國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策研究

□文/夏童童 程志偉 郭慧捷

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西·西安）

［提要］產(chǎn)業(yè)政策作為一種重要的經(jīng)濟(jì)手段，任何國(guó)家都嘗試以產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)自然也是如此，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)設(shè)立各國(guó)家級(jí)新區(qū)后，更加重視這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從政策工具角度分析有關(guān)國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)政策的不足之處，進(jìn)而提出相關(guān)建議。

黨的十九大報(bào)告提出，要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建需要產(chǎn)業(yè)政策的支持，而產(chǎn)業(yè)政策又具有時(shí)間上的階段性、空間上的地區(qū)性、內(nèi)容上的異質(zhì)性、主體上的層次性、執(zhí)行上的自由性、成效上的模糊性等特點(diǎn)。因此，政界和學(xué)界雖然共同期待加快新時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但對(duì)于未來(lái)應(yīng)如何設(shè)計(jì)、制定產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一重大問(wèn)題的爭(zhēng)論探討持續(xù)不斷。

林毅夫認(rèn)為需要產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)橘Y源是有限的，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策集中資源以幫助企業(yè)進(jìn)行回報(bào)率較高的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)發(fā)展。有很多學(xué)者進(jìn)一步探討如何制定產(chǎn)業(yè)政策，大致可以分為幾個(gè)方面：第一，新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率下降，要重視市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，所以產(chǎn)業(yè)政策必須重點(diǎn)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，例如通過(guò)法律、行政等不同手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需關(guān)系、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。第二，表面上看，氣候環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策沒(méi)有關(guān)聯(lián)，但其變化要求國(guó)家提高資源利用率，這便成為產(chǎn)業(yè)政策的另一挑戰(zhàn)，因此需要特定的產(chǎn)業(yè)政策以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。Altenburg（2009）和Altenburg等（2015）認(rèn)為要出臺(tái)更多的生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策，例如對(duì)環(huán)境污染和碳排放征稅等。第三，中國(guó)地域遼闊，各區(qū)域發(fā)展不平衡是不可回避的事實(shí)，所以更需要因地制宜的產(chǎn)業(yè)政策。通過(guò)差異化區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，協(xié)調(diào)中西部等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)以提高經(jīng)濟(jì)效率。這三個(gè)方面可以看作是學(xué)者從供給、環(huán)境、需求的不同維度分析產(chǎn)業(yè)政策的制定方向，但學(xué)者們都是在其中一個(gè)具體的維度進(jìn)行討論。

綜上來(lái)看，一方面綜合供給、環(huán)境、需求三者，以政策工具視角進(jìn)行的研究較少；另一方面結(jié)合具體的區(qū)域進(jìn)行分析的研究同樣不多。然而隨著對(duì)外開(kāi)放政策的不斷落實(shí)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)生了較大變化，林毅夫提出各區(qū)域產(chǎn)業(yè)提高市場(chǎng)占有率并促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵途徑是提高區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其中，國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)的首要目的是帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，也就離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。

因此，基于以上兩方面，本研究通過(guò)政策工具視角分析我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策文本，構(gòu)建政策工具分析框架，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)條文進(jìn)行全面分析，探究我國(guó)促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策中政策工具使用的合理性，剖析其中存在的問(wèn)題并提出優(yōu)化建議，以期為未來(lái)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的制定提供參考，完善我國(guó)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源與分析方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源。本研究全面調(diào)查整理我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的政策文本，首先通過(guò)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)和各個(gè)政府官網(wǎng)，以“產(chǎn)業(yè)政策”“國(guó)家級(jí)新區(qū)”“產(chǎn)業(yè)”“新區(qū)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索；其次為保證政策數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和代表性，按照以下原則進(jìn)行整理：一是中央與省市層級(jí)的政策文本；二是與國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策文本。梳理了截至2020年11月30日的政策樣本50份，最終刪除新區(qū)管委會(huì)自身發(fā)布的5份政策后得到有效樣本45份。

