基于市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”優(yōu)化的縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界試劃研究
——以《溧陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》編制實(shí)踐為例

劉禹希 張 杰 馬文達(dá) 張桂花 丁 琳

2019年5月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”）提出“在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界”[1]，明確了“雙評(píng)價(jià)”在國(guó)土空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)性作用。2019年7月，自然資源部發(fā)布《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《技術(shù)指南》”），針對(duì)省、市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃明確了評(píng)價(jià)的技術(shù)方法和路徑，同時(shí)提出“縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在市級(jí)評(píng)價(jià)成果基礎(chǔ)上，形成評(píng)價(jià)報(bào)告；有條件或有必要的，可開(kāi)展有針對(duì)性的補(bǔ)充評(píng)價(jià)”[2]10。在此背景下，縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中通常直接搬用市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)論，不再單獨(dú)開(kāi)展評(píng)價(jià)。這一做法直接導(dǎo)致縣級(jí)開(kāi)發(fā)邊界劃定出現(xiàn)評(píng)價(jià)和規(guī)劃“兩層皮”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：一是評(píng)價(jià)結(jié)論過(guò)于寬泛，在縣級(jí)層面難以形成有效的約束性；二是評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)單薄，難以支撐科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)邊界劃定。

因此，針對(duì)市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”與縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定“脫節(jié)”的現(xiàn)象，本文深入剖析二者銜接上存在的難點(diǎn)與問(wèn)題，結(jié)合縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出基于市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”優(yōu)化的縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定路徑，以期為縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定提供借鑒。

1 市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用于縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定存在的難點(diǎn)與問(wèn)題

1.1 市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”跨層級(jí)應(yīng)用的針對(duì)性不足

評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的類(lèi)型、精度、時(shí)間是影響“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的核心基礎(chǔ)。市級(jí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對(duì)縣級(jí)而言，一是由于涉及多個(gè)行政區(qū)，更注重?cái)?shù)據(jù)類(lèi)型的統(tǒng)一性和數(shù)據(jù)形式的規(guī)范性，往往忽略了對(duì)個(gè)別區(qū)域特色化的考慮；二是由于空間尺度較大，對(duì)于數(shù)據(jù)精度要求相對(duì)較低，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量容錯(cuò)率也更高[3]，在縣級(jí)層面與實(shí)際情況存在較大差異；三是受自下而上調(diào)查方式影響，可能存在數(shù)據(jù)時(shí)間滯后的情況。因此，市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”在跨層級(jí)應(yīng)用中，缺少對(duì)邊界方案、配套政策的針對(duì)性和指導(dǎo)性。

1.2 市級(jí)與縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”傳導(dǎo)的規(guī)范性有待加強(qiáng)

“雙評(píng)價(jià)”自上而下傳導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。一是指標(biāo)深化細(xì)化方向不明確，市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”中缺少對(duì)不同類(lèi)型縣級(jí)單元特色指標(biāo)選取的引導(dǎo)；二是要素參數(shù)設(shè)定缺少細(xì)化規(guī)則，在市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”，因子參數(shù)閾值劃分存在較大主觀(guān)性[4-5]。此外，縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”對(duì)上一級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行反饋互動(dòng)的機(jī)制也有待進(jìn)一步深化。

1.3 “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果支撐開(kāi)發(fā)邊界劃定存在局限性

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是多因素綜合作用的結(jié)果，既要協(xié)調(diào)與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和永久基本農(nóng)田的關(guān)系，又要客觀(guān)反映城市發(fā)展方向、體現(xiàn)城市戰(zhàn)略思路引領(lǐng)；而雙評(píng)價(jià)的結(jié)果是基于現(xiàn)實(shí)資源條件約束下供給側(cè)的考慮[6]，并且是一種靜態(tài)結(jié)果，未考慮到工程技術(shù)改進(jìn)等動(dòng)態(tài)因素的影響。因此，在規(guī)劃實(shí)際編制過(guò)程中，“雙評(píng)價(jià)”在空間預(yù)判、指引等方面的作用還不足以支撐城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定。

