以法治思維突破老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)困境創(chuàng)新城市治理依法實(shí)踐模式

文/張恕峰

當(dāng)前，老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)問題是城市治理體系中基層社區(qū)社會(huì)治理熱點(diǎn)問題之一。在面對(duì)不斷推進(jìn)依法治國國家戰(zhàn)略和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的大時(shí)代背景下，老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理過程中長(zhǎng)期存在的困境和難題成為提升基層社會(huì)治理能力的阻礙和短板，問題的解決面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市管理體制創(chuàng)新和基層社會(huì)治理“人民滿意”的雙重挑戰(zhàn)和壓力。習(xí)近平總書記指出“社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。基層是一切工作的落腳點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，物業(yè)企業(yè)作為基層社會(huì)治理一線參與主體之一具有先天實(shí)踐優(yōu)勢(shì)、法定職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)需要進(jìn)一步全面理清老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理困境及落實(shí)針對(duì)性解決思路、措施，才能為實(shí)現(xiàn)城市治理體系在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成新模式、新格局創(chuàng)造良好條件。

近幾年，物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域隨著區(qū)域或行業(yè)、專業(yè)立法立規(guī)等地方性法規(guī)建設(shè)步伐不斷加快，物業(yè)服務(wù)管理事項(xiàng)的公共服務(wù)屬性日益彰顯，越來越體現(xiàn)出公共服務(wù)功能和社會(huì)治理特點(diǎn)。以北京市為例，隨著《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《垃圾分類條例》、《街道工作條例》等一批地方性新法規(guī)的實(shí)行，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在垃圾分類主體責(zé)任和面對(duì)新冠肺炎防疫等社會(huì)公共責(zé)任履行社會(huì)公共主體責(zé)任被以法規(guī)的形式確立，物業(yè)管理企業(yè)被賦予超越企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)主體的全新社會(huì)責(zé)任事項(xiàng)和公共管理職能。當(dāng)前形勢(shì)下，尤其是老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理企業(yè)如何在法規(guī)落實(shí)落細(xì)過程中，針對(duì)物業(yè)服務(wù)細(xì)化法規(guī)落實(shí)、厘清公共區(qū)域管理邊界、維護(hù)公共秩序安全等公共事項(xiàng)服務(wù)管理問題，需要進(jìn)一步理順法律關(guān)系、強(qiáng)化綜合管理、綜合執(zhí)法治理效果及有效解決服務(wù)管理中存在的難題和困境，需要投入資源全面深入研討探索。物業(yè)企業(yè)需要立足物業(yè)服務(wù)管理實(shí)踐主動(dòng)破題，以促成形成科學(xué)、高效的管理運(yùn)營服務(wù)治理新模式和新機(jī)制，適應(yīng)因新形勢(shì)發(fā)展需要，承擔(dān)起解決國家治理及城市治理體系創(chuàng)新在社區(qū)基層社會(huì)治理“最后一公里”堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題的當(dāng)務(wù)之急。

老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理面臨的困境和挑戰(zhàn)

（一）政策法規(guī)調(diào)整導(dǎo)致的長(zhǎng)期服務(wù)價(jià)格不變困境

我國物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格形成機(jī)制發(fā)端于政府指導(dǎo)價(jià)，近些年隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步去政府化，市場(chǎng)化成為主流。但老舊小區(qū)物業(yè)費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制原為政府指導(dǎo)價(jià)，歷史形成的市場(chǎng)化難的困境突出。以北京市為例：以2006 年1 月為政策節(jié)點(diǎn)，物業(yè)行業(yè)經(jīng)歷了長(zhǎng)期政府指導(dǎo)價(jià)后放開，實(shí)行市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。市場(chǎng)化后，未對(duì)新機(jī)制及相關(guān)市場(chǎng)細(xì)則予以明確，形成了市場(chǎng)化和以從其原有合同約定作為過渡性措施的局面。加之因老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、業(yè)委會(huì)或自管會(huì)組建率低，無協(xié)商主體和平臺(tái)，未形成動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。據(jù)北京市住建部門不完全統(tǒng)計(jì)，截止2019 年，全市物業(yè)服務(wù)小區(qū)業(yè)委會(huì)組建率不足20%，2020 年至今，因區(qū)域老舊小區(qū)有機(jī)更新機(jī)制推進(jìn)，業(yè)委會(huì)組建率雖有所提升，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到法規(guī)要求和實(shí)踐需要。老舊小區(qū)普遍長(zhǎng)期執(zhí)行已廢止的政府指導(dǎo)價(jià)1997 年196 號(hào)及配套文件規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。物業(yè)費(fèi)價(jià)格長(zhǎng)期無法調(diào)整與日常服務(wù)成本逐年升高嚴(yán)重倒掛，問題長(zhǎng)期得不到解決，服務(wù)難以為繼，服務(wù)質(zhì)量與低價(jià)低收繳率相互影響，長(zhǎng)期處于非市場(chǎng)化良性循環(huán)狀態(tài)，形成政策法規(guī)和服務(wù)價(jià)格矛盾困境，影響社會(huì)和諧有序發(fā)展和基層社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展，需要采取針對(duì)性解決措施。