（二）分析方法。政策工具可以有效連接政策目標(biāo)與政策執(zhí)行，目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可Rothwell和Zegveld的觀點(diǎn)，即將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三種。所以，本研究借鑒此種分類，構(gòu)建二維政策工具分析框架，其中X維度為政策工具維度，Y維度為產(chǎn)業(yè)價(jià)值維度。

1、X維度：政策工具維度。將產(chǎn)業(yè)政策分為供給型、環(huán)境型、需求型三類，即供給型產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮推動(dòng)作用，具體是指國(guó)家級(jí)新區(qū)擴(kuò)大利于新區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各要素的直接供給，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才激勵(lì)、科技信息支持、資金投入、公共服務(wù)等；環(huán)境型產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮影響作用，具體是指新區(qū)政府優(yōu)化利于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境，包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管制等；需求型產(chǎn)業(yè)政策是拉動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)向全方位、高水平發(fā)展的政策工具，具體是指政府采用利于產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的間接手段，包括政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易支持等。

2、Y維度：產(chǎn)業(yè)價(jià)值維度。產(chǎn)業(yè)政策既是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，又是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)動(dòng)力，它不僅能夠滿足人們的基本物質(zhì)生活需求，而且對(duì)政治、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等都具有積極影響。因此，本研究將經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值作為產(chǎn)業(yè)價(jià)值維度以分析產(chǎn)業(yè)政策。具體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)價(jià)值主要指能提高生產(chǎn)力、提供各種產(chǎn)品、吸引各類企業(yè)擴(kuò)大投資等；政治價(jià)值主要指提升政府形象、提高政績(jī)表現(xiàn)等；社會(huì)價(jià)值主要指增加就業(yè)機(jī)會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等；環(huán)境價(jià)值則是指優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、凈化自然環(huán)境等。

根據(jù)X維度和Y維度的分析，構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)政策分析框架，如圖1所示。（圖1）

圖1 產(chǎn)業(yè)政策二維分析框架圖

二、產(chǎn)業(yè)政策的文本分析

通過(guò)Nvivo12軟件對(duì)45份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，為深入了解政策文本的內(nèi)在規(guī)律，分別從政策工具維度和政策價(jià)值維度進(jìn)行分析?？傮w上看，45份產(chǎn)業(yè)政策文本兼顧了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的運(yùn)用，具有政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。

（一）政策工具維度分析——X維度。首先，按照“政策編號(hào)-章節(jié)序號(hào)-條款序號(hào)”和“政策編號(hào)-條款序號(hào)”兩種方式逐條編碼政策文本，例如“33-2-5”代表第33份政策文本中第二個(gè)章節(jié)中的第5條，如果出現(xiàn)同一個(gè)條款對(duì)應(yīng)一個(gè)以上的政策工具的情況，為了區(qū)別，需要在編碼后標(biāo)注“*”；其次，歸類政策工具，統(tǒng)計(jì)整理出數(shù)據(jù)結(jié)果如表1所示。受篇幅所限，該表僅提供部分文本編碼。（表1）

