處。可能的原因有：第一，不同的學者對政府規(guī)模的衡量標準不一致，有的用政府支出占GDP的比重，有的則是用官民比；第二，中外學者對相關概念的理解不同，以“利維坦假說”為例，英文文獻中的Decentralization指的是政府收入權的下放，而中國的財政分權更多的是指財政責任的下放，地方政府缺乏正式稅收的權力。國內學者在參考國外學者成熟研究的變量時，往往缺乏對上述問題的考慮，加之翻譯問題，導致實證研究難以在規(guī)范層面實現(xiàn)統(tǒng)一與自洽，與國際對話能力不強。

此外，學者們還分析了其他影響因素，如政府支出規(guī)模、對外開放程度、公共服務需求、人均轉移支付、就業(yè)結構、民族因素、失業(yè)率等。

（三）政策建議：顯性規(guī)模的改進方向

雖然對顯性規(guī)模究竟偏大還是偏小存在爭論，但普遍認為當前的顯性規(guī)模存在一定問題，需要不斷進行調整以達到規(guī)模適度。如何描述規(guī)模適度？一是力所能及，即政府人員規(guī)模與國家經濟發(fā)展和財政能力相適應；二是滿足需求，即確保政府人員的數(shù)量、種類、結構等基本滿足社會需求；三是人盡其能，即政府人員的素質和能力要保證工作績效。為達到上述三項標準，目前對顯性規(guī)模改進方向的探討集中于以下幾個方面。

第一，規(guī)?？偭糠矫妗v次機構改革始終未走出精簡—膨脹—再精簡的怪圈，拋開偏大還是偏小的爭論，學界普遍認為對顯性規(guī)模在總量上的控制是必要的?？偭靠刂萍瓤梢钥刂菩姓杀?，也可以防止政府職能的過度擴張。但這種總量控制不應當一味地追求“越少越好”。隨著中國經濟社會的發(fā)展，政府需要處理的事務數(shù)量和復雜性都在提升，因此必須維持一定規(guī)模的政府人員來應對復雜的社會公共事務。因此，有學者提出，公務員的理想規(guī)模是控制在總人口的1%左右。

第二，人員結構方面。首先，中央政府與地方政府之間存在人員結構失衡問題。2011年，中央公務員僅占全國公務員數(shù)量的6%，遠遠低于美（12.28%）、日（14.72%）、德（20.22%）等國。這種現(xiàn)象很大程度上是由職責同構的府際關系造成的，應當在理順央地關系、合理劃分職責的基礎上適當增加中央公務員所占比例，在考慮橫向地區(qū)差異的基礎上做到公務員占人口比例在縱向政府層級間逐次降低。其次，政府人員內部結構失衡，領導多、副職多，辦事人員少。中國政府內領導職位與辦事人員職位的比例為1∶0.84，高于美國的1∶1.17和日本的1∶3.6。應當對機構進行精簡，減少副職設置，提升辦事人員比例。

第三，政府職能方面。沈榮華等分析了中國政府部門人員配置，發(fā)現(xiàn)中國政府存在部門間人員失衡，經濟類部門人員偏多，管理、服務類部門人員偏少；決策部門人員偏多，執(zhí)法部門人員偏少?？梢姰斍爸袊恼藛T配置存在過剩與不足的悖論，即一些領域編制冗余和一些領域員額不足同時存在，主要原因在于政府職能轉變不到位。政府的組織機構、人員規(guī)模應與政府的職能相對應，政府承擔多少職能，就要配備相應的人員規(guī)模。因此，要控制政府人員規(guī)模，就應當合理確定政府職能，以事定人。

三、政府人員隱性規(guī)模：何以膨脹？

（一）現(xiàn)狀判斷：隱性規(guī)模的基本情況

雇傭大量編外人員協(xié)助工作，已經廣泛存在于政府日常運行中。這些編外人員與編內人員共同行使公共權力、解決公共問題、處理公共事務，同樣由政府負擔開支，卻由于不具備編制這一“身份”差異，二者在薪酬水平、福利待遇、職業(yè)生涯等方面都存在較大差距。有學者將這種現(xiàn)象稱之為“體制化漠視”。在既有研究的基礎上總結編外人員與編內人員在各方面的不同，詳見表1。