（二）侵占公共區(qū)域、公共利益事項(xiàng)缺乏懲戒屢禁不止管理困境

在物業(yè)服務(wù)管理實(shí)踐中，尤其是老舊小區(qū)居民、業(yè)主、產(chǎn)權(quán)人及第三人普遍存在權(quán)責(zé)界限不清，居民業(yè)主隨意搶占、侵占公共安全區(qū)域或公共區(qū)域的不文明和失法失序現(xiàn)象，且常態(tài)化反復(fù)發(fā)生，糾正制止困難，嚴(yán)重影響公共安全、公共利益，存在重大安全隱患和社會(huì)管理治理問題。實(shí)踐中，同時(shí)存在行政執(zhí)法部門的執(zhí)法主體責(zé)任不明確，懲罰規(guī)定和違法違規(guī)行為的懲罰性條款缺失或普遍偏輕或執(zhí)法不嚴(yán)等突出問題，客觀助長(zhǎng)了侵占而不負(fù)任何代價(jià)或代價(jià)偏輕的行為。例如小區(qū)內(nèi)消防通道停車、樓宇侵占消防通道，配電、管道間、設(shè)備間堆物，大件垃圾物品隨意丟棄，封閉公共區(qū)域空間，私自加裝車位鎖，破壞、侵占公共綠地種植，私搭亂建破壞公共安全設(shè)施等行為，存在重大安全隱患和侵占公共權(quán)益的現(xiàn)象屢禁不止。由于違法違規(guī)代價(jià)過低，實(shí)施侵害行為不受合理懲戒，不利于公共安全、公共利益的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，雖然法規(guī)不斷修訂完善，但社區(qū)普法、執(zhí)法管理“最后一公里”問題突出，形成了管不住、管不了，“唐僧肉”似的公共區(qū)域大家占的混亂局面。

（三）主體多家，怠于履行公共安全、利益事項(xiàng)法定義務(wù)困境

現(xiàn)實(shí)物業(yè)服務(wù)區(qū)內(nèi)，尤其是老舊小區(qū)，多存在管理主體多家或公共事項(xiàng)責(zé)任不清無人負(fù)責(zé)局面，存在突出困境。業(yè)主或產(chǎn)權(quán)人以各種理由拒絕履行涉及公共安全、公共區(qū)域利益的同意義務(wù)或出資修復(fù)、整改、更新等義務(wù)。例如在公共維修基金提取使用中，很多業(yè)主、產(chǎn)權(quán)人以事不關(guān)己等各種理由不履行簽字同意義務(wù)或產(chǎn)權(quán)人出資義務(wù)等，導(dǎo)致涉及公共安全的電梯大修及更新，消防設(shè)施設(shè)備更新、公共管線損壞修復(fù)等大中修事項(xiàng)等公共安全管理和公共區(qū)域事項(xiàng)無法及時(shí)推進(jìn)，致使公共環(huán)境設(shè)施無人盡責(zé)維護(hù)、環(huán)境臟亂差，使公共安全事項(xiàng)和公共利益無法得到合理體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)人或產(chǎn)權(quán)單位不依法履行公共責(zé)任分?jǐn)偦蚝炞至x務(wù)，導(dǎo)致公共安全和公共利益受損，責(zé)任主體卻不承擔(dān)任何法律責(zé)任、征信損失或經(jīng)濟(jì)等懲罰性代價(jià)，涉及的公共安全事項(xiàng)缺乏立法的強(qiáng)制性懲戒約束。