2 基于市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定路徑研究

市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”要有效指導(dǎo)縣級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定，一方面需通過(guò)評(píng)價(jià)空間優(yōu)化、評(píng)價(jià)內(nèi)容深化等方法強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果有效傳導(dǎo)，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性；另一方面應(yīng)考慮統(tǒng)籌3類(lèi)空間、約束需求結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)單元開(kāi)發(fā)邊界的合理劃定。

2.1 評(píng)價(jià)空間優(yōu)化，提升縣級(jí)單元評(píng)價(jià)精度

基于市級(jí)100 m×100 m的網(wǎng)格劃分，進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)單元，建議采用25 m×25 m的網(wǎng)格精度進(jìn)行重采樣，更精準(zhǔn)地反映縣級(jí)單元的空間特征。針對(duì)市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”中空間邊界誤差、空間數(shù)據(jù)滯后的情況，應(yīng)依據(jù)縣級(jí)單元實(shí)際特征，結(jié)合實(shí)地調(diào)查，開(kāi)展邊界校核和局部修正工作。

2.2 評(píng)價(jià)內(nèi)容深化，契合縣級(jí)單元稟賦特征

基于區(qū)域資源本底條件與特征，進(jìn)一步識(shí)別縣級(jí)單元的差異性和特色化，開(kāi)展必要的指向性評(píng)價(jià)。其中，生態(tài)保護(hù)重要性補(bǔ)充評(píng)價(jià)應(yīng)側(cè)重關(guān)注縣級(jí)層面生態(tài)空間完整性、系統(tǒng)性和連通性；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性補(bǔ)充評(píng)價(jià)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)特色化農(nóng)業(yè)空間識(shí)別；城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性補(bǔ)充評(píng)價(jià)則應(yīng)多渠道開(kāi)展數(shù)據(jù)挖掘，增補(bǔ)地圖POI、調(diào)查數(shù)據(jù)等本地化空間數(shù)據(jù)。

2.3 落實(shí)政策導(dǎo)向，提煉開(kāi)發(fā)保護(hù)約束條件

根據(jù)《技術(shù)指南》，“雙評(píng)價(jià)”的主要目標(biāo)是“為編制國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，劃定三條控制線(xiàn)等提供基礎(chǔ)性依據(jù)”[2]2。同時(shí)，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”）也明確提出“底線(xiàn)思維、保護(hù)優(yōu)先”的總體要求。因此，基于“雙評(píng)價(jià)”可以進(jìn)一步識(shí)別開(kāi)發(fā)保護(hù)約束性條件，為初步劃定“三線(xiàn)”提供科學(xué)預(yù)判。

2.3.1 生態(tài)優(yōu)先，明確生態(tài)保護(hù)底線(xiàn)

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定的根本宗旨是保護(hù)具有特殊重要生態(tài)功能的生態(tài)空間，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，要“按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”[7]1。因此，“生態(tài)優(yōu)先”應(yīng)作為空間統(tǒng)籌的基本原則，生態(tài)保護(hù)等級(jí)評(píng)價(jià)所呈現(xiàn)的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域應(yīng)以絕對(duì)優(yōu)先級(jí)充分納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管控范圍。該區(qū)域即使具備較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性，也應(yīng)讓位于生態(tài)，盡可能保障生態(tài)空間的完整性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

2.3.2 總量平衡，錨定基本農(nóng)田任務(wù)底線(xiàn)

永久基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)劃定的初衷是保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出要“按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，在嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入”[7]1。這意味著并非適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域就一定要作為耕地或永久基本農(nóng)田，相較而言錨定任務(wù)底線(xiàn)、維持合理的規(guī)模和比例應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更高的優(yōu)先級(jí)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)并不能直接作為永久基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)劃定依據(jù)，更適合作為調(diào)整永久基本農(nóng)田布局的后備空間。在遵循“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局穩(wěn)定”[7]1基本原則的前提下，保證基本農(nóng)田在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)范圍內(nèi)總量穩(wěn)定、空間靈活。