表1 中國政府編內人員與編外人員比較

隱性規(guī)模群體的整體特點是學歷不高、專業(yè)技能不強，主要承擔大量的一線執(zhí)行崗位。這些崗位普遍具有臨時性和可替代性，所以這一群體的人員流動快、隊伍相對不穩(wěn)定。由于招錄數(shù)量、標準、程序不公開，很難從官方資料上了解其具體規(guī)模，一般都是通過實地調研進行估算?？梢赃_成共識的有兩點：第一，隱性規(guī)模十分龐大。呂芳估算全國僅街道層級所雇傭的編外人員就達到150萬人左右。很多研究表明，基層政府使用的編外人員數(shù)量接近甚至超過編內人員數(shù)量。第二，隱性規(guī)模處于不斷膨脹之中。趙子健在對北京市某街道雇傭編外人員的歷時性考察中發(fā)現(xiàn)，自1984年至2006年的20多年間，這一層級的隱性規(guī)模膨脹了10倍左右。

（二）何以膨脹？隱性規(guī)模的發(fā)生邏輯

如此龐大的隱性規(guī)模究竟如何出現(xiàn)，又為何不斷膨脹？這是學界關注的重點問題。主流的觀點將其歸因于超負荷的工作量與嚴格的編制約束之間的矛盾。一方面，各地方政府面臨著超負荷的工作量。胡曉東發(fā)現(xiàn)基層承接上級政府交辦的工作量不斷增加以及工作績效要求的不斷提高，是編外人員擴張的最大動力。另一方面，當前嚴格的編制管理限制了編內人員的擴張。在編制的剛性約束下，近年來政府人員的顯性規(guī)模增長十分緩慢。有實證研究表明政府的編制數(shù)量與轄區(qū)經濟總產值、人口、面積等因素均不相關，說明當前的編制管理并未考慮當?shù)氐膶嶋H情況。正式編制配置與政府的職能、工作量不匹配，導致一些部門履職困難，因此不得不通過擴張隱性規(guī)模的方式完成工作。

另一種觀點是隱性規(guī)模的存在為地方治理體系增添了靈活性。由于治理規(guī)模龐大，中國國家治理始終面臨著一統(tǒng)體制和有效治理的深刻矛盾，反映為中央統(tǒng)轄權和地方治理權之間的緊張和不兼容。隱性規(guī)模的存在恰好滿足了地方政府為了達成有效治理所需的靈活性和適應能力。編外人員大多是對當?shù)厣鐣h(huán)境比較熟悉的本地人，工作時可以采取更有針對性、可行性的處理方式，為復雜的基層治理提供了策略空間，更有利于基層政府應對治理難題。

也有學者以“結構—運行”為分析框架，從組織的結構—功能以及組織間互動的角度來解釋這一問題。葉靜提出“地方軟財政支出”的概念，認為地方政府存在著不受財政部門和人大立法機構控制、主要受經費使用部門和地方主要負責人影響的財政支出行為，這種地方軟財政支出模式是編外人員得以擴張的重要原因。呂芳認為地方政府為應對考核機制，不惜動用人海戰(zhàn)術對社會進行管理與控制，而政府擴張規(guī)模引起的責權利不對稱進一步助長了編外人員的膨脹。

還有學者將隱性規(guī)模的發(fā)生與膨脹視為中國歷史上“官吏分途”的延續(xù)。中國古代官僚體系始終保持了一個相對較小的正式規(guī)模，為了實現(xiàn)對龐大帝國的有效統(tǒng)治，胥吏被廣泛用來處理具體事務和一些技術性工作，并在錄用、流動和管理等方面與正式官僚遵循完全不同的制度安排。“官吏分途”自魏晉南北朝一直延續(xù)至明清，這種以身份為區(qū)分的二元化官僚體制成為傳統(tǒng)中國國家治理的重要特征。當前的編外人員與歷史上的胥吏群體存在內在一致性：地位不明、素質偏低、激勵不足、晉升無望、管理混亂等。劉建軍和馬彥銀提出“官吏分途”在當今中國地方治理中演化為擁有行政編制的官僚群體、擁有事業(yè)編制的派生群體和無正式編制的雇傭群體三分結構，這種三分結構所形成的身份差異和職能分等與“官吏分途”異曲同工。

大量雇傭編外人員這種行為在政府運行中不斷重復再現(xiàn)，背后必然有穩(wěn)定的制度邏輯，前三種觀點都可以被解釋為制度設計與現(xiàn)實政治之間的張力。后一種觀點則是遵循歷史制度主義的研究路徑，分析傳統(tǒng)因素如何在新形式的包裹下存續(xù)千年，顯示出強大的路徑依賴效應。這些觀點互為補充，增進了對隱性規(guī)模發(fā)生與膨脹原因的理解，但依然存在一些尚待解決的問題。比如前三種觀點難以解釋在制度設計相同的條件下，不同地區(qū)之間、同一地區(qū)不同部門之間的隱性規(guī)模為何會有總量和結構上的差異；后一種觀點則更多側重于展示歷史與現(xiàn)實之間的相似之處，并未能闡明這種延續(xù)的發(fā)生機理。此外，擴張隱性規(guī)模實際上是引入市場、社會的力量協(xié)助政府治理，其背后必然隱藏著政府與市場、政府與社會之間關系的新變化，目前學界在這方面的研究尚顯不足。