（四）涉公共安全利益事項(xiàng)被少數(shù)人“綁架”無法推行的困境

在基層社會(huì)治理實(shí)踐中，涉及公共安全和公共利益事項(xiàng)有時(shí)在征求居民業(yè)主過半、大多數(shù)人同意，甚至超過法定三分之二居民業(yè)主同意并手續(xù)合規(guī)齊全的情況下，時(shí)有因少數(shù)居民不同意采取現(xiàn)場(chǎng)聚集阻止、上訪等非法非合規(guī)手段進(jìn)行所謂“維權(quán)”，導(dǎo)致涉及多數(shù)公共利益管理和服務(wù)事項(xiàng)無法實(shí)現(xiàn)，例如停車管理，公共區(qū)域改建等。少數(shù)人以個(gè)人認(rèn)知和利益訴求為出發(fā)點(diǎn)阻撓大多數(shù)人實(shí)現(xiàn)合規(guī)合法的公共安全和公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。少數(shù)人對(duì)基于自身利益或少數(shù)人非正當(dāng)利益采取的自身不當(dāng)行為造成的公共安全隱患、公共秩序混亂和損失，不受任何經(jīng)濟(jì)、行政、個(gè)人信用等懲戒，存在立法強(qiáng)制懲戒的現(xiàn)實(shí)需要。

（五）政出多頭，執(zhí)法不到邊、選擇性執(zhí)法困境

當(dāng)前，職能部門日常執(zhí)法監(jiān)管中選擇性執(zhí)法問題時(shí)有發(fā)生。目前社會(huì)治理和物業(yè)服務(wù)過程中，老舊小區(qū)部分業(yè)主由于法律意識(shí)淡薄等原因存在搶占公共資源、侵占公共空間、源頭上垃圾自主分類不到位等現(xiàn)狀，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)已盡巡視發(fā)現(xiàn)、勸阻、上報(bào)等相關(guān)法定義務(wù)的情況下，執(zhí)法部門對(duì)負(fù)有法定完全責(zé)任的產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體及違法行為直接實(shí)施人選擇性忽略，有時(shí)卻只處罰管理服務(wù)單位了事，客觀上助長(zhǎng)躲避法定義務(wù)責(zé)任單位及違法違規(guī)人員直接獲益的不良風(fēng)氣導(dǎo)向，有損于執(zhí)法公平正義。日常工作中物業(yè)企業(yè)迫于無奈，為減輕選擇性執(zhí)法責(zé)任后果、保民生，往往無奈先行墊資消除隱患，事后墊資追繳困難，加劇了資金困境，導(dǎo)致服務(wù)容易形成惡性循環(huán)，不利于老舊社區(qū)長(zhǎng)效服務(wù)機(jī)制的形成。有時(shí)為減少處罰或消除對(duì)其他業(yè)主生活影響事項(xiàng)，物業(yè)企業(yè)可能與侵權(quán)業(yè)主激化矛盾，影響物業(yè)服務(wù)滿意度，進(jìn)一步降低收費(fèi)率，導(dǎo)致惡性循環(huán)。例如，居民電動(dòng)自行車進(jìn)樓、侵占消防通道等少有執(zhí)法，即使執(zhí)法也多為對(duì)管理服務(wù)單位執(zhí)法，少對(duì)直接違法主體執(zhí)法現(xiàn)象。另，城市治理過程中，職能部門存在慣常條塊分割思維，行政主體通過行政規(guī)章區(qū)別收費(fèi)，缺乏法規(guī)約束。例如一墻之隔同為公共綠地，園林綠化等管理機(jī)構(gòu)管理柵欄外公共綠地，柵欄內(nèi)為小區(qū)公共綠地，同為公共性服務(wù)事項(xiàng)，無排污的綠化水費(fèi)一墻之隔，一個(gè)優(yōu)惠價(jià)、一個(gè)商業(yè)價(jià)格，內(nèi)外有別，顯失公允。小區(qū)垃圾清運(yùn)費(fèi)、化糞池清掏等環(huán)衛(wèi)部門收費(fèi)項(xiàng)目多為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，地方性規(guī)定延續(xù)至今，此項(xiàng)行政性收費(fèi)，物業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期無償代收代繳甚至墊付現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)考慮廢除行政費(fèi)或費(fèi)改稅，回歸政府公共服務(wù)屬性，減少歷史遺留問題。