2.3.3 綠色集約，遵循建設(shè)承載規(guī)模約束

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的目的是控制城市無(wú)序蔓延，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間集中連片、高質(zhì)量發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確提出要“按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”[7]1。除了自然資源相對(duì)短缺、地形地質(zhì)條件較差的地區(qū)，對(duì)于大多數(shù)地區(qū)而言，單純依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界顯然難以體現(xiàn)“集約適度”[14]。因此，相較而言城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)呈現(xiàn)的反向約束更具參考價(jià)值。一是基于城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)域，引導(dǎo)不適宜區(qū)域現(xiàn)狀建設(shè)用地有序退出，避免將其劃入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；二是考慮資源要素對(duì)建設(shè)開(kāi)發(fā)的限制性影響，分析土地資源、水資源等約束條件，測(cè)算城鎮(zhèn)建設(shè)的最大承載規(guī)模。

2.4 約束需求結(jié)合，支撐理性開(kāi)發(fā)邊界劃定

基于約束條件可以形成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界初步形態(tài)，但理性的開(kāi)發(fā)邊界不僅是資源約束的結(jié)果，更應(yīng)該反映實(shí)際的發(fā)展需求。因此，在開(kāi)發(fā)規(guī)模上，應(yīng)綜合考慮縣級(jí)單元人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷年用地增長(zhǎng)等情況，測(cè)算城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的合理規(guī)模；在空間布局上，應(yīng)客觀(guān)評(píng)估發(fā)展主體的功能定位、發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展動(dòng)力等，將規(guī)模精準(zhǔn)分配至各個(gè)空間主體，結(jié)合戰(zhàn)略意圖和發(fā)展方向引導(dǎo)，進(jìn)一步校核“雙評(píng)價(jià)”支撐下的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“雛形”，擬定最終的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的布局方案。

3 溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定實(shí)踐

溧陽(yáng)市位于江蘇省常州市西南部，與蘇、浙、皖三省接壤，是常州市生態(tài)及農(nóng)業(yè)資源最為豐富集中的區(qū)域。基于常州市“雙評(píng)價(jià)”成果，結(jié)合溧陽(yáng)市實(shí)際情況，具體按照以下4個(gè)步驟開(kāi)展溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作。

3.1 優(yōu)化常州市“雙評(píng)價(jià)”成果

3.1.1 生態(tài)保護(hù)重要性?xún)?yōu)化

本著尊重現(xiàn)狀、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)的原則，生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)優(yōu)化只對(duì)邊界進(jìn)行校核調(diào)整及局部地塊調(diào)整，整體生態(tài)空間分布格局不變（見(jiàn)圖1）。在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)補(bǔ)充重要地下水補(bǔ)給、洪水調(diào)蓄、河（湖）岸防護(hù)、自然遺跡、自然景觀(guān)等評(píng)價(jià)內(nèi)容。優(yōu)化后溧陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)面積較優(yōu)化前有所減少，重要區(qū)及一般重要區(qū)面積有所增加（見(jiàn)表1）。

表1 生態(tài)保護(hù)重要性?xún)?yōu)化前后面積對(duì)比表Tab.1 Comparison of areas before and after optimization of the importance of ecological protection

圖1 生態(tài)保護(hù)重要性?xún)?yōu)化前和優(yōu)化后Fig.1 Before and after the optimization of the importance of ecological protection

3.1.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性?xún)?yōu)化

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)主要對(duì)涉及生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)的用地、三調(diào)地類(lèi)中現(xiàn)狀建設(shè)用地及大片水域不適合農(nóng)業(yè)實(shí)際情況的用地進(jìn)行校核。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)補(bǔ)充特色村落保護(hù)、重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套、重要經(jīng)濟(jì)作物分布、特色農(nóng)產(chǎn)品種植等評(píng)價(jià)內(nèi)容。從適宜性等級(jí)集中分布程度來(lái)看，溧陽(yáng)市的農(nóng)業(yè)功能指向的適宜性較好，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越（見(jiàn)圖2）。優(yōu)化后溧陽(yáng)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜的區(qū)域較優(yōu)化前有所減少，不適宜區(qū)域較優(yōu)化前顯著增加（見(jiàn)表2）。