（三）如何治理？隱性規(guī)模的問題與改進

對于隱性規(guī)模的存在與膨脹，既有研究多從以下幾個方面指出其存在的問題。

第一，隱性規(guī)模的管理存在問題。各用人單位根據(jù)自身情況自行管理，致使編外人員管理始終缺乏合法性和正規(guī)性，普遍存在以下問題：缺乏總量控制，人員規(guī)模膨脹過快；結構不合理，不同部門間崗位配置不平衡；管理主體不明確，管理權限劃分不清；聘用程序不規(guī)范，用工方式隨意化；培訓開發(fā)不足，人員能力與工作崗位不匹配；考核標準不規(guī)范，晉升通道缺乏；薪酬福利體系不完善，待遇偏低等。

第二，隱性規(guī)模的不斷膨脹給財政帶來了沉重的負擔。敬乂嘉指出中國公共服務的生產和遞送中20%～30%是由間接受政府雇傭的人員完成，平均1/4的財政報酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員，該支出額相當于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”，這一數(shù)量已經超過了公務員總量。此外，編外人員的經費部分來自部門收費、罰款等，迫于財政壓力的基層政府很可能選擇向社會伸出“掠奪之手”。

第三，隱性規(guī)模的廣泛存在侵蝕著國家的合法性基礎。編外人員很多處于面對群眾的第一線，還有大量人員受聘于法院、公安、稅務等執(zhí)法部門，其權力來源的合法性受到質疑。一旦他們的工作出現(xiàn)問題，可能會引發(fā)輿論危機和政府公信力危機。鄭崇明調研發(fā)現(xiàn)，不具備執(zhí)法權的輔警常常在正式警察的庇護下直接行使執(zhí)法權，甚至進行違紀違法活動，賺取灰色收入。一些編外人員的行為扭曲了公共部門的價值取向，政府則不得不為其過錯和失誤埋單。編外人員的大量使用“雖然降低了行政成本，但積累了政治風險，并逐漸轉嫁到國家層面，侵蝕著國家的合法性基礎”。

雖然當前政府人員隱性規(guī)模存在上述問題和風險，但在正式編制剛性約束難以突破的條件下，通過擴張隱性規(guī)模來緩解不斷提升的公共服務需求與有限資源之間的矛盾，成為政府的必然選擇。對于如何改進隱性規(guī)模，學界大多從以下幾個方面提出建議。

第一，構建科學合理的正式編制制度。很多研究認為，要調整和規(guī)范隱性規(guī)模，應當首先構建一個總量適度、結構合理的顯性規(guī)模。當前經濟快速增長，社會異質化、多元化程度不斷加深，對政府的管理和服務能力提出嚴峻挑戰(zhàn)。而正式編制人員數(shù)量不足、結構安排不合理，造成政府不得不通過雇傭編外人員的方式來完成繁重的治理任務。因此，應當綜合考慮各個地方的人口總量、轄區(qū)面積、經濟水平等因素，構建科學合理的正式編制制度，并結合實際進行動態(tài)調整，為完善編外人員管理打好基礎。

第二，建立規(guī)范隱性規(guī)模的相關管理制度。雇傭編外人員是為了利用其靈活、彈性、低成本、任務導向的勞務特點，協(xié)助政府完成治理任務，因此必須建立規(guī)范的管理制度。首先，應當完善制度供給，制定相關法律法規(guī)，界定編外人員的法律身份，明確編外人員和用工單位的相關權利、責任和義務。其次，應當規(guī)范內部管理，從招聘、錄用、培訓、激勵、考核、退出等方面建立公開、公平、規(guī)范、合理的編外人員管理制度。最后，應適當提升編外人員待遇。編外人員往往比編內人員任務更重，薪酬卻更低，處于“既患貧又患不安”的狀態(tài)，這不利于編外人員的職業(yè)發(fā)展。應當在控制總量的基礎上，適當提升其薪酬福利待遇。

第三，轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系。隱性規(guī)模的廣泛存在說明當前政府職能轉變不到位。呂芳發(fā)現(xiàn)當前中國基層政府中使用編外人員最多的是社會管理部門，其次是經濟管理部門和綜合行政部門，最少的是公共服務部門，說明當前政府的職能重心依然在社會管理上，沒能實現(xiàn)“服務型政府”轉型。因此，必須轉變政府職能，合理劃定政府的職能邊界；優(yōu)化政府職責體系，建立權責清晰的縱向府際關系。