表1 政策工具分配一覽表

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，大部分是供給型政策工具（52.05%），其次是環(huán)境型政策工具（36.55%），最少的是需求型政策工具，僅占11.4%。這表明政府在影響國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)更傾向于采用直接影響的策略，通過(guò)人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等外部基礎(chǔ)條件的改善，消除市場(chǎng)障礙以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一，在供給型政策工具中，最受關(guān)注的是科技信息支持和公共服務(wù)，分別達(dá)到31.46%和23.6%，這說(shuō)明國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)的企業(yè)對(duì)科技信息支持的需求不斷增大，國(guó)家對(duì)此提供充分的支持政策，符合國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)代化、高科技的發(fā)展定位；另外，國(guó)家也提供了較為全面的公共服務(wù)以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；一個(gè)地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展必須具有最基本的物力、人力支持，但是從實(shí)踐來(lái)看，這兩方面的政策（17.42%和16.85%）還有待加強(qiáng)；同時(shí)，資金投入（10.67%）的力度應(yīng)該大幅增加，任何產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)期都需要大量的資金，尤其是國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)大多為新興產(chǎn)業(yè)，國(guó)家未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也是新興產(chǎn)業(yè)，必須有充足的資金注入才能擺脫創(chuàng)業(yè)之初的困境。第二，在環(huán)境型政策工具中，監(jiān)督管制（33.6%）和目標(biāo)規(guī)劃（32%）共同占據(jù)半壁江山，大多數(shù)國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展還未完全成熟，此時(shí)監(jiān)督管制是一種較為簡(jiǎn)單有效的政策工具，是行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，但當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度后會(huì)起到負(fù)作用；目標(biāo)規(guī)劃的制定可以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確前進(jìn)方向，是值得肯定的政策；另外，金融支持（24%）和稅收優(yōu)惠（10.4%）雖然目前處于較少狀態(tài)，但后期可以加強(qiáng)。第三，在需求型政策工具中，貿(mào)易支持高達(dá)74.36%，而外包和政府采購(gòu)兩者相加僅為25.64%。對(duì)于我國(guó)的國(guó)家級(jí)新區(qū)來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)之一即著力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和規(guī)模，將新區(qū)打造成為全方位擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的重要窗口；另外，我國(guó)19個(gè)新區(qū)中有10個(gè)承擔(dān)著推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易的職責(zé)，綜上兩方面的因素，大量貿(mào)易支持類政策的發(fā)布則是自然而然的，會(huì)加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。然而，必須引起重視的是，外包和政府采購(gòu)工具使用較少，隨著時(shí)代發(fā)展，政府也需要順應(yīng)潮流，簡(jiǎn)政放權(quán)，外包和采購(gòu)兩工具結(jié)合，讓市場(chǎng)發(fā)揮更多作用以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）政策價(jià)值維度分析——Y維度。在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入政策價(jià)值維度的影響因素，得到如表2所示的政策工具在價(jià)值維度各階段上的分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。（表2）

由于有些條款擁有多項(xiàng)價(jià)值，而有些條款價(jià)值不明顯，所以表2中的條款（347個(gè)）與實(shí)際統(tǒng)計(jì)的條款（342個(gè)）存在些許誤差。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，產(chǎn)業(yè)政策中最明顯的價(jià)值是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，高達(dá)173個(gè)條款，政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值三者相加與其接近，即169條，其中社會(huì)價(jià)值是除經(jīng)濟(jì)價(jià)值外體現(xiàn)最多的，為83個(gè)，其次是政治價(jià)值方面的相關(guān)條款52個(gè)，而僅有34個(gè)條款體現(xiàn)了環(huán)境價(jià)值。因此可以看出，對(duì)于政治建設(shè)和保護(hù)環(huán)境方面的力度較弱，可以加強(qiáng)其建設(shè)。另外，根據(jù)條款的具體分布，發(fā)現(xiàn)科技信息支持這一政策工具具有最多的價(jià)值。

表2 政策工具價(jià)值統(tǒng)計(jì)分布一覽表

三、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論。我國(guó)以《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》為核心，以各項(xiàng)法規(guī)、條例、意見(jiàn)、決定等為輔，已經(jīng)初步形成了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1、不同類型的政策工具運(yùn)用比例不一。雖然整體政策工具體系具有一定的完整性、全面性，但具體到某一類政策工具，可以明顯看出不同類型的政策工具運(yùn)用比例不一。運(yùn)用比例較高的是監(jiān)督管制工具；運(yùn)用較少的包括需求型政策工具、供給型政策工具中的資金投入工具和環(huán)境型政策工具中的稅收優(yōu)惠工具。國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)多為科技含量較高的新興產(chǎn)業(yè)，在研發(fā)、生產(chǎn)的過(guò)程中需要大量的資金支持以度過(guò)創(chuàng)業(yè)之初的困境。而環(huán)境型工具主要作用是優(yōu)化改善工業(yè)發(fā)展的外部條件，稅收優(yōu)惠又是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力條件之一，但是相關(guān)政策較少且在具體政策文本內(nèi)容中大多為宏觀條例，如“新區(qū)內(nèi)凡被國(guó)家認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，按規(guī)定享受有關(guān)稅收優(yōu)惠”。