圖2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)優(yōu)化前和優(yōu)化后Fig.2 Before and after optimization of agricultural production suitability evaluation

表2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性?xún)?yōu)化前后面積對(duì)比表Tab.2 Comparison of areas before and after the optimization of agricultural production

3.1.3 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性?xún)?yōu)化

城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)重點(diǎn)對(duì)涉及生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)的用地、三調(diào)地類(lèi)中大片水域不適合城鎮(zhèn)建設(shè)的用地進(jìn)行校核。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)溧陽(yáng)特色資源稟賦特征進(jìn)一步補(bǔ)充礦產(chǎn)資源、歷史文化和自然景觀(guān)資源等評(píng)價(jià)內(nèi)容。從適宜性等級(jí)集中分布程度來(lái)看，大部分區(qū)域處于適宜等級(jí)，不適宜區(qū)域僅分布于西北部山地、南部山地坡度比較大的區(qū)域以及長(zhǎng)蕩湖南部（見(jiàn)圖3）。優(yōu)化后溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)域較優(yōu)化前有所減少，不適宜區(qū)域較優(yōu)化前顯著增加（見(jiàn)表3）。

表3 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性?xún)?yōu)化前后面積對(duì)比表Tab.3 Comparison of areas before and after optimization of urban construction suitability

圖3 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)優(yōu)化前和優(yōu)化后Fig.3 Evaluation of suitability for urban construction before and after optimization

3.2 預(yù)判溧陽(yáng)市開(kāi)發(fā)保護(hù)格局

由于溧陽(yáng)市光溫、降水、植被覆蓋等自然條件優(yōu)越，且交通網(wǎng)絡(luò)通達(dá)度較強(qiáng)，全市80%以上的區(qū)域既適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也適宜城鎮(zhèn)建設(shè)，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)“多宜性”特征，永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是“多宜性”地區(qū)協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。

3.2.1 基于生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)

溧陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域主要集中在河湖濕地和坡度較高的山地區(qū)域，以生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)域作為生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定范圍，則溧陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)約束較少，僅天目湖和戴埠兩鎮(zhèn)就覆蓋了全市66%的生態(tài)紅線(xiàn)，涵蓋濕地公園、森林公園、水庫(kù)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多種類(lèi)型（見(jiàn)圖4）。針對(duì)該區(qū)域，在空間管理上應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地應(yīng)根據(jù)其對(duì)生態(tài)功能造成的影響制定退出計(jì)劃，區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田應(yīng)有序調(diào)出、實(shí)施補(bǔ)劃。

圖4 溧陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)示意圖Fig.4 Ecological protection red line of Liyang City

3.2.2 基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)調(diào)整永久基本農(nóng)田

將溧陽(yáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，可以進(jìn)一步甄別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)中的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地（見(jiàn)圖5）。由于永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)尚未下達(dá)，目前行之有效的做法是首要保障現(xiàn)狀長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地不再繼續(xù)被占用，將其優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界采用“開(kāi)天窗”的形式避讓長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地。待保護(hù)任務(wù)下達(dá)后，再依據(jù)規(guī)模要求在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)內(nèi)實(shí)施補(bǔ)劃，同時(shí)進(jìn)一步協(xié)調(diào)補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的關(guān)系，妥善調(diào)整永久基本農(nóng)田布局。

圖5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)與長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地疊加圖Fig.5 Superposition map of agricultural production suitability evaluation and long-term stable cultivated land