以法治精神突破老舊小區(qū)服務(wù)困境，構(gòu)建城市治理新模式

當(dāng)前，在依法治國的國家治理體系建設(shè)中，基層社會(huì)治理實(shí)踐是重要的落腳點(diǎn)之一。實(shí)踐需要把實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的依法治國理念和人民群眾對(duì)美好生活向往、期待的需要緊密結(jié)合起來，把關(guān)注民生、以人民為中心的發(fā)展理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為法治和制度保障，使依法治國的國家治理體系在社區(qū)基層落地生根，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)面公共區(qū)域和公共利益、公共秩序安全的共享共治和諧有序，為國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化做貢獻(xiàn)?；鶎由鐣?huì)治理實(shí)踐中，結(jié)合物業(yè)企業(yè)市場(chǎng)化和公共服務(wù)管理雙重屬性和新職能的發(fā)揮及老舊小區(qū)社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)和困境談幾點(diǎn)解決思路和實(shí)踐措施。

（一）增強(qiáng)修法改法時(shí)效性，以法治為前提強(qiáng)化約束

政府職能及立法部門要進(jìn)一步梳理當(dāng)前公共管理和物業(yè)行業(yè)領(lǐng)域政策法規(guī)，及時(shí)聽取社會(huì)面及物業(yè)行業(yè)反饋意見。與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)調(diào)整制度、法規(guī)，并增強(qiáng)適配性、強(qiáng)制性，加快修改出臺(tái)相關(guān)法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，通過立法強(qiáng)化對(duì)公共區(qū)域社會(huì)管理治理不履責(zé)產(chǎn)權(quán)人及業(yè)主、管理方責(zé)任等，加大行政、經(jīng)濟(jì)、征信、甚至刑事處罰懲戒，建立以法治為基礎(chǔ)的公共區(qū)域公共利益綜合管理多維約束和懲戒機(jī)制。

（二）引入第三方市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，形成動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制

強(qiáng)化市場(chǎng)化動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，把老舊小區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)與物業(yè)服務(wù)管理事項(xiàng)深度融合，建立對(duì)老舊小區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)及物業(yè)費(fèi)成本價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量雙評(píng)估機(jī)制，對(duì)物業(yè)服務(wù)價(jià)格等級(jí)及物業(yè)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，并增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)強(qiáng)制性。評(píng)估價(jià)格或以每三年為一個(gè)評(píng)估周期，評(píng)估確定服務(wù)分級(jí)價(jià)格后，公開征求居民業(yè)主意見確定服務(wù)等級(jí)及價(jià)格，確定價(jià)格底線，形成動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。并每年對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)化第三方監(jiān)督評(píng)估并與征求居民年度滿意度相結(jié)合，根據(jù)階段性市場(chǎng)動(dòng)態(tài)實(shí)際定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制，以確保物業(yè)服務(wù)企業(yè)公共服務(wù)事項(xiàng)的公共服務(wù)屬性，并始終提供與服務(wù)質(zhì)價(jià)相符的服務(wù)質(zhì)量和水平。

（三）優(yōu)化整合區(qū)域內(nèi)服務(wù)主體，建立老舊小區(qū)有機(jī)更新新機(jī)制

為確保社區(qū)各方利益的協(xié)調(diào)機(jī)制有效，屬地政府部門要主動(dòng)作為充分發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用，明確主體責(zé)任，整合規(guī)范有自我發(fā)展和保障能力的公共服務(wù)提供企業(yè)或物業(yè)企業(yè)。解決老舊小區(qū)公共區(qū)域無人托底，單位小、散、亂，標(biāo)準(zhǔn)不高、服務(wù)實(shí)力不強(qiáng)等問題。當(dāng)前老舊小區(qū)有機(jī)更新成為中央乃至地方施政的重要民生事項(xiàng)，以政府老舊小區(qū)有機(jī)更新政策投入與引導(dǎo)市場(chǎng)化投融資相結(jié)合，進(jìn)一步構(gòu)建新模式、新機(jī)制具有理論指導(dǎo)和實(shí)踐雙重意義，按照“六治、七補(bǔ)、三規(guī)范”及“七有、五性”要求，以重點(diǎn)單位為龍頭推行老舊小區(qū)“改管”結(jié)合模式，在綜合提升環(huán)境功能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化“改管一體化”服務(wù)提升，確保長(zhǎng)效化、可持續(xù)是有效實(shí)現(xiàn)途徑。