2、不同新區(qū)的政策投入比例不一。國(guó)家級(jí)新區(qū)都是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。但不同新區(qū)成立時(shí)間不同、地理位置不同，定位目標(biāo)不同，其最終的產(chǎn)業(yè)政策投入也有所差別。從上文統(tǒng)計(jì)的45份政策樣本可以看出，針對(duì)所有新區(qū)的政策以及上海浦東新區(qū)的政策是較多的，分別為8份、9份。新區(qū)成立的不同時(shí)期也會(huì)有不同的政策投入，政策投入的類型也會(huì)不同，例如成立初期出臺(tái)較多的是供給類政策。

（二）政策建議

1、綜合運(yùn)用多種類型的政策工具。國(guó)家級(jí)新區(qū)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策包括供給型、環(huán)境型、需求型三類共12種工具，并且具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。例如，在《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中全面運(yùn)用多種政策工具，明確指出：完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施；強(qiáng)化金融支持；推進(jìn)投資與服務(wù)貿(mào)易便利化。這些政策工具的運(yùn)用和組合使得我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，逐漸實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市綜合功能提升。

2、適度降低監(jiān)督管制工具的運(yùn)用頻率。監(jiān)督管制工具具有簡(jiǎn)單直接的特性，所以政策制定者一直較為偏愛(ài)運(yùn)用此工具，但是一味單一地使用監(jiān)督管制將使其效用大為降低。對(duì)于同樣的政策需求，可以選用多元化的政策工具組合，制定基于企業(yè)所有制、企業(yè)規(guī)模等特征的差別化產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)落實(shí)到具體行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。如，對(duì)創(chuàng)業(yè)孵化企業(yè)應(yīng)著力于營(yíng)造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，而對(duì)發(fā)展到一定規(guī)模的企業(yè)則更側(cè)重于營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3、提高需求型政策工具的運(yùn)用比例。穩(wěn)定的需求型政策工具可以創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，降低產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)初期所面臨的不確定性。增加外包政策工具的運(yùn)用，鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)積極主動(dòng)地進(jìn)行服務(wù)外包，擴(kuò)大海外市場(chǎng)，增加國(guó)際市場(chǎng)份額以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。增加政府采購(gòu)政策工具的運(yùn)用，努力提高政府采購(gòu)的普及率，并且不是單純直接地采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)，而是供應(yīng)商要以問(wèn)題為導(dǎo)向提供針對(duì)性的服務(wù)，這種采購(gòu)方式可以促進(jìn)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的不斷創(chuàng)新發(fā)展。

4、完善資金投入、稅收優(yōu)惠等政策的實(shí)施細(xì)則。研究結(jié)論中提到宏觀政策過(guò)溢、微觀政策缺失現(xiàn)象，其根源在于實(shí)施細(xì)則還不夠完善，僅僅指明了方向，卻沒(méi)有告知具體如何操作，政策落實(shí)力度有待加強(qiáng)。國(guó)家發(fā)布政策應(yīng)明確資金“直補(bǔ)”的數(shù)額和稅收優(yōu)惠的幅度；或者通過(guò)加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除比例、中央財(cái)政出資支持產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、前沿科技產(chǎn)業(yè)銷售產(chǎn)品稅收減免等方式實(shí)現(xiàn)政策的完善。

5、加強(qiáng)具有環(huán)境價(jià)值的政策條目。我國(guó)一直堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，綠色作為新發(fā)展理念之一，實(shí)踐中并沒(méi)有始終保持，根據(jù)統(tǒng)計(jì)共有34個(gè)條款體現(xiàn)了環(huán)境價(jià)值，僅占總體的9.8%。所以，要繼續(xù)出臺(tái)具有環(huán)境價(jià)值的政策，以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，達(dá)到降成本、補(bǔ)短板、去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存的目標(biāo)。例如，政策條目加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新、科技的保護(hù)，發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高新技術(shù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的共同融合。