3.2.3 以水資源約束為城鎮(zhèn)建設(shè)承載極限

溧陽(yáng)市常年降雨量豐沛，過(guò)境水量較多，但水資源約束仍是城鎮(zhèn)建設(shè)承載短板，一方面是存在資源型缺水現(xiàn)象，地表水資源時(shí)空分布不均，枯水年份供水保證率低；另一方面是水質(zhì)型缺水未得到有效緩解，部分河湖水污染情況仍舊突出。在此背景下，常州市和溧陽(yáng)市均提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。因此，水資源約束將決定溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的極限承載規(guī)模。

首先是落實(shí)常州市對(duì)溧陽(yáng)市用水總量指標(biāo)控制，至2035年用水總量指標(biāo)可達(dá)5.4億m3[8]。其次是預(yù)測(cè)2035年溧陽(yáng)城鎮(zhèn)用水量，2019年溧陽(yáng)市總用水量4.8億m3，城鎮(zhèn)生活用水量0.31億m3[9]?？紤]到農(nóng)業(yè)節(jié)水水平的進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與工業(yè)用水效率的提升以及城鎮(zhèn)擴(kuò)張的影響，預(yù)測(cè)2035年城鎮(zhèn)生活用水比例需在現(xiàn)狀6.5%的基礎(chǔ)上提升至10%，則城鎮(zhèn)用水量為0.54億m3。最后，以城鎮(zhèn)綜合用水量可承載的城鎮(zhèn)建設(shè)面積作為城鎮(zhèn)建設(shè)承載的最大規(guī)模，具體計(jì)算公式如下：

2019年溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人均生活用水量為673.9 m3/人?年。隨著未來(lái)居民用水觀(guān)念的提升，預(yù)測(cè)2035年人均生活用水量可減少20%，至539.1 m3/人?年，則2035年溧陽(yáng)市可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模為100.2萬(wàn)人。2019年溧陽(yáng)市人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為217 m2/人，落實(shí)“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”[10]的總體要求，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地必然呈降低趨勢(shì)，預(yù)測(cè)2035年人均建設(shè)用地可減少至200 m2/人，則2035年溧陽(yáng)市可承載的最大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為200.4 km2。

3.3 測(cè)算合理的開(kāi)發(fā)需求

溧陽(yáng)市充分依托自身區(qū)位資源優(yōu)勢(shì)，先后獲批國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市、全國(guó)“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地、國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)縣城新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)等多個(gè)試點(diǎn)。在試點(diǎn)建設(shè)推動(dòng)下，溧陽(yáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，寧德時(shí)代、上汽集團(tuán)等龍頭企業(yè)紛紛落地；城市發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁，2009—2018年期間建設(shè)用地總量逐年上升，年均新增建設(shè)用地規(guī)模達(dá)3.4 km2（見(jiàn)圖6）。

圖6 溧陽(yáng)市2009—2018年建設(shè)用地變化情況圖（單位：km2）Fig.6 Change of construction land in Liyang City from 2009 to 2018 (km2)

綜合考慮城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地增長(zhǎng)速度等實(shí)際情況，預(yù)測(cè)至2035年溧陽(yáng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)需求為51 km2，城鎮(zhèn)建設(shè)總規(guī)模需求為179 km2，該規(guī)模尚在城鎮(zhèn)建設(shè)承載范圍內(nèi)。

3.4 統(tǒng)籌空間資源配置

3.4.1 評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展?jié)摿?/p>

在新一輪國(guó)土空間總體規(guī)劃全市“一盤(pán)棋”的總體思路下，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益、城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?個(gè)維度構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展效益評(píng)價(jià)體系，并將其作為城鎮(zhèn)空間分配的重要依據(jù)（見(jiàn)表4）。通過(guò)客觀(guān)評(píng)估城鎮(zhèn)未來(lái)空間拓展?jié)摿Γ瑩駜?yōu)選擇城鎮(zhèn)發(fā)展載體、保障發(fā)展重點(diǎn)、引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間高質(zhì)量集聚提升。