（四）引導(dǎo)老舊小區(qū)公共區(qū)域、公共事項(xiàng)管理服務(wù)一體化

針對(duì)多產(chǎn)權(quán)、多物業(yè)的無更新小區(qū)，理清管理權(quán)限邊界權(quán)限責(zé)任，加快公共區(qū)域的公共服務(wù)事項(xiàng)立法，由自管會(huì)、業(yè)委會(huì)或街道社區(qū)等具有公共管理職能、職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門指導(dǎo)，加快推進(jìn)物業(yè)公共區(qū)域統(tǒng)一選定實(shí)力較強(qiáng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一托底管理，各產(chǎn)權(quán)單位產(chǎn)權(quán)人按物權(quán)法和物業(yè)管理?xiàng)l例相關(guān)條款承擔(dān)分?jǐn)偯娣e的出資、協(xié)調(diào)、協(xié)助等義務(wù)。同時(shí)加大力度按照“政府獎(jiǎng)一點(diǎn)、產(chǎn)權(quán)單位出一點(diǎn)、居民付一點(diǎn)、公共區(qū)域收一點(diǎn)”的 “四個(gè)一點(diǎn)”新模式，加快老舊小區(qū)公共區(qū)域由一家單位統(tǒng)一管理的步伐。目前，在北京市個(gè)別區(qū)縣“四個(gè)一點(diǎn)”的具體實(shí)踐中，效果良好。

（五）用好“街道吹哨部門報(bào)到”多主體參與機(jī)制，強(qiáng)化法治

相關(guān)立法部門和物業(yè)企業(yè)等社會(huì)實(shí)踐主體要積極參與，主動(dòng)作為持續(xù)深入調(diào)研、研究國家及區(qū)域性現(xiàn)行行政規(guī)章和法律法規(guī)的地方適用性問題，及時(shí)建議修改或依法修正、調(diào)整現(xiàn)行政規(guī)章及法律層面的沖突，正本清源，為依法治國構(gòu)建良好的社會(huì)治理生態(tài)創(chuàng)造良好法制環(huán)境。

習(xí)總書記指出：“要積極發(fā)揮各級(jí)政府負(fù)責(zé)社會(huì)治理的職能，采取多種措施和途徑，切實(shí)搞好公共服務(wù)、公共管理、公共安全，健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，不斷提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”。在依法治國框架下，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，城市治理體系內(nèi)應(yīng)不存法外之地、規(guī)外之例。老舊小區(qū)及物業(yè)服務(wù)企業(yè)面臨的困境和挑戰(zhàn)廣泛涉及民生和城市治理體系構(gòu)建，是基層國家治理體系和治理能力的綜合檢驗(yàn)平臺(tái)，需要我們?nèi)鐣?huì)廣泛參與，以法治精神全力突破基層社會(huì)治理“最后一公里”的法治困境和挑戰(zhàn)，打破和扭轉(zhuǎn)基層社區(qū)責(zé)任主體責(zé)任缺失、社區(qū)公共利益和公共秩序失序、專業(yè)部門職能條塊分割職能止于社區(qū)、選擇性執(zhí)法、管理和執(zhí)法死角和法規(guī)規(guī)章沖突及執(zhí)法真空等問題。進(jìn)一步全面理清老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理困境及落實(shí)針對(duì)性解決思路、措施，全面提高社區(qū)社會(huì)治理效能，補(bǔ)齊物業(yè)服務(wù)管理在老舊小區(qū)等社會(huì)治理層面深度參與的法治短板，不斷貫徹新發(fā)展理念，提升治理能力，積極推進(jìn)城市治理體系在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展，形成新模式、新格局。