四、政府人員規(guī)模問題研究的未來展望

學界關于政府人員規(guī)模的研究已經持續(xù)了數(shù)十年，取得了豐富的研究成果。本文提出以是否具有正式編制將政府人員規(guī)模區(qū)分為顯性規(guī)模與隱性規(guī)模，提供了另一個研究視角。不過，相關研究依然有較大的拓展空間，下面將在既有研究的基礎上，嘗試對政府人員規(guī)模問題的研究方向進行展望。

第一，在研究視角方面，可以將顯性規(guī)模與隱性規(guī)模納入一個總體性的視野進行分析。編外人員與編內人員在招錄程序、激勵機制、組織方式、等級地位、薪酬福利、職業(yè)生涯等多個方面存在很大不同，但這并不能影響兩個群體間內在的一致性。它們都由財政負擔開支、都承擔政府職能、都處于同一個治理場域中，彼此之間的復雜勾連無法簡單地因身份的區(qū)別而割裂開來。在具體研究中，如果不綜合考慮二者的關系，很可能難以得出正確的結論。比如，如何看待隱性規(guī)模的存在，直接關系到對政府人員規(guī)模偏大還是偏小的判斷。再如，在基層治理體系中，編外人員作為政府的延伸，是政府向社會制度化、行政化深入的關鍵力量，如果忽視對這一群體的研究，就難以解釋當前基層治理所呈現(xiàn)的復雜性和多樣性。目前學界可以看到的相關研究僅有呂芳的“同心圓”結構以及劉建軍和馬彥銀的“群體三分”兩個思路，且都止步于結構性描述。接下來可能的研究問題包括：怎樣更科學、準確地描述政府人員規(guī)模的結構？如何解釋這種結構的成因？結構中的不同群體互相之間存在什么關系？在具體的治理情境中，不同群體如何介入治理過程？對實際的治理效果有怎樣的影響？等等。

第二，在研究內容方面，可以加強構建治理現(xiàn)代化背景下的政府人員規(guī)模研究。從全世界范圍看，為了應對復雜多變的現(xiàn)代社會事務、緩解財政壓力，在傳統(tǒng)的科層制官僚體系之外吸收市場與社會力量共同參與治理以提高政府的治理能力，已經成為大勢所趨。但具體以什么樣的方式來實現(xiàn)，各個國家的做法不同。比如就擴張政府隱性規(guī)模來說，美國主要是以合同外包的形式來購買組織服務，中國則是以直接雇傭人員的方式購買個人服務。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標之一是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這意味著要轉變政府在治理中的單一主體地位，調動一切積極力量參與社會建設。在治理現(xiàn)代化的大背景下，以什么樣的方式來構建一個合理的政府人員規(guī)模，是一個值得探索的方向，可能的研究問題包括：顯性規(guī)模和隱性規(guī)模在應對現(xiàn)代化帶來的復雜治理問題時，各自的優(yōu)勢與問題何在？政府在與市場組織或社會組織合作時，應當選擇什么樣的制度安排，才能在節(jié)約財政開支的同時有效回應公民需求？在比較的視野下，中國與西方發(fā)達國家的政府人員規(guī)模安排有何差異？這些差異是如何影響到各自的治理能力和治理效果的？等等。

第三，在研究方法方面，可以進一步提升案例研究的質量。當前政府人員規(guī)模方面的案例研究容易陷于對案例的細節(jié)描述，總結和知識性提煉較少。當然，在對某一研究對象的認知并不全面時，更多細節(jié)的展示本身就具有價值。但一些研究對案例的挖掘不足，不能很好地突破單個案例而將其上升至知識層面的理論積累。后續(xù)的研究可以從以下兩個方面進行突破：一是做案例的跨區(qū)域比較研究。當前相關的案例研究主要是單案例研究，比如僅關注某個大城市或某一特定群體，使得案例的代表性存疑。未來可以嘗試不同城市之間、同一城市不同區(qū)域之間的案例比較研究，豐富案例研究的樣本，增強研究結論的科學性和可信度。二是做案例的動態(tài)性追蹤研究。比如可以對某一層級政府人員規(guī)模進行歷時性追蹤，觀察顯性規(guī)模和隱性規(guī)?？傮w結構的變化趨勢和影響因素；或者可以對某一政策的實施進行過程追蹤，動態(tài)地展示顯性規(guī)模和隱性規(guī)模如何實際介入治理過程，具體發(fā)揮了何種功能等。