表4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表Tab.4 Evaluation index system of rural development benefits

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益綜合表征來(lái)看，天目湖鎮(zhèn)、社渚鎮(zhèn)、上興鎮(zhèn)表現(xiàn)突出，得益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于本土資源稟賦的充分挖掘和特色化發(fā)展的長(zhǎng)期堅(jiān)持（見(jiàn)圖7）。例如，天目湖鎮(zhèn)依托天目湖優(yōu)質(zhì)資源，主攻生態(tài)旅游，已成為輻射溧陽(yáng)市乃至南京都市圈的旅游服務(wù)勝地；上興鎮(zhèn)依托省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，成為溧陽(yáng)市機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)；社渚鎮(zhèn)則憑借其三省交界的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，建成蘇浙皖示范綜合性平臺(tái)。

圖7 經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益綜合評(píng)價(jià)圖Fig.7 Comprehensive evaluation of economic development benefits

從城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力綜合表征來(lái)看，天目湖鎮(zhèn)、戴埠鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)、上興鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)顯著，這與其處于寧杭發(fā)展軸的特殊區(qū)位息息相關(guān)，因此四鎮(zhèn)在人口、產(chǎn)業(yè)吸引方面具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)圖8）。

圖8 城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力綜合評(píng)價(jià)圖Fig.8 Comprehensive evaluation of urban development motivation

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿C合表征來(lái)看，天目湖鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)、竹簀鎮(zhèn)表現(xiàn)突出，離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于“雙循環(huán)”下新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷。三鎮(zhèn)依托其較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，率先在先進(jìn)裝備制造、新材料、生物科技等未來(lái)產(chǎn)業(yè)中謀劃布局（見(jiàn)圖9）。

圖9 產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿C合評(píng)價(jià)圖Fig.9 Comprehensive evaluation of industrial development potential

綜合各項(xiàng)指標(biāo)加權(quán)，中心城區(qū)、天目湖鎮(zhèn)綜合效益優(yōu)勢(shì)明顯。在指標(biāo)分配和開(kāi)發(fā)邊界劃定中將予以?xún)A斜和保障（見(jiàn)表5，圖10）。

圖10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展效益綜合評(píng)價(jià)圖Fig.10 Comprehensive evaluation of development benefits of towns and villages

3.4.2 展望全域發(fā)展戰(zhàn)略遠(yuǎn)景

回顧溧陽(yáng)市發(fā)展路徑，存在兩方面問(wèn)題：一是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)相對(duì)扁平化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展遍地開(kāi)花，使得溧陽(yáng)市在區(qū)域競(jìng)合中難以形成核心競(jìng)爭(zhēng)力；二是溧陽(yáng)市1號(hào)公路作為江蘇省首批旅游風(fēng)景道，打響了溧陽(yáng)市鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的名片，但其與沿線(xiàn)城鎮(zhèn)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍在探索中。

以戰(zhàn)略眼光謀劃溧陽(yáng)市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，一方面將大幅強(qiáng)化中心城區(qū)，適時(shí)整合南渡鎮(zhèn)、天目湖鎮(zhèn)，打通中心城區(qū)向南向西輻射空間，形成與區(qū)域一體化相匹配的發(fā)展格局；另一方面，要把1號(hào)公路作為踐行“兩山理論”的空間載體，發(fā)揮串聯(lián)沿線(xiàn)城鎮(zhèn)的紐帶作用，尤其要把上興、社渚作為全市生態(tài)創(chuàng)新載體的價(jià)值凸顯出來(lái)（見(jiàn)圖11）。

圖11 溧陽(yáng)市市域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖Fig.11 Planning of the urban spatial structure of Liyang City

3.4.3 依據(jù)版塊特征劃定邊界

基于多因子鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)價(jià)，結(jié)合遠(yuǎn)期戰(zhàn)略意圖考慮，將溧陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為4個(gè)版塊：中心城區(qū)作為城鎮(zhèn)發(fā)展核心拓展區(qū)，上興鎮(zhèn)、社渚鎮(zhèn)作為優(yōu)先供地重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，天目湖鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)作為項(xiàng)目保障適度發(fā)展區(qū)，其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為存量挖潛控制整合區(qū)。

依據(jù)城鎮(zhèn)版塊特征制定差異化的邊界劃定策略，保障有限空間資源的精準(zhǔn)配置（見(jiàn)表6）。一方面，要保障重點(diǎn)版塊的指標(biāo)傾斜和重大項(xiàng)目安排，給予城鎮(zhèn)發(fā)展核心拓展區(qū)和優(yōu)先供地重點(diǎn)發(fā)展區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多集中建設(shè)區(qū)規(guī)模；對(duì)于項(xiàng)目保障適度發(fā)展區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要以項(xiàng)目為抓手嚴(yán)格管控增量指標(biāo)，鼓勵(lì)挖掘存量潛力；對(duì)于存量挖潛控制整合區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過(guò)限制增量指標(biāo)倒逼其盤(pán)活利用存量指標(biāo)。另一方面，彈性發(fā)展區(qū)規(guī)模在不突破集中建設(shè)區(qū)15%的前提下，將其作為平衡全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)模分配的政策工具，即以15%作為全市彈性發(fā)展區(qū)總量約束，但避免“一刀切”將其作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)規(guī)模約束，在不能保證一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模需求的情況下，給予其更多的彈性發(fā)展空間。

表6 差異化邊界劃定和“三線(xiàn)”協(xié)調(diào)策略Tab.6 Differentiated boundary delineation and "three-line" coordination strategy

4 結(jié)語(yǔ)

“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃研究分析內(nèi)容的重要組成部分，也是劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的重要前提和基礎(chǔ)。本文從“雙評(píng)價(jià)”內(nèi)容的針對(duì)性、傳導(dǎo)的規(guī)范性和支撐邊界劃定的科學(xué)性3個(gè)角度剖析了市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”在跨層級(jí)應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題。結(jié)合地方實(shí)踐，從“構(gòu)建評(píng)價(jià)空間優(yōu)化、評(píng)價(jià)內(nèi)容深化、統(tǒng)籌三類(lèi)空間、約束需求結(jié)合”4個(gè)方面提出市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”成果運(yùn)用于縣級(jí)開(kāi)發(fā)邊界劃定的方法路徑。以溧陽(yáng)市為代表的“多宜性”特征明顯的地區(qū)，要形成科學(xué)合理的邊界劃定，一方面有賴(lài)于“雙評(píng)價(jià)”成果的精細(xì)化，充分發(fā)揮其識(shí)別資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)短板、研判開(kāi)發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)不可替代的重要作用；另一方面依賴(lài)“雙評(píng)價(jià)”與實(shí)際發(fā)展訴求和發(fā)展意圖的相互補(bǔ)充校核，理性確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。要充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)發(fā)邊界劃定既是客觀(guān)條件約束的產(chǎn)物，也是發(fā)展訴求和發(fā)展意圖共同作用的結(jié)果，新時(shí)期城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定應(yīng)回歸對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律認(rèn)識(shí)的基點(diǎn)上，重新思考其劃定及管理的方式與方法[11-12]。

本文研究仍處于探索階段，研究的方法路徑有待完善，初步結(jié)論還有待商榷。未來(lái)仍需關(guān)注3個(gè)方面的內(nèi)容：一是要對(duì)“雙評(píng)價(jià)”在不同層次的傳導(dǎo)機(jī)制開(kāi)展深入研究，進(jìn)一步提升“雙評(píng)價(jià)”對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管控作用；二是要多途徑利用技術(shù)手段，構(gòu)建更精準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)承載預(yù)測(cè)模型，提高定量計(jì)算的精細(xì)度和科學(xué)性[13]；三是要加強(qiáng)現(xiàn)行政策條件的分析，考慮政策要求對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的影響，有效反映城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的綜合性。